ΣτΕ 717/2015 [Μη νόμιμες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. που αφορούν πολεοδομικές διαρρυθμίσεις στην περιοχή του νέου λιμένα Πάτρας]

Περίληψη

– Οι προσβαλλόμενες πράξεις, με τις οποίες καθορίζονται, μεταξύ άλλων, χρήσεις γης και όροι και περιορισμοί δόμησης στη χερσαία ζώνη του λιμένα Πατρών έχουν κανονιστικό χαρακτήρα αλλά δεν είχαν δημοσιευθεί κατά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως. Δεν κινήθηκε επομένως η προθεσμία προσβολής τους με αίτηση ακυρώσεως και, συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση ασκείται σε κάθε περίπτωση εμπροθέσμως κατά των πράξεων αυτών.

– Σκοπός του ν. 4072/2012 είναι, όπως συνάγεται ρητά από το γράμμα του αλλά και αποτυπώνεται στην οικεία εισηγητική έκθεση, η δημοσίευση των αποφάσεων της Ε.Σ.Α.Λ.. Η δημοσίευση αυτή αποτελεί τον δικαιολογητικό λόγο της «κύρωσης» των πράξεων αυτών από τον Υπουργό. Επομένως, ενόψει της, κατά τα ανωτέρω, δημοσίευσης των προσβαλλόμενων πράξεων, αυτές απέκτησαν υπόσταση πριν από τη συζήτηση της κρινόμενης αιτήσεως και, άρα, μετά την άρση της πλημμέλειας της μη δημοσίευσης, οι αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. δεν είναι ακυρωτέες εξ αυτού του λόγου.

– Η διάταξη κατ’ επίκληση της οποίας εκδόθηκαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. και κατά το μέρος που με τη διάταξη αυτή ορίζεται, ότι ο καθορισμός χρήσεων γης καθώς και όρων και περιορισμών δομήσεως, δηλαδή ρυθμίσεων πολεοδομικού χαρακτήρα, εντός των οριοθετημένων χερσαίων ζωνών λιμένων μπορεί να γίνεται με απόφαση της Ε.Σ.Α.Λ. και, συνεπώς, όχι με προεδρικό διάταγμα, αντίκειται, στο άρθρο 24 παρ. 2 και 43 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι για τον λόγο αυτό μη εφαρμοστέα. Είναι, συνεπώς, ακυρωτέες οι προσβαλλόμενες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. και η υπό κρίση αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή.

– Οι αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. κυρώθηκαν και απέκτησαν την τυπική ισχύ νόμου, αφ’ ης εκδόθηκαν, με βάση την διάταξη του άρθρου 15 του ν. 4081/2012 (Α΄ 184/27.9.2012). Όμως, η κύρωση αυτή αφορά κανονιστικές πράξεις, με τις οποίες είχαν τεθεί ρυθμίσεις που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος και συνεπώς, η εν λόγω κύρωση των αποφάσεων αυτών, ανεξαρτήτως της συνταγματικότητάς της ισχύει πάντως από της ενάρξεως ισχύος του εν λόγω νόμου (ήτοι από τις 27.9.2012) και εφεξής, οι δε επίμαχες αποφάσεις δεν είχαν αποκτήσει προ του ως άνω χρονικού σημείου την ισχύ τυπικού νόμου.

Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Αικ. Σακελλαροπούλου
Δικηγόροι: Μ. Χαίνταρλής, Π. Παπαδάκης, Β. Βαρδακουλάς

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση: α) της υπ’ αριθ. 3/15.7.2002 πράξεως της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (Ε.Σ.Α.Λ), με την οποία εγκρίθηκαν χρήσεις γης και καθορίσθηκαν όροι και περιορισμοί δόμησης για τη χερσαία ζώνη του νέου λιμένα Πάτρας, β) της υπ’ αριθ. 6/18.3.2003 πράξεως του ιδίου οργάνου, με την οποία εγκρίθηκαν οι χρήσεις γης, όροι και περιορισμοί δόμησης της Α΄ φάσης για το τμήμα μεταξύ των οδών Τριών Ναυάρχων και Παπαφλέσσα, γ) της 7/30.1.2004 πράξεως του ως άνω οργάνου, με την οποία εγκρίθηκαν οι όροι δόμησης και οι χρήσεις γης στο Ο.Τ. 9 της λιμενικής ζώνης του λιμένα Πατρών και δ) της 10/22.1.2004 πράξεως της αυτής Επιτροπής, με την οποία εγκρίθηκε η πρόταση για την τακτοποίηση υφισταμένων κτιριακών εγκαταστάσεων του λιμένα Πάτρας.
Επειδή, στην δίκη παρεμβαίνει με έννομο συμφέρον, η ΑΕ “Οργανισμός Λιμένα Πατρών” εφόσον οι προσβαλλόμενες πράξεις αφορούν την οργάνωση και λειτουργία του λιμένα Πατρών.
Επειδή, ο Δήμος Πατρών ασκεί με έννομο συμφέρον την κρινόμενη αίτηση, δεδομένου ότι τα επίμαχα έργα βρίσκονται εντός των ορίων της εδαφικής του περιφέρειας, ισχυρίζεται δε ότι με τις σχεδιαζόμενες χωροταξικές και πολεοδομικές ρυθμίσεις διακόπτεται η συνέχεια των λειτουργιών της πόλης προς τη θάλασσα και αποκόπτεται η πόλη και οι κάτοικοί της από το παραθαλάσσιο μέτωπο.
Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Στο άρθρο 7 του ν.δ. 2942/1954 (Α΄ 211), ορίζεται ότι η χρήση και εκμετάλλευση των χώρων της ζώνης λιμένος ανήκει στο Λιμενικό Ταμείο, το οποίο με το άρθρο εικοστό πρώτο του ν. 2932/2001, (Α΄ 45), μετατράπηκε σε ανώνυμη εταιρεία κοινής ωφέλειας, ειδικότερα δε το Λιμενικό Ταμείο Πατρών σε ανώνυμη εταιρεία με την επωνυμία «Οργανισμός Λιμένος Πατρών Α.Ε.». Με το άρθρο μόνο του π.δ/τος 26.11.1996 (Δ’ 1415), είχε εγκριθεί η διενέργεια πρόσχωσης Θαλάσσιας έκτασης στην Ακτή Δυμαίων για την κατασκευή του έργου «Νέος Λιμένας Πατρών». Στη συνέχεια, κατά τα προβλεπόμενα στις διατάξεις του ως άνω ν. 2932/2001, προσδιορίσθηκαν τα όρια της ζώνης λιμένα με την 341/2001 απόφαση του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας (Β΄ 1447), με παραπομπή σε πράξεις της Λιμενικής Επιτροπής Πατρών και τα σχετικά διαγράμματα. Ακολούθως, και βάσει της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου δεκάτου ενάτου παρ. 2 εδ. γ΄ του ν. 2932/2001, όπως ίσχυε κατά το ένδικο χρονικό διάστημα, σύμφωνα με την οποία η Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (Ε.Σ.Α.Λ.) είναι αρμόδια να εγκρίνει αναπτυξιακά προγράμματα και μελέτες διαχείρισης (Master Plan) των λιμένων, με τα οποία καθορίζονται τα μέγιστα επιτρεπόμενα όρια της Ζώνης Λιμένα, οι επιτρεπόμενες προσχώσεις, οι χρήσεις γης, οι όροι και οι περιορισμοί δόμησης, οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις και κάθε αναγκαίο στοιχείο για την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της ασφάλειας του λιμένα, η Επιτροπή Σχεδιασμού και ανάπτυξης Λιμένων (ΕΣΑΛ) ενέκρινε με την πρώτη προσβαλλόμενη (3/15.7.2002) χρήσεις γης στη χερσαία ζώνη του «Νέου λιμένα Πάτρας», η οποία περιλαμβάνει: «α. ζώνη στάθμευσης – αναμονής – επιβίβασης, β. ζώνη αποθέσεως εμπορευμάτων, γ. ζώνη οικοδομικών τετραγώνων (Ο.Τ. Ι, ΙΙ, ΙΙΙ, ΙV), και δ. ζώνη πρασίνου και μελλοντικής διέλευσης γραμμής Ο.Σ.Ε.» και καθόρισε χρήσεις, όρους και περιορισμούς δόμησης στην ζώνη των Ο.Τ. Με τη δεύτερη προσβαλλόμενη (6/18.3.2003) εγκρίθηκαν οι προτάσεις της παρεμβαινούσης για τις χρήσεις γης στην περιοχή μεταξύ ιχθυόσκαλας (παλαιού λιμένα) και νέου λιμένα, στο τμήμα μεταξύ των οδών Τριών Ναυάρχων και Παπαφλέσσα. Ακολούθως, με την τρίτη προσβαλλόμενη (7/30.1.2004) εγκρίθηκαν χρήσεις γης και όροι δόμησης στο Ο.Τ. 9, στη βόρεια λιμενολεκάνη του λιμένα Πατρών, για την «Αναδιαρρύθμιση – Ανακαίνιση» του υπάρχοντος Επιβατικού Σταθμού Υποδοχής «Μελίνα». Στη συνέχεια, με την από Σεπτεμβρίου 2004 «Μελέτη αναμόρφωσης της χωροταξικής και κυκλοφοριακής οργάνωσης των χερσαίων χώρων και βελτίωσης της λιμενικής υποδομής του λιμένα Πατρών» υποβλήθηκε από την παρεμβαίνουσα πρόταση, η οποία εγκρίθηκε με την τέταρτη προσβαλλόμενη, (10/22.1.2004) κατά το μέρος μόνο που αφορά την τακτοποίηση υφιστάμενων κτιριακών εγκαταστάσεων και προβλέφθηκε ότι «κάθε νέα κατασκευή θα εξετασθεί μεμονωμένα από την ΕΣΑΛ». Τέλος, με την από 24.1.2012 σύμβαση προσωρινής παραχώρησης μεταξύ του Δήμου Πατρέων και της παρεμβαινούσης παραχωρήθηκε προσωρινά στον αιτούντα Δήμο «το δικαίωμα χρήσης και εκμετάλλευσης των γηπέδων, κτιρίων και εγκαταστάσεων σε περιοχή μήκους 3.500 μ. της χερσαίας λιμενικής ζώνης Πατρών. Εξάλλου, με την υπ’ αριθμ. 8216.04/04/12/3.5.2012 (ΦΕΚ 152, τ. Α.Α.Π.) απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας, η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση της διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 207 του ν. 4072/2012 (Α΄ 86), «κυρώθηκαν» όλες οι πράξεις της Ε.Σ.Α.Λ., μεταξύ των οποίων και οι ήδη προσβαλλόμενες πράξεις. Τέλος, στο άρθρο 15 του ν. 4081/2012 (Α΄ 184/27.09.2012) ορίζεται ότι «Κυρώνονται και αποκτούν ισχύ τυπικού νόμου, από το χρόνο της εκδόσεως τους, οι κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (Ε.Σ.Α.Λ.), με τις τροποποιήσεις τους, οι οποίες παρατίθενται στο Παράρτημα, που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ 152/3.5.2012 Τ.Α.Α.Π., αντίγραφο του οποίου δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με τον παρόντα νόμο. Οι ανωτέρω αποφάσεις μπορούν να τροποποιούνται με απόφαση του Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου ύστερα από πρόταση της επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων».
