ΣτΕ 1745/2023 [Παράνομη έγκριση ΥΠΟΚ για χρήση και επισκευή στη Κ. Πόλη Μονεμβασίας ως εστιατορίου]
Περίληψη
– Με το π.δ. της 19.10.-13.11.1978 (Δ΄ 594), το οποίο εκδόθηκε βάσει του άρθρου 79 παρ. 6 του ΓΟΚ 1973, όπως η παρ. αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 4 παρ. 1 του ν. 622/1977, με το οποίο χαρακτηρίσθηκαν ως παραδοσιακοί πλείονες οικισμοί του κράτους και καθορίσθηκαν ειδικοί όροι και περιορισμοί δομήσεως των οικοπέδων και οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης εντός αυτών. Είναι ληπτέο υπόψη και από την αρχαιολογική υπηρεσία κατά τη χορήγηση έγκρισης δομικών εργασιών και αλλαγής χρήσεως κτιρίων που ευρίσκονται εντός παραδοσιακών οικισμών, οι θεσπιζόμενοι δε με αυτό όροι και περιορισμοί δόμησης και χρήσεις γης εφαρμόζονται ως ελάχιστο πλαίσιο προστασίας των χαρακτηριζόμενων παραδοσιακών οικισμών, εφόσον δεν έχουν θεσπισθεί αυστηρότεροι. Εξάλλου, επί οικισμών που έχουν χαρακτηρισθεί αφενός ως αρχαιολογικοί χώροι, έχοντες μνημειακό χαρακτήρα, και αφετέρου ως παραδοσιακοί, δεσπόζων είναι, κατά το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, ο αρχαιολογικός και μνημειακός τους χαρακτήρας, ο οποίος συνεπάγεται αυξημένο καθεστώς προστασίας, οι δε διατάξεις περί παραδοσιακών οικισμών εφαρμόζονται μόνο στο μέτρο που εναρμονίζονται προς την προστασία του μνημειακού τους χαρακτήρα.
Η εγκατάσταση και λειτουργία πλησίον αρχαίων μνημείων ή αρχαιολογικών χώρων εμπορικής επιχείρησης, όπως είναι τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, επιτρέπεται μόνο μετά από έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού, η οποία εκδίδεται ύστερα από γνώμη του οικείου συμβουλίου και πρέπει να προηγείται των αδειών άλλων αρχών που απαιτούνται κατά νόμο για την ίδρυση και τη λειτουργία της επιχειρήσεως. Η εφαρμογή της αρχαιολογικής νομοθεσίας δεν παρακωλύεται από την επίδραση της χορήγησης ή μη της άδειας σε τυχόν έννομες σχέσεις ή καταστάσεις του ιδιωτικού δικαίου, διότι οι διατάξεις αυτές αποβλέπουν στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος και, συγκεκριμένα, στην προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή εννόμου αγαθού του οποίου η διαφύλαξη αποτελεί υποχρέωση της διοίκησης κατά ρητή συνταγματική επιταγή.
Στην παρ. 6 του άρθρου 14 του Αρχαιολογικού Νόμου προβλέπεται η έκδοση π.δ. για τον καθορισμό των χρήσεων γης ή συγκεκριμένων κτιρίων, των όρων δόμησης και των επιτρεπόμενων δραστηριοτήτων εντός ενεργού οικισμού που είναι και κηρυγμένος αρχαιολογικός χώρος, ως και των αναγκαίων προς τούτο περιορισμών της ιδιοκτησίας. Ο καθορισμός αυτός πρέπει να ενεργείται με γενικά και αντικειμενικά κριτήρια και με γνώμονα την διαφύλαξη στο διηνεκές του προστατευτέου αντικειμένου, ώστε να διασφαλίζεται αφενός η προστασία του αρχαιολογικού χώρου και αφετέρου η απρόσκοπτη λειτουργία του οικισμού. Κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, ερμηνευόμενης στο πλαίσιο της συνταγματικής υποχρέωσης για τη λήψη θετικών μέτρων προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς, το σχετικό διάταγμα πρέπει να εκδίδεται εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοση του νόμου, προκειμένου περί παλαιών κηρύξεων, ή από την κήρυξη του χώρου, εφόσον αυτή εχώρησε μετά το ν. 3028/2002. Η έκδοση του σχετικού διατάγματος δεν επαφίεται στη διακριτική ευχέρεια αλλά συνιστά νόμιμη υποχρέωση του κανονιστικού νομοθέτη, διότι άλλως η αδράνεια της Διοικήσεως και η επ’ άπειρον αναβολή της κανονιστικής ρύθμισης των σχετικών ζητημάτων (υπό την πίεση, ενδεχομένως, τοπικών συμφερόντων που αντιτίθενται στη θέσπιση σαφών κανόνων) θα καθιστούσε κενό γράμμα την επιταγή του Συντάγματος και του νόμου και θα διαιώνιζε την περιπτωσιολογική αντιμετώπιση των ανακυπτόντων θεμάτων, με αποτέλεσμα την έκδοση αντιφατικών αποφάσεων και την ελλιπή προστασία του οικισμού.
