ΣτΕ 1690/2017 [Παράνομη σιωπηρή απόρριψη αίτησης για απαλλοτρίωση ή εξαγορά ακινήτου με αρχαιολογικά ευρήματα]
Περίληψη
– Εφόσον οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού έχουν ταχθεί υπέρ της απαλλοτρίωσης ή της απευθείας εξαγοράς των επίδικων ακινήτων χάριν προστασίας των σημαντικών αρχαιοτήτων που ευρέθησαν εκεί, συντρέχουν κατ’ αρχήν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002. Ενόψει αυτών η Διοίκηση όφειλε να αποφανθεί επί του αιτήματος των αιτούντων και συνεπώς η προσβαλλόμενη παράλειψη αποφάνσεως του Υπουργού Πολιτισμού είναι μη νόμιμη και πρέπει να ακυρωθεί.
Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Θ. Αραβάνης
Βασικές Σκέψεις
2. Επειδή, με την αίτηση αυτή, η οποία παραπέμφθηκε στο Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας με την 568/2009 απόφαση του Στ΄ Τμήματος λόγω αρμοδιότητας, και η οποία εισάγεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος με την από 19.5.2009 πράξη του Προέδρου του λόγω σπουδαιότητας, οι αιτούντες, φερόμενοι ως κύριοι, αντιστοίχως, δύο όμορων ακινήτων στη θέση «Άγιος Παντελεήμων» του οικισμού Παροικιάς του Δήμου Πάρου του Νομού Κυκλάδων, στα οποία έχουν αποκαλυφθεί αρχαιότητες, ζητούν, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, την ακύρωση της σιωπηρής απορρίψεως της από 5.10.2007 αιτήσεώς τους προς τον Υπουργό Πολιτισμού, με την οποία είχαν ζητήσει την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ή την απευθείας εξαγορά των ανωτέρω ακινήτων τους.
3. Επειδή, κατά το άρθρο 5 παρ. 1 περιπτ. β΄ του π.δ. 361/2001 (Α΄ 244) η εκδίκαση της κρινόμενης αιτήσεως υπάγεται στην αρμοδιότητα του παρόντος Τμήματος (ΣΕ 3419, 4151/2011 7μ.).
4. Επειδή, εν όψει του περιεχομένου της υποβληθείσας προς τη Διοίκηση αιτήσεως και των προβαλλόμενων λόγων ακυρώσεως, καθ’ ου διάδικος είναι ο Υπουργός Πολιτισμού και συνεπώς η αίτηση απαραδέκτως στρέφεται κατά του Ταμείου Αρχαιολογικών Πόρων.
5. Επειδή, οι αιτούντες, φερόμενοι κατά τα προσκομισθέντα στοιχεία ως κύριοι των επίδικων ακινήτων, με έννομο συμφέρον ασκούν την κρινόμενη αίτηση, παραδεκτώς δε ομοδικούν διότι προβάλλουν κοινούς λόγους ακυρώσεως που ερείδονται στην αυτή νομική και πραγματική αιτία.
6. Επειδή, η από 5.10.2007 αίτηση των αιτούντων επιδόθηκε στον Υπουργό Πολιτισμού στις 11.10.2007, η δε παράλειψη αποφάνσεως αυτού, η οποία, όπως έχει κριθεί, αποτελεί παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας κατά τα εκτιθέμενα στην 11η σκέψη, συντελέσθηκε μετά την πάροδο τριμήνου από την επίδοση αυτή, αφού ο νόμος δεν ορίζει άλλη προθεσμία, και συνεπώς η κρινόμενη αίτηση, που κατατέθηκε στις 24.1.2008, ασκείται εμπροθέσμως [άρθρα 45 παρ. 4 και 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), ΣΕ 4641/2011 κ.ά.].
7. Επειδή, το άρθρο 24 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, προβλέπει στην παρ. 1 ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας […]» και στην παρ. 6 ότι «Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών». Με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει αφ’ ενός μεν τη διατήρηση στο διηνεκές των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων, αφ’ ετέρου δε τη δυνατότητα επιβολής γενικών περιορισμών ή ιδιαίτερων μέτρων για την αποφυγή οποιασδήποτε βλάβης, αλλοίωσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος τα μνημεία χώρου. Οι περιορισμοί αυτοί, που ερείδονται αποκλειστικά στο άρθρο 24 του Συντάγματος, μπορούν, κατ’ αρχήν, να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 17 του Συντάγματος, δημιουργούν δε υποχρέωση αποζημιώσεως του θιγόμενου ιδιοκτήτη κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος όταν δεσμεύουν ουσιωδώς την ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της χάριν της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, ανεξαρτήτως αν έχει εκδοθεί ο προβλεπόμενος από την τελευταία αυτή διάταξη ειδικός νόμος (ΣΕ 3146/1986 Ολομ., 4151/2011 7μ., 323/2009 κ.ά.).
8. Επειδή, περαιτέρω, από το συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων του άρθρου 24 προς τις διατάξεις του άρθρου 17 του Συντάγματος, με τις οποίες προστατεύεται η ιδιοκτησία, προκύπτει ότι τα εμπράγματα δικαιώματα, όπως είναι η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου· ο προορισμός αυτός περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, οι οποίες καθορίζονται είτε απευθείας από συνταγματικές διατάξεις, είτε από τον νομοθέτη ή, κατ’ εξουσιοδότησή του, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση. Τα ακίνητα διαχωρίζονται, ανάλογα με τον προορισμό τους, σε ευρισκόμενα εντός και εκτός οικιστικών περιοχών. Οι οικιστικές περιοχές καθορίζονται βάσει της χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας, τα δε εντός αυτών ακίνητα προορίζονται να δομηθούν σύμφωνα με τους ισχύοντες σε κάθε περιοχή κανόνες. Τα εκτός οικιστικών περιοχών ακίνητα, εφόσον δεν προστατεύονται πληρέστερα, όπως τα δάση ή οι αρχαιολογικοί χώροι, προορίζονται, κατ’ αρχήν, για γεωργική ή άλλη σχετική εκμετάλλευση, είναι όμως, κατ’ εξαίρεση, δυνατόν να δομηθούν, εφ’ όσον τούτο επιτρέπεται από το νόμο, υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με τις προϋποθέσεις δόμησης εντός των οικιστικών περιοχών (ΣΕ 2034 – 2036/2011 Ολ. κ.ά.). Το τελευταίο στοιχείο επηρεάζει μειωτικά την αξία τους (ΣΕ 2165/2013 7μ., 2128/2014).
9. Επειδή, εξ άλλου, κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256), «Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή δια λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπόμενους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων». Οι δύο τελευταίες διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν περιπτώσεις επέμβασης στο δικαίωμα της αδιατάρακτης χρήσης και κάρπωσης της περιουσίας, πρέπει να ερμηνεύονται εν όψει του γενικού κανόνα ο οποίος διατυπώνεται στην πρώτη διάταξη. Επομένως, σε κάθε περίπτωση επέμβασης στην περιουσία ενός προσώπου, πρέπει να εξασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου αφενός και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου αφετέρου. Για τη στάθμιση αυτή λαμβάνεται υπ’ όψη, μεταξύ άλλων στοιχείων, και η τυχόν αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης του θιγομένου (ΕΔΔΑ 23.9.1982 Sporrong και Lönnroth κατά Σουηδίας ιδίως σκέψεις 69 – 74, ΣΕ 2034 – 2036/2011 Ολομ.). Ειδικότερα, η θεμιτή επιδίωξη της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος με επιβολή περιορισμών στη χρήση των ακινήτων δεν απαλλάσσει το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τον θιγόμενο ιδιοκτήτη, το ακίνητο του οποίου κατά τον χρόνο κτήσης του δεν υπέκειτο στους περιορισμούς αυτούς, για την ουσιώδη και υπερβαίνουσα το εκάστοτε προσήκον μέτρο στέρηση ορισμένων από τις νόμιμες χρήσεις που προβλέπονταν για το ακίνητο αυτό πριν από την επιβολή των περιορισμών (ΕΔΔΑ 6.12.2007 ΖΑΝΤΕ – Μαραθονήσι ΑΕ κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 49 επ., 21.2.2008 Ανώνυμη Τουριστική Εταιρεία Ξενοδοχεία Κρήτης κατά Ελλάδος, σκ. 42 επ., 3.5.2011 Παραθεριστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός Στεγάσεως Υπαλλήλων Τραπέζης της Ελλάδος κατά Ελλάδος, σκ. 48 επ., 19.7.2011 Βάρφης κατά Ελλάδος, σκ. 29 επ., ΣΕ 4926/2013, 2707/2009).
10. Επειδή, περαιτέρω, η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος οργανώνεται και εξειδικεύεται με τις διατάξεις του ν. 3028/2002 (Α΄ 153), σε εκτέλεση των πιο πάνω συνταγματικών διατάξεων. Στο άρθρο 10 του αυτού ορίζεται ότι «1. Απαγορεύεται κάθε ενέργεια σε ακίνητο μνημείο, η οποία είναι δυνατόν να επιφέρει με άμεσο ή έμμεσο τρόπο καταστροφή, βλάβη, ρύπανση ή αλλοίωση της μορφής του […] 4. Για κάθε εργασία, επέμβαση ή αλλαγή χρήσης σε ακίνητα μνημεία, ακόμη και αν δεν επέρχεται κάποια από τις συνέπειες της παραγράφου 1 σε αυτά, απαιτείται έγκριση που χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου […]». Στο τέταρτο τμήμα του δευτέρου κεφαλαίου του ίδιου νόμου (άρθρα 18 – 19), υπό τον τίτλο «Απαλλοτριώσεις – Στέρηση χρήσεως» ορίζεται, στο άρθρο 18, ότι «1. Το Δημόσιο μπορεί να προβαίνει με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, είτε στην ολική ή τη μερική απαλλοτρίωση είτε στην απευθείας εξαγορά μνημείου ή οποιουδήποτε ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία, καθώς και παρακείμενων ακινήτων ή μνημείων, εάν αυτό κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων. 2. Με όμοια απόφαση, που εκδίδεται με την ίδια διαδικασία, είναι δυνατή είτε η ολική ή μερική απαλλοτρίωση είτε η απευθείας εξαγορά ακινήτου, εάν αυτό κρίνεται απαραίτητο για την προστασία αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων ή για τη διενέργεια ανασκαφών. Η εξαγορά γίνεται κατά τη διαδικασία του άρθρου 2 του Ν. 2882/2001, στη δε επιτροπή του άρθρου 15 του ίδιου νόμου μετέχει αντί του εμπειρογνώμονα, υπάλληλος της Υπηρεσίας στην περίπτωση που πρέπει να εκτιμηθεί η αξία μνημείου … 4. Η απαλλοτρίωση ή η απευθείας εξαγορά γίνεται υπέρ του Δημοσίου με δαπάνες αυτού ή άλλου νομικού ή φυσικού προσώπου. … 6. Η εισήγηση της Υπηρεσίας για ολική ή μερική απαλλοτρίωση ή απευθείας εξαγορά ακινήτου περιλαμβάνει την αιτιολογημένη απόρριψη άλλων λύσεων προστασίας των μνημείων … καθώς και τις βασικές κατευθύνσεις για τον τρόπο διατήρησης και ανάδειξής τους μέσα στο προς απαλλοτρίωση ακίνητο …» και στο άρθρο 19 ότι «1. Για την προστασία μνημείων … ή για τη διενέργεια ανασκαφών ο Υπουργός Πολιτισμού μπορεί να επιβάλλει προσωρινή η οριστική στέρηση ή περιορισμό της χρήσης ακινήτου. 2. Σε περίπτωση ουσιώδους προσωρινού περιορισμού ή ουσιώδους προσωρινής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, καταβάλλεται αποζημίωση, η οποία υπολογίζεται με βάση τη μέση κατά προορισμό απόδοση του ακινήτου πριν τον περιορισμό ή τη στέρηση της χρήσης, λαμβανομένης υπόψη και της ιδιότητας του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. 3. Σε περίπτωση ουσιώδους οριστικού περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου καταβάλλεται πλήρης αποζημίωση … 6. Με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη επιτροπής διαπιστώνεται εάν συντρέχει περίπτωση καταβολής αποζημίωσης … Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού καθορίζεται η συγκρότηση και οι αρμοδιότητες της επιτροπής, η διαδικασία κατά την οποία γνωμοδοτεί, τα στοιχεία που λαμβάνει υπόψη, το είδος και ο τρόπος καταβολής της αποζημίωσης και κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια. 7. Σε περίπτωση κατά την οποία το ποσό που έχει ή προβλέπεται να καταβληθεί ως αποζημίωση λόγω στέρησης ή περιορισμού χρήσης ακινήτου προσεγγίζει την αξία του ακινήτου τότε αυτό κηρύσσεται απαλλοτριωτέο». Κατ’ εξουσιοδότηση της παρ. 6 του ως άνω άρθρου 19 εκδόθηκε η κοινή απόφαση ΥΠΠΟ/ΓΝΟΣ/9130/26.2.2003 των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού «Σύσταση Επιτροπής του άρθρου 19 παρ. 6 του Ν. 3028/2002» (Β΄ 229), στην παρ. 4 του άρθρου μόνου της οποίας προβλέπονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «… 4. Για την έκδοση της γνωμοδότησης της Επιτροπής λαμβάνονται υπόψη: α. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός εκτός σχεδίου κειμένου ακινήτου, όταν είναι ουσιώδης, ήτοι όταν συνεπεία αυτού επέρχεται εκμηδένιση της εκμεταλλεύσεως του ακινήτου, ή ουσιωδώς μειούται η εκμετάλλευση, χρήση και απόδοση αυτού. β. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν είναι προσωρινός, ήτοι όταν προβλέπεται να διαρκέσει μέχρι της λήξεως διενεργουμένου, ή προγραμματιζόμενου αρχαιολογικού έργου και πάντως όχι πέραν της πενταετίας σε κάθε περίπτωση. γ. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν αυτός είναι οριστικός, ήτοι όταν αυτός διαρκεί πέραν της πενταετίας. Και οι δύο ως άνω περιπτώσεις τελούν υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής της παρ. 7 του άρθρου 19 του Ν. 3028/2002. …». Κατά τα αναφερόμενα στην εισηγητική έκθεση του νόμου, σύμφωνα με την αρχή της αναγκαιότητας, η λύση της απαλλοτρίωσης πρέπει να τεκμηριώνεται από την Υπηρεσία ως μόνη κατάλληλη για την προστασία του μνημείου …». Περαιτέρω, στην αιτιολογική αυτή έκθεση αναφέρεται ότι αν «οι χρήστες ακινήτων υφίστανται περιορισμό ή στέρηση της χρήσης ακινήτου κατά τον προορισμό του, καταβάλλεται αποζημίωση, το ύψος της οποίας θα ποικίλλει ανάλογα με την έκθεση, την ένταση, και τη χρονική διάρκεια του περιορισμού ή της στέρησης. … Επειδή όμως ο οποιασδήποτε έκτασης, έντασης ή χρονικής διάρκειας περιορισμός ή στέρηση της χρήσης του ακινήτου δεν πρέπει να καταστεί επένδυση του ιδιοκτήτη του, με συνέπεια να εισπράξει υπό μορφή αποζημίωσης αξία μεγαλύτερη εκείνης του επιβαρυμένου ακινήτου του, η Διοίκηση προβαίνει στην απαλλοτρίωσή του εάν το ποσό που έχει καταβληθεί ή προβλέπεται ότι θα καταβληθεί ως αποζημίωση προσεγγίζει και κατά μείζονα λόγο θα υπερβεί την αξία του …». Τέλος, στο άρθρο 73 παρ. 10 του αυτού νόμου ορίζεται ότι «Πολιτιστικά αγαθά που έχουν χαρακτηρισθεί ως προστατευόμενα σύμφωνα με τις διατάξεις της προϊσχύουσας νομοθεσίας προστατεύονται στο εξής κατά τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Πολιτιστικά αγαθά που έχουν ήδη χαρακτηρισθεί κατά κατηγορίες χαρακτηρίζονται εκ νέου σύμφωνα με τη διαδικασία και υπό τις προϋποθέσεις που προβλέπονται από τις διατάξεις του παρόντος νόμου. Έως τότε προστατεύονται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος νόμου που εφαρμόζονται αναλόγως».
11. Επειδή, με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 3028/2002 εξειδικεύεται η συνταγματική επιταγή για την αυξημένη προστασία των αρχαίων μνημείων και των αρχαιολογικών χώρων, δηλαδή, μεταξύ άλλων, και εκτάσεων που περιέχουν αρχαία μνημεία καθώς και το απαραίτητο ελεύθερο περιβάλλον που επιτρέπει σε αυτά να αναδεικνύονται σε ιστορική, αισθητική, και λειτουργική ενότητα (ΣΕ 3041/2011). Ειδικότερα, με τις πιο πάνω διατάξεις των άρθρων 18 και 19 ρυθμίζεται το θέμα της αποζημιώσεως του ιδιοκτήτη ακινήτου, στο οποίο επιβλήθηκαν όροι και περιορισμοί χάριν της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, παρέχεται δε στον θιγόμενο η δυνατότητα να επιδιώξει με αίτησή του προς τη Διοίκηση, στην οποία εκτίθεται με συγκεκριμένα στοιχεία η ζημία που επήλθε στο ακίνητό του από τους ανωτέρω όρους (ΣΕ 1225/2014), την αναγκαστική απαλλοτρίωση ή την απευθείας εξαγορά από το Δημόσιο του ακινήτου του, άλλως την αποζημίωσή του λόγω στερήσεως της χρήσεως της ιδιοκτησίας του, η δε Διοίκηση υποχρεούται να εξετάσει το αίτημα και, λαμβάνοντας υπ’ όψη την κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος επιβαλλόμενη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, να κρίνει αν συντρέχει περίπτωση αναγκαστικής απαλλοτριώσεως ή απευθείας εξαγοράς του ακινήτου, άλλως, εάν με τα δεδομένα της συγκεκριμένης υποθέσεως, ανακύπτει υποχρέωση καταβολής αποζημιώσεως λόγω στερήσεως της χρήσεως του ακινήτου, εν όψει του ισχύοντος καθεστώτος χρήσεων γης και της κατά προορισμό χρήσεως του ακινήτου (ΣΕ 3419, 4151/2011 7μ., 4494/2013 7μ., 4926/2013 κ.ά.) ή αν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και επιτρέπει παράλληλα την αξιοποίηση του ακινήτου. Εφ’ όσον δε με τις διατάξεις αυτές αναγνωρίζεται πλέον ρητώς δικαίωμα προς αποζημίωση λόγω επιβολής περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία πολιτιστικών στοιχείων και θεσπίζεται σχετική διαδικασία, ο ενδιαφερόμενος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται, πλέον, να ασκήσει αγωγή ερειδομένη ευθέως στο άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, δεδομένου ότι με τις ανωτέρω ρυθμίσεις του άρθρου 19 του ν. 3028/2002 εξέλιπε το νομοθετικό κενό, για την κάλυψη του οποίου είχε γίνει δεκτή η δυνατότητα ευθείας αγωγής αποζημιώσεως, έτσι ώστε η παράλειψη του νομοθέτη να θεσπίσει διατάξεις για την αποζημίωση του ιδιοκτήτη λόγω της επιβολής ουσιωδών περιορισμών στην ιδιοκτησία του κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς, να μην οδηγεί σε αδρανοποίηση της ρητής συνταγματικής επιταγής για την καταβολή αυτής της αποζημίωσης (ΣΕ 4627/2013 7μ.)
12. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την απόφαση Α/Φ20/55013/4821/ 24.11.1975 του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 1453) η νήσος Πάρος χαρακτηρίσθηκε ως τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους και τόπος χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας, με την δε απόφαση Α1/3611/88/ 20.1.1979 του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 198) κηρύχθηκε αρχαιολογικός χώρος η περιοχή της Παροικιάς που περιλαμβάνεται μέσα στα αρχαία τείχη καθώς και ζώνη 300 μέτρων γύρω από αυτά. Τα ακίνητα των αιτούντων, εμβαδού 330,00 τ.μ. το καθένα, τα οποία αυτοί απέκτησαν με γονική παροχή από την μητέρα τους Ελένη Αλιφέρη το 1989 (βλ. 1897 και 1998/1.12.1989 συμβόλαια της συμβολαιογράφου Παροικιάς Μ. Κοντοσταύλου), ευρίσκονται στη θέση «Άγιος Παντελεήμων» του οικισμού της Παροικιάς, στην ανατολική πλευρά της πόλης, σε μικρή απόσταση από το Αρχαιολογικό Μουσείο και έξω από το βόρειο σκέλος του αρχαίου τείχους. Η θέση αυτή, όπου από το έτος 1991 πραγματοποιούνται συστηματικές ανασκαφές σε οικόπεδα ιδιωτών, βρίσκεται στα όρια της αρχαίας πόλης της Πάρου, σε μικρή απόσταση από το αρχαίο νεκροταφείο που έχει αποκαλυφθεί στη θέση «Βίτζι» στην παραλία της Παροικιάς, και είναι μεγάλου ιστορικού και αρχαιολογικού ενδιαφέροντος, όπως συνάγεται από τα σημαντικά κινητά και ακίνητα ευρήματα ιδίως αρχαϊκής και κλασικής περιόδου που αποκαλύφθηκαν εκεί. Ειδικότερα, σε πέντε οικόπεδα ιδιωτών που ανασκάφηκαν πλησίον των ακινήτων των αιτούντων αποκαλύφθηκαν το 1991 κατάλοιπα τοίχων μεγάλου δημόσιου κτιρίου ή ανοικτού ιερού της ύστερης αρχαϊκής περιόδου, ενώ το 1992 βρέθηκαν εντοιχισμένα στη δυτική πλευρά του κτιρίου κορμός μαρμάρινου αρχαϊκού κούρου με ενεπίγραφη βάση και πλησίον αυτού μαρμάρινο άγαλμα Γοργούς του 6ου αι. π.Χ., μοναδικό για την αρχαία ελληνική πλαστική, το οποίο ήταν στημένο σε υψηλό κίονα ή πεσσό, δίπλα δε στη Γοργώ αποκαλύφθηκε ο κορμός γυμνού νέου σε ανοικτό διασκελισμό, κλασικής περιόδου. Όπως προκύπτει από το 6182/5.6.2012 έγγραφο απόψεων της ΚΑ΄ Εφορείας Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων (Ε.Π.Κ.Α.) προς το Δικαστήριο, κατόπιν αιτήσεως (α.π. 2695/3.5.1991) του συζύγου της πρώτης αιτούσας για την έγκριση οικοδομικών εργασιών στο πρώτο από τα επίδικα ακίνητα, η ανωτέρω υπηρεσία τον ενημέρωσε με το 2695/20.5.1991 έγγραφό της ότι πρέπει προηγουμένως να πραγματοποιηθούν δοκιμαστικές τομές με επίβλεψη αρχαιολόγου. Ακολούθως, κατόπιν όμοιας αιτήσεως (α.π. 4462/10.10.1995) του δεύτερου αιτούντος για την έγκριση σχεδίων ανέγερσης ισόγειας κατοικίας στο δεύτερο ακίνητο, η ΚΑ΄ ΕΚΠΑ με το 4462/31.10.1995 έγγραφο τον ενημέρωσε ότι στο οικόπεδό του διενεργήθηκε ανασκαφική έρευνα, κατά την οποία αποκαλύφθηκαν σημαντικά αρχαιολογικά ευρήματα, και ότι η έρευνα πρόκειται να συνεχιστεί μόλις εγκριθούν νέες πιστώσεις. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας, στα ακίνητα των αιτούντων, στα πλαίσια σωστικών ανασκαφών που ξεκίνησαν το 1995 πρώτα στο οικόπεδο του δεύτερου αιτούντος και επεκτάθηκαν το 1996 στο οικόπεδο της πρώτης αιτούσας, έχει αποκαλυφθεί σημαντικός αρχαιολογικός χώρος, ο οποίος χρησιμοποιήθηκε πιθανότατα ως νεκροταφείο επιφανών κατοίκων της Πάρου ήδη από τον 6ο αι. π.Χ. και ο οποίος, μαζί με το γειτονικό αρχαίο νεκροταφείο της πόλης, που είναι εφάμιλλο του αθηναϊκού νεκροταφείου, αποτελεί σπουδαία μαρτυρία για την αρχαία Πάρο. Τα σημαντικότερα ευρήματα που έχουν αποκαλυφθεί στα ακίνητα των αιτούντων είναι ιδίως: τμήμα μεγάλου μαρμάρινου αναγλύφου των κλασικών χρόνων με παράσταση όρθιας πεπλοφόρου γυναικείας μορφής, προερχόμενο πιθανώς από μεγάλο ταφικό μνημείο ή ναό, κυκλικό βαθμιδωτό ταφικό μνημείο ή ηρώο, διαμέτρου στη βάση 3,12 μ. και στην κορυφή 1,90 μ., μάλλον αρχαϊκής περιόδου, παρόμοιο με το αρχαϊκό ταφικό μνημείο του Θεαγένους στη Θάσο, αποικία της Πάρου, δύο μοναδικές μαρμάρινες τεφροδόχοι με τα ονόματα ΤΙΜΗΣΗΛΕΩ και ΑΜΒΡΟΣΙΑΣ, πολλά διάσπαρτα μαρμάρινα αρχιτεκτονικά μέλη προερχόμενα από δημόσια κτίρια ή ιερό καθώς και βάσεις μαρμάρινων επιτύμβιων στηλών, δύο μεγάλα ορθογώνια μαρμάρινα μνημεία κατασκευασμένα από αρχιτεκτονικά μέλη σε δεύτερη χρήση, ενεπίγραφη πλάκα αποτελούσα «όρο» χωρίου που αγόρασε σύλλογος για την εγκατάσταση νεκροταφείου των μελών του, καθώς και επιτύμβιες στήλες του 5ου – 4ου π.Χ. αι., μεταξύ των οποίων μία με παράσταση γυμνού νέου, βάσεις επιτύμβιων στηλών, ενεπίγραφες τεφροδόχοι κάλπες και μαρμάρινα αρχιτεκτονικά μέλη. Στην από 26.8.1998 αναφορά του αρχαιολόγου Γιάννη Κουράγιου, που υποβλήθηκε με το έγγραφο 4253/28.8.1998), αναφέρεται μεταξύ άλλων ότι στις 10.10.1998 ολοκληρώθηκαν οι ανασκαφικές εργασίες στα όμορα ακίνητα των αιτούντων, οι οποίες έχουν φτάσει σε βάθος περίπου 3 μ., ότι εκκρεμεί η διαδικασία πλήρους αποτύπωσης των αρχαίων, ότι πρέπει να σκαφτεί και ο παρακείμενος μικρός κοινοτικός δρόμος για να ολοκληρωθεί η ανασκαφή και ότι, λόγω έλλειψης πιστώσεων για απαλλοτρίωση των ακινήτων, μπορεί να χορηγηθεί οικοδομική άδεια με τον όρο να διατηρηθούν τα αρχαία επισκέψιμα εν υπογείω (βλ. και ομοίου περιεχομένου από 30.9.1998 αναφορά του ιδίου προς την ΚΑ΄ Ε.Π.Κ.Α, έγγραφο 4892/1.10.1998). Εν όψει της σπουδαιότητας των ευρημάτων, η ΚΑ΄ Ε.Π.Κ.Α., με το 3421/12.7.1999 έγγραφο προς τη Διεύθυνση Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων του Υπουργείου Πολιτισμού εισηγήθηκε την απευθείας εξαγορά ή την αναγκαστική απαλλοτρίωση των δύο ακινήτων, με στόχο να δημιουργηθεί ένας ενδιαφέρων επισκέψιμος αρχαιολογικός χώρος στο κέντρο της Παροικιάς. Το θέμα εισήχθη στο Κεντρικό Αρχαιολογικό Συμβούλιο (Κ.Α.Σ.), το οποίο με το 27/3.6.2003 πρακτικό γνωμοδότησε ομόφωνα υπέρ της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ή της απευθείας εξαγοράς των επίδικων ακινήτων για λόγους προστασίας, διατήρησης και ανάδειξης των σημαντικότατων αρχαιοτήτων που βρέθηκαν κατά την ανασκαφή, ακολούθως δε με το έγγραφο ΥΠΠΟ/ ΓΔΑΠΚ/ΑΡΧ/Α1/Φ21/51689/3582/22.9.2003 της Διεύθυνσης Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων ο φάκελος διαβιβάσθηκε στη Διεύθυνση Απαλλοτριώσεων και Ακίνητης Περιουσίας του Υπουργείου Πολιτισμού, προκειμένου να προωθηθεί η διαδικασία της απαλλοτριώσεως. Κατόπιν επανειλημμένων διαμαρτυριών και αιτήσεων για την επίσπευση της διαδικασίας (βλ. αιτήσεις 114/4.5.2004, 310/7.9.2004, 4591/8.6.2005), οι αιτούντες με την από 5.10.2007 αίτησή τους, η οποία κατατέθηκε στις 11.10.2007 στο Υπουργείο Πολιτισμού, ζήτησαν να προβεί η Διοίκηση είτε στην κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης είτε στην απευθείας εξαγορά των δύο ακινήτων τους. Το αίτημα αυτό απορρίφθηκε σιωπηρώς με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή της αιτήσεως, δεν προκύπτει δε ότι ικανοποιήθηκε μέχρι τη συζήτηση της υποθέσεως. Τέλος, καθ’ όσον αφορά το πολεοδομικό καθεστώς της ευρύτερης περιοχής των επίδικων ακινήτων, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με το π.δ. της 19.10 – 13.11.1978 (Δ΄ 594) ο προ του 1923 οικισμός της Παροικιάς χαρακτηρίσθηκε παραδοσιακός, με το δε π.δ. της 11.5 – 2.6.1989 (Δ΄ 345) θεσπίσθηκαν ειδικοί όροι και περιορισμοί δομήσεως των οικοπέδων των οικισμών των Κυκλάδων που χαρακτηρίσθηκαν παραδοσιακοί με το ανωτέρω π.δ. Με την απόφαση 30951/1262/12.3.1990 του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ (Δ΄ 220, αναδημοσίευση απόφαση 67196/3440/23.5.1992 Υφυπουργού ΠΕΧΩΔΕ, Δ΄ 624), εγκρίθηκε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο (Γ.Π.Σ.) του οικισμού Παροικιάς. Με το π.δ. της 8.7 – 24.8.1993 π.δ. (Δ΄ 998) εγκρίθηκε η πολεοδομική μελέτη τμήματος της πολεοδομικής ενότητας Παροικιάς, με το δε π.δ. της 16.6 – 7.7.1993 (Δ΄ 732) καθορίσθηκαν χρήσεις γης και ειδικοί όροι και περιορισμοί δομήσεως για τις εκτός σχεδίου και ορίων οικισμών περιοχές της νήσου Πάρου. Στη συνέχεια, με το π.δ. της 30.8 – 25.9.1995 (Δ΄ 743) εγκρίθηκε το πολεοδομικό σχέδιο τμήματος του οικισμού, το διάταγμα όμως αυτό ακυρώθηκε με την 2970/1999 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας διότι δεν ελήφθη υπόψη ότι μεγάλο τμήμα της πολεοδομούμενης περιοχής (περίπου το ήμισυ) καταλαμβανόταν από κηρυγμένο αρχαιολογικό χώρο, επιπλέον δε το δ/γμα δεν προσυπογραφόταν από τον Υπουργό Πολιτισμού. Ακολούθως, με το π.δ. της 15 – 23.10.2002 (Δ΄ 927), προταθέν και από τον Υπουργό Πολιτισμού, εγκρίθηκε εκ νέου η πολεοδομική μελέτη τμήματος της πολεοδομικής ενότητας του οικισμού Παροικιάς, πλην και αυτό το διάταγμα ακυρώθηκε με την 3616/2007 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, λόγω μη τηρήσεως του ουσιώδους τύπου της αναρτήσεως της πολεοδομικής μελέτης ώστε να δοθεί η δυνατότητα υποβολής ενστάσεων των ενδιαφερομένων. Μετά την ακύρωση του τελευταίου δ/τος, σύμφωνα με το οποίο τα επίδικα ακίνητα ενέπιπταν στον τομέα ΙΙΙ (βλ. σελ. 8202 του οικείου ΦΕΚ), αυτά κατά τη Διοίκηση θεωρούνται ως ευρισκόμενα εκτός σχεδίου και διέπονται από τις διατάξεις του προαναφερθέντος π.δ. της 16.6 – 7.7.1993 περί όρων δομήσεως των εκτός σχεδίου περιοχών της Πάρου και του εν τω μεταξύ εγκριθέντος με την απόφαση 17250/2582/ 24.4.2012 του Γενικού Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης Αιγαίου (τ. ΑΑΠ 148) Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου της νήσου (βλ. 27/3.6.2003 γνωμοδότηση του Κ.Α.Σ. και έγγραφο 607/4.3.2013 της Υπηρεσίας Δόμησης του Δήμου Νάξου, και Μικρών Κυκλάδων προς το Δικαστήριο, βλ. επίσης από 12.1.2013 βεβαίωση του πολιτικού μηχανικού των αιτούντων Κ. Καλλέργη).
13. Επειδή, με τα ανωτέρω δεδομένα, εφ’ όσον οι αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού έχουν ταχθεί υπέρ της απαλλοτρίωσης ή της απευθείας εξαγοράς των επίδικων ακινήτων χάριν προστασίας των σημαντικών αρχαιοτήτων που ευρέθησαν εκεί, συντρέχουν κατ’ αρχήν οι προϋποθέσεις εφαρμογής των διατάξεων των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002. Εν όψει αυτών η Διοίκηση όφειλε να αποφανθεί επί του αιτήματος των αιτούντων και συνεπώς η προσβαλλόμενη παράλειψη αποφάνσεως του Υπουργού Πολιτισμού είναι μη νόμιμη και πρέπει να ακυρωθεί, κατά τον βασίμως προβαλλόμενο σχετικό λόγο ακυρώσεως, η δε υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προκειμένου να αποφανθεί αιτιολογημένα επί της αιτήσεως, εν όψει του πολεοδομικού καθεστώτος που ισχύει στην περιοχή, σύμφωνα με όσα έχουν εκτεθεί στις προηγούμενες σκέψεις (πρβλ. ΣΕ 3419, 4151/2011 7μ., 4494/2013 7μ.).
