ΣτΕ 1904/2024 [Μη επιτρεπτή η έκδοση πράξης πρόσθετων όρων διασφάλισης της ακεραιότητας περιοχών NATURA, εκκρεμούσας της θέσπισης καθεστώτος προστασίας τους]
Περίληψη
– Προβλέπεται η δυνατότητα επιβολής γενικότερων όρων και περιορισμών για επεμβάσεις και δραστηριότητες που είναι δυνατόν να έχουν βλαπτική επίδραση στις περιοχές για τις οποίες έχει αρχίσει η διαδικασία χαρακτηρισμού τους με προεδρικό διάταγμα και έως ότου αυτό εκδοθεί. Εν όψει, όμως, της συνταγματικής κατοχυρώσεως του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, η επιβολή και η παράταση, με βάση τις οικείες διατάξεις του προβλεπόμενου κατά περίπτωση μέτρου, μετά την εξάντληση του οριζομένου ανωτάτου χρονικού ορίου, επιτρέπεται μόνον εφ’ όσον, εν όψει του συνολικού χρονικού διαστήματος ισχύος τους και των εν γένει πραγματικών και νομικών δεδομένων, δεν επιβαρύνεται υπερμέτρως η ιδιοκτησία ή η οικονομική ελευθερία. Υπό τις προϋποθέσεις αυτές, η δυνατότητα που εκπορεύεται από την παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 για την επιβολή των εν λόγω απαγορεύσεων και γενικότερων όρων και περιορισμών, η οποία αποβλέπει στην προσωρινή αποτροπή της δημιουργίας καταστάσεων που θα αποστερούσαν τον επικείμενο χαρακτηρισμό, με την έκδοση του π.δ/τος των παρ. 1 και 2 του άρθρου 21, από μεγάλο μέρος της αποτελεσματικότητάς του, συνιστά συνταγματικώς ανεκτό περιορισμό του δικαιώματος της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας.
Η απόρριψη των αιτήσεων που υπέβαλε η αιτούσα για την έκδοση πρόσθετων όρων διασφάλισης της ακεραιότητας περιοχής Natura για τους επίμαχους ΑΣΠΗΕ ευρίσκει νόμιμο έρεισμα στις κανονιστικές ρυθμίσεις του άρθρου 2 παρ. 7 της ΥΠΕΝ/ΔΝΕΠ/47695/2669/1.8.2018 απόφασης του Αναπληρωτή Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας με τις οποίες «απαγορεύονται τα έργα, οι εγκαταστάσεις και οι δραστηριότητες που μπορούν διασπάσουν τη συνοχή του οικοσυστήματος και να θέσουν σε κίνδυνο τα είδη πανίδας και ορνιθοπανίδας και τα ενδιαιτήματά τους στην περιοχή», όπως η «εγκατάσταση ανεμογεννητριών και τα αιολικά πάρκα», η οποία, παρατάθηκε, αρχικώς, δυνάμει υπουργικών αποφάσεων μέχρι τις 3.8.2024. Οι δε αλλεπάλληλες παρατάσεις της υπουργικής απόφασης του 2018, οι οποίες καλύπτουν τόσο τον χρόνο υποβολής των σχετικών αιτήσεων στη Διοίκηση (3.5.2022), όσο και τον χρόνο έκδοσης των προσβαλλόμενων πράξεων (14.7.2022 για την απόρριψη των τεσσάρων αιτημάτων και 16.11.2022 για την απόρριψη των αντίστοιχων τεσσάρων προσφυγών της αιτούσας), ευρίσκουν νόμιμο έρεισμα σε διατάξεις τυπικών νόμων και συγκεκριμένα τόσο σε αυτές του άρθρου 47 παρ. 1 του ν. 4685/2020, όσο και αυτές των άρθρων 117 του ν. 4819/2021 και 11 του ν. 4964/2022, με τις οποίες δόθηκε η δυνατότητα παράτασης της ισχύος των υπουργικών αποφάσεων της παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986, έως και τρία έτη, εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι. Τέτοιοι λόγοι συντρέχουν στην προκειμένη περίπτωση, αφενός διότι έχει μεσολαβήσει η καταδικαστική για τη Χώρα μας απόφαση της 17ης Δεκεμβρίου 2020 του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, γεγονός που δικαιολογούσε την αυτοδίκαιη παράταση των ως άνω υπουργικών αποφάσεων μέχρι και την έκδοση του οικείου προστατευτικού προεδρικού διατάγματος, και αφετέρου διότι στις 30.7.2020 εκδόθηκε το 134/2020 πρακτικό επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικράτειας, με το οποίο το αρχικό σχέδιο διατάγματος κρίθηκε μη νόμιμο, κλήθηκε δε η Διοίκηση να εκδώσει τις προβλεπόμενες στην παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 υπουργικές αποφάσεις για την εξασφάλιση της προστασίας των επίμαχων περιοχών, υποχρέωση προς την οποία η Διοίκηση συμμορφώθηκε αμέσως, με τη δημοσίευση, στις 6.8.2020, της ΥΠΕΝ/ΔΝΕΠ/663 88/2906/3.8.2020 υπουργικής απόφασης περί παράτασης ισχύος της Υ.