Η Διοίκηση, επανερχόμενη, επιτρεπτώς, με νέα αιτιολογία, στο αίτημα της παρεμβαίνουσας για την αλλαγή χρήσης του ένδικου κτιρίου από κατοικία σε εστιατόριο, το αποδέχθηκε, θέτοντας όρους με τους οποίους κάλεσε την παρεμβαίνουσα να συμμορφωθεί. Η εγκρινόμενη, με την προσβαλλόμενη απόφαση, αλλαγή χρήσης σε εστιατόριο, αφορά σε τμήμα κτιρίου, το οποίο περιγράφεται ως το χαρακτηριστικότερο δείγμα νεοκλασικής οικίας που διασώζει αξιόλογα μορφολογικά και κατασκευαστικά στοιχεία της περιόδου και το οποίο κείται σε θέση εκτός του κεντρικού δρόμου της Μονεμβασίας, στην οποία είναι κυρίαρχη η χρήση κατοικίας, σύμφωνα με τα στοιχεία που επικαλείται η ίδια η Διοίκηση. Όμως, η αλλαγή χρήσης από κατοικία σε εστιατόριο χορηγείται χωρίς να προκύπτουν με σαφήνεια τα ιστορικά στοιχεία, τα οποία θα επέτρεπαν τη χρήση εστιατορίου στη συγκεκριμένη θέση, ήτοι εκτός του κεντρικού δρόμου της Μονεμβασίας και ενώ η Εφορεία Αρχαιοτήτων Λακωνίας επικαλείται στοιχεία, σύμφωνα με τα οποία καταστήματα αναπτύσσονται, παραδοσιακά, στον κεντρικό δρόμο της Μονεμβασίας ώστε να μη μεταβάλλεται ουσιωδώς ο προστατευόμενος οικιστικός χαρακτήρας της περιοχής. Μόνο τα εν λόγω ιστορικά στοιχεία, ως αναγόμενα στον χρόνο κήρυξης του οικισμού της Μονεμβασίας ως βυζαντινού μνημείου και ως αρχαιολογικού χώρου, θα ηδύναντο να τεκμηριώσουν ότι η αλλαγή χρήσης δεν έχει επιπτώσεις στη διατήρηση αναλλοίωτου του οικισμού, ως αρχιτεκτονικού συνόλου και ως προστατευόμενου αγαθού, καθώς και των σχέσεων και αναλογιών μεταξύ των όμορων κτισμάτων του οικισμού, όπως απαιτείται από τον αρχαιολογικό νόμο. Όμως, στην προκειμένη περίπτωση, το ΚΑΣ, το οποίο όφειλε να εξετάσει την αιτηθείσα αλλαγή της υφιστάμενης χρήσης του ένδικου κτιρίου, κατ’ εφαρμογή μεν των πάγιων διατάξεων περί παραδοσιακών οικισμών (π.δ. της 19.10-13.11.1978, Δ’ 594), αλλά με κύριο γνώμονα την προστασία της Μονεμβασίας ως μνημείου και ως αρχαιολογικού χώρου, στοιχεία, έστω κατά συνεκτίμηση των στοιχείων και μελετών που προσκομίστηκαν εκ μέρους της παρεμβαίνουσας σχετικά με την “ύπαρξη 50 μαγαζιών και εμπορικών χρήσεων με αποθήκες σε όλο τον βράχο το έτος 1668, ούτε απέδωσε ιδιαίτερη βαρύτητα στην ανάγκη διατήρησης των χαρακτηριστικών της Μονεμβασίας, τα οποία συνθέτουν τον μνημειακό και αρχαιολογικό χαρακτήρα του οικισμού. Αντίθετα, το ΚΑΣ περιορίστηκε στη διαπίστωση ότι η αιτηθείσα αλλαγή χρήσης δεν έχει επιπτώσεις στη διατήρηση των αρχιτεκτονικών, μορφολογικών και κατασκευαστικών στοιχείων του ίδιου του κτιρίου, το οποίο, πάντως, δεν είναι χαρακτηρισμένο ως μνημείο και, ως εκ τούτου, εναρμονίζεται με τα ιδιαίτερα μορφολογικά και αρχιτεκτονικά χαρακτηριστικά της Μονεμβασίας. Η επιδιωκόμενη προστασία του μνημειακού χαρακτήρα της Μονεμβασίας, ως οικιστικού συνόλου, δεν διασφαλίζεται εκ του ότι δεν επιχειρούνται αλλαγές στις όψεις και στο κέλυφος του ένδικου παραδοσιακού κτιρίου, ούτε εκ του ότι οι απαιτούμενες επεμβάσεις περιορίζονται στην α’ στάθμη του κτιρίου, όπως δέχθηκε το ΚΑΣ θέτοντας σχετικούς όρους στην προσβαλλόμενη εγκριτική απόφαση, και τούτο ανεξαρτήτως του ότι δεν