ΣτΕ 56/2017 [Παράνομες πράξεις κατηγοριοποίησης και οριοθέτησης οικισμών]

Περίληψη

-Η οριοθέτηση οικισμού με πληθυσμό έως 2000 κατοίκους αποτελεί ρύθμιση γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού, η οποία τον υπάγει στο κανονιστικό πεδίο εφαρμογής των προαναφερθεισών ρυθμίσεων του άρθρου 5 του π.δ. από 24.4/3.5.1985 (Δ’ 181), ως προς την αρτιότητα, το ποσοστό κάλυψης, το συντελεστή δόμησης, το σύστημα δόμησης και το μέγιστο ύψος των κτηρίων. Επομένως, βάσει των κριθέντων με την απόφαση 3661/2005 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, η οριοθέτηση των εν λόγω οικισμών πρέπει να γίνεται με προεδρικό διάταγμα, αδιαφόρως αν περιλαμβάνει ή όχι και τον καθορισμό όρων και περιορισμών δόμησης. Η αναδημοσίευση των διαγραμμάτων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μαζί με τα κείμενα των μη νομίμως δημοσιευθεισών έως τότε αποφάσεων, προκειμένου αυτές να αποκτήσουν αναδρομική ισχύ που ανατρέχει στο χρόνο της αρχικής και μη νόμιμης δημοσίευσής τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, θεραπεύει μόνον το ανυπόστατο των πράξεων αυτών, λόγω της μη συνδημοσίευσης των οικείων διαγραμμάτων, και όχι άλλες τυχόν πλημμέλειες, όπως αυτή της αναρμοδιότητας.

-Οι προσβαλλόμενες πράξεις οριοθέτησης διαφόρων οικισμών- οι περισσότερες εκ των οποίων, άλλωστε, περιέχουν και καθορισμό όρων δόμησης- έπρεπε να περιβληθούν τον τύπο του προεδρικού διατάγματος και αναρμοδίως κατά το Σύνταγμα εκδόθηκαν αρχικώς από το Νομάρχη Ρεθύμνου και εστάλησαν, στη συνέχεια, προς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με εντολή του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας. Το δε γεγονός ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις έχουν εφαρμοσθεί επί σειρά ετών, ότι αποκτήθηκαν εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτων κειμένων στους εν λόγω οικισμούς και εκδόθηκαν οικοδομικές άδειες από καλόπιστους τρίτους, που τελούσαν υπό την αντίληψη ότι πρόκειται για νομίμως οριοθετηθέντες οικισμούς, δεν καθιστά τις πράξεις αυτές νόμιμες.

Πρόεδρος: Αθ. Ράντος
Εισηγητής: Μ. Σωτηροπούλου

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση: 1) της απόφασης Τ.Π. 3218/12.6.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Σίσες Μυλοποτάμου Ν. Ρεθύμνου (Δ΄ 617), 2) της απόφασης Τ.Π. 1281/14.7.1990 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού “Αδελιανός Κάμπος” της Κοινότητας Άδελε Ν. Ρεθύμνου (Δ΄ 839), 3) της απόφασης Τ.Π. 6627/
19.12.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Λευκογείων, επαρχίας Αγ. Βασιλείου Ν. Ρεθύμνου (Δ΄ 31/1991), 4) της απόφασης Τ.Π. 2331/15.11.1988 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού “Πηγιανός Κάμπος”, κοινότητας Πηγής Ν. Ρεθύμνου (Δ΄ 856), 5) της απόφασης Τ.Π. 5293/2.6.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για την επέκταση των ορίων του οικισμού “Πηγιανός Κάμπος” Κοινότητας Πηγής Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 457), 6) της απόφασης Τ.Π. 6008/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Πρασσές Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 136), 7) της απόφασης Τ.Π. 726/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού “Αγαλιανός” Αγίου Βασιλείου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 8) της απόφασης Τ.Π. 723/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Αγιάς Μυλ/μου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 9) της απόφασης Τ.Π. 4163/8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Πατσός Κοινότητας Πατσού Επαρχίας Αμαρίου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 10) της απόφασης Τ.Π. 722/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Σκεπαστή Μυλ/μου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 11) της απόφασης Τ.Π. 724/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Αγ. Παρασκευής Αμαρίου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 12) της απόφασης Τ.Π. 727/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Αρδάκτου Αγίου Βασιλείου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 13) της απόφασης ΤΠ 6626/19.12.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Γιαννιού Κοινότητας Λευκογείων, Αγ. Βασιλείου Νομού Ρεθύμνης (Δ΄ 31/1991), 14) της απόφασης Τ.Π. 4167/8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων των οικισμών Κρυονέρι, Αγρίδια, Τσαχιανά, κοινότητας Κρυονερίου επαρχίας Μυλοποτάμου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 15) της απόφασης Τ.Π. 4166/