Α. του 2018. Ήδη, μάλιστα το σχέδιο προεδρικού διατάγματος, το οποίο στηρίζεται στην εκπονηθείσα Ειδική Περιβαλλοντική Μελέτη της Περιφέρειας Κεντρικής Μακεδονίας έχει τεθεί σε δημόσια διαβούλευση, όπως βεβαιώνει η Διοίκηση. Όπως, εξάλλου, έχει κριθεί (ΣτΕ 2151/2019), η υπουργική απόφαση του 2018, με την οποία έχουν θεσπιστεί οι επίμαχες προστατευτικές ρυθμίσεις, επί των οποίων ερείδονται οι προσβαλλόμενες πράξεις, ευρίσκεται εντός των ορίων της εξουσιοδοτικής της διάταξης. Και τούτο διότι από τα προπαρασκευαστικά στοιχεία των οποίων γίνεται επίκληση στο προοίμιο της υπουργικής απόφασης του 2018 προκύπτει ότι τα στοιχεία, που έλαβε υπόψη της η Διοίκηση για την πρόκριση των συγκεκριμένων κανονιστικών ρυθμίσεων, πληρούν τους όρους που έθετε η τότε εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 21 παρ. 9 του ν. 1650/1986, η οποία παρέχει στη Διοίκηση τη δυνατότητα να θέτει απαγορεύσεις, όρους και περιορισμούς σε δραστηριότητες, όπως οι επίδικες, ασκούμενες στις επίμαχες περιοχές που χρήζουν προστασίας, αποσκοπώντας στην παραμονή των περιοχών αυτών υπό καθεστώς προστασίας έως την επικείμενη ολοκλήρωση του σχεδίου προεδρικού διατάγματος για τον χαρακτηρισμό της ευρύτερης περιοχής ως Εθνικού Πάρκου. Άλλωστε, η σκοπιμότητα εισαγωγής της σχετικής ρύθμισης αναφορικά με την εκτίμηση της Διοίκησης ως προς την επιλογή των συγκεκριμένων μέτρων καθώς και η ουσιαστική εκτίμηση των δεδομένων στα οποία στηρίχθηκε η Διοίκηση, δεν αποτελούν, κατ’ αρχήν, αντικείμενο ακυρωτικού ελέγχου. Τα αυτά ισχύουν και μετά την τροποποίηση του άρθρου 21 με τις διατάξεις του άρθρου 4685/2020, από το περιεχόμενο των οποίων, ειδικώς σε σχέση με την παρ. 6, προκύπτει ότι δεν τίθενται ουσιωδώς διαφορετικές προϋποθέσεις για την έκδοση των επίμαχων υπουργικών αποφάσεων. Υπό τις συνθήκες δε αυτές, η παράταση, βάσει διατάξεων τυπικού νόμου, των προβλεπόμενων στην επίδικη περίπτωση μέτρων απαγόρευσης εγκατάστασης ανεμογεννητριών και αιολικών πάρκων στις επίμαχες περιοχές Natura, είναι συνταγματικώς επιτρεπτή, εν όψει του συνολικού χρονικού διαστήματος ισχύος τους (τέσσερα περίπου έτη μέχρι την έκδοση των προσβαλλόμενων πράξεων) και της έκδοσης του 134/2020 πρακτικού επεξεργασίας του Συμβουλίου της Επικράτειας που οδήγησε, κατ’ ουσίαν, στην εκ νέου εκκίνηση της διαδικασίας έκδοσης του οικείου προστατευτικού προεδρικού διατάγματος, αποτελεί δε και προσωρινού χαρακτήρα τρόπο συμμόρφωσης της Χώρας προς την προμνησθείσα καταδικαστική απόφαση του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με τα δεδομένα αυτά, η δυνατότητα που εκπορεύεται από την παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986 για την επιβολή των εν λόγω απαγορεύσεων και γενικότερων όρων και περιορισμών, η οποία αποβλέπει στην προσωρινή αποτροπή της δημιουργίας καταστάσεων που θα αποστερούσαν τον επικείμενο χαρακτηρισμό, με την έκδοση του π.δ/τος των παρ. 1 και 2 του άρθρου 21, από μεγάλο μέρος της αποτελεσματικότητάς του, συνιστά συνταγματικώς ανεκτό περιορισμό του δικαιώματος της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας. Ειδικώς, δε τα απαγορευτικά αυτά μέτρα, δεν επιβαρύνουν υπερμέτρως την ιδιοκτησία ή την οικονομική ελευθερία της αιτούσας, δοθέντος ότι το επίμαχο προστατευτικό καθεστώς της περιοχής ήταν γνωστό σ’ αυτήν, οι δε επίμαχες αιτήσεις της για την έκδοση πρόσθετων όρων διασφάλισης της ακεραιότητας περιοχής Natura για τους ΑΣΠΗΕ υποβλήθηκαν το πρώτον στις 3.5.2022 και απορρίφθηκαν από την Περιφέρεια Κεντρικής Μακεδονίας εντός δύο μόλις μηνών, δηλαδή εντός ευλόγου χρόνου, η δε αιτούσα δεν ισχυρίζεται ότι έχει υποστεί, με κάποιον τρόπο, βλάβη από τις προγενέστερες παρατάσεις ισχύος της Υ.Α. του 2018.
