Κ και επέκταση υφιστάμενων]

Περίληψη

– Κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 26 παρ. 6 και 10 περ. β. του ν. 4282/2014 εκδόθηκε η προσβαλλόμενη υ.α. με την οποία καθορίζονται και εξειδικεύονται τα αρμόδια όργανα, η διαδικασία, οι όροι, οι προϋποθέσεις και κάθε σχετικό θέμα για την παραχώρηση νέων θαλάσσιων εκτάσεων για εγκατάσταση και λειτουργία νέων μονάδων υδατοκαλλιέργειας και επέκταση υφιστάμενων, που προκύπτουν μετά τη θεσμοθέτηση, ίδρυση και λειτουργία ΠΟΑΥ (άρθρο 1 παρ. 1) και οριοθετείται το πεδίο εφαρμογής της στις περιπτώσεις μίσθωσης νέων θαλάσσιων εκτάσεων εντός ΠΟΑΥ, για ίδρυση νέων μονάδων και επέκταση υφιστάμενων, σε εφαρμογή των προεδρικών διαταγμάτων έγκρισης των ΠΟΑΥ (άρθρο 1 παρ. 2). Προβάλλεται ότι η προσβαλλομένη είναι παράνομη, διότι έχει εκδοθεί δυνάμει γνωμοδότησης του Εθνικού Συμβουλίου Υδατοτοκαλλιεργειών [ΕΣΥ], το οποίο προβλέπεται στο άρθρο 3 του ν. 4282/2014, έχει, όμως, κατά τον αιτούντα, συγκροτηθεί παρανόμως, διότι ως εκπρόσωπος επαγγελματικής οργάνωσης Ιχθυοκαλλιεργητών και Οστρακοκαλλιεργητών έχει οριστεί ο Α. Τ. υπό την Ιδιότητα του Προέδρου της Ε.. Υ. (…) διότι, σύμφωνα με τον λόγο ακυρώσεως, η Ε…. δεν αποτελεί επαγγελματική οργάνωση του κλάδου, όπως απαιτεί το άρθρο 3 παρ. 2 περ. η’ του ν. 4282/2014 για τη νόμιμη συγκρότηση του εν λόγω συλλογικού οργάνου, αλλά «αναγνωρισμένη οργάνωση παραγωγών», η οποία λειτουργεί στο πλαίσιο της Κοινής Οργάνωσης Αγοράς προϊόντων υδατοκαλλιέργειας και δεν ασκεί εμπορία προϊόντων, αλλά υλοποιεί προγράμματα προώθησης και προβολής. Από την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 26 παρ. 6 και 10 περ. β’ του ν. 4282/2014, κατ’ επίκληση της οποία εκδόθηκε η προσβαλλόμενη υ.α., δεν προβλέπεται ως τύπος για την έκδοσή της η προηγούμενη γνωμοδότηση του ΕΣΥ. Ενόψει αυτού, το ΕΣΥ το οποίο συγκροτήθηκε με την 101/141830/10.6.2022 απόφαση του Υπουργού Αγροτικής Ανάπτυξης, γνωμοδότησε μεν με την 2/29.8.2022 απόφαση για την έκδοση της προσβαλλόμενης υ.α., η γνωμοδότηση όμως αυτή ελήφθη οικειοθελώς από το αποφασίζον όργανο, αποτέλεσε, επομένως, οικειοθελή τύπο για την έκδοση της προσβαλλόμενης υ.α. Συνεπώς, και υπό την εκδοχή ότι έπασχε η συγκρότηση του οικειοθελώς γνωμοδοτούντος οργάνου, η πλημμέλεια αυτή δεν επηρεάζει τη νομιμότητα της κανονιστικής πράξης, εφ’ όσον δεν τάσσεται από τον νόμο ως τύπος για την έκδοσή της. Επομένως, ο λόγος ακυρώσεως περί παράνομης συγκρότησης του ΕΣΥ και κατ’ ακολουθίαν περί παρανομίας της προσβαλλόμενης υ.α. είναι απορριπτέος ως αλυσιτελής.

