Η ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΤΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΩΣ ΠΑΡΑΜΕΤΡΟΣ ΤΟΥ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΩΝ ΔΑΠΑΝΩΝ ΑΠΟ ΤΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ (Μάρτιος 2005)
-
ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ,
Τετάρτη 23 Μαρτίου 2005
Ι. Εισαγωγή
Η Δημοσιονομική Διοίκηση οφείλει, όπως άλλωστε κάθε όψη κρατικής Διοίκησης, να κινείται στο πλαίσιο που διαγράφει η αρχή της νομιμότητας[1]. Η δράση της ρυθμίζεται δηλαδή από τους κανόνες που θεσπίζουν το Σύνταγμα, το κοινοτικό δίκαιο και οι νόμοι. Ο δικαστικός έλεγχος αποτελεί ασφαλώς τη σημαντικότερη εγγύηση για την εφαρμογή της ανωτέρω δικαιοκρατικής αρχής. Ειδική και, μάλιστα, βαρύνουσα μορφή του ελέγχου αυτού είναι αναμφίβολα εκείνη που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στη δράση της Δημοσιονομικής Διοίκησης. Μεταξύ τους αναπτύσσεται αμφίδρομη επικοινωνία: Τα διοικητικά όργανα οφείλουν να συμμορφώνονται στις κρίσεις του και να προσαρμόζουν τη δράση τους σε αυτές. Αλλά και το Δικαστήριο συνεκτιμά τις ανάγκες, τις απαιτήσεις και τα προβλήματα που υπάρχουν στο πεδίο της δημοσιονομικής πολιτικής και συμβάλλει, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του, στην αντιμετώπισή τους.
Σκοπός της παρούσας μελέτης είναι να αναδείξει μία εν πολλοίς παραγνωρισμένη όψη του προληπτικού ελέγχου που πραγματοποιεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στις κρατικές δαπάνες. Ο έλεγχος αυτός αποκτά, ενόψει της συνταγματικής πραγματικότητας, των κοινωνικοπολιτικών αναγκών και των σύγχρονων δικαιοκρατικών αιτημάτων, ένα νέο σημαντικά εμπλουτισμένο περιεχόμενο, το οποίο επιβεβαιώνει και ενισχύει τον ρόλο του Δικαστηρίου ως εγγυητή της δημοσιονομικής νομιμότητας.
Η εξεταζόμενη όψη του προληπτικού ελέγχου των δαπανών σχετίζεται με ένα από τα πιο προστατευόμενα σήμερα αγαθά: Το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον. Η προστασία του κατοχυρώνεται, ως γνωστόν, στο Σύνταγμα ως θεμελιώδες δικαίωμα (άρθρο 24 Συντ.). Επιπλέον, αναγνωρίζεται η προτεραιότητά του σε σχέση με άλλους κρατικούς στόχους. Το γεγονός αυτό διαμορφώνει νέους όρους για την οικονομική και κοινωνική ανάπτυξη. Η σύμφυτη με την ανωτέρω προστασία αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης διεισδύει με την καινοτόμο λογική της στο κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής του κοινωνικού κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.) και καθίσταται βασική παράμετρος της αρχής της νομιμότητας.
Η εξέλιξη αυτή δεν αφήνει ανεπηρέαστο τον έλεγχο νομιμότητας, με τον οποίο επιφορτίζεται το Ελεγκτικό Συνέδριο[2]. Η προστασία του περιβάλλοντος εισέρχεται, σε κάποιο τουλάχιστον βαθμό, στο σύστημα του προληπτικού ελέγχου που ασκεί στις κρατικές δαπάνες. Η εν λόγω όψη του δικαστικού ελέγχου τείνει να μεταβάλλει την παραδοσιακή αντίληψη για το περιεχόμενο και τα όριά του. Η ανάδειξή της φαίνεται εν πολλοίς αναπόφευκτη ενόψει ιδίως των κυρίαρχων σήμερα τάσεων στη θεωρία και σ τη νομολογία προς ενίσχυση αφενός του δικαστικού ελέγχου της δημοσιονομικής διαχείρισης, ιδιαίτερα στο πεδίο της πρόληψης, και αφετέρου της προστασίας του περιβάλλοντος στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας.
ΙΙ. Το νομικό πλαίσιο του προληπτικού ελέγχου
Η παρ. 1 του άρθρου 98 Συντ. θεμελιώνει εν πρώτοις την αρμοδιότητα του ανώτατου δημοσιονομικού δικαστηρίου της χώρας να ασκεί προληπτικό έλεγχο στις κρατικές δαπάνες. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή:«Στην αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α. Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων, που υπάγονται με ειδική διάταξη νόμου στο καθεστώς αυτό». Η συνταγματική κατοχύρωση του ανωτέρω προληπτικού ελέγχου αναδεικνύει τη σημασία που αποδίδεται σε αυτόν για την τήρηση της δημοσιονομικής νομιμότητας.
Ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001 κατοχύρωσε, μάλιστα, μία ακόμη μορφή προληπτικού ελέγχου, η οποία προβλεπόταν μέχρι τότε στο νόμο. Συγκεκριμένα, με την περιπτ. β΄ του άρθρου 98 παρ. 1 Συντ. προβλέφθηκε ότι στην αρμοδιότητα του Δικαστηρίου ανήκει: «Ο έλεγχος συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας στις οποίες αντισυμβαλλόμενος είναι το Δημόσιο ή άλλο νομικό πρόσωπο που εξομοιώνεται με το Δημόσιο από την άποψη αυτή, όπως νόμος ορίζει». Η ανωτέρω ρύθμιση ουσιαστικά συμπληρώνει και ολοκληρώνει τον προληπτικό έλεγχο των κρατικών δαπανών που θεσπίζεται με την περιπτ. α΄. Οι δύο αυτές ειδικότερες μορφές δικαστικού προληπτικού ελέγχου διέπονται από κοινή κατά βάση λογική και αποβλέπουν στη διασφάλιση των αρχών της νομιμότητας και της διαφάνειας στη δράση της Δημοσιονομικής Διοίκησης.
Ο κοινός νομοθέτης εξειδικεύει, εξάλλου, τη διαδικασία και το βασικό περιεχόμενο του ανωτέρω προληπτικού ελέγχου. Έτσι, το άρθρο 1 παρ. 1 του π.δ. 774/1980 («Οργανισμός Ελεγκτικού Συνεδρίου»), επαναλαμβάνει ουσιαστικά τη βασική επιταγή του άρθρου 98 παρ. 1 περιπτ. α΄ Συντ.[3]. Ακόμη, σύμφωνα με το άρθρο 17 παρ. 1 παρ. 1 περιπτ. β΄ του π.δ. ο ανωτέρω έλεγχος ασκείται «επί τω τέλει της βεβαιώσεως ότι, υπάρχει δια ταύτας νομίμως κεχορηγημένη πίστωσις και ότι κατά την πραγματοποίησιν τούτων ετηρήθησαν αι διατάξεις του κώδικος “περί δημοσίου λογιστικού” και παντός άλλου νόμου ή διατάγματος ή κανονιστικής αποφάσεως». Επίσης, στην παρ. 3 του άρθρου αυτού ορίζεται: «Κατά τον υπό του Συνεδρίου ασκούμενον έλεγχον επιτρέπεται η εξέτασις και των παρεμπιπτόντως αναφυομένων ζητημάτων, επιφυλασσομένων των περί δεδικασμένον διατάξεων». Ακόμη, κατά την παρ. 5 του ίδιου άρθρου «ο έλεγχος της σκοπιμότητας των διοικητικών πράξεων εκφεύγει της αρμοδιότητος του Ελεγκτικού Συνεδρίου». Το άρθρο 19 του ανωτέρω π.δ. ορίζει τα όργανα ασκήσεως του εν λόγω ελέγχου[4], ενώ παράλληλα οργανώνει τον συνταγματικά προβλεπόμενο προληπτικό έλεγχο των δημόσιων συμβάσεων[5]. Τέλος, με το άρθρο 21 του π.δ. ρυθμίζεται η διαδικασία του ελέγχου[6].
ΙΙΙ. Νομική φύση και περιεχόμενο του προληπτικού ελέγχου
Από τις ανωτέρω διατάξεις του Συντάγματος και της κοινής νομοθεσίας προκύπτει ότι ο εν λόγω προληπτικός έλεγχος αφορά αφενός τη νομιμότητα και αφετέρου την κανονικότητα των δημοσίων δαπανών[7]. Ο έλεγχος νομιμότητας συνίσταται, ειδικότερα, στη βεβαίωση ότι υπάρχει για αυτές «νομίμως κεχορηγημένη πίστωσις και ότι κατά την πραγματοποίησιν τούτων ετηρήθησαν αι διατάξεις του κώδικος “περί δημοσίου λογιστικού” και παντός άλλου νόμου ή διατάγματος ή κανονιστικής αποφάσεως». Ελέγχεται έτσι εάν η συγκεκριμένη δαπάνη προβλέπεται από διάταξη νόμου, εάν υπάρχει σχετική πίστωση στον προϋπολογισμό, καθώς και εάν είναι νόμιμες οι διοικητικές πράξεις που άγουν στην έκδοση του χρηματικού εντάλματος[8]. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να γίνει δεκτό ότι περιλαμβάνεται και ο έλεγχος της μη αντίθεσης των ανωτέρω δαπανών προς υπερκείμενους κανόνες δικαίου, όπως είναι το Σύνταγμα, το κοινοτικό δίκαιο και το διεθνές δίκαιο που εφαρμόζεται σύμφωνα με το άρθρο 28 Συντ. στην εσωτερική έννομη τάξη[9].
Τέλος, ο προληπτικός έλεγχος περιλαμβάνει την κανονικότητα της δαπάνης. Ελέγχεται δηλαδή εάν αυτή έχει νόμιμα αναληφθεί, εάν επισυνάπτονται τα νόμιμα δικαιολογητικά και εάν η σχετική απαίτηση δεν έχει υποκύψει σε παραγραφή. Ο (stricto sensu) έλεγχος νομιμότητας και ο έλεγχος κανονικότητας συγκροτούν τον (lato sensu) προληπτικό έλεγχο νομιμότητας.
Ο ανωτέρω έλεγχος είναι κατ’ αρχήν, όπως προκύπτει ευθέως από το άρθρο 98 παρ. 1 Συντ., έλεγχος δικαστικός και όχι διοικητικός[10]. Επομένως, ασκείται από δικαστικούς λειτουργούς του Ελεγκτικού Συνεδρίου[11], οι οποίοι περιβάλλονται με εγγυήσεις προσωπικής και λειτουργικής ανεξαρτησίας, σύμφωνα με το άρθρο 87 παρ. 1 Συντ. Η αρμοδιότητα που ασκεί εν προκειμένω το Δικαστήριο δεν είναι πάντως, ενόψει του λειτουργικού κριτηρίου, δικαιοδοτική, δεν συνίσταται δηλαδή σε επίλυση διαφοράς[12]. Πρόκειται για ελεγκτική αρμοδιότητα[13], η οποία, αν και ομοιάζει από λειτουργική έποψη, δεν είναι αμιγώς διοικητικής φύσης[14]. Ορθότερο είναι να γίνει δεκτό ότι αποτελεί διοικητική αρμοδιότητα με ελεγκτικό περιεχόμενο, η οποία ασκείται από δικαστικά όργανα. Οι πράξεις που εκδίδονται στο πλαίσιό της δεν αποτελούν ούτε δικαστικές αποφάσεις ούτε διοικητικές πράξεις, αλλά μία ιδιαίτερη κατηγορία, τις δικαστικές ελεγκτικές πράξεις[15]. Το γεγονός αυτό επιβεβαιώνει, εξάλλου, το άρθρο 98 παρ. 2 και 3 Συντ., το οποίο, προς αποφυγήν συγχύσεων ως προς τη νομική φύση τους, αφενός εξαιρεί την εν λόγω δικαστική αρμοδιότητα από την εφαρμογή των διατάξεων του άρθρου 93 παρ. 2 και 3 Συντ., που αναφέρονται στη δημοσιότητα των συνεδριάσεων των δικαστηρίων και την υποχρέωση αιτιολογίας των δικαστικών αποφάσεων, και αφετέρου αποκλείει από τον ακυρωτικό έλεγχο του Σ.τ.Ε. τις ελεγκτικές αυτές πράξεις.
¶μεση συνέπεια της αρχής της (δημοσιονομικής) νομιμότητας και της ιδιαίτερης νομικής φύσης του είναι ότι ο προληπτικός έλεγχος δεν περιορίζεται σε απλή διαπίστωση της υπάρξεως διατάξεων που προβλέπουν ορισμένη δαπάνη, αλλά εκτείνεται, όπως σημειώθηκε, και στη μη αντίθεσή τους σε υπερκείμενους κανόνες δικαίου. Επομένως, δεν εξαντλείται στη διακρίβωση της υπάρξεως διατάξεων που προβλέπουν τη δαπάνη αλλά επεκτείνεται και στη συνταγματικότητα αφενός των διατάξεων αυτών και αφετέρου των διοικητικών πράξεων στις οποίες θεμελιώνεται το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα.
Η έκταση του σχετικού ελέγχου προκύπτει από το άρθρο 98 παρ. 1 Συντ., σε συνδυασμό με τις αρχές του κράτους δικαίου, της διάκρισης των λειτουργιών, της νομιμότητας και της χρηστής δημοσιονομικής διοίκησης. Οι ανωτέρω αρχές επιβάλλουν στο Δικαστήριο την υποχρέωση να αρνηθεί την έγκριση δαπάνης, η οποία ερείδεται σε αντισυνταγματικές διατάξεις. Η αντισυνταγματικότητά τους στερεί τη δαπάνη από το νόμιμο έρεισμά της. Πρόκειται, δηλαδή, για δαπάνη, η οποία δεν προβλέπεται από ισχυρό κανόνα δικαίου.
Ο σχετικός έλεγχος συνταγματικότητας είναι πάντως, ενόψει της ιδιαίτερης φύσης της ελεγκτικής αρμοδιότητας του Δικαστηρίου, περιορισμένος. Εξαντλείται, δηλαδή, στον παρεμπίπτοντα έλεγχο της συνταγματικότητας του νόμου ή της κανονιστικής πράξεως που θεμελιώνουν τη συγκεκριμένη δαπάνη. Επιπλέον, ο έλεγχος αφορά κατά κανόνα την πρόδηλη αντισυνταγματικότητα των νομικών θεμελίων της δαπάνης και δεν επεκτείνεται σε κάθε ζήτημα συνταγματικότητας, η επίλυση του οποίου ανήκει, στο πλαίσιο του κατασταλτικού δικαστικού ελέγχου, στην αρμοδιότητα των διοικητικών δικαστηρίων.
Η υποχρέωση του Ελεγκτικού Συνεδρίου να ελέγχει τη συνταγματικότητα των δαπανών προκύπτει ευθέως από τις διατάξεις των άρθρων 87 παρ. 2 και 93 παρ. 4 Συντ., που επιβάλλουν στο δικαστή τη συμμόρφωσή του στο Σύνταγμα, καθώς και από τον αυστηρό χαρακτήρα του Συντάγματος. Επομένως, ο έλεγχος των δημοσίων δαπανών που θεσπίζει το άρθρο 98 παρ. 1 Συντ. αποτελεί έναν ποιοτικά πλήρη έλεγχο νομιμότητας, ο οποίος περιορίζεται μόνον ως προς την έκτασή του. Σε κάθε περίπτωση πάντως, δεν μπορεί να καταστεί έλεγχος σκοπιμότητας, αφού κάτι τέτοιο θα ερχόταν σε αντίθεση πρωτίστως με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών.
Έτσι, δίπλα στον εσωτερικό (ενδοδιοικητικό) έλεγχο νομιμότητας που ασκεί η Δημοσιονομική Διοίκηση και τον κατασταλτικό έλεγχο που ασκούν τα δικαστήρια, θεσπίζεται από το Σύνταγμα μία (τρίτη) μορφή ελέγχου νομιμότητας, σε προληπτικό, μάλιστα, επίπεδο. Ο έλεγχος αυτός αποβλέπει, όπως και οι λοιποί, στη διασφάλιση της νομιμότητας των δημοσίων δαπανών. Η θέσπιση της ιδιαίτερης αυτής μορφής ελέγχου νομιμότητας της διοικητικής δράσης αναδεικνύει τη σημασία που αποδίδει το Σύνταγμα στην αυστηρή τήρηση των κανόνων του στον ευαίσθητο αυτόν τομέα. Με εξαίρεση την επεξεργασία των σχεδίων προεδρικών διαταγμάτων από το Σ.τ.Ε. κατά το άρθρο 95 παρ. 1 περιπτ. δ΄ Συντ., ο εν λόγω «ενδιάμεσος» προληπτικός δικαστικός έλεγχος νομιμότητας συνιστά, ως προς τη θεσμική λογική και το περιεχόμενό του, μοναδικό παράδειγμα στο πλαίσιο του συνταγματικού συστήματος ελέγχου της κρατικής δράσης και εγγύησης της αρχής της νομιμότητας.
Τη λογική αυτή του ανωτέρω προληπτικού δικαστικού ελέγχου συνοψίζει, νομίζουμε, κατά τρόπο απτό, σχετική άποψη του πρώην Προέδρου του Ελεγκτικού Συνεδρίου Ν. Θέμελη σύμφωνα με την οποία «η δέσμευση της Διοικήσεως να ενεργεί σύμφωνα με τον νόμο, να μη μπορεί να εκδώσει (κατά τη νόμιμη διαδικασία) καμιά εκτελεστική πράξη, αν αυτή δεν στηρίζεται στον νόμο, αποτελεί την ουσία της ακρογωνιαίας αρχής της νομιμότητος της διοικήσεως στο κράτος δικαίου. Φρουρός της αρχής αυτής τάχθηκε το Ελεγκτικό Συνέδριο με το άρθρο 98 του Συντάγματος, διότι έτσι διασφαλίζεται η σύννομη διάθεση και διαχείριση του δημοσίου χρήματος που αποτελεί προϊόν του μόχθου του κοινωνικού συνόλου χάριν του οποίου αποκλειστικά πρέπει να διατίθεται, κατά την εκάστοτε, εντός των συνταγματικών πλαισίων, εκφραζομένη βούληση του νομοθέτη. Στην άποψη αυτή λοιπόν βασίζεται ο προληπτικός έλεγχος που, κατά την ορθότερη και ασφαλέστερη γνώμη, πρέπει να ανατίθεται σε εξουσία εντελώς ανεξάρτητη από την Κυβέρνηση…»[16]. Ο έλεγχος της συνταγματικότητας του νομικού ερείσματος της δαπάνης συνιστά επομένως εν πολλοίς αυτονόητο στοιχείο του προληπτικού ελέγχου νομιμότητας που καθιερώνει το άρθρο 98 παρ. 1 Συντ.
IV. Η προστασία του περιβάλλοντος ως στοιχείο του προληπτικού ελέγχου
Το Σύνταγμα του 1975 κατοχυρώνει, ως γνωστόν, για πρώτη φορά, την προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Το ανάγει, μάλιστα, σε πρωταρχικής σημασίας αγαθό και σε βασική υποχρέωση του κράτους. Συγκεκριμένα, το άρθρο 24 Συντ., το οποίο αποτελεί το επίκεντρο του «περιβαλλοντικού Συντάγματος»[17], προβλέπει την υποχρέωση του κράτους να διαφυλάσσει το περιβάλλον, λαμβάνοντας ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα. Εξάλλου, με την αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε και ρητά στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. η αρχή της (περιβαλλοντικής) αειφορίας, η οποία επιβάλλει τη διατήρηση της οικολογικής ισορροπίας και τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επόμενων γενεών[18].
Ακόμη, το Σύνταγμα, καινοτομώντας, κατοχυρώνει τη σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης[19]. Η εν λόγω αρχή επιτάσσει τον συγκερασμό της προστασίας του περιβάλλοντος, από τη μία πλευρά, και τις απαιτήσεις της εθνικής οικονομίας και της οικονομικής ελευθερίας, από την άλλη[20]. Η εν λόγω συνταγματική αρχή αποβλέπει στη σύνθεση, την εξισορρόπηση και την εναρμόνιση των τριών διαστάσεων που τη συγκροτούν: την οικονομική, την κοινωνική και την περιβαλλοντική.
Το Σ.τ.Ε. έχει ήδη διαμορφώσει πλούσια νομολογία για την προστασία του περιβάλλοντος[21]. Έτσι, όπως έχει επανειλημμένα κριθεί, με το άρθρο 24 Συντ. «το φυσικό περιβάλλον έχει αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επομένων γενεών. Όπως προκύπτει, μάλιστα, από την προαναφερθείσα συνταγματική διάταξη, ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέσθηκε στην πρόβλεψη δυνατότητας να θεσπίζονται μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος αλλά επέβαλε στα όργανα του Κράτους που έχουν σχετική αρμοδιότητα να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόμενου αγαθού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη, εξάλλου, των μέτρων αυτών τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, ερμηνευόμενων ενόψει και των άρθρων 106 και 22 παρ. 1 του Συντάγματος, να σταθμίσουν άλλους παράγοντες αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, όπως είναι εκείνοι που σχετίζονται με τους σκοπούς της οικονομικής αναπτύξεως, της αξιοποιήσεως του εθνικού πλούτου, της ενισχύσεως της περιφερειακής αναπτύξεως και της εξασφαλίσεως εργασίας στους πολίτες, δηλαδή σκοπούς για τους οποίους λαμβάνεται πρόνοια στο Σύνταγμα και, συγκεκριμένα, στα προαναφερόμενα άρθρα 106 και 22 παρ. 1. Η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευομένων αντιστοίχων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο συντακτικός νομοθέτης»[22]. Είναι έτσι σαφές ότι η προστασία του περιβάλλοντος συνυφαίνεται στενά με την εν γένει οικονομική πολιτική της χώρας[23].
Η αρχή της δημοσιονομικής νομιμότητας προσλαμβάνει, ενόψει της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης και της περιβαλλοντικής προστασίας, ένα πολύ συγκεκριμένο και ρηξικέλευθο περιεχόμενο, το οποίο ο δικαστής του Ελεγκτικού Συνεδρίου οφείλει να συνεκτιμά κατά τον σχετικό προληπτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών. Η προστασία του περιβάλλοντος, άλλωστε, λόγω ακριβώς της στενής διασύνδεσής της με την οικονομική πολιτική του κράτους και, συνακόλουθα, τη λειτουργία της Δημοσιονομικής Διοίκησης, αποτελεί ένα εν πολλοίς «οικείο» πεδίο για τον δημοσιονομικό δικαστή.
Η εγκόλπωσή της και η ανάδειξή της ως βασικής παραμέτρου του προληπτικού ελέγχου των δημοσίων δαπανών συνιστούν αναγκαίους όρους για την ουσιαστική διασφάλισή της και την πραγμάτωση του περιεχομένου του άρθρου 24 Συντ. Πράγματι, ο προληπτικός δικαστικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών μπορεί να διαφυλάξει σε σημαντικό βαθμό την αποτελεσματικότητα της ανωτέρω προστασίας, αφού προηγείται ενεργειών που θέτουν σε κίνδυνο το περιβάλλον. Επιπλέον, συμβάλλει στη δημιουργία συνθηκών διαφάνειας και δημοσιότητας, που ευνοούν τον δημόσιο διάλογο και αποτρέπουν φαινόμενα κατάχρησης κρατικής εξουσίας και διασπάθισης δημοσίου χρήματος. Από την άποψη αυτή, αποτελεί βασικό μηχανισμό για τον περιορισμό της διαφθοράς στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική, η αντιμετώπιση της οποίας συνιστά πρωταρχικής σημασίας δημόσιο συμφέρον με συνταγματική, μάλιστα, θεμελίωση[24].
Εξάλλου, η ενσωμάτωση της προστασίας του περιβάλλοντος στον δικαστικό προληπτικό έλεγχο του άρθρου 98 παρ. 1 Συντ. αποτελεί ειδικότερη μορφή εκπλήρωσης από το κράτος της συνταγματικής υποχρέωσής του να λαμβάνει «ιδιαίτερα προληπτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας», σύμφωνα με την επιταγή του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ. Το Δικαστήριο οφείλει να αρνηθεί την έγκριση δαπάνης, η οποία παραβιάζει προδήλως τους ανωτέρω συνταγματικούς ορισμούς.
Για τους ίδιους λόγους επιβάλλεται ακόμη η ενσωμάτωση, mutatis mutandis, της περιβαλλοντικής προστασίας και στον προληπτικό έλεγχο που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στις δημόσιες συμβάσεις μεγάλης οικονομικής αξίας, σύμφωνα με την περιπτ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 98 Συντ. Το Δικαστήριο είναι εν προκειμένω υποχρεωμένο να αρνηθεί τη νομιμότητα της σύμβασης εάν κρίνει ότι παραβιάζεται με αυτήν προδήλως η εν λόγω συνταγματική προστασία.
Το Ελεγκτικό Συνέδριο υιοθέτησε στο παρελθόν τη ρηξικέλευθη αυτή αντίληψη και αρνήθηκε να εγκρίνει δαπάνη λόγω ευθείας αντίθεσής της προς την περιβαλλοντική προστασία. Συγκεκριμένα, με την καθοδηγητική 106/1996 πράξη του IV Τμήματός του, εγκαινίασε τον σχετικό περιβαλλοντικό έλεγχο[25], κρίνοντας: «Από το άρθρο 98 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος συνάγεται ότι ο προληπτικός έλεγχος των δαπανών του κράτους από το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν περιορίζεται μόνο στην έρευνα τήρησης από τη διοίκηση των αυστηρώς οικονομικού χαρακτήρα νομοθετικών ρυθμίσεων, αλλά εκτείνεται και στην έρευνα τήρησης των ρυθμίσεων για την προστασία του περιβάλλοντος, ώστε να αποφεύγεται, με τη διάθεση δημοσίου χρήματος, η διακινδύνευση ή καταστροφή του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, κατά παράβαση των ορισμών του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος… Το Ελεγκτικό Συνέδριο, μέσω του ελέγχου των οικονομικών πράξεων … δικαιούται να εξετάσει αν η διοικητική πράξη που στηρίζει και επηρεάζει τη δαπάνη είναι σύμφωνη με τις διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος». Με έρεισμα τις ανωτέρω σκέψεις, το Δικαστήριο έκρινε ότι κατά τον προληπτικό έλεγχο κάθε εντολής πληρωμής δαπάνης που αφορά μελέτη ή εκτέλεση τεχνικού έργου σε ρέματα, το Ελεγκτικό Συνέδριο, για τη θεώρηση του σχετικού τίτλου πληρωμής, ερευνά αν υπάρχει μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, άλλως η εντελλόμενη για πληρωμή δαπάνη δεν είναι νόμιμη.
Η ανωτέρω πράξη του Ελεγκτικού Συνεδρίου δεν είχε, ωστόσο, συνέχεια, παρά το γεγονός ότι το αρμόδιο μονομελές κλιμάκιό του προέβη σε ορισμένες περιπτώσεις σε παρόμοιο περιβαλλοντικό έλεγχο και σε επιστροφή χρηματικών ενταλμάτων λόγω παραβίασης της περιβαλλοντικής προστασίας[26]. Η επιφυλακτικότητα που επέδειξε το Δικαστήριο μπορεί ευχερώς να αποδοθεί στην παραδοσιακή αντίληψη που έχει επικρατήσει μέχρι σήμερα στους κόλπους του, σύμφωνα με την οποία ο προληπτικός έλεγχος των δημοσίων δαπανών και των συμβάσεων μεγάλης οικονομικής αξίας είναι περιορισμένος και εξαντλείται ουσιαστικά αφενός στην τυπική διακρίβωση της υπάρξεως νομοθετικής διάταξης που προβλέπει την ελεγχόμενη δαπάνη και αφετέρου στην κανονικότητά της. Πρόκειται ασφαλώς για μια αντίληψη που δεν εκφράζει το ρόλο που αναθέτει το άρθρο 98 παρ. 1 περιπτ. α΄ και β΄ Συντ. στο Ελεγκτικό Συνέδριο και οδηγεί σε μια υπέρμετρη συστολή το περιεχόμενο του σχετικού ελέγχου νομιμότητας.
Η γραμματική διατύπωση της ανωτέρω συνταγματικής διάταξης, η οποία αναφέρεται γενικά σε «έλεγχο των δαπανών» και σε «έλεγχο συμβάσεων», από τη μια πλευρά, και ο ερμηνευτικός συνδυασμός της με την αρχή του κράτους δικαίου, την αρχή της νομιμότητας και την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών δεν καταλείπουν αμφιβολίες. Ο δικαστής οφείλει να ελέγχει την πρόδηλη αντισυνταγματικότητα του νομικού ερείσματος της δαπάνης. Μόνον έτσι ασκείται κατά τρόπο ολοκληρωμένο η αρμοδιότητα του Δικαστηρίου που διαμορφώνει το Σύνταγμα και επιβεβαιώνεται ο ρόλος του ως θεματοφύλακα της δημοσιονομικής νομιμότητας, η οποία νοείται πρωτίστως ως συνταγματική νομιμότητα. Το παράδειγμα της προστασίας του περιβάλλοντος είναι εν προκειμένω χαρακτηριστικό, αφού αφορά ένα από τα σημαντικότερα συνταγματικά αγαθά, συνυφαίνεται δε στενά με την οικονομία και τη δημοσιονομική διαχείριση.
Ο έλεγχος αυτός δεν μπορεί ασφαλώς να εξικνείται στα αντίστοιχα όρια του κατασταλτικού ελέγχου νομιμότητας που ασκεί ο ακυρωτικός δικαστής, αφού αυτός είναι ευρύτερος, λεπτομερέστερος και αυστηρότερος. Ωστόσο, χωρίς να παραγνωρίζει τη σαφή προτεραιότητα του κοινού νομοθέτη και της κανονιστικώς δρώσας Διοίκησης στη ρύθμιση της δημοσιονομικής ύλης, ο προληπτικός έλεγχος δεν παύει να αποτελεί έλεγχο νομιμότητας, διενεργούμενο, μάλιστα, από ανώτατο δικαστήριο. Περιλαμβάνει συνεπώς έλεγχο συνταγματικότητας του νομικού ερείσματος των δαπανών.
Δημοσιονομική Διοίκηση και Ελεγκτικό Συνέδριο μπορούν, υπό τους όρους αυτούς, να διαμορφώσουν μια στενότερη, ειλικρινέστερη και ασφαλέστερη σχέση. Η Διοίκηση γνωρίζει με τον τρόπο αυτό επαρκώς ότι κάθε δημόσια δαπάνη δεν μπορεί να εκταμιευτεί εάν θίγει προδήλως περιβαλλοντικά αγαθά. Παράλληλα, επιταχύνεται ο εκσυγχρονισμός της διοικητικής λειτουργίας και βελτιώνεται η αποτελεσματικότητά της. Κλονίζονται επίσης οι εστίες διαφθοράς στη νοσούσα Δημόσια Διοίκηση, ενώ συγχρόνως επεκτείνονται οι νομιμοποιητικές βάσεις της δημοσιονομικής διαχείρισης[27].
Τέλος, το «τεκμήριο δημοσιονομικής νομιμότητας»[28], το οποίο συνοδεύει τη δαπάνη ή τη σύμβαση που διέρχεται με επιτυχία τον προληπτικό έλεγχο, καθίσταται ουσιαστικότερο και διαυγέστερο. Έτσι, και η ασφάλεια δικαίου ενισχύεται και η αρχή της νομιμότητας οικοδομείται σε πιο στέρεες βάσεις. Στο πλαίσιο αυτό αναδεικνύεται και ο, εν πολλοίς παραγνωρισμένος σήμερα, παιδαγωγικός ρόλος που επιτελεί ο έλεγχος του ανώτατου δημοσιονομικού δικαστηρίου στη Διοίκηση. Δημοσιονομική Διοίκηση και πολίτες καθίστανται κοινωνοί των βασικών προβλημάτων που σχετίζονται με τη διαχείριση του δημοσίου χρήματος και ευαίσθητοι αποδέκτες των μηνυμάτων για τήρηση της δημοσιονομικής νομιμότητας.
Πάνω από όλα, όμως, η επαναοριοθέτηση του εν λόγω ελέγχου θα αποβεί σε όφελος του περιβάλλοντος. Ο έλεγχος της συνταγματικότητας με βάση τις σχετικές με την προστασία αυτή διατάξεις θα αποκτήσει ένα επιπλέον στάδιο, και μάλιστα προληπτικού χαρακτήρα. Υπό τους όρους αυτούς, οι εγγυήσεις αμεροληψίας, ανεξαρτησίας και αποτελεσματικότητας που περιβάλλουν το εν λόγω Δικαστήριο θα καταστούν συγχρόνως εγγυήσεις για την τήρηση της συνταγματικής νομιμότητας στο πεδίο της προστασίας του περιβάλλοντος.
Το κείμενο αποδίδει εισήγηση του συγγραφέα στο Επιστημονικό Συμπόσιο που διοργανώθηκε από το Πανεπιστήμιο Πειραιώς και το Ελεγκτικό Συνέδριο με θέμα: «Δικαιοσύνη και Δημοσιονομική Πολιτική. Σύμμαχοι ή αντίπαλοι;» (Χαλκίδα, 5-6 Νοεμβρίου 2004).
[1] Βλ. ενδεικτικά Ηλ. Θεοδωράτου, Η εννοιοκρατική κρίση της αρχής της νομιμότητας, ΔιΔικ 1994, σ. 1019 επ., Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2001, σ. 91 επ.
[2] Βλ. Ι. Σαρμά, Η συμβολή του Ελεγκτικού Συνεδρίου στην προστασία του περιβάλλοντος, Νόμος και Φύση 1997, σ. 289 επ.
[3] Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή: «Εις την αρμοδιότητα του Ελεγκτικού Συνεδρίου ανήκουν ιδίως: α) Ο έλεγχος των δαπανών του Κράτους, ως και των δι’ ειδικών νόμων εις τον έλεγχο αυτού υπαγομένων εκάστοτε οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου». Ακόμη, το άρθρο 15 του ανωτέρω π.δ. ορίζει ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο «ασκεί τον κατά το άρθρον 98 του Συντάγματος έλεγχον επί των εξόδων του Κράτους, ως και επί των δια νόμων εις τον έλεγχον αυτού υπαγομένων εκάστοτε Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοικήσεως ή άλλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου».
[4] Συγκεκριμένα, με την άσκησή του επιφορτίζονται οι Πάρεδροι του Δικαστηρίου, προκειμένου για τα χρηματικά εντάλματα πληρωμής των δαπανών των Υπουργείων, και οι Επίτροποι του Δικαστηρίου, προκειμένου για τα χρηματικά εντάλματα πληρωμής των δαπανών των Υπουργείων που εκδίδονται σε βάρος πιστώσεων οι οποίες μεταβιβάζονται σε δευτερεύοντες διατάκτες. Η άσκηση προληπτικού ελέγχου από άλλα όργανα πλην των ανωτέρω απαγορεύεται σύμφωνα με τη ρητή επιταγή της παρ. 4 του άρθρου αυτού.
[5] Επί των συμβάσεων αυτών «διενεργείται υποχρεωτικά έλεγχος νομιμότητας πριν από τη σύναψή τους από Κλιμάκια του Ελεγκτικού Συνεδρίου… Εάν δεν διενεργηθεί ο έλεγχος, η σύμβαση που συνάπτεται είναι άκυρη».
[6] Συγκεκριμένα, «εάν εκ του διενεργηθέντος ελέγχου διαπιστωθεί ότι δια δαπάνην τινά δεν συντρέχουν εν όλω ή εν μέρει αι προϋποθέσεις της παραγράφου 1 εδ. β΄ του άρθρου 17 του παρόντος, ο αρμόδιος Πάρεδρος ή Επίτροπος αρνείται δι’ ητιολογημένης πράξεώς του την θεώρησιν του εντάλματος, όπερ επιστρέφει προς την αποστείλασαν αρχήν μετ’ αντιγράφου της πράξεώς του». Σε περίπτωση που υποβληθεί εκ νέου το ένταλμα προς θεώρηση, ο Πάρεδρος ή ο Επίτροπος το υποβάλλει, εάν θεωρεί ότι δεν έχουν αρθεί οι λόγοι που επέβαλαν τη μη θεώρησή του, στο οικείο Τμήμα του Δικαστηρίου, το οποίο αποφαίνεται τελικώς.
[7] Βλ. σχετικά Ν. Μηλιώνη, Ο θεσμικός ρόλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, 2002, σ. 276 επ. Πρβλ. Ν. Θέμελη, Ο προληπτικός έλεγχος των κρατικών δαπανών και το άρθρο 98 του Συντάγματος, ΤοΣ 1987, σ. 250-251, Ι. Κάρκαλη, Η συμμόρφωση της Διοίκησης στις ελεγκτικές και δικαιοδοτικές κρίσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο: Διοικητικό Πρωτοδικείο Θεσσαλονίκης, Συμμόρφωση στις δικαστικές αποφάσεις- Μέτρα εκτέλεσης των αποφάσεων μέσω δικαστικής συνδρομής, 2002, σ. 159-160.
[8] Σύμφωνα με πάγια νομολογία των διοικητικών δικαστηρίων «οι Πάρεδροι και οι Επίτροποι του Ελεγκτικού Συνεδρίου, κατά τη διενέργεια του προληπτικού ελέγχου των δαπανών του Κράτους, των Ο.Τ.Α. και των ν.π.δ.δ. μπορούν να ελέγξουν τη νομιμότητα των χρηματικών ενταλμάτων ή άλλων τίτλων πληρωμής, καθώς επίσης, παρεμπιπτόντως, και ζητήματα αρμοδιότητας των πολιτικών ή διοικητικών δικαστηρίων, χωρίς, όμως, να έχουν, περαιτέρω, αρμοδιότητα να ελέγχουν παρεμπιπτόντως τη νομιμότητα εκτελεστών ατομικών διοικητικών πράξεων που συνοδεύουν τα εντάλματα και στις οποίες τα τελευταία ερείδονται. Και τούτο γιατί οι ατομικές αυτές διοικητικές πράξεις, και αν ακόμα δεν είναι σύννομες, παράγουν όλες τις έννομες συνέπειές τους και θεωρούνται έγκυρες εφόσον δεν ανακλήθηκαν από τη Διοίκηση ή δεν ακυρώθηκαν με δικαστική απόφαση» (βλ. Σ.τ.Ε. 3564/1986, ΝοΒ, τ. 35, σ. 606, ΔΕφΑθ 779/1994, ΔιΔικ 1994, σ. 1374, ΔΕφΠειρ 1281/1995, ΔιΔικ 1995, σ. 1409, ΔΕφΘεσ 2121/2000, ΔιΔικ 2001, σ. 40, ΔΕφΑθ 3072/2002, όπου και αντίθετη μειοψηφία του εισηγητή, ΔιΔικ 2003, σ. 611).
[9] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κράτος και διεθνές δίκαιο. Η συνταγματική διαρρύθμιση των σχέσεων εσωτερικού και διεθνούς δικαίου, 2001.
[10] Πρβλ. την ενδιαφέρουσα Γνωμοδότηση της Ολομελείας του Ελεγκτικού Συνεδρίου της 21ης Δεκεμβρίου 1988.
[11] Ibid.
[12] Με τη Σ.τ.Ε. 1633/2002 κρίθηκε ότι ο προληπτικός έλεγχος που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο επί των μεγάλης οικονομικής αξίας δημοσίων συμβάσεων «δεν αποτελεί άσκηση δικαιοδοτικής εξουσίας και, συνεπώς, δεν υποκαθιστά τον δικαστικό έλεγχο που ασκεί το Συμβούλιο της Επικρατείας επί της νομιμότητας της διοικητικής διαδικασίας που απολήγει στη σύναψη διοικητικών συμβάσεων προμηθειών, έργων και υπηρεσιών, η φύση δε του προληπτικού αυτού ελέγχου δεν μεταβλήθηκε εκ του γεγονότος ότι μετά τη δια νόμου θέσπισή του απέκτησε και συνταγματικό έρεισμα. Πράγματι, κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 98 παρ. 1 περ. β΄ του Συντάγματος, το Συμβούλιο της Επικρατείας, σε περίπτωση που εκκρεμεί ενώπιόν του αίτηση ακυρώσεως κατά πράξεως αναθέσεως προμηθείας, δημοσίου έργου ή υπηρεσίας δεν κωλύεται να ασκήσει την κατά το άρθρο 95 παρ. 1 εδ. α΄ του Συντάγματος ακυρωτική του αρμοδιότητα, εάν, πριν από τη συζήτηση της αιτήσεως, το Ελεγκτικό Συνέδριο, διατυπώνοντας, σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 19 παρ. 7 του π.δ. 774/1980, το πόρισμά του, θεωρήσει ότι η εν λόγω πράξη εκδόθηκε κατά παράβαση νόμου ή πλάνη περί τα πράγματα. Η δίκη διατηρεί, στην περίπτωση αυτή, το αντικείμενό της, η δε απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας που θα εκδοθεί επί της προαναφερθείσης αιτήσεως θα έχει δύναμη δεδικασμένου για τα διοικητικής φύσεως ζητήματα που επιλύει. Διαφορετική εκδοχή θα δημιουργούσε έλλειμμα δικαστικής προστασίας και θα αντέβαινε προς τις διατάξεις των άρθρων 20 παρ. 1 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος, σε αρμονία προς τις οποίες πρέπει να ερμηνεύεται η διάταξη του άρθρου 98 παρ. 1 περ. β΄ του Συντάγματος».
[13] Πρβλ. Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, ό.π., σ. 599.
[14] Κατά την κρατούσα στην επιστήμη του Διοικητικού Δικαίου άποψη ο εν λόγω έλεγχος συνιστά άσκηση διοικητικής αρμοδιότητας. Βλ. Πρ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, 1997, σ. 497 επ., του ιδίου, Διοικητικό Δικονομικό Δίκαιο, 1994 σ. 90 επ., Δ. Κόρσου, Δημοσιονομικόν Δίκαιον, 1985, σ. 44 επ., Μ. Στασινόπουλου, Μαθήματα Δημοσιονομικού Δικαίου, 1966, σ. 16 επ. Τούτο δέχεται και ο Δ. Τσάτσος, Συνταγματικό Δίκαιο, τ. Β΄, Οργάνωση και λειτουργία της Πολιτείας, 1992, σ. 521. Την άποψη αυτή υιοθετεί και η νομολογία. Βλ. ιδίως Α.Ε.Δ. 6/1980, 15/1979, Σ.τ.Ε. Ολομ. 2909/1986. Αντίθετα, το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει κρίνει, κατ’ εφαρμογή του οργανικού κριτηρίου, ότι η ανωτέρω διαδικασία προληπτικού ελέγχου «ως ασκουμένη υπό δικαιοδοτικού οργάνου του Κράτους, και δη ανωτάτου, εντάσσεται στο πλαίσιο ασκήσεως της δικαστικής εξουσίας».
[15] Την ιδιομορφία της νομικής φύσης των πράξεων που επιλύουν διαφωνίες μεταξύ του αρμόδιου ελεγκτικού οργάνου και του διατάκτη της δημόσιας δαπάνης στο πλαίσιο του εν λόγω προληπτικού ελέγχου τονίζει και ο Ν. Μηλιώνης, όπ.π. (σημ. 8), σ. 304 επ.
[16] Ν. Θέμελης, όπ.π. (σημ. 8), σ. 251.
[17] Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Θεμελίωση, περιεχόμενο και λειτουργία, Νόμος και Φύση 1994, σ. 375 επ.
[18] Βλ. ιδίως τις συμβολές που περιλαμβάνει ο συλλογικός τόμος: Γ. Παπαδημητρίου (επιμ.), Το άρθρο 24 του Συντάγματος μετά την αναθεώρησή του, Νόμος και Φύση, 2002. Από την πιο πρόσφατη νομολογία του Σ.τ.Ε. πρβλ. την Σ.τ.Ε. Ολομ. 1468/2004. Η απόφαση αυτή σχολιάζεται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου στον δικτυακό τόπο της Νόμος και Φύση: www.nomosphysis.org.gr, Νομολογία του Σ.τ.Ε. για το περιβάλλον, 2004/IV (Αύγουστος 2004).
[19] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. 613/2002, ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 580 επ.
[20] Βλ. λ.χ. Σ.τ.Ε. 2219/2004, 613/2002 Ολομ., 3478/2000 Ολομ. κ.ά.
[21] Βλ. ιδίως την τακτικά δημοσιευμένη σχολιασμένη νομολογία του Σ.τ.Ε. στον δικτυακό τόπο της Νόμος και Φύση: www.nomosphysis.org.gr. Πρβλ. Ξ. Κοντιάδη, Ο νέος συνταγματισμός και τα θεμελιώδη δικαιώματα μετά την αναθεώρηση του 2001, 2002, σ. 350 επ., Δ. Μέλισσα, Θεμελιώδη ζητήματα του Δικαίου της Χωροταξίας, 2002, σ. 163 επ., Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικο-πολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση 1997, σ. 573 επ.
[22] Βλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002, ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 571, με παρατηρήσεις Απ. Παπακωνσταντίνου, σ. 580-609.
[23] Όπως έχει μάλιστα κριθεί πρόσφατα από το Σ.τ.Ε. «ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέστηκε στην πρόβλεψη δυνατότητας να θεσπίζονται μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά επέβαλε στα όργανα του κράτους που έχουν τη σχετική αρμοδιότητα να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για τη διαφύλαξη του προστατευόμενου αγαθού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα μέτρα παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη νομική ή συλλογική δραστηριότητα. Στα πλαίσια αυτών των διατάξεων νοείται και η επιδιωκόμενη από το κράτος οικονομική ανάπτυξη κατά το άρθρο 106 του Συντάγματος, η οποία πρέπει να είναι βιώσιμη» (Σ.τ.Ε. Ολομ. 1468/2004).
[24] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Διαφθορά στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική: Οι συνταγματικές πτυχές, ΕΔΔΔΔ 2004, σ. 30 επ.
[25] Βλ. Ι. Σαρμά, όπ.π. (σημ. 3), σ. 289 επ., του ιδίου, Κράτος και Δικαιοσύνη. Το δημόσιο χρήμα υπό έλεγχο. Η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου, 2003, σ. 60-61.
[26] Βλ. Ι. Σαρμά, όπ.π. (σημ. 3), σ. 292 – 294.
[27] Πρβλ. Β. Κουγέα, Νομιμοποιητικές διαδικασίες του κρατικού προϋπολογισμού στο σύγχρονο κράτος, στο: Μνήμη Ονούφριου Φαρμακίδη, Το Κράτος στον 21ο αιώνα. Παγκοσμιοποίηση και Κοινωνία της Γνώσης, 2002, σ. 190, όπου ο συγγραφέας σημειώνει ότι «ο πολιτικός έλεγχος αλλά και ο δικαστικός που ασκεί το Ελεγκτικό Συνέδριο στη δημόσια διαχείριση και στην εκτέλεση του προϋπολογισμού αποβλέπουν στη νομιμοποίηση μέσω εμπιστοσύνης (Legitimation durch Vertauen), δηλαδή στη δημιουργία της πεποίθησης στους πολίτες ότι τα δημόσια έσοδα και οι δημόσιες δαπάνες πραγματοποιούνται κατά ένα δημοσιο-νομικά άψογο και ανεπίληπτο τρόπο και ότι το κράτος είναι έντιμο στη διαχείριση του δημοσίου χρήματος».
[28] Βλ. Ν. Μηλιώνη, όπ.π. (σημ. 8), σ. 309.