Όπως γίνεται παγίως δεκτό, ο νομοθέτης δταθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια κατά την εκτίμηση των περιστάσεων και δεν κωλύεται να εισαγάγει ρυθμίσεις διαφορετικές από αυτές που ίσχυαν στο παρελθόν, λόγω μεταβολής των αντιλήψεών του, έστω και αν θίγονται υφιστάμενα δικαιώματα ή συμφέροντα, αρκεί η επιχειρούμενη ρύθμιση να χωρεί κατά τρόπο γενικό, απρόσωπο και αντικειμενικό και να εξυπηρετεί λόγους γενικότερου δημοσίου συμφέροντος. Εν προκειμένω, ο τυπικός νομοθέτης, αποσκοπώντας στην καλύτερη εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και την αποτελεσματική προστασία των περιοχών NATURA, αποφάσισε να παρατείνει επανειλημμένως την προθεσμία ισχύος των προστατευτικών υπουργικών αποφάσεων μέχρι να ολοκληρωθεί η διαδικασία έκδοσης των οικείων προεδρικών διαταγμάτων, εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί λόγοι. Οι νεότερες διατάξεις, με τις οποίες θεσπίζονται γενικές και αφηρημένες, πάγιου χαρακτήρα ρυθμίσεις για τη δυνατότητα παράτασης της ισχύος των υπουργικών αποφάσεων της παρ. 6 του άρθρου 21 του ν. 1650/1986, δεν αντίκεινται στην απορρέουσα από το άρθρο 95 παρ. 5 του Συντάγματος υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικράτειας, ούτε και στις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος, διότι αφενός εντάσσονται στο πλαίσιο της θέσπισης συνεκτικού ρυθμιστικού πλαισίου σχετικά με την προστασία των περιοχών NATURA, εφόσον συντρέχουν εξαιρετικοί και πλήρως τεκμηριωμένοι λόγοι δημοσίου συμφέροντος, και αφετέρου διότι δεν προκύπτει ότι εισήχθησαν για να καταστήσουν ανενεργή την υποχρέωση συμμόρφωσης της Διοίκησης προς τις 1705/2016 (εν συμβουλίω) και 2151/2019 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικράτειας. Σε κάθε δε περίπτωση, από την υποχρέωση συμμόρφωσης στις αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικράτειας δεν κωλύεται η νομοθετική εξουσία να προβαίνει εφεξής, με γενικές διατάξεις, σε νέες ρυθμίσεις που μεταβάλλουν το ισχύον νομοθετικό καθεστώς.
Nέα δεδομένα, σε συνδυασμό με την ανάγκη να αποτραπεί η στοιχειοθέτηση ευθύνης της χώρας μας έναντι της Ευρωπαϊκής Ένωσης, λόγω πλημμελούς προστασίας των περιοχών NATURA, συνιστούν, ταυτόχρονα, εξαιρετικούς λόγους για την παράταση της προστασίας των επίμαχων περιοχών, χάριν της οποίας έχουν θεσπιστεί απαγορευτικοί κανόνες για την εγκατάσταση συγκεκριμένων, δυνητικά επιβλαβών για τη συνοχή του οικοσυστήματος, δραστηριοτήτων. Με τα δεδομένα αυτά είναι απορριπτέοι οι περί του αντιθέτου λόγοι ακυρώσεως.
Δεν είναι επιτρεπτή η έκδοση πράξης πρόσθετων όρων διασφάλισης της ακεραιότητας περιοχών NATURA, ενόσω η διαδικασία θέσπισης καθεστώτος προστασίας τους είναι εκκρεμής και άδηλες οι τελικές, πάγιες ρυθμίσεις.
Πρόεδρος: Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης