ΣτΕ 58/2025 [Νομιμότητα διαδικασίας δημοπρασίας για τη μεταβίβαση δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού-παραλίας]
Περίληψη
– Πράξεις της Διοίκησης, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και εκείνες, με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό. Συνεπώς, οι διαφορές που δημιουργούνται από τις πράξεις αυτές, εφόσον δεν έχουν υπαχθεί στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικράτειας, ανεξαρτήτως αν οι εν λόγω πράξεις εντάσσονται σε διαδικασία κατάρτισης σύμβασης, καθώς και ανεξαρτήτως της φύσης της σύμβασης αυτής, εφόσον, πάντως, στην τελευταία αυτή περίπτωση, προσβάλλονται από τρίτους.
Η παράκτια ζώνη στην περιοχή που οι προσβαλλόμενες αφορούν αποτελεί ζώνη αιγιαλού και παραλίας. Με τα δεδομένα αυτά, η υπόθεση καθ’ ο μέρος αφορά την αμφισβήτηση της νομιμότητας της Διακήρυξης (πρώτη προσβαλλόμενη), απευθυνόμενης σε απροσδιόριστο αριθμό ενδιαφερομένων, για την παραχώρηση απλής χρήσης του αιγιαλού και παραλίας δεν υπήχθη στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων αλλά ανήκει στην ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας, λαμβανομένου μάλιστα υπόψη ότι η ένδικη διαφορά δεν εγείρεται από ενδιαφερόμενο να του ανατεθεί η σύμβαση, αλλά από τρίτα ως προς τη διαδικασία ανάθεσης πρόσωπα. Καθ’ ο μέρος, όμως, προσβάλλεται η απόφαση της Οικονομικής Επιτροπής του Δήμου με την οποία εγκρίθηκαν τα πρακτικά της πλειοδοτικής δημοπρασίας και κατακυρώθηκε ο αντίστοιχος πίνακας, εγείρεται διαφορά ουσίας, η εκδίκαση της οποίας ανήκει στο αρμόδιο διοικητικό πρωτοδικείο και μάλιστα ανεξαρτήτως της ιδιότητας εκείνου που ασκεί το ένδικο βοήθημα. Το Δικαστήριο ωστόσο, κρίνει ότι συντρέχει νόμιμος λόγος, συνιστάμενος στην οικονομία της δίκης, να διακρατηθεί και εκδικασθεί η υπόθεση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, στο σύνολό της.
Η αιτούσα ζητεί την ακύρωση των προσβαλλόμενων πράξεων, διότι με αυτές εγκρίθηκε η παραχώρηση σε τρίτους, έναντι ανταλλάγματος, της χρήσης τμήματος της ακτής εγγύς της ιδιοκτησίας της, με σκοπό την οικονομική εκμετάλλευση της παράκτιας ζώνης. Ισχυρίζεται, περαιτέρω, ότι η παραχώρηση αυτή προκαλεί σημαντική επιβάρυνση στην παραλία και έντονη όχληση, με συνέπεια να θίγεται η ειρηνική απόλαυση της ιδιοκτησίας της και της κατοικίας της. Με τα δεδομένα αυτά, η αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον από την αιτούσα.
Με τις 3944/2015 και 1630/2016 αποφάσεις της επταμελούς σύνθεσης του Ε’ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικράτειας κρίθηκε ότι κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες είχαν παραχωρηθεί συλλήβδην δικαιώματα απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ ευρίσκοντο εκτός των ορίων της ως άνω εξουσιοδότησης. Κατά τα κριθέντα, η εν λόγω παραχώρηση για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοίκησης, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία 0α τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί, ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού. Λόγω, μάλιστα, της σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών.
