ΣτΕ 912/2017 [Κατασκευές σε κοινόχρηστο χώρο της Ερμούπολης χωρίς προηγούμενη άδεια του Υπουργού Πολιτισμού]
Περίληψη
-Κατά την έννοια των διατάξεων της Διεθνούς Σύμβασης της Γρανάδας, ερμηνευόμενων εν όψει της συνταγματικής προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, επιβάλλεται στη Διοίκηση η λήψη κάθε πρόσφορου μέτρου για την προστασία, μεταξύ άλλων, των νεωτέρων μνημείων και αρχιτεκτονικών συνόλων. Η προστασία αυτή συνίσταται, κατ’ αρχήν, στη διατήρηση αναλλοίωτων των ανωτέρω στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος και συνεπάγεται τη δυνατότητα επιβολής των απαιτούμενων για το σκοπό αυτών μέτρων και περιορισμών ως προς τις επιτρεπόμενες επί ή πλησίον αυτών επεμβάσεις. Εξ άλλου, για οποιαδήποτε επέμβαση ή την επιχείρηση εργασιών δομήσεως σε ακίνητο ή σε κοινόχρηστο χώρο οικισμού, ο οποίος έχει χαρακτηρισθεί ως χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας και αποτελεί, ως εκ τούτου, ενιαίο μνημειακό σύνολο, απαιτείται άδεια του Υπουργείου Πολιτισμού, η μη ύπαρξη της οποίας καθιστά πλημμελή την διοικητική πράξη, με την οποία χορηγείται άδεια επεμβάσεως ή εκτελέσεως των σχετικών εργασιών. Η χορήγηση ή μη της άδειας συναρτάται, κατ’ αρχήν, αποκλειστικώς με την εξυπηρέτηση των σκοπών της αρχαιολογικής νομοθεσίας, οι οποίοι, προ κειμένου περί οικισμού που φέρει τον ως άνω χαρακτηρισμό, συνίστανται στη διατήρηση της μορφής του τόσο ως συνόλου όσο και στα επί μέρους τμήματα και σημεία του, καθώς και στη διατήρηση της σχέσεως και των αναλογιών μεταξύ των κτισμάτων και των χώρων του προστατευόμενου οικισμού. Επί οικισμών που έχουν χαρακτηρισθεί αφ’ ενός ως χρήζοντες ειδικής κρατικής προστασίας, ήτοι ως έχοντες μνημειακό χαρακτήρα, και αφ’ ετέρου ως παραδοσιακοί, δεσπόζων είναι, ο μνημειακός τους χαρακτήρας, ο οποίος συνεπάγεται αυξημένο καθεστώς προστασίας σε περίπτωση επεμβάσεως εντός τέτοιων οικισμών είτε σε κτίσμα είτε σε κοινόχρηστους χώρους του, απαιτείται η προηγούμενη έγκριση των σχετικών εργασιών από το Υπουργείο Πολιτισμού, με την οποία τεκμηριώνεται το επιτρεπτό της επεμβάσεως και τίθενται οι αναγκαίοι όροι που διασφαλίζουν ότι αυτή δεν επιφέρει αλλοίωση ή βλάβη στη φυσιογνωμία του οικισμού. Στο πλαίσιο δε και εντός των τιθέμενων από το Υπουργείο Πολιτισμού περιορισμών, είναι, ακολούθως δυνατή η χορήγηση της άδειας εκτελέσεως των εργασιών, κατόπιν εγκρίσεως της Ε.Π.Α.Ε., χορηγουμένης κατά τις διατάξεις περί προστασίας των παραδοσιακών οικισμών, στο πλαίσιο της οποίας εξετάζεται αν η επιχειρούμενη επέμβαση εναρμονίζεται και με τον παραδοσιακό χαρακτήρα του οικισμού.
-Λόγω του μνημειακού χαρακτήρα του οικισμού, για την διενέργεια οιασδήποτε επεμβάσεως, μεταξύ άλλων σε κοινόχρηστο χώρο της Ερμούπολης, πέραν της εγκρίσεως των σχετικών εργασιών κατά τις διατάξεις περί παραδοσιακοί οικισμών των Κυκλάδων, απαιτείται και έγκριση του Υπουργείου Πολιτισμού, η αρμοδιότητα του οποίου, προκειμένου περί οικισμών χαρακτηριζόμενων, κατά το άρθρο 1 παρ. 1 περ. β’ του ν. 1469/1950, ως μνημειακών συνόλων χρηζόντων ειδικής κρατικής προστασίας, όπως εν προκειμένω η Ερμούπολη, δεν μεταβιβάσθηκε στον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. με τις διατάξεις του π.δ. 161/1984. Πριν τις προσβαλλόμενες αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου Ερμούπολης δεν εκδόθηκε πράξη του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία να εγκρίνεται η επέμβαση στην πλατεία Παπάγου. Για τον λόγο αυτό, ο οποίος προβάλλεται βασίμως, η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ακυρωθεί.
Πρόεδρος: Ν. Ρόζος
Εισηγητής: Θ. Αραβάνης
Βασικές Σκέψεις
2. Επειδή, με το 186/10.2.2000 πρακτικό της Ε.Π.Α.Ε. Ν. Κυκλάδων εγκρίθηκε με παρατηρήσεις η αρχιτεκτονική προμελέτη (άρθ. 229 του π.δ. 696/1974, Α΄ 301) του έργου ανάπλασης της πλατείας Παπάγου στον χαρακτηρισμένο ως παραδοσιακό οικισμό της Ερμούπολης της Σύρου [π.δ. της 17.10-19.11.1978 (Δ΄ 594)]. Το δημοτικό συμβούλιο του καθ’ ου Δήμου, με την απόφαση 105Α/17.5.2000 ενέκρινε την προμελέτη με τις τροποποιήσεις που υπέδειξε η Ε.Π.Α.Ε. Ακολούθως, με το 1436/24.11.2000 πρακτικό της Ε.Π.Α.Ε. εγκρίθηκε με παρατηρήσεις η μελέτη εφαρμογής του ως άνω έργου (άρθ. 231 του π.δ. 696/1974), στη συνέχεια δε, με την 91/23.5.2001 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Ερμουπόλεως εγκρίθηκε η οριστική μελέτη και η μελέτη εφαρμογής του έργου, σύμφωνα με της παρατηρήσεις της ΕΠΑΕ (άρθρα 230 και 231 του π.δ. 696/1974). Τον Μάρτιο του 2006 άρχισαν οι εργασίες ανάπλασης της πλατείας Παπάγου βάσει της ανωτέρω αποφάσεως 91/23.5.2001 του Δημοτικού Συμβουλίου, δηλαδή χωρίς την έκδοση οικοδομικής άδειας (βλ. έγγραφα 2573/7.4.2006 και 2813/11.4.2006 της Δ/νσης Πολεοδομίας της Ν.Α. Κυκλάδων και 6926/10.8.2006 έγγραφο απόψεων του Δήμου Ερμούπολης), κατ’ εφαρμογή του άρθρου 19 παρ. 1 του ν. ΓΟΚ 1985 [ν. 1577/1985 (Α΄ 210), άρθ. 246 του Κ.Β.Π.Ν., π.δ. της 14-27.7.1999 (Δ΄ 564)], το οποίο ορίζει τις κατασκευές που πραγματοποιούνται στους κοινόχρηστους χώρους του οικισμού μετά από άδεια του δημοτικού ή κοινοτικού συμβουλίου, και της εκδοθείσας κατ’ επίκληση της ανωτέρω διατάξεως 78753/14573/5.11.1986 αποφάσεως του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, η οποία δεν προκύπτει ότι δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ, περί εξαιρέσεως ορισμένων από τις ανωτέρω εργασίες από την υποχρέωση εκδόσεως οικοδομικής άδειας [βλ. ήδη απόφαση 52716/20.11.2001 Υ.Π.Ε.ΧΩ.ΔΕ (Β΄ 1663)]. Κατόπι καταγγελιών περιοίκων περί εκτελέσεως μη νόμιμων εργασιών, διενεργήθηκε στις 5.4.2006 αυτοψία από υπαλλήλους της Δ/νσης Πολεοδομίας της Ν.Α. Κυκλάδων, κατά την οποία δεν διαπιστώθηκε “αυθαίρετη δόμηση”, αλλά μικρή διαφοροποίηση σε τμήμα της πλακόστρωσης (βλ. από 7.4.2006 έκθεση αυτοψίας). Τέλος, το Σ.Χ.Ο.Π. Ν. Κυκλάδων με το πρακτικό 1/συν.233/1.6.2006 γνωμοδότησε θετικά επί μελέτης τροποποιητικής της εγκριθείσας, πλην δεν προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου ότι εκδόθηκε εγκριτική πράξη της τροποποιημένης μελέτης. Με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση α) του ανωτέρω 186/10.2.2000 πρακτικού της Ε.Π.Α.Ε. Ν. Κυκλάδων, β) της 105Α/17.5.2000 αποφάσεως του Δημοτικού Συμβουλίου του Δήμου Ερμουπόλεως, γ) του 1436/24.11.2000 πρακτικού της Ε.Π.Α.Ε. Ν. Κυκλάδων, δ) της 91/23.5.2001 αποφάσεως του Δημοτικού Συμβουλίου του ως άνω Δήμου, ε) της προαναφερθείσας από 7.4.2006 εκθέσεως αυτοψίας και στ) του πρακτικού 233/1.6.2006 Σ.Χ.Ο.Π. Ν. Κυκλάδων.
3. Επειδή, τα υπό α΄ και γ΄ προσβαλλόμενα πρακτικά της Ε.Π.Α.Ε., τα οποία αποτελούν αναγκαία προϋπόθεση για τη διενέργεια οιασδήποτε εργασίας διαμόρφωσης ή ανάπλασης κοινόχρηστου χώρου (πλατείας) εντός του παραδοσιακού οικισμού της Ερμούπολης [άρθρα 3 παρ. 12 του π.δ. της 17.10-19.11.1978, 2 παρ. 1 περ. γ΄ του π.δ. της 11.5-2.6.1989 (Δ΄ 345)], υπάγονται στην αρμοδιότητα του παρόντος Ε΄ Τμήματος (πρβλ. ΣΕ 887/2008, 3846/2006, 977/2005, 2400/2002), το αυτό δε ισχύει για την υπό ε΄ προσβαλλόμενη γνωμοδότηση του ΣΧΟΠ, η οποία πρέπει να θεωρηθεί ότι συνιστά την κατ’ άρθρο 2 παράγρ. 1 περίπτ. γ΄ του π.δ. 326/2000 (Α΄ 267) σύμφωνη γνώμη του οργάνου αυτού προς την ΕΠΑΕ για εκτελούμενα σε παραδοσιακούς οικισμούς των Κυκλάδων έργα υποδομής, μεταξύ των οποίων και οι αναπλάσεις πλατειών. Οι υπό β΄ και δ΄ προσβαλλόμενες αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου, με τις οποίες εγκρίθηκαν η προμελέτη και η οριστική μελέτη και η μελέτη εφαρμογής του έργου, αντιστοίχως, υπάγονται στην αρμοδιότητα του Δ΄ Τμήματος, πλην εφ’ όσον οι χρονολογικώς προηγούμενες πράξεις της ΕΠΑΕ υπάγονται στην αρμοδιότητα του Ε΄ Τμήματος, αρμόδιο για την εκδίκαση και των αποφάσεων αυτών είναι το παρόν Ε΄ Τμήμα [άρθρο 14 παρ. 7 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8), όπως η παρ. αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 του ν. 2944/2001 (Α΄ 222)]. Η υπό στ΄ έκθεση αυτοψίας υπάγεται στην αρμοδιότητα του Διοικητικού Εφετείου [άρθ. 1 παρ. 1 του ν. 702/1077 (Α΄ 222), όπως ισχύει], πλην για λόγους οικονομίας της δίκης το Δικαστήριο πρέπει να κρατήσει προς εκδίκαση και την πράξη αυτή κατ’ άρθρο 34 παρ. 1 του ν. 1968/1991 (Α΄ 150).
4. Επειδή, τα υπό α΄ και γ΄ προσβαλλόμενα πρακτικά της Ε.Π.Α.Ε. αποτελούν σύνθετη διοικητική ενέργεια με τις υπό β΄ και δ΄ προσβαλλόμενες αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου, και συνεπώς με την έκδοση των αποφάσεων αυτών απώλεσαν την εκτελεστότητά τους και ενσωματώθηκαν σ’ αυτές (πρβλ. ΣΕ 977/2005, 2400/2002, 1353/1994). Περαιτέρω, η υπό δ΄ προσβαλλόμενη απόφαση εγκρίσεως της μελέτης εφαρμογής του έργου αποτελεί κατ’ άρθ. 231 παρ. 1 του π.δ. 696/1974 την τελική εγκριτική πράξη της μελέτης πριν τη δημοπράτηση και την εκτέλεση των εργασιών. Συνεπώς, η γ΄ προσβαλλόμενη πράξη απώλεσε την εκτελεστότητά της και συγχωνεύθηκε στην απόφαση αυτή, η οποία είναι η μόνη εκτελεστή και παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη. Τέλος απαραδέκτως προσβάλλονται ως στερούμενες εκτελεστότητας το υπό ε΄ πρακτικό του ΣΧΟΠ (ΣΕ 2637/2013) και η υπό στ΄ έκθεση αυτοψίας.
5. Επειδή, νομίμως συζητήθηκε η υπόθεση χωρίς την παράσταση της Ν. Α. Κυκλάδων (ήδη Περιφέρειας Ν. Αιγαίου), δεδομένου ότι έγιναν ως προς αυτήν οι νόμιμες κοινοποιήσεις. (βλ. το από 11.8.2006 αποδεικτικό του Γεωργίου Βαρθολίτη, επιμελητή της Εισαγγελίας Πρωτοδικών Σύρου).
6. Επειδή, ο αιτών φέρεται ως νόμιμος εκπρόσωπος της ΑΕ “ΔΙΟΓΕΝΗΣ Α.Ε.”, η οποία εκμεταλλεύεται το χαρακτηρισμένο ως διατηρητέο ξενοδοχείο “Διογένης” επί της πλατείας Παπάγου (απόφαση ΔΠΑ/1796/24.3.1992 του Υφυπουργού Αιγαίου, Δ΄ 398), προβάλλει δε ότι η ανάπλαση της πλατείας βλάπτει την φυσιογνωμία του παραδοσιακού οικισμού της Ερμούπολης και την αισθητική του διατηρητέου ξενοδοχείου. Εν όψει τούτων η αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον, οι δε αντίθετοι ισχυρισμοί του καθ’ ου Δήμου είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι.
7. Επειδή, όπως προβάλλεται και δεν αμφισβητείται, οι εργασίες ανάπλασης της πλατείας Παπάγου άρχισαν περί τα τέλη Μαρτίου 2006 βάσει μόνης της αποφάσεως 91/23.5.2001, χωρίς την έκδοση οικοδομικής άδειας, όπως προαναφέρθηκε. Ο αιτών προβάλλει ότι, τελώντας υπό την αντίληψη ότι οι εργασίες εκτελούνται βάσει της 105Α/17.5.2000 αποφάσεως του Δημοτικού Συμβουλίου, υπέβαλε κατά της πράξεως αυτής, από κοινού με άλλους αιτούντες, την Ε 2105/28.3.2006 αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Δ΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας, από την οποία στη συνέχεια παραιτήθηκε (ΠΠ 5338/7.11.2006), και την ΕΔ 438/31.3.2006 αίτηση αναστολής, η οποία απερρίφθη με την απόφαση 1099/2010 της Επιτροπής Αναστολών, και ότι γνώση της παραδεκτώς προσβαλλόμενης αποφάσεως 91/23.5.2001 του Δημοτικού Συμβουλίου Ερμούπολης έλαβε στις 26.7.2006, όταν του χορηγήθηκε αντίγραφο της πράξεως αυτής από τον Δήμο, κατόπιν σχετικής από 17.7.2001 αιτήσεως του πληρεξούσιου δικηγόρου του. Με τα δεδομένα αυτά, εν όψει του σχετικά σύντομου διαστήματος από την έναρξη των εργασιών μέχρι την έναρξη των δικαστικών διακοπών (1.7.2001), κατά τη διάρκεια των οποίων αναστέλλεται η προθεσμία ασκήσεως ενδίκων μέσων, και του ότι δεν προκύπτει γνώση της προσβαλλόμενης πράξεως από άλλα στοιχεία του φακέλου πριν το θέρος του 2006, η κρινόμενη αίτηση, η οποία κατατέθηκε την 1.8.2006, πρέπει να θεωρηθεί ότι ασκείται εμπροθέσμως, οι δε αντίθετοι ισχυρισμοί του καθ’ ου Δήμου είναι απορριπτέοι ως αβάσιμοι. Ειδικότερα, αβασίμως προβάλλει ο Δήμος ότι γνώση της προσβαλλομένης προκύπτει α) από την κατάθεση των ανωτέρω αιτήσεως ακυρώσεως και αιτήσεως αναστολής εκτελέσεως της 105Α/17.5.2000 αποφάσεως του Δημοτικού Συμβουλίου, διότι στα οικεία δικόγραφα δεν μνημονεύεται η προσβαλλομένη, β) από την από 7.4.2006 αίτηση ασφαλιστικών μέτρων, μεταξύ άλλων και του αιτούντος, ενώπιον του Ειρηνοδικείου Ερμούπολης κατά της αποφάσεως 105Α/17.5.2000 του Δημοτικού Συμβουλίου, διότι ούτε στην αίτηση αυτή μνημονεύεται η προσβαλλομένη, γ) από την προφορική διαδικασία της 14.4.2006 ενώπιον του Ειρηνοδικείου, στην οποία παρέστη ο αιτών και κατά την οποία, όπως ισχυρίζεται ο καθ’ ου Δήμος, αναφέρθηκε η 91/23.5.2001 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου, διότι από τα πρακτικά συνεδριάσεως του Ειρηνοδικείου της 14.4.2006 δεν προκύπτει ότι μνημονεύθηκε η πράξη αυτή, δ) από το από 18.4.2006 «σημείωμα» του Δήμου Ερμούπολης ενώπιον του Ειρηνοδικείου, το οποίο κατατέθηκε μετά την συζήτηση και στο οποίο μνημονεύεται ρητώς η προσβαλλόμενη απόφαση, διότι από μόνη την μνεία της προσβαλλομένης στο υπόμνημα του καθ’ ου που κατατέθηκε μετά τη συζήτηση της υποθέσεως ενώπιον του εν λόγω δικαστηρίου δεν προκύπτει με ασφάλεια γνώση, και μάλιστα πλήρης, της προσβαλλόμενης πράξεως από τον αιτούντα, λαμβανομένου υπ’ όψη και του σύντομου διαστήματος που μεσολάβησε από το γεγονός αυτό μέχρι την έναρξη των δικαστικών διακοπών (1.7.2006), και ε) από την απόφαση 25/2006 του Ειρηνοδικείου Ερμούπολης, στην οποία μνημονεύεται ρητώς η προσβαλλομένη, διότι η απόφαση αυτή δημοσιεύθηκε στις 2.5.2006, από την ημερομηνία δε αυτή η κρινόμενη αίτηση είναι εν πάση περιπτώσει εμπρόθεσμη.
8. Επειδή, με τα άρθρα 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος καθιερώνεται αυξημένη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών πολιτιστικών αγαθών που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν λόγω της ιστορικής, καλλιτεχνικής ή επιστημονικής σημασίας τους την εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, τη διατήρηση των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων στο διηνεκές και επιτυγχάνεται με τον αυστηρό έλεγχο οιασδήποτε επέμβασης επί ή πλησίον του μνημείου (βλ. ΣΕ 3077/2010). Περαιτέρω, κατά τις αυτές διατάξεις ο συνταγματικός νομοθέτης λαμβάνει ιδιαίτερη πρόνοια και για την προστασία και διατήρηση των παραδοσιακών οικισμών, δηλαδή των οικιστικών συνόλων που διατηρούν τον παραδοσιακό πολεοδομικό τους ιστό και παραδοσιακά οικοδομήματα και στοιχεία, σκοπός ο οποίος διασφαλίζεται με τον έλεγχο της δομήσεως, ώστε να μην διαταράσσεται η αρχιτεκτονική και πολεοδομική φυσιογνωμία του παραδοσιακού οικισμού (ΣΕ 3921/2010 Ολομ., 2637/2013 κ.ά.).
9. Επειδή, ο ν. 1469/1950 (Α΄ 169), ο οποίος ίσχυε κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξεως 91/23.5.2001, στο το άρθρο 1 ορίζει ότι: «1. α) Η ανέγερσις οικοδομημάτων επί τόπων χαρακτηριζομένων ως ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους (εξαιρουμένων των ιστορικών και αρχαιολογικών) ως και η επισκευή κατασκευή και οιαδήποτε διαρρύθμισις των επ’ αυτών κειμένων οικοδομημάτων ή μνημείων και εν γένει κτισμάτων, μεταγενεστέρων του έτους 1830, β) η επισκευή, μετασκευή και οιαδήποτε εσωτερική ή εξωτερική διαρρύθμισις, ως και η εκτέλεσις έργων συντηρήσεως οικοδομημάτων ή μνημείων μεταγενεστέρων του έτους 1830 χαρακτηριζομένων ως έργων τέχνης χρηζόντων ειδικής προστασίας, διά τα οποία ήθελε κριθή επιβεβλημένη η θέσπισις ειδικής προστασίας, υπάγονται εις τας διατάξεις του άρθρ. 52 του Κωδ. Νομ. 5351 του 1932 “περί αρχαιοτήτων”… 2. Ο κατά την προηγουμένην παράγραφον χαρακτηρισμός τόπου ή έργου ενεργείται διά πράξεως του Υπουργού Προεδρίας της Κυβερνήσεως (ήδη: Πολιτισμού), δημοσιευομένης διά της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως …», στο δε άρθρο 2 του αυτού νόμου ότι: «1. Από την εις την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως δημοσιεύσεως των κατά τας παρ. 2 και 3 του προηγουμένου άρθρου εκδιδομένων υπουργικών πράξεων έχουσι πλήρη εφαρμογήν επί των εν ταις πράξεσι ταύταις αναφερομένων οικοδομημάτων, τόπων ή έργων αι διατάξεις του άρθρου 52 του Κωδ. Νόμου 5351 “περί αρχαιοτήτων”, ως και αι υπό του Νόμου τούτου καθοριζόμεναι κυρώσεις». Εξ άλλου, στον κ.ν. 5351/1932 [π.δ. της 9-24.8.1932 (Α’ 275)] ορίζεται ότι «Απαγορεύεται άνευ αδείας του Υπουργείου της Παιδείας (ήδη : Πολιτισμού) … 2) Η πλησίον αρχαίου επιχείρησις έργου δυναμένου να βλάψη αυτά αμέσως ή εμμέσως … 3) οιαδήποτε εργασία επί κτιρίων και λειψάνων ή ερειπίων αρχαίων, και αν έτι δεν επιφέρει ζημίαν τινά …» (άρθρο 50), και ότι «Επισκευή ή καθ’ οιονδήποτε τρόπον μετασκευή εκκλησιών ή άλλων καλλιτεχνικών και ιστορικών μνημείων και οικοδομημάτων παλαιοτέρων του 1830, γίνεται μόνον μετ’ έγκρισιν του Υπουργείου της Παιδείας (ήδη: Πολιτισμού) … Διά πράξεως του Υπουργείου Παιδείας (ήδη: Πολιτισμού) δημοσιευομένης εις την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως χαρακτηρίζονται τα μνημεία και οικοδομήματα όσα υπάγονται εις την διάταξιν ταύτην …» (άρθρο 52). [βλ. ήδη αντίστοιχες διατάξεις του άρθρου 10 του ν. 3028/2002 (Α΄ 153)]. Τέλος, με το άρθρο 1 περιπτ. β΄ και γ΄ του π.δ. 161/1984 (Α΄ 54) μεταφέρθηκε από το Υπουργείο Πολιτισμού στο Υπουργείο ΠΕΧΩΔΕ η ως άνω αρμοδιότητα του Υπουργού Πολιτισμού για την έγκριση οικοδομικών εργασιών σε τόπους χαρακτηριζόμενους ως ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους ή ιστορικούς, άρθρα 1 και 5 του ν. 1469/1950 αντιστοίχως (η δεύτερη των οποίων επανήλθε στον Υπουργό Πολιτισμού με το άρθ. 16 του ν. 3028/2002), όχι όμως και σε τόπους οι οποίοι χαρακτηρίζονται ως χρήζοντες ειδικής κρατικής προστασίας διότι αποτελούν μνημειακά αρχιτεκτονικά σύνολα (πρβλ. ΣΕ 1191/1996,
10. Επειδή, εξ άλλου, η Διεθνής Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς της Ευρώπης, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2039/1992 (Α΄ 61/13.4.1992), ορίζει στο άρθρο 1 ότι η «αρχιτεκτονική κληρονομιά» κατά την έννοια της Σύμβασης περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων ακινήτων αγαθών, τα «μνημεία», στα οποία κατατάσσεται «κάθε κατασκευή ιδιαίτερα σημαντική λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού της ενδιαφέροντος, συμπεριλαμβανομένων των εγκαταστάσεων ή διακοσμητικών στοιχείων, που αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα τους» και τα «αρχιτεκτονικά σύνολα», που περιλαμβάνουν «ομοιογενή σύνολα αστικών ή αγροτικών κατασκευών, σημαντικών λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού τους ενδιαφέροντος, συναφή μεταξύ τους ώστε να σχηματίζουν ενότητες, που να μπορούν να οριοθετηθούν τοπογραφικά», στο άρθρο 3 προβλέπει ότι κάθε συμβαλλόμενο κράτος μέλος οφείλει να καθιερώσει ένα νομικό καθεστώς προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς και να εξασφαλίσει μέσα σ’ αυτό το νομικό πλαίσιο την προστασία των μνημείων, των αρχιτεκτονικών συνόλων και των τόπων, στο δε άρθρο 9 ορίζει ότι τα συμβαλλόμενα κράτη οφείλουν να εξασφαλίσουν τη λήψη κατάλληλων και επαρκών μέτρων από τις αρμόδιες αρχές, ώστε να αντιμετωπισθούν οι παραβάσεις της νομοθεσίας περί προστασίας της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς και ότι τα μέτρα μπορούν να επιβάλλουν την κατεδάφιση κτιρίου που κατασκευάσθηκε παράνομα ή την αποκατάσταση της αρχικής κατάστασης του προστατευομένου ακινήτου. Τέλος, στο άρθρο 11 της Σύμβασης προβλέπεται ότι κάθε συμβαλλόμενος υποχρεώνεται να ενθαρρύνει: α) τη χρήση των προστατευόμενων ακινήτων, λαμβάνοντας υπόψη τις ανάγκες της σύγχρονης ζωής και β) την προσαρμογή, όταν είναι δυνατό, παλιών κτιρίων για νέες χρήσεις. Από τις ανωτέρω διατάξεις της Σύμβασης της Γρανάδας, οι οποίες κατά το άρθρο 28 παρ. 1 του Συντάγματος έχουν υπέρτερη του νόμου τυπική ισχύ, συνάγεται ότι τα συμβαλλόμενα στην ανωτέρω Διεθνή Σύμβαση μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να απέχουν από κάθε ενέργεια που βλάπτει αμέσως ή εμμέσως τα μνημεία ή τα αρχιτεκτονικά σύνολα ή τον περιβάλλοντα χώρο τους και παραλλήλως οφείλουν να λαμβάνουν τα αναγκαία μέτρα προστασίας τους.
11. Επειδή, κατά την έννοια των ως άνω διατάξεων, ερμηνευομένων εν όψει της συνταγματικής προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος, επιβάλλεται στη Διοίκηση η λήψη κάθε πρόσφορου μέτρου για την προστασία, μεταξύ άλλων, των νεωτέρων μνημείων και αρχιτεκτονικών συνόλων. Η προστασία αυτή συνίσταται, κατ’ αρχήν, στη διατήρηση αναλλοίωτων των ανωτέρω στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος και συνεπάγεται τη δυνατότητα επιβολής των απαιτούμενων για το σκοπό αυτών μέτρων και περιορισμών ως προς τις επιτρεπόμενες επί ή πλησίον αυτών επεμβάσεις. Εξ άλλου, για οποιαδήποτε επέμβαση ή την επιχείρηση εργασιών δομήσεως σε ακίνητο ή σε κοινόχρηστο χώρο οικισμού, ο οποίος έχει χαρακτηρισθεί ως χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας και αποτελεί, ως εκ τούτου, ενιαίο μνημειακό σύνολο, απαιτείται άδεια του Υπουργείου Πολιτισμού, η μη ύπαρξη της οποίας καθιστά πλημμελή την διοικητική πράξη, με την οποία χορηγείται άδεια επεμβάσεως ή εκτελέσεως των σχετικών εργασιών. Η χορήγηση ή μη της άδειας συναρτάται, κατ’ αρχήν, αποκλειστικώς με την εξυπηρέτηση των σκοπών της αρχαιολογικής νομοθεσίας, οι οποίοι, προκειμένου περί οικισμού που φέρει τον ως άνω χαρακτηρισμό, συνίστανται στη διατήρηση της μορφής του τόσο ως συνόλου όσο και στα επί μέρους τμήματα και σημεία του, καθώς και στη διατήρηση της σχέσεως και των αναλογιών μεταξύ των κτισμάτων και των χώρων του προστατευόμενου οικισμού (βλ. ΣΕ 978/2012 7μ., 3285/2009 κ.ά.). Περαιτέρω, από τις αυτές διατάξεις συνάγεται ότι επί οικισμών που έχουν χαρακτηρισθεί αφ’ ενός ως χρήζοντες ειδικής κρατικής προστασίας, ήτοι ως έχοντες μνημειακό χαρακτήρα, και αφ’ ετέρου ως παραδοσιακοί, δεσπόζων είναι, κατά το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, ο μνημειακός τους χαρακτήρας, ο οποίος συνεπάγεται αυξημένο καθεστώς προστασίας (βλ. ΣΕ 1191/1996, 2445/1997, 3347/1999 κ.ά.), οι δε διατάξεις περί παραδοσιακών οικισμών εφαρμόζονται μόνο στο μέτρο που εναρμονίζονται προς την προστασία του μνημειακού τους χαρακτήρα. Ως εκ τούτου, σε περίπτωση επεμβάσεως εντός τέτοιων οικισμών είτε σε κτίσμα είτε σε κοινόχρηστους χώρους του, απαιτείται η προηγούμενη έγκριση των σχετικών εργασιών από το Υπουργείο Πολιτισμού, με την οποία τεκμηριώνεται το επιτρεπτό της επεμβάσεως και τίθενται οι αναγκαίοι όροι που διασφαλίζουν ότι αυτή δεν επιφέρει αλλοίωση ή βλάβη στη φυσιογνωμία του οικισμού. Στο πλαίσιο δε και εντός των τιθέμενων από το Υπουργείο Πολιτισμού περιορισμών, είναι, ακολούθως δυνατή η χορήγηση της άδειας εκτελέσεως των εργασιών, κατόπιν εγκρίσεως της Ε.Π.Α.Ε., χορηγουμένης κατά τις διατάξεις περί προστασίας των παραδοσιακών οικισμών, στο πλαίσιο της οποίας εξετάζεται αν η επιχειρούμενη επέμβαση εναρμονίζεται και με τον παραδοσιακό χαρακτήρα του οικισμού (πρβλ. ΣΕ 3347/1999, 2833/1997, 3077/2010).
12. Επειδή, εν προκειμένω, η Σύρος υπάγεται σε καθεστώς αυξημένης προστασίας. Ειδικότερα, με την Φ.31/14325/1042/3.5.1976 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 709), η οποία εκδόθηκε κατ’ επίκληση των διατάξεων του άρθρου 1 του ν. 1469/1950, η Ερμούπολη χαρακτηρίσθηκε ως τόπος χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας, “διότι αποτελεί δια την Χώραν έν μοναδικόν νεοκλασικόν και πολεοδομικόν σύνολον”. Περαιτέρω, με το π.δ. της 19.10-13.11.1978 (Δ΄ 594), το οποίο εκδόθηκε κατ’ επίκληση της παρ. 6 του άρθρου 79 του ΓΟΚ 1973 (Ν.Δ. 8/1973, Α΄ 124), όπως αυτή αντικαταστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 4 του ν. 622/1977 (Α΄ 171), πλείονες οικισμοί του Κράτους, μεταξύ των οποίων η Ερμούπολη, χαρακτηρίσθηκαν ως παραδοσιακοί (άρθρο 1), ορίσθηκε δε ότι για κάθε εργασία που αφορά στη διαμόρφωση κοινόχρηστων χώρων και πλατειών εντός των οικισμών αυτών απαιτείται προηγούμενη έγκρισης της Επιτροπής Ενασκήσεως Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (άρθρο 3 παράγρ. 12). Επακολούθησε το π.δ. της 11.5-2.6.1989 «Καθορισμός όρων και περιορισμών δόμησης των οικοπέδων των οικισμών του ν. Κυκλάδων που έχουν χαρακτηρισθεί ως παραδοσιακοί με το από 19.10. 1978 π.δ/γμα» (Δ΄ 345), το οποίο εκδόθηκε κατ’ εφαρμογήν της εξουσιοδοτικής διατάξεως της παρ. 1 του άρθρου 4 του ΓΟΚ 1985 (ν. 1577/1985, Α΄ 210), με το άρθρο 2 παράγρ. 1 περίπτ. γ΄ 1 του οποίου διατηρήθηκε η ισχύς των των παραγρ. 12 και 13 του άρθρου 2 του π.δ. του 1978, και συνεπώς η υποχρέωση προηγούμενης εγκρίσεως της Ε.Π.Α.Ε. για κάθε εργασία διαμόρφωσης κοινόχρηστων χώρων και πλατειών εντός των παραδοσιακών οικισμών των Κυκλάδων. Στη συνέχεια, με το άρθρο 2 του π.δ. 326/2000 (Α΄ 267) προβλέφθηκε σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Αιγαίου, μεταξύ άλλων, και για κάθε εργασία διαμόρφωσης πλατειών στους παραδοσιακούς οικισμούς, η οποία μέχρι τη θέση σε ισχύ του οργανισμού του Υπουργείου θα ασκείται από το ΣΧΟΠ του Υπουργείου. Ως εκ τούτου, λόγω του μνημειακού χαρακτήρα του οικισμού, για την διενέργεια οιασδήποτε επεμβάσεως, μεταξύ άλλων σε κοινόχρηστο χώρο της Ερμούπολης, πέραν της εγκρίσεως των σχετικών εργασιών κατά τις διατάξεις περί παραδοσιακών οικισμών των Κυκλάδων, απαιτείται και έγκριση του Υπουργείου Πολιτισμού, η αρμοδιότητα του οποίου, προκειμένου περί οικισμών χαρακτηριζομένων, κατά το άρθρο 1 παρ. 1 περ. β΄ του ν. 1469/1950, ως μνημειακών συνόλων χρηζόντων ειδικής κρατικής προστασίας, όπως εν προκειμένω η Ερμούπολη, δεν μεταβιβάσθηκε στον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. με τις διατάξεις του π.δ. 161/1984, κατά τα εκτεθέντα στην 9η σκέψη.
13. Επειδή, εν προκειμένω, όπως προβάλλεται και δεν αμφισβητείται, πριν τις προσβαλλόμενες αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου Ερμούπολης δεν εκδόθηκε πράξη του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία να εγκρίνεται η επέμβαση στην πλατεία Παπάγου. Για τον λόγο αυτό, ο οποίος προβάλλεται βασίμως, η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ακυρωθεί, σύμφωνα με τα εκτιθέμενα στην προηγούμενη σκέψη, κατόπιν δε τούτου παρέλκει ως αλυσιτελής η έρευνα των λοιπών λόγων ακυρώσεως.
