ΣτΕ 586/2016 [Παράνομη διακοπή οικοδομικών εργασιών]
Περίληψη
-Ενόψει των αντιφατικών απόψεων της Διοικήσεως επί του ζητήματος της ισχύος της προσβληθείσας πράξης διακοπής εργασιών, και ενόψει του προβληθέντος λόγου εφέσεως και ακυρώσεως περί αδυναμίας της Διοικήσεως να προσδιορίσει τις υπό διακοπή εργασίες και για λόγους ασφάλειας δικαίου, πρέπει να γίνει δεκτή η έφεση, να εξαφανιστεί η απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών και να ακυρωθεί η πράξη του Πολεοδομικού Γραφείου Μαρκοπούλου, με την οποία διατάχθηκε η διακοπή των οικοδομικών εργασιών που εκτελούνταν στο βόρειο τμήμα του ξενοδοχειακού συγκροτήματος «Grand Resort Lagonissi».
Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Χρ. Παπανικολάου
Δικηγόροι: Γλυκερία Σιούτη, Απόστολο Παπακωνσταντίνου
Βασικές Σκέψεις
- Επειδή, με την υπό κρίση έφεση, για την άσκηση της οποίας έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (2116147, 1518474/2004 ειδικά έντυπα παραβόλου σειράς Α΄), ζητείται η εξαφάνιση της 1511/2004 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών, με την οποία απορρίφθηκε αίτηση ακυρώσεως της ήδη εκκαλούσας κατά: (α) της υπ’ αριθ. 1526/22.4.2003 πράξης του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου, με την οποία διατάχθηκε η διακοπή των οικοδομικών εργασιών που εκτελούνταν στο βόρειο τμήμα του ξενοδοχειακού συγκροτήματος «Grand Resort Lagonissi» δυνάμει της 183/2003 οικοδομικής αδείας, λόγω διαπιστωθείσας ασυμφωνίας των εργασιών αυτών με το εγκεκριμένο σχέδιο της άδειας, (β) του από 30.5.2003 σήματος του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου περί διακοπής των σχετικών οικοδομικών εργασιών, και (γ) του υπ’ αριθ. 9912/18.6.2003 εγγράφου της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Ανατολικής Αττικής, με το οποίο διατάχθηκε το πολεοδομικό γραφείο Μαρκοπούλου να προβεί στην εφαρμογή των διατάξεων του π.δ. 267/1998 (Α΄ 195) για όσες αυθαίρετες κατασκευές ενέπιπταν στο πεδίο εφαρμογής του.
- Επειδή, μετά την τροποποίηση του τρίτου εδαφίου της παραγράφου 2 του άρθρου 283 του ν. 3852/2010 (Α΄ 87/7.6.2010) με το άρθρο 6 παρ. 13 του ν. 4071/2012 (Α΄ 85/11.4.2012), οι εκκρεμείς δίκες των πρώην Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων που έχουν ως αντικείμενο τον έλεγχο πράξεων ή παραλείψεων οργάνων τους, οι οποίες είχαν εκδοθεί ή συντελεστεί πριν από την ισχύ του ν. 3852/2010, κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας σχετικά με την έκδοση οικοδομικών αδειών, τον προέλεγχο αυτών, τον έλεγχο των σχετικών μελετών, καθώς και τον έλεγχο και την επιβολή προστίμων για τις αυθαίρετες κατασκευές σύμφωνα με το π.δ. 267/1998, συνεχίζονται μετά την 11.4.2012 αυτοδικαίως και χωρίς άλλη διατύπωση από τους δήμους, οι οποίοι ασκούν τις εν λόγω αρμοδιότητες (πρβλ. ΣτΕ 3757/2014, 865/2014, 4936/2013, 1164/2013).
- Επειδή, η παρούσα δίκη, η οποία έχει ως αντικείμενο τον έλεγχο της νομιμότητας πράξεων που εκδόθηκαν από όργανα της Ν.Α. Ανατολικής Αττικής πριν από το ν. 3852/2010, κατ’ εφαρμογή του π.δ. 267/1998 περί ελέγχου των αυθαιρέτων κατασκευών, συνεχίζεται αυτοδικαίως και χωρίς άλλη διατύπωση από τον Δήμο Μαρκοπούλου, μέσα στην περιφέρεια του οποίου βρίσκεται οι φερόμενες ως αυθαίρετες κατασκευές της εκκαλούσας. Κατόπιν τούτων, νομίμως παραστάθηκε κατά τη συζήτηση της υποθέσεως ο Δήμος Μαρκοπούλου.