Με την προσβαλλόμενη υ.α. καθορίσθηκαν οι όροι και οι προϋποθέσεις παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης για εγκατάσταση και λειτουργία νέων μονάδων και επέκταση υφιστάμενων εντός ΠΟΑΥ. Σύμφωνα με τις προβλέψεις της προσβαλλόμενης υ.α., πέραν της διαδικασίας παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης και αδειοδοτήσεων του ν. 4282/2014 και της υποβολής των δικαιολογητικών της 646/69401/27.6.2017 κ.υ.α., απαιτείται επιπλέον ο ενδιαφερόμενος φορέας να πληροί τις προϋποθέσεις του άρθρου 2 παρ. 2 της προσβαλλόμενης υ.α., αν πρόκειται για επέκταση υφιστάμενης νομάδας ή του άρθρου 2 παρ. 3 της υ.α. αν πρόκειται για ίδρυση νέας μονάδας εντός ΠΟΑΥ. Το προβλεπόμενο με την υ.α. καθεστώς παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης εφαρμόζεται από την έναρξη ισχύος της με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η έκδοση απόφασης παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης σε μονάδα βάσει του προηγούμενου καθεστώτος. Τούτο συνάγεται από το άρθρο 5 παρ. 1 της υ.α. το οποίο προβλέπει ότι αιτήματα για ίδρυση νέων μονάδων εντός ΠΟΑΥ εξετάζονται σύμφωνα με τις διατάξεις της υ.α. ενώ όσα έχουν ήδη υποβληθεί δεν εξετάζονται. Με την προσβαλλόμενη υ.α. ο κανονιστικός νομοθέτης ρύθμισε, το πρώτον, κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 26 παρ. 6 του ν. 4282/2014, τους όρους και προϋποθέσεις παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης για την επέκταση υφιστάμενης και για την ίδρυση νέας μονάδας στην ειδική περίπτωση των ΠΟΑΥ χωρίς την πρόβλεψη μεταβατικών διατάξεων για εκκρεμή αιτήματα. Καμία, όμως, συνταγματική διάταξη ή συνταγματικής περιωπής αρχή δεν επιβάλλει, ενόψει και της ανάγκης αποτελεσματικής εφαρμογής των προβλέψεων του Ειδικού Πλαισίου για τους οργανωμένους υποδοχείς υδατοκαλλιεργειών και της ορθολογικής διαχείρισης του πεπερασμένου θαλάσσιου χώρου εντός αυτών, τη θέσπιση μεταβατικών διατάξεων για τη ρύθμιση των εκκρεμών κατά την έναρξη τής ισχύος της υ.α. αιτημάτων, ιδίως δε σε περιπτώσεις όπως η προκειμένη κατά την οποία η υποβληθείσα αίτηση δεν απέβλεπε στη διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης, αλλά στη δημιουργία νέας, με την επέκταση και αύξηση δυναμικότητας υφιστάμενης μονάδας. Εξάλλου, με τον χαρακτηρισμό και οριοθέτηση της ΠΟΑΥ Μεγάρων (π.δ. της 6.12.2021) μεταβλήθηκε το νομικό καθεστώς της θαλάσσιας έκτασης της οποίας ο αϊτών επιθυμούσε τη μίσθωση από ΠΑΣΜ σε ΠΟΑΥ, και μάλιστα κατόπιν αίτησης της εταιρείας «Ε…………», φορέα διαχείρισης της ΠΟΑΥ, της οποίας διαχειριστής είναι ο ίδιος. Οι δε θετικές γνωμοδοτήσεις των αρμοδίων υπηρεσιών του άρθρου 17 παρ. 1, 2 και 4 του ν. 4282/2014, τις οποίες επικαλείται ο αϊτών, δεν αρκούν για τη θεμελίωση προστατευόμενης εμπιστοσύνης διότι δεν συνιστούν εκτελεστές πράξεις εκδοθείσες από το αρμόδιο για την παραχώρηση θαλάσσιας έκτασης όργανο του Υπουργείου Αγροτικής Ανάπτυξης, ούτε προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι είχε χορηγηθεί σε αυτόν προέγκριση μίσθωσης της θαλάσσιας έκτασης. Επομένως, η πληττόμενη ρύθμιση της υ.α. δεν θίγει, κατ’ αρχήν, δικαιώματα και καταστάσεις που δημιουργήθηκαν νομίμως και, συνεπώς, ο προβαλλόμενος λόγος περί παραβίασης της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Από τον συνδυασμό των διατάξεων του άρθρου 6 του ν. 4282/2014 και του άρθρου 6 του Ειδικού Πλαισίου για τις υδατοκαλλιέργειες προκύπτει σαφής διαχωρισμός μεταξύ των ΠΑΣΜ και των ΠΟΑΥ. Οι ΠΟΑΥ αποτελούν οργανωμένους υποδοχείς υδατοκαλλιεργητικής δραστηριότητας κατά την έννοια του άρθρου 10 του ν. 2742/1999, η δε συνολική έκταση της μισθωμένης θαλάσσιας επιφάνειας είναι μεγαλύτερη των 100 στρεμμάτων. Ο χαρακτηρισμός και η οριοθέτησή τους γίνεται με π.δ. και η διαχείρισή τους ανατίθεται σε ν.π. (φορέα διαχείρισης), σύμφωνα με το άρθρο 6 του ν. 4282/2014, το δε περιεχόμενο της διαχείρισής τους ορίζεται στο άρθρο 6 του Ειδικού Πλαισίου. Η δημιουργία ΠΟΑΥ αποτελεί το πρότυπο χωρικής ανάπτυξης που προκρίνεται από το Ειδικό Πλαίσιο προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του, μέσω δε αυτών εξασφαλίζεται ο αναγκαίος χώρος για την ανάπτυξη νέων μονάδων και για την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας προς την αξιοποίηση του εθνικού θαλάσσιου χώρου, με την αύξηση της εθνικής παραγωγής προϊόντων και τελικώς της εθνικής οικονομίας. Αντιθέτως, στις ΠΑΣΜ τίθενται περιορισμοί στην ανάπτυξή τους (συνολική μισθωμένη έκταση για το σύνολο των μονάδων κατ’ ανώτατο όριο 100 στρεμμάτων, μέγιστος αριθμός μονάδων 5 και μεταξύ τους απόσταση από 500 μέτρα έως 2 χλμ. μετρούμενο σε ευθεία) και αποτελούν τη μεταβατική κατάσταση πριν τη θεσμοθέτηση των ΠΟΑΥ. Επομένως, οι δύο κατηγορίες υποδοχέων υδατοκαλλιεργητικής δραστηριότητας διαφέρουν ουσιωδώς τόσο ως προς της λειτουργία τους όσο και ως προς τα χαρακτηριστικά τους, όπως προβλέπονται από το Ειδικό Πλαίσιο. Με τα δεδομένα αυτά, ο λόγος ακυρώσεως περί παραβίασης της αρχής της ισότητας είναι απορριπτέος ως αβάσιμος, διότι οι υπό σύγκριση περιπτώσεις δεν είναι όμοιες, ώστε να τίθεται ζήτημα παραβίασης της εν λόγω αρχής η οποία επιβάλλει ομοιόμορφη μεταχείριση προσώπων που τελούν υπό τις αυτές ή παρόμοιες συνθήκες.

Με τη διάταξη του άρθρου 26 παρ. 6 του ίδιου ν. 4282/2014 παρασχέθηκε νομοθετική εξουσιοδότηση για τη θέσπιση των προϋποθέσεων μίσθωσης θαλάσσιων εκτάσεων επί τη βάσει κριτηρίων που αφορούν την αξιοπιστία και επάρκεια του επιχειρηματικού σχεδίου, την εμπειρία του φορέα στον κλάδο της υδατοκαλλιέργειας, την όλη επιχειρηματική του δραστηριότητα, τις οικονομικές του δυνατότητες και τη γενικότερη επιστημονική του ενασχόληση με αντικείμενο σχετικό με τις υδατοκαλλιέργειες. Ο κανονιστικός νομοθέτης επέλεξε με την έκδοση της προσβαλλόμενης να κάνει χρήση της εν λόγω εξουσιοδοτικής διάταξης για να ρυθμίσει τις προϋποθέσεις παραχώρησης θαλασσίων εκτάσεων εντός ΠΟΑΥ. Τα προβλεπόμενα στην εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 26 παρ. 6 κριτήρια εξειδικεύονται με την προσβαλλόμενη υ.α. αφ’ ενός όσον αφορά υφιστάμενες μονάδες της ΠΟΑΥ για τις οποίες προβλέπεται επέκταση από το π.δ. χαρακτηρισμού της και αφ’ ετέρου όσον αφορά την ίδρυση νέων μονάδων υδατοκαλλιεργειών εντός ΠΟΑΥ. Στην πρώτη περίπτωση, με το άρθρο 2 παρ. 2 περ. β’ της προσβαλλόμενης υ.