Επειδή, με το άρθρο δέκατο έβδομο του ν. 2932/2001 (Α΄ 145) «Ελεύθερη παροχή υπηρεσιών στις θαλάσσιες ενδομεταφορές – Σύσταση Γενικής Γραμματείας Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής – Μετατροπή Λιμενικών Ταμείων σε Ανώνυμες Εταιρείες και άλλες διατάξεις» συστήθηκε στο Υπουργείο Εμπορικής Ναυτιλίας Γενική Γραμματεία Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής (Γ.Γ.Λ.Λ.Π.), με σκοπό το συνολικό σχεδιασμό και τη χάραξη της εθνικής λιμενικής πολιτικής για την ανάπτυξη λιμένων με σύγχρονη υποδομή, ώστε να ανταποκρίνονται στις ανάγκες και απαιτήσεις για την εξυπηρέτηση των επιβατών, των πλοίων και των φορτίων. Περαιτέρω, στο άρθρο δέκατο ένατο του ίδιου νόμου, όπως ίσχυε κατά το κρίσιμο χρόνο, ορίζονταν τα εξής: «1. Με απόφαση του Υπουργού Εμπορικής Ναυτιλίας συγκροτείται δεκατριαμελής Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων … [όπως το πρώτο εδάφιο της παρ. 1 αντικαταστάθηκε με το άρθρο 35 του ν. 3153/2003, Α΄ 153]. 2. Έργο της Επιτροπής είναι: α) Ο γενικός σχεδιασμός των προγραμμάτων, των μελετών και των έργων για τη δημιουργία, βελτίωση και αναβάθμιση της λιμενικής υποδομής και ο καθορισμός των προτεραιοτήτων ανάπτυξης του λιμενικού δυναμικού της χώρας. β) … ε) Η έγκριση, αναθεώρηση/επικαιροποίηση των αναπτυξιακών προγραμμάτων και μελετών διαχείρισης (Master Plan) των λιμένων, με τα οποία θα καθορίζονται τα μέγιστα επιτρεπόμενα όρια της Ζώνης Λιμένα, οι επιτρεπόμενες προσχώσεις, οι χρήσεις γης, οι όροι και οι περιορισμοί δόμησης, οι κυκλοφοριακές ρυθμίσεις και κάθε αναγκαίο στοιχείο για την εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας και της ασφάλειας του λιμένα και στ) Οποιοδήποτε θέμα ζητηθεί από τον Υπουργό Εμπορικής Ναυτιλίας. 3. …». Εξάλλου, στο άρθρο 9 του ν. 2987/2002 (Α΄ 27) ορίζεται ότι «1. … 2. Οι μελέτες για την έκδοση των οικοδομικών αδειών στη χερσαία ζώνη λιμένα συντάσσονται με μέριμνα των Τεχνικών Υπηρεσιών των φορέων διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένων. Για τους φορείς διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένων, που δεν διαθέτουν Τεχνική Υπηρεσία, οι μελέτες συντάσσονται από τις αντίστοιχες Τεχνικές Υπηρεσίες των Δήμων ή των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων (Ν.Α.), στους οποίους ανατίθενται μετά από απόφαση των φορέων. Οι ειδικοί όροι και περιορισμοί δόμησης των μελετών αυτών πρέπει να συμφωνούν με τα οριζόμενα στις περιπτώσεις α’, γ’ και ε’ της παραγράφου 2 του άρθρου δέκατου ένατου του ν. 2932/2001 (ΦΕΚ 145 Α’). 3. Στις περιοχές χερσαίας ζώνης λιμένα οι οικοδομικές άδειες εκδίδονται από τις κατά τόπους Πολεοδομικές Υπηρεσίες ύστερα από έγκριση της Γενικής Γραμματείας Λιμένων και Λιμενικής Πολιτικής (Γ.Γ.Λ.Λ.Π.) του Υ.Ε.Ν.. 4. Η Γ.Γ.Λ.Λ.Π. μπορεί να αναθέτει τη σύνταξη προδιαγραφών και την εκπόνηση μελετών των περιπτώσεων γ’ και ε’ της παραγράφου 2 του άρθρου δέκατου ένατου του ν. 2932/2001 σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις». Από το συνδυασμό των εν λόγω διατάξεων προκύπτει ότι η Επιτροπή Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (Ε.Σ.Α.Λ.) στο πλαίσιο της αρμοδιότητάς της να εγκρίνει τα αναπτυξιακά προγράμματα και μελέτες διαχείρισης (Μaster Plan) των λιμένων εκδίδει εκτελεστές διοικητικές πράξεις κανονιστικού χαρακτήρα. Οι πράξεις δε αυτές, ως κανονιστικές, πρέπει, προκειμένου να αποκτήσουν νόμιμη υπόσταση, να δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, εφόσον δεν προβλέπεται άλλος τρόπος δημοσιότητας από τα άρθρα 1 και 2 του ν. 301/1976 (Α΄ 91) και το άρθρο 8 του ν. 3469/2006 (Α΄ 131), διαφορετικά είναι ανυπόστατες. Εν προκειμένω, οι προσβαλλόμενες πράξεις, με τις οποίες καθορίζονται, μεταξύ άλλων, χρήσεις γης και όροι και περιορισμοί δόμησης στη χερσαία