προκύπτει ότι οι όροι αυτοί εφαρμόστηκαν, πάντως, από την παρεμβαίνουσα, με την υποβολή σχετικής μελέτης. Ούτε δε ασκεί επιρροή το γεγονός ότι μέχρι σήμερα η παρεμβαίνουσα χρησιμοποιεί τον αύλειο χώρο του κτιρίου για την εξυπηρέτηση της παρακείμενης – επί του κεντρικού δρόμου της Μονεμβασίας – χρήσης εστιατορίου ή ότι η παρεμβαίνουσα είχε δικαίωμα, πάντως, να χρησιμοποιήσει τμήμα του κτιρίου ως εστιατόριο, εφόσον υλοποιούσε τη μετατροπή του κτιρίου σε ξενώνα, σύμφωνα με τις χορηγηθείσες άδειες και εγκρίσεις. Τούτο διότι κύριο χαρακτηριστικό του ένδικου κτιρίου είναι η ανάπτυξή του σε τέσσερις στάθμες και, ως εκ τούτου, ο διαχωρισμός των στάθμεων με σκοπό την εξυπηρέτηση περισσότερων χρήσεων, ακόμη και αν δεν επιφέρει αλλαγές στο εξωτερικό του κτιρίου, μεταβάλλει τόσο τον χαρακτήρα του κτιρίου στο σύνολό του, όσο και τη λειτουργία του κτιρίου σε συνάρτηση με τις χρήσεις των όμορων κτιρίων, όπως αυτές διαμορφώθηκαν ιστορικά. Δεν ασκεί δε επιρροή η συσχέτιση του ένδικου κτιρίου με τη λειτουργία του παρακείμενου εστιατορίου της παρεμβαίνουσας, διότι αφορά σε σχέσεις και καταστάσεις του ιδιωτικού δικαίου, οι οποίες δεν λαμβάνονται νομίμως υπόψη. Εξάλλου, ούτε η περιορισμένη έκταση των επεμβάσεων στο κτίριο αποτελεί κρίσιμο ζήτημα, εφόσον ο προσδιορισμός της έπεται της απόφασης περί αλλαγής χρήσης και δεν αποτελεί προϋπόθεση αυτής. Η ανάγκη ελέγχου της αλλαγής χρήσης του ένδικου κτιρίου στη συγκεκριμένη περιοχή, με βάση τα επιστημονικά κριτήρια του αρχαιολογικού νόμου, ήταν πολλώ μάλλον επιτακτικότερη εν προκειμένω, εκ του ότι η Διοίκηση, παρά την πάροδο χρόνου πέραν του ευλόγου από την αναοριοθέτηση του αρχαιολογικού χώρου το έτος 2013, δεν έχει εκδώσει εισέτι διάταγμα περί καθορισμού των χρήσεων γης ή συγκεκριμένων κτιρίων, και των επιτρεπόμενων δραστηριοτήτων στον προστατευόμενο οικισμό της Μονεμβασίας, όπως όφειλε. Όμως, το ΚΑΣ, ενώ διαπίστωσε την άνιση και μη ορθολογική κατανομή των χρήσεων, καθώς και την ανατροπή, κατ’ ουσίαν, της οικιστικής ισορροπίας στη Μονεμβασία, την οποία απέδωσε, μεταξύ άλλων, στη διασπορά των καταστημάτων υγειονομικού ενδιαφέροντος εκτός του κεντρικού δρόμου του οικισμού, ενέκρινε τη χρήση ενός ακόμη εστιατορίου στην περιοχή, επικαλούμενη οικονομικούς και κοινωνικούς παράγοντες που μετέβαλαν τον χαρακτήρα της Μονεμβασίας στη σύγχρονη εποχή. Μη εφαρμόζοντας όμως τα κριτήρια του αρχαιολογικού νόμου για την προστασία μνημείων και αρχαιολογικών χώρων, και δη κατά τρόπο ομοιόμορφο και με αναφορά στον προστατευόμενο οικισμό της Μονεμβασίας, θεωρούμενο ως ενιαίο αρχιτεκτονικό και πολιτιστικό σύνολο, η Διοίκηση προέβη σε περιπτωσιολογική αντιμετώπιση του αιτήματος της παρεμβαίνουσας, η οποία, ενόσω δεν έχει εισέτι εκδοθεί διάταγμα περί κατανομής των χρήσεων στην περιοχή, αν και οι σχετικές μελέτες είναι υπό εκπόνηση σύμφωνα με τις διαβεβαιώσεις της Διοίκησης, ενέχει τον κίνδυνο έκδοσης αντιφατικών αποφάσεων εντός του ίδιου οικισμού και δεν είναι επιτρεπτή. Για τους ανωτέρω λόγους, η επίμαχη γνωμοδότηση του ΚΑΣ δεν αιτιολογείται νομίμως.
Πρόεδρος: Π. Καρλή
Εισηγητής: Θ. Ζιάμου