α. προβλέπεται ότι δεν δικαιούνται να υποβάλουν αίτηση επέκτασης φορείς μίσθωσης μονάδων υδατοκαλλιέργειας των οποίων το ποσοστό της ετήσιας παραγωγής την τελευταία τριετία υπολείπεται του 75% της δυναμικότητας της μονάδας για κάθε έτος καθώς και φορείς οι οποίοι έχουν προβεί σε υπεκμίσθωση μονάδας. Επιπλέον δηλαδή της προβλεπόμενης στις διατάξεις του ν. 4282/2014 διαδικασίας για την παραχώρηση θαλάσσιας έκτασης, σε περίπτωση που φορέας υφιστάμενης μονάδας υδατοκαλλιέργειας επιθυμεί να επεκταθεί εντός ΠΟΑΥ απαιτείται να πληροί τις ως άνω προϋποθέσεις. Η εισαγωγή του κριτηρίου της ετήσιας παραγωγής της τελευταίας τριετίας σε ποσοστό 75% της δυναμικότητας του Φορέα κατ’ έτος ως προϋπόθεση παραχώρησης της θαλάσσιας έκτασης συνιστά κριτήριο σύμφυτο με την αξιοπιστία του επιχειρηματικού σχεδίου του φορέα και με τις οικονομικές του δυνατότητες, κριτήριο το οποίο προβλέπεται στην εξουσιοδοτική διάταξη και είναι πρόσφορο και αναγκαίο ώστε να διασφαλισθεί ότι η θαλάσσια έκταση θα παραχωρηθεί σε φορέα που ασκεί κατά τρόπο ενεργό την υδατοκαλλιεργητική δραστηριότητα και διαθέτει την προσήκουσα αξιοπιστία για την ανάπτυξη του τομέα των ιχθυοκαλλιεργειών, την οποία ο νομοθέτης έχει αναγάγει σε σκοπό δημοσίου συμφέροντος. Επομένως, η εισαγωγή του κριτηρίου αυτού, σύμφωνα με το οποίο, μάλιστα, υπολογίζεται, η παραγωγή της τελευταίας τριετίας του φορέα ως ποσοστό 75% της ετήσιας δυναμικότητάς του, ευρίσκει έρεισμα στην εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 26 παρ. 6 του ν. 4282/2014, και δεν παραβιάζει την επαγγελματική και οικονομική ελευθερία και την αρχή της αναλογικότητας. Ο ειδικότερος ισχυρισμός του αιτούντος ότι η πληττόμενη ρύθμιση αποτρέπει τη μίσθωση μονάδων υδατοκαλλιέργειας από μικρούς παραγωγούς, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος διότι το εισαγόμενο με αυτήν κριτήριο συναρτάται με τη βιωσιμότητα της επιχείρησης και όχι με το μέγεθος της. Συνεπώς, ο σχετικός λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος. Η κατ’ αρχήν εισαγωγή συστήματος μοριοδότησης για την επιλογή του φορέα στον οποίο δύναται να παραχωρηθεί θαλάσσια έκταση εντός ΠΟΑΥ αντί της παραχώρησης με απευθείας μίσθωση σε όποιον ενδιαφερόμενο πληροί τις νόμιμες προϋποθέσεις παρίσταται αιτιολογημένη και συμβατή με το σύστημα οργάνωσης των υδατοκαλλιεργειών στον θαλάσσιο χώρο όπως προδιαγράφεται στο Ειδικό Πλαίσιο και στον ν. 4282/2014. Η εισαγωγή του συστήματος αυτού είναι εγγενής με τον χωρικό περιορισμό της θαλάσσιας έκτασης που έχει επακριβώς οριοθετηθεί και χαρακτηρισθεί ως ΠΟΑΥ στο οικείο π.δ. οριοθέτησης και χαρακτηρισμού, στο οποίο μπορεί να τίθενται περιορισμοί στον αριθμό των νέων μονάδων που δύναται να ιδρυθούν σε σχέση με τη φέρουσα ικανότητα και τα περιβαλλοντικά χαρακτηριστικά κάθε θαλάσσιας έκτασης. Κατ’ακολουθίαν, η εισαγωγή ενός συστήματος επιλογής των φορέων υδατοκαλλιέργειας που μπορούν να δραστηριοποιηθούν εντός της ΠΟΑΥ υπαγορεύεται από την ανάγκη εξασφάλισης της οργανωμένης ανάπτυξης με βιώσιμους φορείς του κλάδου προκειμένου να αξιοποιηθεί στο βέλτιστο επίπεδο η εθνική ακτογραμμή, που αποτελεί σπάνιο εθνικό πόρο. Με τα δεδομένα αυτά, η κατ’ αρχήν επιλογή εκ μέρους του κανονιστικού νομοθέτη διαδικασίας αξιολόγησης των υποψηφίων και μοριοδότησης αυτών, ως προϋπόθεση για την παραχώρηση θαλάσσιας έκτασης εντός ΠΟΑΥ, ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 26 παρ. 6 του ν. 4282/2014. Συνεπώς, ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

Πρόεδρος : Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Αν. Σπανού