8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Κάλυβος επαρχίας Μυλοποτάμου Νομού Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 16) της απόφασης Τ.Π. 4164/8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Ακτούντα Κοινότητας Αρδάκτου Επαρχίας Αγ. Βασιλείου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 17) της απόφασης Τ.Π. 4165/8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Σελλιά Κοινότητας Σελλιών Επαρχίας Αγ. Βασιλείου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 18) της απόφασης Τ.Π. 4162/8.8.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Λούτρα Κοινότητας Μέσης Επαρχίας Ρεθύμνου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 518), 19) της απόφασης ΤΠ 3228/12.6.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού «Χώνου Μυλ/μου» Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 617), 20) της απόφασης ΤΠ 3220/12.6.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού «Δροσιάς κοινότητας Χώνου» Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 617), 21) της απόφασης ΤΠ 3229/12.6.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Αΐμονα Μυλ/μου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 617), 22) της απόφασης Τ.Π. 3219/12.6.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Γαρίπας κοινότητας Χουμερίου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 617), 23) της απόφασης Τ.Π. 725/16.2.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Άνω και Κάτω Σακτούρια Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 172), 24) της απόφασης ΤΠ 6624/
19.12.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Φωτεινού Κοινότητας Αρμένων επαρχίας και Νομού Ρεθύμνου (Δ΄ 31/1991), 25) της απόφασης Τ.Π. 6064/29.10.1990 του Νομάρχη Ρεθύμνου για την κατηγοριοποίηση και τον καθορισμό ορίων οικισμού Κάτω Βαλσαμόνερο, επαρχίας Ρεθύμνης, Νομού Ρεθύμνης (Δ΄ 682), 26) της απόφασης Τ.Π. 4143/15.11.1988 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον επαναπροσδιορισμό ορίων οικισμού Πρινέ Ρεθύμνης (Δ΄ 856), 27) της απόφασης Τ.Π. 1455/5.4.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Ατσιπόπουλου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 243) και 28) της απόφασης Τ.Π. 1454/5.4.1989 της Νομάρχη Ρεθύμνου για τον καθορισμό των ορίων του οικισμού Βιολί Χαράκι κοιν. Ατσιπόπουλου Ν. Ρεθύμνης (Δ΄ 243). Οι ως άνω αποφάσεις είχαν προηγουμένως δημοσιευθεί στα προαναφερθέντα φύλλα της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως χωρίς να συνδημοσιευθούν τα διαγράμματα που τις συνόδευαν, και ήδη προσβάλλονται μετά την πλήρη αναδημοσίευσή τους, με τα εν λόγω διαγράμματα, στο φύλλο 272/11.6.2009 του τεύχους Αναγκαστικών Απαλλοτριώσεων και Πολεοδομικών Θεμάτων της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως, κατόπιν του διαβιβαστικού εγγράφου 121/14.5.2009 του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Κρήτης προς το Εθνικό Τυπογραφείο και σύμφωνα με το άρθρο 36 του ν. 3756/2009 (Α΄ 53), το οποίο ορίζει τα εξής: «Διαγράμματα που συνοδεύουν αποφάσεις του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων ή των Νομαρχών ή των Δημοτικών ή Κοινοτικών Συμβουλίων και δεν έχουν δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως σύμφωνα με τις διατάξεις της Γ4δ/15883/1988 (ΦΕΚ 142 Β΄) κοινής υπουργικής απόφασης αποστέλλονται για δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μαζί με τα κείμενα των πιο πάνω αποφάσεων και οι αποφάσεις αυτές έχουν αναδρομική ισχύ που ανατρέχει στο χρόνο της δημοσίευσης το πρώτον στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η κατά τα ως άνω αποστολή των διαγραμμάτων και αποφάσεων γίνεται σε κάθε περίπτωση με επιμέλεια και εντολή του κατά τόπον αρμόδιου Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας».