- Επειδή, από τις διατάξεις των άρθρων 52 και 53 του ν.δ. 17-7/16.8.1923 (Α΄ 228), 22 παρ. 1 ΓΟΚ 1985 (ν. 1577/1985, Α΄ 210) και του π.δ. 8/13.7.1993 (Δ΄ 795), οι οποίες ρυθμίζουν την έκδοση των οικοδομικών αδειών, προκύπτει ότι, μετά την χορήγηση οικοδομικής άδειας, δεν επιτρέπεται η ανάκλησή της ή η διακοπή των βάσει αυτής εκτελουμένων οικοδομικών εργασιών, εκτός αν διαπιστωθεί ότι η άδεια είναι παράνομη ή αν συντρέχει άλλος λόγος ανάκλησης, ειδικώς προβλεπόμενος από το νόμο. Η πράξη δε περί διακοπής των οικοδομικών εργασιών πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένη, να προσδιορίζει δηλαδή σαφώς τη νομική πλημμέλεια που αποδίδεται στην οικοδομική άδεια, ή τον άλλο λόγο που, σύμφωνα με τον νόμο, επιτρέπει τη διακοπή των οικοδομικών εργασιών (βλ. ΣτΕ 97/2016, 5017/2013, 2922/2011 κ.ά.). Εξάλλου, συναφώς έχει κριθεί ότι η επ’ αόριστον διακοπή των οικοδομικών εργασιών συνιστά ανάκληση της οικοδομικής άδειας (ΣτΕ 97/2016, 4451/2005, 1459/2000, 4652/1997 κ.ά.). Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί, με την αναθεώρηση της οικοδομικής άδειας της οποίας οι εργασίες διεκόπησαν, η διακοπή των οικοδομικών εργασιών θεωρείται ανακληθείσα και δεν χρειάζεται να εκδοθεί ρητή πράξη για τη συνέχιση των οικοδομικών εργασιών, η οποία άλλωστε, αν εκδοθεί, αποτελεί μη εκτελεστή πράξη (βλ. ΣτΕ 4708/1987,749/2014).
- Επειδή, στη συγκεκριμένη περίπτωση από την εκκαλουμένη και από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Κατόπιν αυτοψίας που διενεργήθηκε την 9.1.2003 από υπαλλήλους του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου, διαπιστώθηκε ότι στο βόρειο τμήμα του ξενοδοχειακού συγκροτήματος «Grand Resort Lagonissi» εκτελούνταν άνευ οικοδομικής αδείας εργασίες εκσκαφών θεμελιώσεως (βλ. την υπ’ αριθμ. 1/9.1.2003 έκθεση αυτοψίας). Οι εργασίες αυτές, η εκτέλεση των οποίων είχε διαπιστωθεί και με τα από 22.1., 3.2., 5.2 και 17.2.2003 έγγραφα του Αστυνομικού Τμήματος Καλυβίων, διακόπηκαν με την υπ’ αριθ. 368/17.1.2003 πράξη του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου, συνεχίσθηκαν, όμως, μετά την έκδοση της 183/2003 οικοδομικής άδειας, με την οποία επετράπη η κατασκευή κολυμβητικής δεξαμενής, συνολικής επιφάνειας 600 τ.μ. Μετά από νέα αυτοψία, η οποία διενεργήθηκε την 18.4.2003 από υπαλλήλους του ως άνω πολεοδομικού γραφείου, διαπιστώθηκε ότι οι εκτελούμενες δυνάμει της 183/2003 οικοδομικής αδείας εργασίες δεν συμφωνούσαν προς τα εγκεκριμένα σχέδιά της, διότι, αν και η άδεια αυτή αφορούσε, κατά τα ήδη εκτεθέντα, την κατασκευή κολυμβητικής δεξαμενής, οι εν λόγω οικοδομικές εργασίες βρέθηκαν σε «στάδιο εκτεταμένων εκσκαφών και θεμελιώσεων, ως και τμηματικών σκυροδετήσεων στο νότιο τμήμα της εκσκαφής σε στάθμη υπογείων». Ακολούθησε η έκδοση της υπ’ αριθ. 1526/22.4.2003 πράξης του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου, με την οποία διατάχθηκε η άμεση διακοπή των εκτελούμενων οικοδομικών εργασιών. Με την πράξη αυτή παρασχέθηκε στην εκκαλούσα η κατ’ άρθρο 22 παρ. 3 του Γ.Ο.Κ. τετράμηνη προθεσμία για να προβεί, κατ’ επιλογήν της, είτε στην υποβολή στοιχείων που απεδείκνυαν τη νομιμότητα των εκτελούμενων εργασιών είτε στις ενέργειες που απαιτούντο κατά νόμον για την εκ των υστέρων νομιμοποίηση των επίδικων κατασκευών. Με την ίδια πράξη ορίσθηκε ρητώς ότι, μετά την άπρακτη παρέλευση της ανωτέρω προθεσμίας, οι κατασκευές θα θεωρούνταν αυθαίρετες και θα επιβάλλονταν σε βάρος της εκκαλούσας τα κατ’ άρθρο 17 παρ. 2 του ν. 1337/1983 πρόστιμα ανέγερσης και διατήρησης. Σε μεταγενέστερα, εξάλλου, έγγραφά του (οικ. 6921 και 6927/30.5.2003), με τα οποία παρασχέθηκαν διευκρινίσεις στο Α.Τ. Καλυβίων, το πολεοδομικό γραφείο Μαρκοπούλου διευκρίνισε ότι το επίδικο ξενοδοχειακό συγκρότημα εξακολουθεί να τελεί υπό καθεστώς διακοπής οικοδομικών εργασιών. Ακολούθησε η συγκρότηση επιτροπής από υπαλλήλους της Διευθύνσεως Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως Ανατολικής Αττικής (βλ. την υπ’ αριθ. 9476/30.5.2003 απόφαση της αυτής διεύθυνσης), η οποία διενήργησε νέα αυτοψία, κατά την οποία διαπιστώθηκε, μεταξύ άλλων, η πραγματοποίηση εκσκαφών μεγάλης έκτασης πλησίον του χώρου ανεγέρσεως του νέου συνεδριακού κέντρου του επίδικου ξενοδοχειακού συγκροτήματος. Οι εργασίες αυτές, οι οποίες, κατά την εκτίμηση των πολεοδομικών αρχών, δεν δικαιολογούνταν βάσει των υποβληθέντων σχεδίων, είχαν υλοποιηθεί τμηματικώς και ευρίσκονταν ήδη στο στάδιο σκυροδέτησης των υπογείων (βλ. την 9912/6.6.2003 αναφορά της ανωτέρω επιτροπής). Ενόψει των διαπιστώσεων αυτών, με το υπ’ αριθ. 9912/18.6.2003 έγγραφο της Διευθύνσεως Χωροταξίας, Πολεοδομίας και Περιβάλλοντος της Ν.Α. Ανατολικής Αττικής κλήθηκε το μεν πολεοδομικό γραφείο Μαρκοπούλου να προβεί, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του π.δ. 267/1998, σε χαρακτηρισμό των κατά παράβαση της κειμένης πολεοδομικής νομοθεσίας ανεγερθεισών κατασκευών ως αυθαιρέτων και στην επιβολή των αντίστοιχων προστίμων ανέγερσης και διατήρησης, η δε Κτηματική Υπηρεσία του Δημοσίου και το Λιμεναρχείο Παλαιάς Φώκαιας σε έλεγχο, στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς τους, της νομιμότητας των κατασκευών που ευρίσκονταν στον αιγιαλό και την παραλία. Με το ίδιο έγγραφο διευκρινίσθηκε ότι η δυνάμει προγενέστερων αποφάσεων επιβληθείσα διακοπή οικοδομικών εργασιών πρέπει να τηρείται απαρεγκλίτως. Εξάλλου, η εκκαλούσα υπέβαλε ενώπιον του Πολεοδομικού Γραφείου Μαρκοπούλου αίτηση (αρ. πρωτ. Φ185/9.7.2003), με την οποία ζήτησε την ανάκληση της απόφασης διακοπής οικοδομικών εργασιών, ενόψει του ότι εκδόθηκαν οικοδομικές άδειες με τις οποίες αναθεωρήθηκαν προγενέστερες ή νομιμοποιήθηκαν υπερβάσεις και παρεκκλίσεις ή αποκλίσεις από τις διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας. Αίτηση ακυρώσεως της εκκαλούσας κατά των ανωτέρω πράξεων και εγγράφων απορρίφθηκε με την ήδη εκκαλούμενη απόφαση. Με την απόφαση αυτή κρίθηκε, ειδικότερα, ότι το μεν υπ’ αριθ. 9912/18.6.2003 έγγραφο της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Ανατολικής Αττικής είχε το χαρακτήρα εσωτερικού εγγράφου της διοίκησης, το δε προγενεστέρως εκδοθέν από 30.5.2003 έγγραφο του πολεοδομικού γραφείου Μαρκοπούλου ήταν βεβαιωτικό της 1526/22.4.2003 απόφασης διακοπής οικοδομικών εργασιών, η οποία ήταν και η μόνη παραδεκτώς προσβληθείσα με την ασκηθείσα αίτηση ακυρώσεως διοικητική πράξη. Με την ίδια απόφαση έγινε, περαιτέρω, δεκτό ότι νομίμως διατάχθηκε, εν προκειμένω, η διακοπή των οικοδομικών εργασιών που εκτελούντο δυνάμει της 183/2003 οικοδομικής άδειας, καθόσον οι εκτελούμενες, εν προκειμένω, εργασίες δεν ήταν σύμφωνες προς τα εγκεκριμένα σχέδια της μελέτης της ανωτέρω άδειας, γεγονός το οποίο διαπιστώθηκε κατά την αυτοψία της 18.4.2003 και δεν αμφισβητήθηκε ειδικώς από την εκκαλούσα. Ενδεικτικό, εξάλλου, της ασυμφωνίας αυτής ήταν, κατά την κρίση του δικάσαντος δικαστηρίου, και το γεγονός ότι στο χώρο εκτελέσεως των επίδικων εργασιών, οι οποίες αφορούσαν κατασκευή κολυμβητικών δεξαμενών, βρέθηκαν και σκυροδετήσεις σε στάθμη υπογείων. Συναφώς, κρίθηκε ότι, κατά την έννοια του άρθρου 331 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, μόνη η ασυμφωνία των εκτελούμενων εργασιών με τα σχέδια της εγκεκριμένης μελέτης αρκούσε, ως αντικειμενικό κριτήριο, για να δικαιολογήσει την έκδοση της προσβληθείσας πράξης, για την επάρκεια δε της αιτιολογίας της δεν απαιτείτο η παράθεση και των συγκεκριμένων διατάξεων που είχαν παραβιασθεί, όπως αβασίμως προέβαλε η εκκαλούσα. Με την εκκαλουμένη απόφαση κρίθηκε, περαιτέρω, ότι πριν από την έκδοση της προσβληθείσας απόφασης δεν απαιτούνταν η προηγούμενη ακρόαση της εκκαλούσας, η οποία, άλλωστε, ουδόλως αμφισβήτησε τις διαπιστώσεις της διενεργηθείσης αυτοψίας, καθόσον η διακοπή των οικοδομικών εργασιών εχώρησε, εν προκειμένω, για αντικειμενικούς λόγους, οι οποίοι συνίσταντο στην ασυμφωνία των εκτελούμενων εργασιών προς τα σχέδια της εγκεκριμένης μελέτης της οικείας οικοδομικής άδειας, Αλυσιτελείς κρίθηκαν, τέλος, οι προβληθέντες λόγοι ακυρώσεως περί παραβιάσεως των αρχών της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της αναλογικότητας, η οποία, κατά τους ισχυρισμούς της εκκαλούσας, προκλήθηκε εκ της ασυνέπειας και της παρελκυστικής συμπεριφοράς που επέδειξε η διοίκηση κατά την υλοποίηση των συμβατικών της υποχρεώσεων. Ήδη, με την υπό κρίση έφεση, όπως συμπληρώθηκε με το από 14.9.2006 δικόγραφο προσθέτων λόγων, η εκκαλούσα, επαναλαμβάνοντας τους λόγους που είχε προβάλλει στην ακυρωτική δίκη, ζητεί την εξαφάνιση της εκκαλουμένης αποφάσεως του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών. Ειδικότερα, με το από 14.9.2006 δικόγραφο προσθέτων λόγων, προβάλλεται, μεταξύ άλλων, όπως είχε προβληθεί και με την αίτηση ακυρώσεως, ότι παρανόμως διεκόπη, με την προσβληθείσα πράξη, το σύνολο των οικοδομικών εργασιών, που εκτελούνταν βάσει της 183/2003 οικοδομικής άδειας, καθόσον η συγκεκριμένη ιδιοκτησία και τα εκτελούμενα επ’ αυτής έργα ήταν ενιαία με εκείνα που αφορούσαν άλλες νομίμως εκδοθείσες οικοδομικές άδειες, η διακοπή δε του συνόλου των εκτελούμενων εργασιών, η οποία επιβλήθηκε με την προσβληθείσα πράξη διακοπής, ήταν παράνομη και για το λόγο ότι οφειλόταν αποκλειστικώς και μόνον στην αδυναμία των πολεοδομικών αρχών να προσδιορίσουν ποιες εκ των εκτελούμενων εργασιών καλύπτονταν από οικοδομικές άδειες που είχαν εκδοθεί νομίμως, ποιες κατασκευές είχαν νομιμοποιηθεί δυνάμει των κατ’ άρθρο 6 παρ. 1 του ν. 2160/1993 διαπιστωτικών πράξεων του Ε.Ο.Τ. και ποιες εργασίες εκτελούνταν άνευ αδείας ή καθ’ υπέρβαση οικοδομικών αδειών.
- Επειδή, εξάλλου, με το υπ’ αριθ. 9719/25.7.2003 έγγραφό του προς το Διοικητικό Εφετείου Αθηνών, το οποίο εστάλη για την ενώπιον του Διοικητικού Εφετείου συζήτηση της αιτήσεως αναστολής κατά των προσβληθεισών πράξεων, ο Προϊστάμενος του Πολεοδομικού Γραφείου Μαρκοπούλου ανέφερε ότι μετά την έκδοση της επίδικης πράξης διακοπής εργασιών εκδόθηκαν οι 1226/9.7.2003, 1225/9.7.2003, 739/5.5.2003, 1259/11.7.2003 και 1419/23.7.2003 οικοδομικές άδειες, η δε εκκαλούσα υπέβαλε την υπ’ αριθ. Φ185/9.7.2003 αίτηση για την ανάκληση της πράξης διακοπής, πλην η υπηρεσία «δεν έχει προβεί ακόμη στην ολοκλήρωση του ελέγχου του συγκροτήματος, προκειμένου να χορηγήσει συνέχιση των οικοδομικών εργασιών, με την προϋπόθεση ότι όλες οι εκτελούμενες οικοδομικές εργασίες συμφωνούν με τις εκδοθείσες οικοδομικές άδειες … δεν μπορεί να δοθεί μερική συνέχιση εργασιών διότι η ιδιοκτησία είναι ενιαία … σύμφωνα με την με αριθ. 494/95 γνωμοδότηση του Ν.Σ.Κ…». Εξάλλου, με το υπ’ αριθ. 14076/4.10.2008 έγγραφό της προς το Δικαστήριο η Προϊσταμένη του Πολεοδομικού Γραφείου Μαρκοπούλου αναφέρει τα εξής: «… επακολούθησε μετά το προσβαλλόμενο 1526/22.4.2003 σήμα διακοπής η χορήγηση περισσοτέρων οικοδομικών αδειών που συνιστούν ταυτόχρονα και εντολή συνεχίσεως των εργασιών αλλά και ακυρώνουν την αντίστοιχη εντολή διακοπής. Συγκεκριμένα, χορηγήθηκαν οι ακόλουθες άδειες 739/5.5.2003, 1259/11.7.2003, 1419/03, 1615/03, 1652/03, 1653/03, 1654/03, 1752/03, 11/04, 13/04, 14/04 όλες μεταγενέστερες του προσβαλλόμενου με την παρούσα σήματος διακοπής που εκ του λόγου αυτού έχει παύσει να ισχύει…». Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, ήτοι ενόψει των αντιφατικών απόψεων της Διοικήσεως επί του ζητήματος της ισχύος της προσβληθείσας πράξης διακοπής εργασιών, και ενόψει του προβληθέντος ως άνω λόγου εφέσεως και ακυρώσεως περί αδυναμίας της Διοικήσεως να προσδιορίσει τις υπό διακοπή εργασίες, το Δικαστήριο κρίνει ότι, και για λόγους ασφάλειας δικαίου, πρέπει να γίνει δεκτή η έφεση, να εξαφανιστεί η 1511/2004 απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών και να ακυρωθεί η 1526/22.4.2003 πράξη του Πολεοδομικού Γραφείου Μαρκοπούλου, με την οποία διατάχθηκε η διακοπή των οικοδομικών εργασιών που εκτελούνταν στο βόρειο τμήμα του ξενοδοχειακού συγκροτήματος «Grand Resort Lagonissi» δυνάμει της 183/2003 οικοδομικής αδείας, κατά μερική αποδοχή της αιτήσεως ακυρώσεως και να απορριφθεί η αίτηση ακυρώσεως κατά το μέρος αυτής, με το οποίο στρέφεται κατά των λοιπών δύο μη εκτελεστών εγγράφων, ήτοι του από 30.5.2003 σήματος διακοπής και του υπ’ αριθ. 9912/18.6.2003 εσωτερικού διοικητικού εγγράφου της Διεύθυνσης Πολεοδομίας της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Ανατολικής Αττικής.