ζώνη του λιμένα Πατρών και, άρα, έχουν χαρακτήρα κανονιστικό, δεν είχαν δημοσιευθεί κατά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως. Ενόψει αυτού δεν κινήθηκε η προθεσμία προσβολής τους με αίτηση ακυρώσεως (βλ. ΣτΕ 33/2009, 454/2008) και, συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση ασκείται σε κάθε περίπτωση εμπροθέσμως κατά των πράξεων αυτών. Περαιτέρω, μετά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως και πριν τη συζήτηση της υπόθεσης, δημοσιεύθηκε ο ν. 4072/2012 (Α΄ 86), στο άρθρο 207 του οποίου ορίζεται ότι «1. … 2. Στο άρθρο 19 του ν. 2932/2001 (Α`145), όπως τροποποιήθηκε με τα άρθρα 35 και 44 του ν. 3153/2003 (Α`153), προστίθεται παράγραφος 6 ως εξής: «6. Οι αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων, με εξαίρεση τις αποφάσεις της παραγράφου 3, δημοσιεύονται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως.». 3. Οι κανονιστικές αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων του άρθρου δέκατου ένατου του ν. 2932/2001, που δεν έχουν δημοσιευθεί στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μέχρι τη δημοσίευση του παρόντος νόμου, κυρώνονται με απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Οι αποφάσεις αυτές τροποποιούνται με απόφαση της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. 4. …». Στην αιτιολογική δε έκθεση του νόμου αυτού αναφέρεται ότι «Με το άρθρο αυτό θεσπίζεται η απαίτηση δημοσίευσης των αποφάσεων της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, επειδή δεν προβλεπόταν στις διατάξεις του άρθρου 19 του ν. 2932/2001 …. Η ρύθμιση κρίνεται αναγκαία προκειμένου να υπάρχει ασφάλεια δικαίου ως προς την εφαρμογή των αποφάσεων της Επιτροπής, λόγω της ευρείας φύσεώς τους που σε πολλές περιπτώσεις άπτεται θεμάτων γενικότερου ενδιαφέροντος. Για τους ίδιους λόγους προτείνεται με την παράγραφο 3 του ίδιου άρθρου η παροχή νομοθετικής εξουσιοδότησης στον αρμόδιο Υπουργό για την κύρωση και δημοσίευση των ήδη εκδοθεισών κανονιστικών αποφάσεων. Προκειμένου να μην απαιτείται η εκ νέου κύρωση με Υπουργική απόφαση των επιμέρους τροποποιήσεων των αποφάσεων που κυρώνονται με την διαδικασία της προτεινόμενης παρ. 2, προτείνεται με την παρ. 3 η θέσπιση διαδικασίας τροποποίησής τους με απλή απόφαση της Επιτροπής που θα δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». Ενόψει των προπαρατιθέμενων ρυθμίσεων εκδόθηκε η υπ’ αριθμ. 8216.04/04/12/3.5.2012 (ΦΕΚ 152, τ. Α.Α.Π.) απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας, με την οποία «κυρώθηκαν» όλες οι έως τότε εκδοθείσες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ., μεταξύ των οποίων και οι προσβαλλόμενες πράξεις. Ταυτόχρονα δε με την «κύρωση» εχώρησε και η δημοσίευση των εν λόγω πράξεων στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Από τα παραπάνω προκύπτει ότι σκοπός του ν. 4072/2012 είναι, όπως συνάγεται ρητά από το γράμμα του αλλά και αποτυπώνεται στην οικεία εισηγητική έκθεση, η δημοσίευση των αποφάσεων της Ε.Σ.Α.Λ.. Η δημοσίευση αυτή αποτελεί το δικαιολογητικό λόγο της «κύρωσης» των πράξεων αυτών από τον Υπουργό. Επομένως, ενόψει της, κατά τα ανωτέρω, δημοσίευσης των προσβαλλόμενων πράξεων, αυτές απέκτησαν υπόσταση πριν από τη συζήτηση της κρινόμενης αιτήσεως και, άρα, μετά την άρση της πλημμέλειας της μη δημοσίευσης, οι αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. δεν είναι ακυρωτέες εξ αυτού του λόγου (βλ. ΣτΕ 4755/2012, 87/2011 Ολομ., 4097/2001, 736/2001, 1424-6/1990, 1313-4/1987, 2822/ 1984, 3210/1984, 951/1981, κ.ά.). Ακολούθησε μεταγενεστέρως και η δημοσίευση του ν. 4081/2012 (Α΄ 184), με το άρθρο 15 του οποίου ορίσθηκαν τα εξής: «Κυρώνονται και αποκτούν ισχύ τυπικού νόμου, από το χρόνο της εκδόσεώς τους, οι κανονιστικού περιεχομένου αποφάσεις της Επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων (Ε.Σ.Α.Λ.), με τις τροποποιήσεις τους, οι οποίες παρατίθενται στο Παράρτημα, που δημοσιεύθηκε στο ΦΕΚ 152/3.5.2012 Τ.Α.Α.Π., αντίγραφο του οποίου δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με τον παρόντα νόμο. Οι ανωτέρω αποφάσεις μπορούν να τροποποιούνται με απόφαση του Υπουργού Ναυτιλίας και Αιγαίου ύστερα από πρόταση της επιτροπής Σχεδιασμού και Ανάπτυξης Λιμένων». Συνεπώς, ενόψει των ως άνω δύο κυρώσεων με νόμο των προσβαλλόμενων αποφάσεων της Ε.Σ.Α.Λ., ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως ότι οι αποφάσεις αυτές πρέπει να ακυρωθούν, διότι δεν δημοσιεύθηκαν στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
Επειδή, στο άρθρο 24 του Συντάγματος, όπως αναθεωρήθηκε με το από 6.4.2001 Ψήφισμα της Ζ΄ Αναθεωρητικής Βουλής (Α΄ 84), ορίζεται ότι «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας … 2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης». Κατά τα παγίως κριθέντα, καθ’ ερμηνεία του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, στην προστασία του οποίου υπάγονται και τα οικοσυστήματα των ακτών, τα οποία πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς ήπιας διαχείρισης και ανάπτυξης, η κατασκευή λιμένων οποιασδήποτε κατηγορίας σε οποιαδήποτε ακτή της χώρας δεν επιτρέπεται να αποφασίζεται ευκαιριακά και αποσπασματικά, αλλά πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού, εντός του εθνικού ή του μείζονος περιφερειακού δικτύου λιμένων της χώρας (ΣτΕ 4542/2009, 822/2013, πρβλ. ΣτΕ 2934/ 2011, 2266, 1340/2007, 978/2005 κ.ά.).
Επειδή, ο α.ν. 2344/1940 «Περί αιγιαλού και παραλίας» (Α΄ 154), ο οποίος καταργήθηκε με το άρθρο 34 παρ. 3 του ήδη ισχύοντος ν. 2971/2001, ορίζει στο άρθρο 14 ότι «Εν εκάστω λιμένι καθορίζεται έκτασις ξηράς και θαλάσσης εν συνεχεία ή διακεκομμένη, εν η το οικείον Λιμενικόν Ταμείον εκτελεί ή προβλέπεται ότι συντόμως θα εκτελέση τ’ αναγκαιούντα διά την εξυπηρέτησιν της εμπορικής, ναυτικής και επιβατικής κινήσεως του λιμένος έργα, υπό του Νόμου χαρακτηριζόμενα ως λιμενικά, ήτις έκτασις καλείται ‘Ζώνη του Λιμένος’ και διακρίνεται εις χερσαίαν και θαλασσίαν», στο άρθρο 15 παρ. 1 ότι «Η χερσαία ζώνη αποτελείται από τον αιγιαλόν και τους παρ’ αυτόν αναγκαιούντας, διά τα εν τω προηγουμένω άρθρω έργα, παραλιακούς χώρους. Όπου υφίσταται σχέδιον ρυμοτομίας, η εσωτερική οριακή γραμμή της χερσαίας ζώνης δεν δύναται να φθάση πέραν της εγγυτέρας οικοδομικής γραμμής», ενώ στο μεν άρθρο 17 του ίδιου νόμου προβλέπονται τα όργανα και η διαδικασία καθορισμού της χερσαίας ζώνης λιμένος, στο δε άρθρο 18 ορίζεται ότι «1. Οι χώροι και εν γένει τα κτήματα τα περιλαμβανόμενα εντός της ζώνης του λιμένος είναι της κατηγορίας των κοινοχρήστων Δημοσίων κτημάτων και ων η κυριότης ανήκει εις το Δημόσιον, η χρήσις όμως και η εκμετάλλευσις αυτών διά σκοπούς καθαρώς λιμενικούς ανήκει εις το Λιμενικόν Ταμείον. 2. Τα εν τη ζώνη του Λιμένος ιδιωτικά κτήματα απαλλοτριούνται αναγκαστικώς λόγω δημοσίας ανάγκης …». Εξάλλου, στο άρθρο 137 παρ. 1 του Κώδικα Δημοσίου Ναυτικού Δικαίου, που κυρώθηκε με το ν.δ. 187/1973 (Α΄ 261), ορίζονται τα εξής: «Ο λιμήν περιλαμβάνει: α) …. β) τμήμα εδάφους καλούμενον ‘χερσαία ζώνη λιμένος’ όπερ διήκει καθ’ όλον το μήκος του λιμένος και εξικνείται εις βάθος και έκτασιν περιλαμβάνουσαν τα λιμενικά τεχνικά έργα, τους χώρους και εγκαταστάσεις τας εξυπηρετούσας τας λειτουργικάς ανάγκας τούτου (ως προβλήτας, αποβάθρας, παραλιακά πεζοδρόμια, ναυπηγεία, ιχθυόσκαλας, ναυταθλητικές εγκαταστάσεις, χώρους φορτοεκφορτωτικών εργασιών και εναποθέσεως φορτίων, διακινήσεως επιβατών) προς εξυπηρέτησιν των διά θαλάσσης συγκοινωνιών και μεταφορών από της ξηράς εις την θάλασσαν και αντιστρόφως». Περαιτέρω, στο ν. 2971/2001 (285Α) προβλέπονται τα εξής: Στο άρθρο 1 ότι: «Ορισμοί. 1. … 7. «Λιμένας» είναι ζώνη ξηράς και θάλασσας μαζί με έργα και εξοπλισμό, που επιτρέπουν κυρίως την υποδοχή κάθε είδους πλωτών μέσων και σκαφών αναψυχής, τη φορτοεκφόρτωση, αποθήκευση, παραλαβή και προώθηση των φορτίων τους, την εξυπηρέτηση επιβατών και οχημάτων και την ανάπτυξη επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με τις θαλάσσιες μεταφορές. 8. … 9. «Φορέας διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα» είναι κάθε δημόσιος φορέας ή φορέας της Αυτοδιοίκησης ή ιδιωτικός ή μικτός φορέας που έχει, κατά νόμο, την ευθύνη της διοίκησης και της εκμετάλλευσης λιμένα», στο άρθρο 18 ότι: «Ζώνη λιμένα. 1. Σε κάθε παράκτια περιοχή, όπου κατά τις κείμενες διατάξεις συντρέχει λόγος δημιουργίας ή επέκτασης λιμένα, καθορίζεται έκταση ξηράς και θάλασσας, συνεχής ή διακεκομμένη στην οποία ο αρμόδιος φορέας διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα μπορεί να εκτελέσει, σύμφωνα με τις διατάξεις περί εκτελέσεως δημοσίων έργων, τις διατάξεις της κείμενης νομοθεσίας περί λιμενικών ταμείων και στα πλαίσια ανάπτυξης του λιμενικού δυναμικού της χώρας, έργα που απαιτούνται για την εξυπηρέτηση της εμπορικής, επιβατικής, ναυτιλιακής, τουριστικής και αλιευτικής κίνησης και γενικότερα της εύρυθμης λειτουργίας του λιμένα. Η έκταση αυτή καλείται ζώνη λιμένα και διακρίνεται σε χερσαία και θαλάσσια. 2. … 3. …», στο άρθρο 19 ότι: «Χερσαία ζώνη λιμένα. 1. Η χερσαία ζώνη λιμένα αποτελείται από τον αιγιαλό και τους αναγκαιούντες συνεχόμενους παραλιακούς χώρους για την εκτέλεση των έργων που αναφέρονται στο προηγούμενο άρθρο. Όπου υπάρχει σχέδιο πόλεως, το όριο της χερσαίας ζώνης δεν μπορεί να επεκταθεί πέρα από την πλησιέστερη ρυμοτομική γραμμή του εγκεκριμένου σχεδίου πόλεως. …. 2. Όπου υπάρχει εγκεκριμένο σχέδιο ρυμοτομίας και η χερσαία ζώνη είναι ανεπαρκής για τις ανάγκες του λιμένα, τότε αυτή μπορεί να επεκταθεί και πέραν του ορίου της παραγράφου 1, με την προϋπόθεση ότι προηγουμένως θα τροποποιηθεί το εγκεκριμένο σχέδιο ρυμοτομίας σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις. … 3. … 5. Επιτρέπεται με δαπάνες του αρμόδιου φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα η περίφραξη ολόκληρης ή μέρους της χερσαίας ζώνης λιμένα. …», στο άρθρο 21 ότι: «Καθορισμός χερσαίας και θαλάσσιας ζώνης λιμένα. 1. Με απόφαση του φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα, η οποία εκδίδεται ύστερα από σύμφωνη γνώμη των Υπουργείων Εμπορικής Ναυτιλίας, Οικονομίας και Οικονομικών, Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων, Πολιτισμού, του Γ.Ε.Ν. και της Γενικής Διεύθυνσης Αλιείας του Υπουργείου Γεωργίας, καθορίζεται το όριο της χερσαίας και θαλάσσιας ζώνης λιμένα [όπως το εδάφιο αυτό αντικαταστάθηκε με το άρθρο 33 του ν. 3153/2003, Α΄ 153]. … 2. Η απόφαση του φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα εγκρίνεται από τον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως μαζί με το διάγραμμα. 3. …», στο άρθρο 22 ότι: «Καθεστώς χερσαίων χώρων ζώνης λιμένα. 1. Οι χώροι και όλα εν γένει τα κτήματα, που περιλαμβάνονται στη ζώνη λιμένα είναι κοινόχρηστα δημόσια κτήματα και ανήκουν στο Δημόσιο κατά κυριότητα, η χρήση όμως και η εκμετάλλευσή τους ανήκει στον οικείο φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα. Αν στη ζώνη λιμένα περιλαμβάνονται ιδιωτικά κτήματα, απαλλοτριώνονται αναγκαστικά για λόγους δημόσιας ωφέλειας υπέρ του Δημοσίου με δαπάνες του αρμόδιου φορέα διοίκησης και εκμετάλλευσης λιμένα και σε περίπτωση αδυναμίας του με δαπάνες του Δημοσίου σύμφωνα με τις κείμενες διατάξεις. 2. … Οι διατάξεις περί εμπορικών μισθώσεων δεν εφαρμόζονται για τους χώρους της χερσαίας και θαλάσσιας ζώνης λιμένα. 3. …».
Επειδή, όπως προκύπτει από τις αμέσως ανωτέρω παρατεθείσες διατάξεις τόσο του προϊσχύσαντος α.ν. 2344/1940, όσο και του ήδη ισχύοντος ν. 2971/2001, σε συνδυασμό με το άρθρο 137 παρ. 1 του Κώδικα Δημοσίου Ναυτικού Δικαίου, οι περιλαμβανόμενοι στη χερσαία ζώνη λιμένος χώροι, δηλαδή ο αιγιαλός και οι συνεχόμενοι παραλιακοί, αποτελούν κοινόχρηστους χώρους που ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, προορίζονται δε μόνο για έργα και εγκαταστάσεις που εξυπηρετούν την εμπορική, επιβατική, ναυτιλιακή, τουριστική και αλιευτική κίνηση και γενικότερα τις λειτουργικές ανάγκες του λιμένος (ΣτΕ 4336/2011, βλ. ΣτΕ 2500/2009, 3397/2001, 1358/2001, 2913/1968, πρβλ. ΣτΕ 2088/ 2003). Περαιτέρω, οι χώροι της χερσαίας ζώνης λιμένος είναι χώροι ειδικών χρήσεων, οι οποίες ορίζονται στην παρ. 7 του άρθρου 1 του ν. 2971/2001, ήτοι χρήσεις για την υποδοχή κάθε είδους πλωτών μέσων και σκαφών αναψυχής, τη φορτοεκφόρτωση, αποθήκευση, παραλαβή και προώθηση των φορτίων τους, την εξυπηρέτηση επιβατών και οχημάτων και την ανάπτυξη επιχειρηματικών δραστηριοτήτων, που συνδέονται άμεσα ή έμμεσα με τις θαλάσσιες μεταφορές, τα δε έργα τα οποία μπορούν να πραγματοποιηθούν εντός αυτών είναι αποκλειστικώς έργα που αφορούν τα αμέσως εξυπηρετούμενα δια του λιμένος εθνικά κοινωνικά και οικονομικά συμφέροντα (πρβλ. ΣτΕ 1358/2001, 4497/2009).
Επειδή, όπως έχει επανειλημμένα κριθεί, κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει ευρύτερες συνέπειες που δεν περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλ’ εκτείνονται σε ολόκληρη την επικράτεια, εν όψει της αλληλεπίδρασης του τρόπου οργάνωσης κάθε οικισμού με τους υπολοίπους και των επεμβάσεων στο φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον, τις οποίες συνεπάγεται η πολεοδομική οργάνωση μιας περιοχής. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός αποτελεί, επομένως, ζήτημα γενικού ενδιαφέροντος, στο οποίο πρέπει να έχουν λόγο, κατά συνταγματική επιταγή, και κεντρικά κρατικά όργανα και, κατά συνέπεια, η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας, καθώς και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δόμησης δεν μπορεί να θεωρηθεί ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, αλλά ούτε θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές μπορεί να γίνονται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας εξάλλου αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις (λ.χ. όροι δόμησης και χρήσεων) και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα (λ.χ. τροποποίηση σχεδίου πόλεως με ταυτόχρονο καθορισμό όρων δόμησης) όσο και τις ατομικές πράξεις (λ.χ. απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως χωρίς ταυτόχρονο καθορισμό όρων δόμησης) διότι, κατά το Σύνταγμα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει, λόγω του μεγάλου βαθμού της εσωτερικής συνοχής του, αρρήκτως τις κατηγορίες αυτές πράξεων, κατά τρόπο ώστε η τροποποίηση από άλλο όργανο ατομικής πολεοδομικής ρύθμισης να επιδρά αφεύκτως στο υπόλοιπο, κανονιστικό της μέρος, με αποτέλεσμα τον κίνδυνο ανατροπής της συνοχής της. Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω, διατάξεις, με τις οποίες ανατίθεται η ρύθμιση των ανωτέρω ζητημάτων σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα, αντίκεινται στις ως άνω συνταγματικές διατάξεις και δεν είναι εφαρμοστέες. Αντιθέτως, οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν τον κατά τα ανωτέρω γενικότερο χαρακτήρα, επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα. Προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται, από την άποψη αυτή, και η όλως εντετοπισμένη τροποποίησή τους, που μπορεί να επιχειρείται ομοίως με πράξη διάφορη του διατάγματος, δεδομένου ότι η τροποποίηση αυτή δεν εμπεριέχει γενικό πολεοδομικό σχεδιασμό αλλά διενεργείται εντός του πλαισίου ευρυτέρου σχεδιασμού που έχει ήδη χωρήσει από τα προς τούτο αρμόδια κατά το Σύνταγμα και τον νόμο όργανα. Και οι τελευταίες, όμως, αυτές όλως εντετοπισμένες τροποποιήσεις πολεοδομικών σχεδίων παύουν να διατηρούν τον ως άνω ειδικότερο χαρακτήρα τους, όταν αφορούν προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος, λόγω της ιδιαίτερης κατά το Σύνταγμα σημασίας των ως άνω περιοχών, οπότε οι σχετικές ρυθμίσεις πρέπει, στην περίπτωση αυτή, να διενεργούνται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος (ΣτΕ 2790/2014, 2983/2009 7μ., 1814/2008, 3661/2005 Ολομ. κ.ά.). Με τα δεδομένα αυτά η παρατεθείσα ανωτέρω στην σκέψη διάταξη του άρθρου δέκατου ενάτου του ν. 2932/2001 παράγραφος 2 περίπτωση ε, κατ’ επίκληση της οποίας εξεδόθησαν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. και κατά το μέρος που με τη διάταξη αυτή ορίζεται, ότι ο καθορισμός χρήσεων γης καθώς και όρων και περιορισμών δομήσεως, δηλαδή ρυθμίσεων πολεοδομικού χαρακτήρα, εντός των οριοθετημένων χερσαίων ζωνών λιμένων μπορεί να γίνεται με απόφαση της Ε.Σ.Α.Λ. και, συνεπώς, όχι με προεδρικό διάταγμα, αντίκειται, κατά τα αμέσως ανωτέρω εκτεθέντα, στο άρθρο 24 παρ. 2 και 43 παρ. 2 του Συντάγματος και είναι για τον λόγο αυτό μη εφαρμοστέα. Είναι, συνεπώς, ακυρωτέες οι προαναφερθείσες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. και πρέπει η υπό κρίση αίτηση, να γίνει δεκτή.
Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, από τις διατάξεις των άρθρων 43 παρ. 2 και 44 παρ. 1 του Συντάγματος, σε συνδυασμό προς τις διατάξεις των άρθρων 26, 73 επ. και 95 παρ. 1 αυτού, συνάγεται ότι κανόνας δικαίου τιθέμενος από όργανα της εκτελεστικής εξουσίας κατά παράβαση των διατάξεων αυτών είναι ανίσχυρος και δεν μπορεί, υπό τη μορφή του αυτή, να ισχυροποιηθεί ούτε με την αναδρομική κύρωσή του με νόμο. Συνεπώς, νόμος που κυρώνει αναδρομικώς κανονιστική διοικητική πράξη, η οποία εκδόθηκε χωρίς νομοθετική εξουσιοδότηση ή καθ’ υπέρβαση αυτής, καθώς, επίσης, και όταν με την κανονιστική πράξη επιχειρείται η ρύθμιση ζητημάτων που εξαιρούνται της νομοθετικής εξουσιοδότησης, είναι ανίσχυρος κατά το μέρος που ισχυροποιεί αναδρομικώς τον κατά παράβαση του Συντάγματος τεθέντα με αυτήν κανόνα δικαίου, χωρίς να θίγεται, πάντως, η ισχύς του για το μέλλον. Εξάλλου, η κυρωθείσα κανονιστική πράξη δεν αποκτά, με την κατά τα ανωτέρω αντισυνταγματική κύρωσή της, ισχύ τυπικού νόμου (ΣτΕ Ολομέλεια 3596 – 7/1991, 1985/2005 Ολομ., 872/1992 Ολομ., 4666, 4670-4673/1998 Ολομ., 3268, 2138/2001, 3630-3631/2004 Ολομ.)
Επειδή, όπως έχει ήδη εκτεθεί (βλ. ανωτέρω σκέψη 6) οι ως άνω προσβληθείσες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ. κυρώθηκαν και απέκτησαν την τυπική ισχύ νόμου, αφ’ ης εκδόθηκαν, με βάση την διάταξη του άρθρου 15 του ν. 4081/2012 (Α΄ 184/27.9.2012). Με βάση όμως τα εκτεθέντα στην προηγούμενη σκέψη η κύρωση αυτή αφορά κανονιστικές πράξεις, με τις οποίες είχαν τεθεί ρυθμίσεις εξηρημένες της νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος και συνεπώς, η εν λόγω κύρωση των αποφάσεων αυτών, ανεξαρτήτως της συνταγματικότητας αυτής (πρβλ. ΣτΕ 123/2007 Ολομ., σκέψη 8) ισχύει πάντως από της ενάρξεως ισχύος του εν λόγω νόμου (ήτοι από τις 27.9.2012) και εφεξής, οι δε επίμαχες αποφάσεις δεν είχαν αποκτήσει προ του ως άνω χρονικού σημείου την ισχύ τυπικού νόμου.
Επειδή, κατόπιν τούτων, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή και να ακυρωθούν οι προσβαλλόμενες αποφάσεις της Ε.Σ.Α.Λ., να απορριφθεί δε η παρέμβαση.
Επειδή, το Δικαστήριο εκτιμώντας τις περιστάσεις των υποθέσεων (άρθρο 39 παρ. 1 του π.δ/τος 18/1989 – Α΄ 8) συμψηφίζει την δικαστική δαπάνη μεταξύ των διαδίκων.