Επειδή, με δήλωση του πληρεξουσίου δικηγόρου τους, τα τρία τελευταία από τα αιτούντα νομικά πρόσωπα υπέβαλαν παραίτηση από την κρινόμενη αίτηση. Ως εκ τούτου, η δίκη πρέπει να κηρυχθεί καταργημένη ως προς τα νομικά αυτά πρόσωπα, σύμφωνα με το άρθρο 30 παρ. 1 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8).
Επειδή, παραδεκτώς παρεμβαίνει υπέρ της διατήρησης της ισχύος των ως άνω αποφάσεων το νομικό πρόσωπο δημοσίου δικαίου «Δικηγορικός Σύλλογος Ρεθύμνου». Επίσης, παραδεκτώς παρεμβαίνουν, με χωριστό δικόγραφο, υπέρ του κύρους των προσβαλλομένων αποφάσεων υπ’ αριθμ. 4-5, που αφορούν τον οικισμό “Πηγιανός Κάμπος” του Νομού Ρεθύμνου, οι Εμμανουήλ, Μύρων και Δημήτρης Γιαννακάκης, οι οποίοι είναι, αντιστοίχως, ο μεν πρώτος επικαρπωτής και οι δύο τελευταίοι συγκύριοι και ψιλοί κύριοι, σε διάφορα ποσοστά εξ αδιαιρέτου, επί ενός ακινήτου που κείται στον εν λόγω οικισμό.
Επειδή, με το άρθρο 22 του ν. 1735/1987 (Α 195) και την
κοινή απόφαση Γ4δ/15883/1903/8.2.1988 του Υπουργού Προεδρίας της Κυβερνήσεως και του Αναπληρωτή Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (Δ΄ 142), ορίσθηκε ότι τα διαγράμματα που συνοδεύουν τις αποφάσεις καθορισμού των ορίων οικισμών, βάσει του άρθρου 3 του π.δ. από 24.4.1985 (Α΄ 181, βλ. επόμενη σκέψη), δεν δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, αλλά τα πρωτότυπα αυτών φυλάσσονται σε ειδικό αρχείο της υπηρεσίας, καταχωρούνται σε ειδικό μητρώο και ακριβή αντίγραφά τους αναρτώνται σε εμφανές μέρος του καταστήματος της υπηρεσίας αυτής. Όπως κρίθηκε με την απόφαση 489/1991 της Ολομελείας του Δικαστηρίου, ο τρόπος αυτός δημοσιότητας δεν εναρμονίζεται με το Σύνταγμα, οι δε πράξεις καθορισμού ορίων οικισμών, για να αποκτήσουν νόμιμη υπόσταση, πρέπει να δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μαζί με τα σχετικά διαγράμματα που αποτελούν ουσιώδες στοιχείο τους (ΣτΕ 1222/2004, 4689/2015). Κατά συνέπεια, οι προσβαλλόμενες αποφάσεις, οι οποίες είχαν αρχικώς δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως χωρίς τα συνοδευτικά τους διαγράμματα, κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων, ήταν ανυπόστατες και απέκτησαν νόμιμη υπόσταση με τη δημοσίευσή τους, μαζί με τα συνοδευτικά τους διαγράμματα, στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, το πρώτον στις 11.6.2009 (πρβ. ΣτΕ 722/1996, σκ. 5). Πρέπει, επομένως, να απορριφθούν οι ισχυρισμοί των καθ’ ων η αίτηση, σύμφωνα με τους οποίους η αναδημοσίευση των ως άνω πράξεων δεν τους προσδίδει εκτελεστότητα. Περαιτέρω, η κρινόμενη αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον από τα τρία πρώτα αιτούντα σωματεία, τα οποία είχαν συσταθεί κατά το χρόνο κατά τον οποίον απέκτησαν νόμιμη υπόσταση οι προσβαλλόμενες πράξεις, έχουν ως καταστατικό σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος (πρβ. ΣτΕ Ολομ. 3920/2010), προσκομίζουν αντίγραφα των καταστατικών τους, επικυρωμένα από το κατά τόπον αρμόδιο Πρωτοδικείο, και ισχυρίζονται ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις προωθούν πολεοδομικές παρεμβάσεις μεγάλης έκτασης που αλλοιώνουν τα χαρακτηριστικά του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος της Κρήτης και αντίκεινται στην ισόρροπη και ορθολογική οικιστική οργάνωση των οικείων περιοχών. Τέλος, η αίτηση ασκείται εμπροθέσμως στις 9.10.2009, λόγω της αναστολής της προθεσμίας για την άσκηση της αιτήσεως ακυρώσεως κατά τη διάρκεια των δικαστικών διακοπών, από 1.7 έως 15.9.2009, σύμφωνα με το άρθρο 11 του Κανονιστικού Διατάγματος της 26.6/10.7.1944, «Περί Κώδικος των νόμων περί δικών του Δημοσίου» (Α΄ 139), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 12 του ν. 3514/2006 (Α΄ 266) και εν γένει παραδεκτώς. Πρέπει, ως εκ τούτου, να απορριφθούν όλοι οι περί του αντιθέτου ισχυρισμοί των καθ’ ων η αίτηση περί ελλείψεως ειδικού και προσωπικού εννόμου συμφέροντος, περί μη σύστασης των αιτούντων σωματείων κατά το χρόνο της αρχικής, πλην απρόσφορης, δημοσίευσης των πράξεων (τα έτη 1988-1990) και μη απόδειξης της νομότυπης σύστασής τους, αλλά και περί εκπροθέσμου της αίτησης.
Επειδή, οι προσβαλλόμενες πράξεις έχουν εκδοθεί κατ’ επίκληση του π.δ. από 24.4/3.5.1985 “Τρόπος καθορισμού ορίων οικισμών της χώρας μέχρι 2.000 κατοίκους, κατηγορίες αυτών και καθορισμός όρων και περιορισμών δόμησής τους” (Δ΄ 181), όπως τροποποιήθηκε με τα π.δ. της 14/23.21987 (Δ΄ 133) και 25.4./16.5.1989 (Δ΄ 293), και έχει κωδικοποιηθεί με τον Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (κυρωθέντα με το από 14.7.1999 π.δ., Δ΄ 580), που ορίζει τα εξής: “Άρθρο 2. Κατηγορίες οικισμών. 1. Για την εφαρμογή του παρόντος δ/τος διακρίνονται οι εξής κατηγορίες οικισμών: α) Περιαστικοί: … β) Παραλιακοί: … γ) Τουριστικοί:… δ) Αξιόλογοι: … .ε) Ενδιαφέροντες: … στ) Αδιάφοροι: … η) Συνεκτικοί: … θ) Διάσπαρτοι: … ι) Δυναμικοί: … ια) Στάσιμοι: … ιβ) Μικροί: … ιγ) Μεσαίοι: … ιδ) Μεγάλοι: … 2. Η διάκριση με κατάταξη των οικισμών στις πιο πάνω κατηγορίες γίνεται με απόφαση του Νομάρχη μετά από γνώμη του Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος του νομού. Η απόφαση του Νομάρχη δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Άρθρο 3. Διαδικασία καθορισμού ορίων οικισμού. 1. Τα όρια των οικισμών καθορίζονται με απόφαση του οικείου Νομάρχη που συνοδεύεται από σχεδιάγραμμα… ή αεροφωτογραφία… ή τοπογραφικό σκαρίφημα… που έχει συνταχθεί βάσει στοιχείων χαρτών και επί τόπου ελέγχου, πάνω στα οποία σημειώνονται τα όρια του οικισμού, τα οποία δημοσιεύονται μαζί με την απόφαση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Με την ίδια απόφαση μπορεί να γίνεται διάκριση του οικισμού σε κατηγορίες σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 2. Για τις περιπτώσεις οικισμών περιαστικών ή παραλιακών ή τουριστικών ή δυναμικών ή αξιολόγων συνεκτικών στο διάγραμμα καθορισμού των ορίων προσδιορίζονται και τα συνεκτικά τμήματα του οικισμού. 2. Η απόφαση του νομάρχη εκδίδεται μετά από γνώμη του Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος του νομού και του οικείου Δημοτικού ή Κοινοτικού Συμβουλίου. … Άρθρο 4. Τρόπος καθορισμού ορίων οικισμού. 1. Ο καθορισμός των ορίων οικισμού γίνεται αναλόγως της κατηγορίας τους ως εξής: α) Για οικισμούς περιαστικούς ή παραλιακούς ή τουριστικούς ή δυναμικούς ή αξιόλογους συνεκτικούς, το όριο ορίζεται από τη γραμμή που περιβάλλει τα συνεκτικά τμήματα του οικισμού καθώς και τα όρια των εγκεκριμένων σχεδίων. Τα πιο πάνω όρια πρέπει κατά το δυνατόν να προσδιορίζουν ενιαία έκταση του οικισμού και να περιλαμβάνει τα συνεκτικά τμήματα, τις τυχόν περιοχές με εγκεκριμένα σχέδια και περιοχές του οικισμού με αραιότερη δόμηση που στο σύνολο αποτελούν το διαμορφωμένο πολεοδομικό ιστό του οικισμού. … β) Για τους λοιπούς οικισμούς το όριό τους προσδιορίζεται από ακτίνα μέχρι 800 μ. από το κέντρο του οικισμού για μεγάλους οικισμούς, μέχρι 500 μ. για μεσαίους και μέχρι 300 μ. για μικρούς οικισμούς. Στα πιο πάνω όρια δεν περιλαμβάνονται οι εκτάσεις που αναφέρονται στην παράγρ. 2 του άρθρου αυτού. Ειδικά για οικισμούς μεσαίους και μικρούς, εφόσον τα όρια 500 μ. και 300 μ. περιορίζονται σημαντικά λόγω εξαίρεσης των ανωτέρω εκτάσεων, μπορεί τα όρια να επεκταθούν μέχρι τα 800 μ., με επιφύλαξη των διατάξεων της παρ. 2 του άρθρου αυτού. Σε οικισμούς που έχουν καθορισθεί ως στάσιμοι με απόφαση του Νομάρχη, κατ’ εφαρμογή διατάξεων του Π.Δ. 6.12.1982 (ΦΕΚ 588/Δ), το όριό τους προσδιορίζεται από ακτίνα 800 μ. από το κέντρο του οικισμού, με επιφύλαξη των διατάξεων της παρ. 2 του άρθρου αυτού. Εάν πέρα από τα 800, 500, 300 μ. υπάρχει τμήμα του οικισμού συνεκτικό ή διάσπαρτο, τότε εάν μεν τούτο βρίσκεται σε επαφή με το όριο του οικισμού, περιλαμβάνεται σ’ αυτό. Εάν το παραπάνω συνεκτικό ή διάσπαρτο τμήμα δεν είναι σε επαφή με το όριο του οικισμού, τότε τούτο θεωρείται ότι αποτελεί ανεξάρτητο τμήμα του οικισμού, έξω από το παραπάνω όριό του και εφαρμόζονται οι διατάξεις των από 24.4.1985 (ΦΕΚ 181/Δ) και από 20.8.1985 (ΦΕΚ 414Δ) Π.Δ/των, όπως τροποποιούνται με το παρόν δ/γμα. … 2Α. Εντός των ορίων οικισμών δεν περιλαμβάνονται οι εξής περιοχές: α) Δάση, δασικές εκτάσεις και αναδασωτέες περιοχές. β) Καλυπτόμενες από Π.Δ/τα ή υπουργικές αποφάσεις προστασίας ιστορικών τόπων, αρχαιολογικών χώρων, ιστορικών διατηρητέων μνημείων και περιοχών ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους. γ) Λατομικές ζώνες αδρανών υλικών και περιοχών ασφαλείας πυλώνων ΔΕΗ. δ) Εκτάσεις που αποτελούν φυσική κληρονομιά κατά το άρθρ. 2 της Σύμβασης για την προστασία της παγκόσμιας πολιτιστικής και φυσικής κληρονομιάς, η οποία έχει κυρωθεί με το Νομ. 1126/1981 (ΦΕΚ 32/Α). ε) Ζώνες πλάτους 200 μ. από τον άξονα υπεραστικών τμημάτων του βασικού εθνικού δικτύου. στ) Περιοχές γεωλογικώς ή εδαφοτεχνικώς ακατάλληλες για δόμηση. Β. Επίσης δεν περιλαμβάνονται κατά κανόνα πλην εξαιρετικών περιπτώσεων, οι εξής εκτάσεις: α) Υψηλής γεωργοκτηνοτροφικής παραγωγικότητας, … β) Υφιστάμενες ή νομοθετημένες χρήσεις εμφανώς ασυμβίβαστες με τη χρήση κατοικίας κατά το Π.Δ. 81/1980 (ΦΕΚ 27/Α). γ) …”. Εξάλλου, στο άρθρο 5 του αυτού π.δ. από 24.4/3.5.1985 ορίζονται οι γενικοί όροι δόμησης που ισχύουν μετά τον καθορισμό των ορίων των οικισμών, ως προς την αρτιότητα (που κυμαίνεται από 300-2.000 τ.μ. και εξειδικεύεται με απόφαση του Νομάρχη, μετά γνώμη του ΣΧΟΠ του νομού), το ποσοστό κάλυψης (70%), το συντελεστή δόμησης (κλιμακούμενο αναλόγως της επιφάνειας του ακινήτου), το σύστημα δόμησης και το μέγιστο ύψος των κτηρίων, κατά τα ειδικότερα οριζόμενα στη διάταξη αυτή (βλ. και παρ. 5, με την οποία εξουσιοδοτείται ο Νομάρχης να καθορίσει μικρότερο συντελεστή δόμησης, ποσοστό κάλυψης και ύψος). Περαιτέρω, με το άρθρο 29 του ν. 2831/2000 (Α΄ 140), όπως αντικαταστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 10 του ν. 3044/2002 (Α΄ 197), ορίσθηκε ότι ο καθορισμός των ορίων και όρων και περιορισμών δόμησης των οικισμών μέχρι 2000 κατοίκους, κατ’ εφαρμογή του π.δ. από 24.4.1985, γίνεται, κατά κανόνα, με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας (παρ. 2 περ. β΄) και ότι “με απόφαση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων γίνονται οι ακόλουθες πολεοδομικές ρυθμίσεις: α) … β) Ο καθορισμός των ορίων και των όρων και περιορισμών δόμησης, σύμφωνα με τις διατάξεις του από 24.4.1985 π.δ/τος (ΦΕΚ 181 Δ΄), καθώς και η έγκριση πολεοδομικών μελετών, σύμφωνα με τις διατάξεις των από 20.8.1985 (ΦΕΚ 414 Δ΄) και 2.4.1985 (ΦΕΚ 225 Δ΄) π.δ/των, οικισμών παραλιακών, όπως ορίζονται στο άρθρο 2 παρ. 1 του από 24.4.1985 π.δ/τος, ή οικισμών των οποίων τα όρια ή η περιοχή στην οποία αφορά η πολεοδομική μελέτη εμπίπτουν σε ζώνη 500 μ. από την ακτή ή οικισμών που ευρίσκονται σε περιοχές ιδιαίτερου φυσικού κάλλους ή σε κηρυγμένους αρχαιολογικούς χώρους ή σε δάση ή σε δασικές εκτάσεις ή σε περιοχές που προστατεύονται σύμφωνα με τα άρθρα 18 και 19 του ν.1650/1986 (ΦΕΚ 160 Α΄) ή βάσει διεθνών συνθηκών” (παρ. 3).
Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι οι ρυθμίσεις που επιχειρούνται με τις προσβαλλόμενες πράξεις απαιτούν, σύμφωνα με τα άρθρα 43 παρ. 2 και 24 παρ. 2 του Συντάγματος, την έκδοση προεδρικού διατάγματος και ότι, ως εκ τούτου, οι ως άνω υπ’ αρ. 1-28 πράξεις είναι ακυρωτέες, ως αναρμοδίως εκδοθείσες από άλλο όργανο της Διοίκησης πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας.
Επειδή, με την απόφαση 3661/2005 της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας κρίθηκαν τα εξής: Κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 του Συντάγματος, ο πολεοδομικός σχεδιασμός, δηλαδή η πολεοδομική οργάνωση των πόλεων και των οικισμών της Χώρας οποιουδήποτε μεγέθους κατά τρόπο που να εξυπηρετεί τη λειτουργικότητα και την ανάπτυξή τους και να επιτυγχάνει την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως σ’ αυτούς, έχει ευρύτερες συνέπειες, που δεν περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλ’ εκτείνονται σ’ ολόκληρη την επικράτεια, εν όψει της αλληλεπιδράσεως του τρόπου οργανώσεως κάθε οικισμού με τους υπολοίπους και των επεμβάσεων στο φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον, τις οποίες αφεύκτως συνεπάγεται η πολεοδομική οργάνωση μιας περιοχής. Τούτο, διότι η μορφή κάθε οικισμού της Χώρας, ο τρόπος δομήσεως των κτιρίων του, η σχέση μεταξύ των κοινοχρήστων και των οικοδομησίμων χώρων και τα λοιπά ουσιώδη πολεοδομικά του χαρακτηριστικά δεν αφορούν μόνον τους κατοίκους του και τις τοπικές αρχές, και μάλιστα σε ένα συγκεκριμένο χρονικό σημείο, που ενδέχεται, εν τούτοις, να καθορίσει κατά τρόπο μη αντιστρεπτό όλη την περαιτέρω εξέλιξή του, αλλ’ αποτελεί ζήτημα γενικού ενδιαφέροντος, στο οποίο πρέπει να έχουν λόγο, κατά συνταγματική επιταγή, και κεντρικά κρατικά όργανα. Πράγματι, όπως είναι αδιανόητο να εισάγονται πολεοδομικές ρυθμίσεις ερήμην των ενδιαφερομένων κατοίκων και αρχών, είναι εξ ίσου αδιανόητο να ρυθμίζονται τα σχετικά ζητήματα αποκλειστικώς σε τοπικό επίπεδο, χωρίς την σύμπραξη κεντρικών κρατικών οργάνων. Η αντίθετη άποψη, κατά την οποία τα ανωτέρω δεδομένα αποτελούν ζητήματα προεχόντως τοπικού ενδιαφέροντος, δυνάμενα, επομένως, να ρυθμίζονται αποκλειστικώς από όργανα αποκεντρωμένων και αυτοδιοικουμένων αρχών, εμφανίζει την Χώρα, από απόψεως οικιστικής πολιτικής, ως αποτελούσα ένα απλό μηχανικό άθροισμα αυτόνομων οικισμών, οι οποίοι μπορεί να δομούνται κατά το δοκούν, χωρίς να υπάρχουν οι προς τούτο αρχές και κανόνες, καταλείπει δε η ερμηνεία αυτή χωρίς ρυθμιστικό περιεχόμενο το θεμελιώδη ορισμό του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά τον οποίο η διαμόρφωση, η ανάπτυξη και η πολεοδόμηση των οικισμών υπάγονται στην ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους. Επομένως, η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακος, και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντ., αλλ’ ούτε και θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές μπορεί να γίνονται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας εξ άλλου αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις (λ.χ. όροι δομήσεως και χρήσεων) και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα (λ.χ. τροποποίηση σχεδίου πόλεως με ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως) όσο και τις ατομικές πράξεις (λ.χ. απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως χωρίς ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως) διότι, κατά το Σύνταγμα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει, λόγω του μεγάλου βαθμού της εσωτερικής συνοχής του, αρρήκτως τις κατηγορίες αυτές πράξεων, κατά τρόπο ώστε η τροποποίηση από άλλο όργανο ατομικής πολεοδομικής ρυθμίσεως να επιδρά αφεύκτως στο υπόλοιπο, κανονιστικό, μέρος αυτής, με αποτέλεσμα τον κίνδυνο ανατροπής της συνοχής της. Αντιθέτως, οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας όργανα, προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται και η όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους, η οποία μπορεί να γίνεται με πράξη διάφορη του διατάγματος, εκτός αν αφορά σε προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος, οπότε πρέπει, και στην περίπτωση αυτή, να διενεργείται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος.
Επειδή, η οριοθέτηση οικισμού με πληθυσμό έως 2000 κατοίκους αποτελεί ρύθμιση γενικού πολεοδομικού σχεδιασμού, η οποία τον υπάγει στο κανονιστικό πεδίο εφαρμογής των προαναφερθεισών ρυθμίσεων του άρθρου 5 του π.δ. από 24.4/3.5.1985 (Δ΄ 181), ως προς την αρτιότητα, το ποσοστό κάλυψης, το συντελεστή δόμησης, το σύστημα δόμησης και το μέγιστο ύψος των κτηρίων. Επομένως, βάσει των κριθέντων με την προμνησθείσα απόφαση 3661/2005 της Ολομελείας του Δικαστηρίου, η οριοθέτηση των εν λόγω οικισμών πρέπει να γίνεται με προεδρικό διάταγμα, αδιαφόρως αν περιλαμβάνει ή όχι και τον καθορισμό όρων και περιορισμών δόμησης. Εξάλλου, σύμφωνα με το άρθρο 36 του ν. 3756/2009 (βλ. ανωτέρω, σκ. 2), η αναδημοσίευση των διαγραμμάτων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μαζί με τα κείμενα των μη νομίμως δημοσιευθεισών έως τότε αποφάσεων, προκειμένου αυτές να αποκτήσουν αναδρομική ισχύ που ανατρέχει στο χρόνο της αρχικής και μη νόμιμης δημοσίευσής τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, θεραπεύει μόνον το ανυπόστατο των πράξεων αυτών, λόγω της μη συνδημοσίευσης των οικείων διαγραμμάτων, και όχι άλλες τυχόν πλημμέλειες, όπως αυτή της αναρμοδιότητας (πρβ. ΣτΕ 4689/2015).
Επειδή, εν προκειμένω, οι προσβαλλόμενες πράξεις οριοθέτησης διαφόρων οικισμών –οι περισσότερες εκ των οποίων, άλλωστε, περιέχουν και καθορισμό όρων δόμησης– έπρεπε να περιβληθούν τον τύπο του προεδρικού διατάγματος και αναρμοδίως κατά το Σύνταγμα εκδόθηκαν αρχικώς από το Νομάρχη Ρεθύμνου και εστάλησαν, στη συνέχεια, προς δημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με εντολή του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας. Το δε γεγονός ότι οι προσβαλλόμενες αποφάσεις έχουν εφαρμοσθεί επί σειρά ετών, ότι αποκτήθηκαν εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτων κειμένων στους εν λόγω οικισμούς και εκδόθηκαν οικοδομικές άδειες από καλοπίστους τρίτους, που τελούσαν υπό την αντίληψη ότι πρόκειται για νομίμως οριοθετηθέντες οικισμούς, δεν καθιστά τις πράξεις αυτές νόμιμες, όπως αβασίμως προβάλλουν οι καθ’ ων η αίτηση. Υπό τα δεδομένα αυτά, οι πράξεις αυτές πρέπει να ακυρωθούν, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα, και παρέλκει η έρευνα των λοιπών προβαλλομένων λόγων ακυρώσεως.