Η εκδοθείσα κυα του έτους 2023, όπως τροποποιήθηκε, καλύπτει τις απαιτήσεις της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 13 παρ. 3 του ν. 2971/2001, δεδομένου ότι η ως άνω παραχώρηση προς τους Δήμους (αλλά, κατά τα προαναφερθέντα, και προς τις Κτηματικές Υπηρεσίες) δεν πραγματοποιείται πλέον συλλήβδην αλλά κατόπιν εξατομικευμένης εκτίμησης, η οποία είτε συνίσταται στον εκ προοιμίου αποκλεισμό από την παραχώρηση συγκεκριμένων περιοχών ή θέσεων, για λόγους συναρτώ μένους με τη διαφύλαξη του ιδιαίτερου φυσικού ή πολιτιστικού τους χαρακτήρα είτε στη διάθεσή τους με την τήρηση δεσμευτικών κανονιστικών όρων που κατατείνουν στην προστασία τους. Εξάλλου, οι Δήμοι, ως δικαιούχοι του παραχωρούμενου δικαιώματος, δύνανται, στη συνέχεια, να παραχωρούν προς τρίτους, έναντι ανταλλάγματος, την απλή χρήση των μη εξαιρετέων χώρων που εμπίπτουν στην χωρική αρμοδιότητά τους, με την συνδρομή ειδικότερων, ρητώς καθοριζομένων στην κυα, τοπικών, χρονικών, οικονομικών, τεχνικών και λοιπών, εν γένει, πρόσφορων διαδικαστικών προϋποθέσεων και περιορισμών. Οι περιορισμοί, μάλιστα, αυτοί, όπως προεκτέθηκε, καθίστανται έτι αυστηρότεροι σε περιοχές, οι οποίες δεν περιλαμβάνονται μεν σε εκείνες που εξαιρούνται απολύτως της παραχώρησης, πλην όμως τελούν υπό καθεστώς ειδικής προστασίας. Με το περιεχόμενο αυτό, η κυα του έτους 2023, όπως ισχύει, κείται εντός των oρίων της παρασχεθείσας, με το άρθρο 13 παρ. 3 του ν. 2971/2001 εξουσιοδότησης, δεν παραβιάζει τις κείμενες διατάξεις (ούτε αυτές του άρθρου 15 του ν. 2971/2001) ούτε το άρθρο 24 του Συντάγματος και, ως εκ τούτου, ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος.
Η αρμοδιότητα καθορισμού και οριοθέτησης των τμημάτων αιγιαλού και παραλίας, επί των οποίων παραχωρείται από τον Δήμο προς τρίτους το δικαίωμα απλής χρήσης, ανήκει, σύμφωνα με το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας του άρθρου 65 παρ. 1 του ν. 3852/2010, στο οικείο δημοτικό συμβούλιο. Η αρμοδιότητα δε αυτή, η οποία αποβλέπει, προεχόντως, στη διαφύλαξη του κοινόχρηστου χαρακτήρα των παραχωρούμενων τμημάτων και, παραλλήλως, στην επωφελή αξιοποίησή τους, δεν δύναται να μεταβιβασθεί στην οικονομική επιτροπή, δηλαδή στο όργανο που είναι αρμόδιο για τον έλεγχο και την παρακολούθηση της οικονομικής λειτουργίας του Δήμου και, ειδικότερα, για τις ενέργειες που επιχειρούνται στο πλαίσιο διεξαγωγής δημοπρασιών ή διαγωνισμών. Στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, ο καθορισμός και οριοθέτηση των προς παραχώρηση τμημάτων αιγιαλού και παραλίας έγινε από το Δημοτικό Συμβούλιο, παραπέμφθηκε δε το ζήτημα στην Οικονομική Επιτροπή για την ολοκλήρωση της διαδικασίας, η οποία περιλαμβάνει τον καθορισμό των όρων της δημοπρασίας και την έγκριση των πρακτικών δημοπρασίας, δηλαδή αρμοδιότητες συναπτόμενες με την οικονομική λειτουργία του Δήμου. Ως εκ τούτου, αρμοδίως η Οικονομική Επιτροπή αποφάσισε για τους όρους της δημοπρασίας και αρμοδίως ενέκρινε με τη δεύτερη προσβαλλόμενη πράξη τα πρακτικά της δημοπρασίας. Αρμοδίως δε και ο Δήμαρχος, με την πρώτη προσβαλλόμενη πράξη εξέδωσε, σε εκτέλεση της απόφασης της Οικονομικής Επιτροπής, την διακήρυξη. Επομένως, δεν τίθεται ζήτημα αναρμοδιότητας των οργάνων που εξέδωσαν τις προσβαλλόμενες πράξεις.
Πρόεδρος: Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης
