ΚΑΝΟΝΙΣΤΙΚΟΤΗΤΑ ΚΑΙ ΡΥΘΜΙΣΗ ΤΟΥ ΧΩΡΟΥ [η περίπτωση του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τη βιομηχανία]

Σκοπός της φιλοσοφίας [θεωρίας] είναι η λογική διασάφηση των σκέψεων.
Η φιλοσοφία [θεωρία] δεν είναι διδασκαλία, αλλά δραστηριότητα… Το αποτέλεσμα της φιλοσοφίας [θεωρίας] δεν είναι «φιλοσοφικές προτάσεις», αλλά η διασάφηση προτάσεων. Η φιλοσοφία [θεωρία] πρέπει να αποσαφηνίζει και να οροθετεί αυστηρά τις σκέψεις που συνήθως είναι, θα λέγαμε, θολές και συγκεχυμένες.

Ludwig Wittgenstein
Tractatus Logico – Philosophicus, & 4.112, σελ. 71
Εκδόσεις Παπαζήση, 1978.

 

Ι. Κανονιστικότητα και Δίκαιο

Κατά μία άποψη, η οποία δύσκολα θα μπορούσε  να αμφισβητηθεί ως προς την ορθότητά της, η κανονιστικότητα αποτελεί μια από τις βασικότερες ιδιότητες του δικαίου, ένα μάλλον εγγενές στοιχείο του[1]. Τούτο είναι εύλογο εάν αναλογιστούμε ότι στο επίκεντρο της επιστήμης του δικαίου βρίσκεται ο στόχος της ρύθμισης των κοινωνικών σχέσεων, με την εφαρμογή των κανόνων που κάθε φορά ο νομοθέτης θέτει, μέσα από προκαθορισμένες διαδικασίες,  ακολουθώντας ορισμένες αρχές.

Όταν αναφερόμαστε στην κανονιστικότητα του δικαίου, εννοούμε ειδικότερα το γεγονός ότι οι κανόνες έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα για τους αποδέκτες τους, που είναι οι πολίτες,  τα ποικίλα νομικά πρόσωπα, τα μορφώματα (λ.χ. ενώσεις προσώπων), αλλά και τα πάσης φύσεως όργανα του κράτους. Και τούτο ανεξαρτήτως του κριτηρίου ή των κριτηρίων που χρησιμοποιεί κανείς για τον προσδιορισμό της κανονιστικότητας, ανάλογα με τη γενικότερη αντίληψή του για το δίκαιο. Είναι γνωστό ότι οι θετικιστικές θεωρήσεις έχουν την τάση να συναρτούν την κανονιστικότητα με τη μορφή που έχουν οι χρησιμοποιούμενες από το νόμο γλωσσικές εκφράσεις, ενώ οι αντιθετικιστικές (φυσικοδικαιικής ή και φαινομενολογικής  εμπνεύσεως) δίνουν την έμφαση στους ουσιαστικούς λόγους (λ.χ. ηθικοπολιτικούς, επιστη­μονικούς, πραγματολογικούς)  που δικαιολογούν την α′ ή τη β′ πράξη, όπως οι λόγοι αυτοί απορρέουν ερμηνευτικά από  τους κανόνες.

Είναι απαραίτητο, ωστόσο, ν’ αναφερθεί ότι τα τελευταία χρόνια έχει ανοίξει, με αυξανόμενη μάλιστα έκταση και ένταση, ένας ιδιαίτερα γόνιμος διάλογος για τη νομική κανονιστικότητα καθ’ εαυτήν αλλά και σε συνδυασμό με άλλες μορφές κοινωνικής κανονιστικότητας[2]. Αφετηρία είναι το πραγματικό γεγονός ότι ολοένα και συχνότερα οι θεσπιζόμενοι  νομικοί κανόνες χαρακτηρίζονται από μια διαβαθμισμένη κανονιστικότητα, ή, όπως έχει επικρατήσει να αναφέρεται, από μια κυμαινόμενη κανονιστική πυκνότητα. Μπορεί μεν το πιο σύνηθες να είναι οι κανόνες να εμπίπτουν στις κλασσικές κατηγορίες του επιτακτικού ή του απαγορευτικού κανόνα με την απειλή ενίοτε κυρώσεων ή και δημόσιου εξαναγκασμού σε περίπτωση παραβίασης τους, ωστόσο ένας σημαντικός αριθμός κανόνων εντάσσεται στις κατηγορίες του επιτρεπτικού ή ακόμη και του στοχοθετικού κανόνα (objectives / objectifs) , οι οποίοι φαίνεται να παρέχουν ευρεία περιθώρια στη δράση και συμπεριφορά της Διοίκησης και των πολιτών.

Από τη σκοπιά αυτή, ξεχωριστό ενδιαφέρον εμφανίζει η θέση που υποστηρίζει μια εξαιρετικά διευρυμένη εκδοχή της κανονιστικότητας. Σύμφωνα με αυτήν, στην έννοια της κανονιστι­κότητας συγκατα­­­λέγονται, πέρα από τους προαναφερόμενους τύπους κανόνων[3],ακόμη και οι δικαιοπολιτικές προτροπές που περιέχουν τα κείμενα του ήπιου δικαίου (soft law), όπως για παράδειγμα οι συστάσεις, τα ψηφίσματα, οι διακηρυκτικές αρχές κ.λπ. Και τούτο μολονότι τα κείμενα αυτά στερούνται εξ ορισμού του στοιχείου της υποχρεωτικότητας[4].Σε μελέτη του ανώτατου γαλλικού διοικητικού δικαστηρίου (Conseil d’ Etat) του έτους 2013, η κανονιστικότητα αυτή για λόγους ευκρίνειας έχει απεικονισθεί με τη μορφή ενός συνεχούς (continuum), στη μια πλευρά του οποίου τοποθετούνται οι παραδοσιακοί / κλασσικοί κανόνες του «σκληρού δικαίου», στην ακριβώς απέναντι πλευρά οι κανόνες του «ήπιου δικαίου» (soft law), ενώ στο ενδιάμεσο βρίσκονται οι κανόνες που θα μπορούσαμε να χαρακτηρίσουμε ως κανόνες «χαλαρού δικαίου». Οι τελευταίοι, μάλιστα, διακρίνονται σε επιμέρους (τρεις) παραλλαγές, ανάλογα με την κανονιστική τους εμβέλεια[5]. Στις παραλλαγές αυτές προσιδιάζουν σε μεγάλο βαθμό οι κανόνες των χωρικών εργαλείων στρατηγικού χαρακτήρα (των ειδικών και περιφερειακών χωροταξικών πλαισίων) και βεβαίως του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τη βιομηχανία[6].

Ας σημειωθεί ότι το ζήτημα του εύρους και της έντασης της δεσμευτικότητας των εκδιδόμενων ρυθμίσεων αφορά και αγγίζει, έστω και με διαφορετικό τρόπο, πολλούς κλάδους του δικαίου, τόσο του εθνικού όσο και του ενωσιακού και διεθνούς δικαίου. Μεγάλο μέρος, εξάλλου, ειδικά των διατάξεων του διεθνούς δικαίου, εμπίπτει παραδοσιακά στη σφαίρα του ήπιου δικαίου. Ο χρησιμοποιούμενος στο παρόν όρος «ρύθμιση του χώρου» εκφράζει ακριβώς το πώς η πλειάδα των νομικών διατάξεων, ανεξαρτήτως της νομικής φυσιογνωμίας καθεμιάς και του νομικού εργαλείου στο οποίο εντάσσονται, διαμορφώνουν την οργάνωση του χώρου.

Η προσέγγιση και ανάλυση που ακολουθούν στην επόμενη ενότητα επικεντρώνονται απο­κλειστικά σε χωρικές προβλέψεις (κυρίως χωροταξικές και δευτερευόντως πολεοδομικές και περιβαλλοντικές) οι οποίες χαρακτηρίζονται άλλοτε μεν από μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό αφαιρετικότητας, άλλοτε δε από ευδιάκριτη ακρίβεια. Μια αφαιρετικότητα συνδεόμενη με το ότι μεγάλο εύρος χωρικών ρυθμίσεων πρέπει να διαθέτουν πλαστικότητα, λόγω του ότι αφενός μεν ο χώρος στον οποίο εφαρμόζονται είναι εκτεταμένος (λ.χ. ολόκληρες περιφέρειες), αφετέρου δε ο προβλεπόμενος χρόνος ισχύος τους, μέχρι την όποια τροποποίηση τους, προεξοφλείται μεγάλος. Παραδείγματος χάριν, το χρονικό διάστημα ισχύος των όρων, περιορισμών και κατευθύνσεων που τέθηκαν από το ΕΧΠ-Β του έτους 2009 ορίστηκε σε 15 έτη (άρθρο δεύτερο)[7].

Είναι κοινώς αποδεκτή, άλλωστε, η δυσχέρεια στην εφαρμογή νομικών δεσμεύσεων (λ.χ. καθορισμένων χρήσεων γης) σε χρόνο πολύ μεταγενέστερο του χρόνου υιοθέτησής τους, λόγω μεταβολής των κοινωνικό-οικονομικών συνθηκών που συχνά μεσολαβεί. Ομοίως, είναι γνωστή και η αδυναμία ακριβούς χαρτογραφικής αποτύπωσης από τα σχεδιαστικά εργαλεία μεγάλης χωρικής εμβέλειας (λ.χ. εθνικής εμβέλειας) συγκεκριμένων χωρικών ζωνών, που να εγγυάται τόσο την προστασία των ιδιοκτησιακών δικαιωμάτων, όσο και την ασφάλεια των σχεδια­ζόμενων επενδύ­σεων[8].

 ΙΙ. Χωρικές προβλέψεις (κανόνες) και κανονιστικότητα

Μολονότι από τη θεωρία γίνεται δεκτή η διάκριση μεταξύ κανόνων υπό ευρεία έννοια και κανόνων υπό στενή έννοια[9], προέκταση της οποίας αποτελεί η ανωτέρω διαβαθμισμένη κανονιστικότητα, είναι εξαιρετικά σπάνιο ο νομοθέτης να κατατάσσει τους κανόνες που υιοθετεί σε κατηγορίες ανάλογα με τον βαθμό δεσμευτικότητάς τους. Σε αυτή την ασυνήθιστη κίνηση προέβη ο ν. 4759/2020 με το άρθρο 2, το οποίο επί λέξει ορίζει την κατεύθυνση χωρικού σχεδιασμού ως ακολούθως[10]: «κατευθυντήρια πρόβλεψη ενός πλαισίου ή σχεδίου, με την οποία επιδιώκεται η επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος και η οποία δεσμεύει, στον βαθμό και με τον τρόπο που η ίδια προσδιορίζει τον υποκείμενο χωρικό σχεδιασμό, τις αποφάσεις έγκρισης περιβαλλοντικών όρων και τη χωροθέτηση και αδειοδότηση παραγωγικών δραστηριοτήτων. Τα αρμόδια για τον σχεδιασμό, τις εγκρίσεις και αδειοδοτήσεις όργανα οφείλουν να ακολουθούν τις κατευθύνσεις. Ο βαθμός δεσμευτικότητας μιας κατεύθυνσης είναι συνάρτηση της σαφήνειας και της κανονιστικής της πυκνότητας και διαβαθμίζεται ως εξής: (αα) υποχρέωση πλήρους ευθυγράμμισης (συμμόρφωσης), (ββ) υποχρέωση μη αντίθεσης (συμβατότητας), (γγ) υποχρέωση λήψης υπόψη αυτής από τα υποκείμενα σχέδια και όργανα χωρίς να είναι υποχρεωτική η ευθυγράμμιση ή η μη αντίθεση.»

 Η ανάγκη την οποία ένοιωσε ο νομοθέτης να προβεί αρχικώς στον συγκεκριμένο ορισμό, όπως και δευτερογενώς στους υπόλοιπους ορισμούς[11], οφείλεται όχι τόσο στην επιδίωξη μιας δικαιοθετικής  τελειότητας, αλλά στην αντιμετώπιση μιας μέγιστης ανησυχίας μπροστά στην οποία βρίσκεται συχνότατα ο εφαρμοστής του δικαίου (κυρίως η διοίκηση και ο δικαστής), όταν καλείται να διακριβώσει το εύρος της δεσμευ­τικότητας πολλών χωρικών ρυθμίσεων. Όπως προσφυώς έχει επισημανθεί από τη σχετική θεωρία του δικαίου, η διαπίστωση του εύρους και του βαθμού της δεσμευτικότητας συναρτάται ευθέως με την επιλογή των κατάλληλων μεθόδων ερμηνείας των ρυθμίσεων αυτών[12], επί των οποίων φυσικά η σύμπτωση απόψεων δεν μπορεί να θεωρηθεί αφ’ εαυτής δεδομένη.

Έχει σημασία ν’ αναφερθεί ότι μέχρι σήμερα, κατά την επεξεργασία και υιοθέτηση των διαφόρων ρυθμίσεων χωρικού χαρακτήρα, δεν ακολουθήθηκε η κατάταξη και ένταξή τους σε επιμέρους ενότητες εντός των εκάστοτε εγκρινόμενων νομικών κειμένων βάσει της έντασης και  έκτασης της νομικής δεσμευτικότητάς τους. Αντίθετα η εν πολλοίς νομοτεχνικά ανερμάτιστη παράθεση νομικών διατάξεων διαφορετικής νομικής υφής, υπήρξε η αιτία πολλαπλών συγχύσεων, στην άρση των οποίων προφανώς φιλοδοξεί να συμβάλει η επιχειρη­θείσα τριπλή τυποποίηση των κατευθύνσεων  χωρικού σχεδιασμού, ανάλογα με τον βαθμό δεσμευτικότητάς τους. Σε προγενέστερη μελέτη μου, εστιάζοντας ακριβώς στη σοβαρή αυτή αδυναμία των χωροταξικών νομικών διατάξεων, είχα προβεί,  με κριτήριο τη δεσμευτικότητά τους και υπό το φως της θεωρίας, στην κατάταξή τους σε τρεις κατηγορίες, η οποία θα μπορούσε ίσως να θεωρηθεί ως άτυπος προάγγελος της προαναφερόμενης νομοθετικής παρέμβασης[13].

Δύο παρατηρήσεις στο σημείο αυτό αξίζει ωστόσο να γίνουν, η μια ορολογική και η άλλη ουσιαστική. Η επιλογή του όρου κατεύθυνση χωρικού σχεδιασμού δεν φαίνεται επιτυχής, διότι σημασιολογικά μια κατεύθυνση δεν νοείται να εμπεριέχει νομικές δεσμεύσεις επιπέδου συμμόρφωσης / συμφω­νίας. Στην περίπτωση αυτή πρόκειται, από νομική σκοπιά, περί ρύθμισης και όχι κατεύθυνσης[14]. Από τη στιγμή, πάντως, που ο νομοθέτης προέβη σε αυτήν την επιλογή, προσδιορίζοντας ότι μια από τις εκδοχές του όρου «κατεύθυνση χωρικού σχεδιασμού» συνίσταται σε «υποχρέωση πλήρους ευθυγράμμισης (συμμόρφωσης)», η παράλληλη εισαγωγή και του όρου «ρύθμιση χωρικού σχεδιασμού» φαίνεται να περιπλέκει ακόμη περισσότερο τα πράγματα. Διαφέρει τόσο πολύ εννοιολογικά μια νομική διάταξη που ενέχει «υποχρέωση πλήρους ευθυγράμμισης (συμμόρφωσης)» από μια διάταξη «που είναι δεσμευτική και αμέσως εφαρμοστέα, χωρίς να χρήζει περαιτέρω εξειδίκευσης», ώστε να δικαιολογεί διακριτούς ορισμούς; Κατά την άποψη μου, ο νομικός βερμπαλισμός βλάπτει τον, κατά το δυνατόν, λιτό χαρακτήρα που πρέπει να διακρίνει τη σύνταξη και γραφή των νομικών κειμένων, όψη του οποίου είναι και η πληθωριστική εισαγωγή αλληλεπικαλυπτόμενων ορισμών.

Μια πιο δόκιμη προσέγγιση, η οποία έχει το προνόμιο της ανταπόκρισης των διδόμενων ορισμών με το γλωσσικό αισθητήριο, θα ήταν ο κανόνας, που συνίσταται σε υποχρέωση πλήρους ευθυγράμμισης / συμμόρφωσης, να ενταχθεί στο εννοιολογικό πεδίο του όρου «ρύθμιση χωρικού σχεδιασμού», με τη διευκρίνιση ότι πρόκειται για κατευθυντήρια ρύθμιση.

Σε ουσιαστικό και πρακτικό, τώρα, επίπεδο η επιτυχία της συγκεκριμένης-δεδομένης ορολογικής παρέμβασης θα κριθεί, σε κάθε περίπτωση,  από δύο κυρίως όρους: α) την ορθή – λειτουργική κατάταξη των κατευθύνσεων στις τρεις προβλεπόμενες υποκατηγορίες και β) την ικανότητα της Διοίκησης, αφενός μεν να συλλάβει και να διατυπώσει με εύληπτο τρόπο τις χωρικές κατευθύνσεις στα υποκείμενα επίπεδα, αφετέρου δε να τις εφαρμόσει τεκμηριωμένα και δίκαια κατά την εξατομικευμένη αδειοδότηση των αιτούμενων χρήσεων και δραστηριοτήτων. Κατά την άποψή μου, η κατάταξη στις τρεις υποκατηγορίες θα πρέπει να γίνει από τον κανονιστικό νομοθέτη και δεν θα πρέπει να αφεθεί στη νομολογία, επ’ αφορμή δικαστικοποίησης, επιμέρους περιπτώσεων.

Στο σημείο αυτό,  προς περαιτέρω αποφυγή ορολογικών συγχύσεων, σημειώνεται ότι στη νομική πρακτική χρησιμοποιούνται συχνά αδιακρίτως οι όροι νομικός κανόνας και νομική ρύθμιση. Οι όροι αυτοί εκλαμβά­νονται ως πλήρως ταυτόσημοι, κάτι όμως που δεν τεκμηριώνεται από τη σκοπιά της θεωρίας. Όπως ήδη αναφέρθηκε, η νομική ρύθμιση είναι πιο κοντά εννοιολογικά στον κανόνα υπό στενή έννοια απ’ ότι στον νομικό κανόνα, υπό ευρεία έννοια, ο οποίος έχει ευρύτερο περιεχόμενο. Κανόνες υπό ευρεία έννοια είναι για παράδειγμα οι επιτρεπτικοί κανόνες των ειδικών χωροταξικών πλαισίων που παρέχουν ευρείες δυνατότητες (διακριτική ευχέρεια), πάντοτε όμως με τη δέουσα αιτιολογία, στη Διοίκηση να εκδώσει την α′ ή τη β′ απόφαση για την πραγματοποίηση ή μη ενός έργου / δραστηριότητας[15].

Ο θεσμός της χρήσης γης αποτελεί, χωρίς αμφιβολία, ένα κατ’ εξοχήν προνομιακό πεδίο διερεύνησης των σχέσεων της κανονιστικότητας με το δίκαιο, αν ληφθεί υπόψη ότι, με τον έναν ή τον άλλον τρόπο, οι θεσμοθετημένες χρήσεις γης αγγίζουν το σύνολο της ανθρωπογενούς παρέμβασης στον περιβάλλοντα χώρο. Η στοχευμένη αυτή διερεύνηση επιχειρείται στις γραμμές που ακολουθούν.

 ΙΙΙ. Οι χρήσεις γης ως παράδειγμα

1. Γενικές Επισημάνσεις

Σε προγενέστερη θεωρητική αναζήτηση –ανάλυσή[16], επιχειρώντας να συνδέσω το τεχνικό με το νομικό στοιχείο στον ορισμό της έννοιας «χρήση γης», όρισα αυτήν ως τον «με οποιοδήποτε τρόπο, αναγνωριζόμενο από το δίκαιο, προορισμό του εδάφους, με σκοπό την πραγμάτωση συγκεκριμένου ή συγκεκριμένων κάθε φορά σκοπών», σημειώνοντας παράλληλα ότι «ανάλογα με τον χαρακτήρα της βούλησης του δικαίου (χαλαρή/ ισχυρή, προγραμ­ματική/κανονιστική), ο αναγνωριζόμενος προορισμός του εδάφους μπορεί να έχει χαρακτήρα κυμαινό­μενο, ήτοι από λιγότερο ή περισσότερο ειδικό έως λιγότερο ή περισσότερο γενικό, με άλλα λόγια από εξαιρετικά ειδικό έως εξαιρετικά γενικό».

Η διευρυμένη αυτή θεώρηση της χρήσης γης έχει το πλεονέκτημα ότι αποδίδει πειστικότερα τη θεσμική της φύση, αποδίδει δηλαδή το γεγονός ότι στην πορεία του χρόνου η χρήση γης, από μια απλή έννοια με περιορισμένο περιεχόμενο, έχει μετεξελιχθεί και αναχθεί σε θεσμό του δικαίου, καθόσον βρίσκεται στην «καρδιά» των σχέσεων του ανθρώπου με τον περιβάλλοντα χώρο του, φυσικό και ανθρωπογενή. Ως εμπίπτουσα σε αυτήν τείνουμε να θεωρούμε πλέον την οποιαδήποτε οργανωμένη παρέμβαση του ανθρώπου στον περιβάλλοντα χώρο. Τη διάσταση και εξέλιξη αυτή εκφράζει αναμφίβολα η ραγδαία εξέλιξη τα τελευταία χρόνια της ειδικής πολεοδομικής νομοθεσίας περί χρήσεων γης, η οποία από μια νομοθεσία που καθόριζε περιορισμένα και αποκλειστικά κατηγορίες χρήσεων γης για το δομημένο περιβάλλον, μετεξελίχθη­κε σε  ένα εξαιρετικά ευρύτερο νομικό καθεστώς κατηγοριών χρήσεων γης, που καλύπτει πλέον χρήσεις γης για το σύνολο του χώρου, αστικού και εξωαστικού[17]. Στην κορωνίδα αυτής της εξέλιξης βρίσκεται η ριζοσπαστικής και ιδεολογικής – θα μπορούσε να χαρακτηρισθεί – τάξεως αλλαγή που έγινε στη νομοθεσία το έτος 2020 (ν. 4685) με την ένταξη σε αυτήν τεσσάρων νέων γενικών κατηγοριών χρήσεων γης[18], μέσω των οποίων επιχειρήθηκε, ουσιαστικά, η συσχέτιση και συνάρθρωση της πολιτικής προστασίας της φύσης με την πολιτική και συνακόλουθα με τον σχεδιασμό χρήσεων γης.

Πρόκειται για μια ίσως αναμενόμενη εξέλιξη η οποία, υπό μία έννοια, έρχεται να συναντήσει την εγγενή πλαστικότητα που εκφράζει ο όρος χρήση γης μέσα από τη συνύπαρξη των λέξεων «γη» και «χρήση». Όπως στην προαναφερόμενη προσέγγισή είχα σημειώσει «….. η λέξη γη ως όρος μπορεί να νοηθεί τόσο υπό τη χωρική της διάσταση, δηλαδή ως το φυσικό υπόβαθρο επί του οποίου εκδηλώνεται η παρέμβαση του ανθρώπου, όσο και υπό την οικολογική της διάσταση, δηλαδή ως σύστημα πολύπλοκων οικολογικών διεργασιών (οικοσύστημα). Το οικοσύστημα αυτό  οφείλουμε να διαφυλάξουμε ως αναπόσπαστο στοιχείο της ποιότητας ζωής μας, αλλά και των μελλοντικών γενεών. Από την άλλη πλευρά, το περιεχόμενο της λέξης «χρήση» δεν περιορίζεται κατ’ ανάγκην σε ό,τι προκύπτει ως αποτέλεσμα της ανθρώπινης δραστηριότητας, αλλά μπορεί άνετα να συμπεριλάβει το σύνολο των λειτουργιών που εκτυλίσσονται ή παρατηρούνται στο χώρο, ανεξαρτήτως αν αυτές έχουν ως αφετηρία τους τον άνθρωπο ή πηγάζουν πρωτογενώς από την ίδια τη φύση. Στην τελευταία αυτή περίπτωση, οι ίδιες οι φυσικές και οικολογικές διεργασίες, συνιστούν μορφές χρήσης του εδάφους ή με άλλα λόγια λειτουργικές εκφάνσεις του χώρου, οι οποίες εδώ δεν απορρέουν από τη δραστηριότητα του ανθρώπου, αλλά από τη δραστηριότητα της φύσης.»

 Στο σημείο αυτό νομίζω πως είναι η κατάλληλη στιγμή, αφού οριοθετήσαμε τη σχέση της κανονιστικότητας με το δίκαιο γενικά και με τις χωρικές ρυθμίσεις ειδικότερα, να προβούμε στην παραδειγματική εξέταση ενός χωροταξικής υφής ισχύοντος και εφαρμοζόμενου για ένα σημαντικό χρονικό διάστημα νομικού κειμένου, με σκοπό την ανάδειξη τυχόν αδυναμιών και τη διατύπωση βελτιωτικών και κοινωνικοχωρικά δίκαιων προτάσεων, υπό το φως και των προηγούμενων αλλαγών στη νομοθεσία. Επιλέγεται για το σκοπό αυτό το ΕΧΠ-Β που ισχύει – εφαρμόζεται από το έτος 2008[19], το οποίο βρίσκεται από τη Διοίκηση σε διαδικασία αξιολόγησης και αναθεώρησης, δηλαδή αντικατάστασής του από ένα νέο κείμενο.

2. Το Ειδικό Χωροταξικό πλαίσιο για τη Βιομηχανία– Διακυβεύματα

Κρίνεται αναγκαίο να επισημανθεί εξαρχής ότι ο τρόπος γραφής των βασικότερων νομικών κειμένων χωροταξικού χαρακτήρα που υιοθετήθηκαν από το 2000 και μετά[20], τα οποία συνηθίζουμε να εντάσσομε στα λεγόμενα στρατηγικά εργαλεία χωρικού σχεδιασμού, αποκλίνει σημαντικά από την πλειοψηφία των νομικών κειμένων, ακόμη και από τα κείμενα  πολεοδο­μικού και περιβαλλοντικού χαρακτήρα, των οποίων ο τρόπος γραφής αποτυπώνει κατά κύριο λόγο σαφείς και άμεσα εφαρμόσιμες νομικές δεσμεύσεις.

Τρία είναι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά των συγκεκριμένων νομικών κειμένων, τα οποία  εύκολα μπορεί κανείς να εντοπίσει. Πρώτον, δεν διαθέτουν τη συνήθη νομοτεχνική διάρθρωση των κλασσικών νομικών κειμένων (λείπει εν πολλοίς η ευδιάκριτη διάρθρωση των άρθρων σε παραγρά­φους, υποπαραγράφους, εδάφια, περιπτώσεις κ.λπ.) γεγονός που καθιστά σχεδόν αδύνατο, ή σε κάθε περίπτωση δυσχερές, το εγχείρημα της εντοπισμένης – σημειακής τροπο­ποίη­σης τους. Δεύτερον, οι τιθέμενες σε αυτά προβλέψεις εμφανίζουν μια έντονα διαβαθμισμένη κανονιστικότητα/  δεσμευτικότητα, ομοιάζουν συχνά με ένα συνεχές (continuum), επί του οποίου συναντά κανείς διαδοχικά, άμεσα εφαρμόσιμους κανόνες, κανόνες λιγότερο ή περισσότερο χαλαρούς ή ακόμη και καθαρά προτρεπτικού χαρακτήρα. Τρίτον, περιέχουν στο προοίμιο τους ένα ιδιαίτερα εκτεταμένο τμήμα, στο οποίο θα μπορούσαμε να προσδώσουμε τον χαρακτηρισμό του διαπιστωτικού ή περιγραφικού (ιδιαιτερότητα που συχνά με διαφορετική, αλλά σε κάθε περίπτωση συγγενή φρασεολογία, εμφανίζεται και στο ίδιο το κείμενο των άρθρων). Ο χαρακτηρισμός, πάντως, του διαπιστωτικού αποδίδεται εδώ υπό την αυτονόητη επιφύλαξη ότι οι συγκεκριμένες διατυπώσεις/ εκφορές με την ένταξή τους σε ένα νομικό κείμενο «αλλοιώνονται», ήτοι παύουν να είναι αμιγώς διαπιστωτικές, καθόσον υπηρετούν ερμηνευτικά τον δεσμευτικό προσανατολισμό του κειμένου.

Τα τρία αυτά γενικά χαρακτηριστικά επηρεάζουν καθοριστικά τη νομική φυσιογνωμία των προβλέψεων τους, διάσταση που επιχειρείται ν’ αναδειχτεί αμέσως πιο κάτω προσεγγίζοντας το ΕΧΠ-Β.

 α) Προκαταρκτικές παρατηρήσεις

Η παράθεση αμέσως πιο κάτω ορισμένων επιλεγμένων αποσπασμάτων (λόγου χάριν των αποσπασμάτων 1 και 14) από το προοίμιο του ΕΧΠ-Β, μάς προϊδεάζει ως προς την ιδιαίτερη νομική φυσιογνωμία του, ή για να ακριβολογούμε για την κυμαινόμενη κανονιστική εμβέλεια των νομικών του διατάξεων που έπονται του προοιμίου:

«1. Η βιώσιμη ανάπτυξη, σύμφωνα και με την νέα Ευρωπαϊκή Στρατηγική για την Βιώσιμη Ανάπτυξη, είναι ένας μείζονος στρατηγικής σημασίας στόχος που πρέπει να κατευθύνει το σύνολο των πολιτικών στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Περιλαμβάνει τρεις διαστάσεις, την προστασία του περιβάλλοντος, την κοινωνική ισότητα και συνοχή, και την οικονομική ευημερία. Η βιομηχανία έχει άμεση σχέση με τις εν λόγω διαστάσεις. Έχει περιβαλλοντικές επιπτώσεις, απορροφά ένα μεγάλο μέρος της απασχόλησης και η εξέλιξη της επηρεάζει την κοινωνική συνοχή, ενώ αποτελεί βασική συνιστώσα της συνολικής οικονομικής δραστηριότητας.»

«14. Σε τοπική κλίμακα το μεταπολεμικό μοντέλο χωρικής οργάνωσης της βιομηχανίας χαρακτηρίστηκε από την κυριαρχία της διάσπαρτης σημειακής χωροθέτησης (τόσο στον αστικό όσο και στον εξωαστικό χώρο) και την πολύ περιορισμένη ανάπτυξη της χωροθέτησης σε οργανωμένους υποδοχείς. Το γεγονός αυτό έχει οδηγήσει, μακροχρόνια, σε πολλαπλά προβλήματα περιβαλλοντικού (ρύπανση, υποβάθμιση τοπίου, διευκόλυνση της μη εφαρμογής διατάξεων), πολεοδομικού (συγκρούσεις χρήσεων γης, υποβάθμιση της κυκλοφοριακής ικανότητας των υπερτοπικών οδικών αξόνων λόγω της έρπουσας παρόδιας δόμησης, υποθήκευση της μελλοντικής οικιστικής ανάπτυξης) αλλά και αναπτυξιακού (νόθευση ανταγωνισμού, μείωση δυνητικών οικονομιών συγκέντρωσης) χαρακτήρα. Η ακαμψία των χωρικών δομών δεν επιτρέπει, προφανώς, μια ριζική αναστροφή της κατάστασης αυτής βραχέα- ή μεσοπρόθεσμα, ενώ μια πρόσθετη κρίσιμη παράμετρος είναι ότι οι οργανωμένοι υποδοχείς αποτελούν, κατά κύριο λόγο, αντικείμενο της ιδιωτικής πρωτοβουλίας και συνεπώς πρέπει το συνολικό πλαίσιο δημιουργίας και λειτουργίας τους να τους καθιστά ελκυστικούς για ιδιωτικές επενδύσεις. Σήμερα, η συγκριτική ανάλυση των διαφόρων καθεστώτων χωροθέτησης της βιομηχανίας δείχνει ότι, κατά κανόνα, η διάσπαρτη χωροθέτηση παρουσιάζει άμεσα οικονομικά πλεονεκτήματα για τις μονάδες, που οφείλονται στους ευνοϊκούς όρους διάσπαρτης χωροθέτησης (ιδίως στον εξωαστικό χώρο) και σε ορισμένες αδυναμίες των θεσμικών πλαισίων και των διαδικασιών υλοποίησης οργανωμένων υποδοχέων.»

 Είναι, νομίζω, λογικό να υποθέσει κανείς από το περιεχόμενο των προαναφερόμενων διαπιστώσεων του προοιμίου, από τις οποίες λείπει κατά χαρακτηριστικό τρόπο η σαφής και ευθεία αιτιολόγηση θέσπισης νέων νομικών ρυθμίσεων, ότι και το περιεχόμενο των ίδιων των διατάξεων του ειδικού χωροταξικού πλαισίου δεν θα μπορούσε λογικά να ομοιάζει, στο μεγαλύτερο του μέρος τουλάχιστον, με ένα σύνηθες «κλασσικού» τύπου νομικό κείμενο, δηλαδή με ένα κείμενο μονοσήμαντης  κανονιστικής εμβέλειας.

β) Η νομική φυσιογνωμία των διατάξεων του ειδικού πλαισίου

Πράγματι η ανάγνωση και η ερμηνεία των διατάξεων του, με ευχέρεια μας επιτρέπει (ανεξαρτήτως ίσως και από την ακολουθούμενη ή ακολουθητέα μέθοδο ερμηνείας) να μιλήσουμε για «χαλαρούς», από κανονιστική άποψη, κανόνες. Η «χαλαρότητα» αυτή σημαίνει ότι οι κανόνες του δεν εντάσσονται, τουλάχιστον εν τω συνόλω, στις κατηγορίες του επιτακτικού ή απαγορευτικού, αλλά αντίθετα εντάσσονται στις κατηγορίες του επιτρεπτικού ή του στοχοθετικού κανόνα. Τούτο σημαίνει ότι η Διοίκηση διαθέτει μικρότερα ή μεγαλύτερα περιθώρια στη λήψη των όποιων αποφάσεων της συναρτώνται και επηρεάζονται από τις διατάξεις του ειδικού πλαισίου, είτε αυτές οι αποφάσεις εμπίπτουν στο πεδίο του υποκείμενου σχεδιασμού είτε εμπίπτουν στο πεδίο της εξατομικευμένης αδειοδότησης μιας οικονομικής δραστη­ριότητας, προεχόντως δε της περιβαλλοντικής αδειοδότησης.

Είναι χαρακτηριστική, από τη σκοπιά αυτή, η επαναλαμβανόμενη από το Σ.τ.Ε. θέση του, με αφορμή την κρίση του επί της νομιμότητας των ειδικών χωροταξικών πλαισίων – συμπεριλαμβανομένου και αυτού της βιομηχανίας – που προσβλήθηκαν με αίτηση ακυρώσεως, ότι «νομική δεσμευτικότητα αναπτύσσουν όχι μόνο κατά την έγκριση ρυθμιστικών και γενικών πολεοδομικών σχεδίων και κάθε είδους σχεδίων χρήσεων γης, αλλά και κατά την έκδοση εγκρίσεων και αδειών για την εγκατάσταση και λειτουργία έργων ανάπτυξης των σχετικών παραγωγικών δραστηριοτήτων, τόσο οι γενικές κατευθύνσεις που περιέχονται στα ειδικά χωροταξικά σχέδια, αν και καταλείπουν ευρύτατη ευχέρεια κατά την εφαρμογή τους από τα αρμόδια όργανα της Διοίκησης όσο και οι ειδικότερες ρυθμίσεις των ειδικών χωροταξικών σχεδίων, κατά τρόπον ώστε να μην ανατρέπονται οι βασικές επιλογές και η συνολική ισορροπία των σχεδίων αυτών»[21].

Είναι χρήσιμο στο σημείο αυτό να ειπωθεί ότι η νομική δεσμευτικότητα που «αναπτύσσουν» τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια λειτουργεί, τόσο προς την πλευρά της Διοίκησης όσο και προς την πλευρά των ιδιωτών, από τη στιγμή που ο ίδιος ο νομοθέτης δεν περιορίζει τους αποδέκτες οι οποίοι δεσμεύονται από τις διατάξεις του.  Με άλλα λόγια, στο πλαίσιο του θεσμοθετημένου (νυν) συστήματος χωρικού σχεδιασμού, είναι σχεδόν προφανής η δυνατότητα νομικής επίκλησης των προβλέψεων τους (με όρους δικαιωμάτων και υποχρεώσεων) και από τις αρχές (που έχουν την αρμοδιότητα εφαρμογής τους) και από τους ιδιώτες (που τυχόν θεωρούν εαυτούς θιγόμενους ή ευνοούμενους από τον τρόπο εφαρμογής).

Υπό το φως των προαναφερόμενων, με την επιφύλαξη των λογικών και επιχειρηματολογικών περιορισμών που θέτει στην εμβάθυνση της δεσμευτικότητας των κάθε είδους νομικών διατάξεων η in abstracto (και όχι in concreto προσέγγιση τους) επί τη βάσει του πραγματικού μιας συγκεκριμένης περίπτωσης, έχει ενδιαφέρον να δούμε, από μια γενική σκοπιά, την κυμαινόμενη κανονιστική πυκνότητα των διατάξεων του νυν ΕΧΠ-Β, έστω και ανά αδρές ενότητες.

Σε μια πρώτη ενότητα διατάξεων, εξαιρετικά «χαλαρής» κανονιστικής πυκνότητας εντάσσονται οι κατευθύνσεις που περιέχουν τα άρθρα 4 και 5 του Γ′ κεφαλαίου του ΕΧΠ[22]. Πρόκειται για τις κατευθύνσεις που συγκροτούν το επονομαζόμενο πρότυπο χωρικής οργάνωσης της βιομηχανίας, οι οποίες διαφοροποιούνται ανάλογα με το εάν αφορούν όλους τους τομείς της βιομηχανίας, εφαρμοζόμενες σε μεγάλης εμβέλειας χωρικές ενότητες (άρθρο 4) ή για κατευθύνσεις που αφορούν συγκεκριμένους βιομηχανικούς τομείς με ιδιαίτερα χαρακτηριστικά (άρθρο 5).

Αν και όταν υιοθετήθηκε το ΕΧΠ-Β δεν υπήρχε η υποχρέωση για τον κανονιστικό νομοθέτη (τη Διοίκηση) να κατατάξει τις διατάξεις/ κατευθύνσεις του σε μια από τις τρεις κατηγορίες κατευθύνσεων χωρικού σχεδιασμού, που ήδη αναφέρθηκαν, οι διατάξεις που περιέχονται στα προαναφερόμενα άρθρα 4 και 5 φαίνεται να προσομοιάζουν προς κατευθύνσεις οι οποίες  λαμβάνονται μεν υπόψη κατ’ αρχήν από τα υποκείμενα σχέδια και όργανα, δεν είναι ωστόσο  υποχρεωτική η ευθυγράμμιση ή η μη αντίθεση προς αυτές.

Δηλωτική των ανωτέρω είναι η παρακάτω λεκτική εκφορά που  έχει ως πεδίο εφαρμογής τις ευρύτερες μητροπολιτικές περιοχές Αθήνας και Θεσσαλονίκης: «Οι περιοχές αυτές εξακολουθούν να συγκεντρώνουν το μεγαλύτερο μέρος της ελληνικής βιομηχανίας, αλλά με μικρότερο σχετικό βάρος. Η πολιτική που πρέπει να εφαρμοστεί περιλαμβάνει την προσέλκυση στρατηγικών δραστηριοτήτων αιχμής και/ή διεθνούς προσανατολισμού (με την Αθήνα να επιδιώκει ισχυρό ρόλο σε επίπεδο ανατολικής Μεσογείου, και τη Θεσσαλονίκη σε επίπεδο Βαλκανίων) που έχουν ανάγκη το μητροπο­λιτικό περιβάλλον, τον εκσυγχρονισμό των υφιστάμενων δραστηριοτήτων − ιδιαίτερα αυτών που είναι αναγκαίες για την ολοκλήρωση του μητροπολιτικού βιομηχανικού ιστού − και την αποθάρρυνση περαιτέρω συγκέντρωσης /ενθάρρυνση της αποκέντρωσης  μονάδων (ιδίως μεγαλύτερης κλίμακας) που δεν ανήκουν στις δύο προηγούμενες κατηγορίες.»

 Μια δεύτερη ενότητα διατάξεων εντονότερης, σε σχέση με τις προηγούμενες, κανονιστικής πυκνότητας θα πρέπει να θεωρήσουμε αρκετές από τις διατάξεις που περιέχουν τα άρθρα 6, 8 και 9 των Δ′ και Ε′ κεφαλαίων του ΕΧΠ-Β, που τιτλοφορούνται αντιστοίχως «Κατευθύνσεις για το Καθεστώς Χωροθέτησης και Δόμησης της Βιομηχανίας» και «Κατευθύνσεις για διάφορες Κατηγορίες Σχεδιασμού και Χωρικών Πολιτικών». Η φυσιογνωμία αυτή των διατάξεων προκύπτει τόσο από την ίδια τη διατύπωση τους όσο και από τον σκοπό θέσπισής τους, που συνίσταται στον καθορισμό ειδικότερων κριτηρίων και ορισμών, είτε για την οργανωμένη χωροθέτηση της βιομηχανίας είτε για το πλαίσιο εντός του οποίου θα πρέπει να κινηθούν οι επιλογές του υποκείμενου χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού.

Σταχυολογούμε, εντελώς ενδεικτικά, τις πιο κάτω δύο διατυπώσεις/ εκφορές, οι οποίες φαίνεται να εμπίπτουν είτε στην υποπερ. αα (υποχρέωση πλήρους ευθυγράμμισης [συμμόρφωσης]) είτε στην υποπερ. ββ (υποχρέωση μη αντίθεσης [συμβατότητας]) της περ. στ της παρ. 1 του άρθρου 1 του ν. 4447/2016, εκφορές αναφερόμενες αντιστοίχως στους κανόνες δημιουργίας οργανωμένων υποδοχέων και στον σχεδιασμό χρήσεων γης στον εξωαστικό χώρο:

α) άρθρο 6 παρ. 2γ ΕΧΠ-Β «Το ελάχιστον εμβαδόν των υποδοχέων που δημιουργούνται σε εκτός σχεδίου περιοχές ορίζεται σε 50 στρ. για τους υποδοχείς χαμηλής όχλησης, 100 στρ. για τους υπο­δο­χείς μέσης όχλησης και 150 στρ.  για τους υποδοχείς υψηλής όχλησης. Στην περίπτωση των ενδιάμεσων υποδοχέων, το ελάχιστον εμβαδόν ορίζεται ενιαία σε 50στρ. Τα ελάχιστα όρια εμβαδού για τους ενδιάμεσους υποδοχείς και τους υποδοχείς χαμηλής όχλησης μπορούν να μειώνονται σε 30 στρ. στις ορεινές περιοχές. Η έκταση στην οποία δημιουργείται οργανωμένος υποδοχέας, πλην της περίπτωσης των υποδοχέων μεμονωμένων μονάδων, μπορεί να διακόπτεται από οδικά δίκτυα και ρέματα, εφόσον εξασφαλίζεται η λειτουργική ενότητα του υποδοχέα και η ασφάλεια της κυκλοφορίας .Κοινοτικοί και αγροτικοί δρόμοι μπορούν να ενσωματωθούν στην έκταση του υποδοχέα, εφόσον αυτό δεν δημιουργεί κυκλοφοριακά προβλήματα.

β) άρθρο 9 παρ. 5α ΕΧΠ-Β «Πρέπει να περιορίζεται αισθητά το ποσοστό του εξωαστικού χώρου στο οποίο επιτρέπεται η χωροθέτηση βιομηχανικών μονάδων με τους όρους της γενικής νομοθεσίας περί εκτός σχεδίου δόμησης. Η κατεύθυνση αυτή είναι ιδιαίτερα ισχυρή στην περίπτωση Ο.Τ.Α. που, στο πλαίσιο της κατάταξης που προβλέπεται στην παρ. 1 του άρθρου 10, κατατάσσονται σε υψηλή ή πολύ υψηλή προτεραιότητα.

Τέλος, το ΕΧΠ-Β περιέχει διάσπαρτες σε άρθρα του διατάξεις, των οποίων η λεκτική διατύπω­ση εμφανίζεται, από μια πρώτη ματιά, ως εξαιρετικά σαφής και συγκεκριμένη. Μολαταύτα, η ένταξή τους στο ευρύτερο νοηματικό πλαίσιο του ΕΧΠ-Β, σε συνδυασμό και με τη συσχέτισή τους με το Πρόγραμμα Δράσης, όπως αυτό αποτυπώνεται στο άρθρο 11 αυτού, οδηγεί στην «ανακάλυψη» ότι πρόκειται για «χωλές» διατάξεις των οποίων απλώς προαναγγέλλεται η μελλοντική νομοθέτησή τους. Χαρακτηριστικές από τη σκοπιά αυτή είναι οι ενδεικτικά αμέσως πιο κάτω παρατιθέμενες «διατάξεις» που μεταξύ άλλων περιλαμβάνονται στα άρθρα 6 και 7, τα οποία τιτλοφορούνται αντιστοίχως «Κατευθύνσεις για το καθεστώς και τους όρους οργανωμένης χωροθέτησης της βιομηχανίας» και «Κατευθύνσεις για το καθεστώς και τους όρους δόμησης της βιομηχανίας σε εκτός σχεδίου περιοχές».

α) Διατάξεις από την παρ. 5 του άρθρου 6: «Πολεοδομικοί όροι και κίνητρα: i. Σε όλους τους τύπους υποδοχέων που πολεοδομούνται προβλέπεται εισφορά σε γη, στην οποία μετέχουν αναλογικά προς το εμβαδόν της ιδιοκτησίας τους, όπως αυτό διαμορφώνεται με την πράξη εφαρμογής, όλοι οι ιδιοκτήτες γης. Στους υποδοχείς γενικού χαρακτήρα, ορίζεται σε 25%. ii. Στους υποδοχείς εξυγίανσης το ποσοστό της εισφοράς σε γη ορίζεται σε 20% (δυνάμενο να μειωθεί περαιτέρω σε περίπτωση αντικειμενικής αδυναμίας εισφοράς σε γη από λειτουργούσες μονάδες με μετατροπή της διαφοράς σε εισφορά σε χρήματα). Το 10% της εισφοράς σε γη μπορεί να χρησιμοποιηθεί για δημιουργία κοινωφελών χώρων.iii…., iv. Ο μέγιστος Σ.Δ. ορίζεται σε 1,6 για τους υποδοχείς γενικού χαρακτήρα και εξυγίανσης, σε 1,4 για τους υποδοχείς μεμονωμένων μονάδων και σε 0,9 για τους ενδιάμεσους υποδοχείς.»

β) Διατάξεις από το άρθρο 7: «Οι όροι και περιορισμοί της σημειακής χωροθέτησης της βιομηχανίας σε εξωαστικές περιοχές πρέπει να αναμορφωθούν με βάση τις ακόλουθες κατευθύνσεις: α) Μείωση του Σ.Δ. για τις εκτός σχεδίου βιομηχανικές εγκαταστάσεις του άρθρου 4 του π.δ. του 1985 σε0,6 και του Σ.Ο. σε 2,4, β)…, γ) Κατάργηση όλων των παρεκκλίσεων αρτιότητας για την εκτός σχεδίου δόμηση βιομηχανικών εγκαταστάσεων.»

Απ’ όσα προηγούνται προκύπτει, νομίζω, ανάγλυφα ότι ο τρόπος σύνταξης του ΕΧΠ-Β για τη βιομηχανία, σε καμία περίπτωση, δεν ακολούθησε συγκεκριμένες αρχές και μεθόδους της νομοτεχνικής πρακτικής ή και επιστήμης, εάν θεωρήσουμε εύλογο ότι η νομοτεχνική συνιστά επιστημονικά ένα διακριτό γνωστικό αντικείμενο.

IV. Αντί συμπεράσματος

Η  «αυθαίρετη» παράθεση που έγινε από τον γράφοντα, στο παράθεμα του Βιτγκενστάιν στην αρχή του άρθρου, της λέξης θεωρία δίπλα στη λέξη φιλοσοφία, είχε ως πρόθεση να δείξει κάτι που δεν εμφανίζεται πάντοτε ως προφανές: ότι ο ρόλος της θεωρίας κατά τον Βιτγκενστάιν και της φιλοσοφίας, είναι να διαυγάζει τα πράγματα που εμφανίζονται «θολά» και συγκεχυ­μένα. Στην προκειμένη περίπτωση οι προβλέψεις του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τη Βιομηχανία εμφανίζονται συχνά, ως προς τη ρυθμιστική τους εμβέλεια, ασαφείς και απροσδιόριστες. Το αληθές νόημα τους δεν καθίσταται σαφές και προσδιορίσιμο, παρά μόνον εάν προστρέξει κανείς με γνωστικά πειθαρχημένο τρόπο στις κατάλληλες (υπό το φως ακόμη και της φιλοσοφίας του δικαίου) ερμηνευτικές προσεγ­γίσεις και μεθόδους.

Το συγκεκριμένο έργο θα διευκόλυνε αναμφίβολα η ποιοτική και καλή νομοθέτηση, που είναι εδώ πολλαπλώς αναγκαία λόγω της διαβαθμισμένης – κυμαινόμενης κανονιστι­κότητας, η οποία εγγενώς χαρακτηρίζει τις ποικίλες νομικές διατάξεις που σχετίζονται, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, με την οργάνωση και ρύθμιση του χώρου. Η αναθεώρηση του ειδικού πλαισίου για τη βιομηχανία και των υπολοίπων χωροταξικών πλαισίων που έχει δρομολογηθεί[23], θα μπορούσε ν’ αποτελέσει, εάν προχωρήσει, μια δεύτερη ευκαιρία για να επανέλθουμε στο θέμα.

 [1] Βλ. αντί άλλων για την κανονιστικότητα του δικαίου Π. Σούρλα, Δίκαιο και δικανική κρίση (μια φιλοσοφική αναθεώρηση της μεθοδολογίας του δικαίου), Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Κρήτης, σελ. 83 επ. και 595 επ.

[2] Η κανονιστικότητα συναρτάται άρρηκτα, πέρα από το δίκαιο, με την ηθική, την πολιτική φιλοσοφία, τη διαχεί­ριση, την τεχνική κ.λπ. Και τούτο γιατί η έννοια του κανόνα είναι μια έννοια γένους. Υπάρχει πολλαπλότητα κανόνων: υπάρχουν μεταξύ άλλων κανόνες ηθικοί, πολιτικοί, διαχειριστικοί, τεχνικοί, έστω και εάν οι επί μέρους αυτοί κανόνες έχουν τα ιδιαίτερα – ειδοποιά τους χαρακτηριστικά. Κοινό στοιχείο, πάντως, όλων ανεξαιρέτως των κανόνων (νομικών και άλλων) είναι ότι προτείνουν ένα πρότυπο συμπεριφοράς – δράσης. Βλ αναλυτικότερα για αυτό τη θεωρητική ανάλυση της Catherine Thibierge σε: https://www.academia.edu/17163537/Densification_normative_conclusion [πρόσβαση: Απρίλιος 2023].

[3] Ήτοι των κανόνων που ανταποκρίνονται στις κατηγορίες του επιτακτικού, του απαγορευτικού, του επιτρεπτικού  και του στοχοθετικού κανόνα.

[4] Βλ. σχετικά Catherine Thibierge, Au cœur de la norme : le tracé et la mesure, διαθέσιμο σε:https://www. academia.edu/17114352/Au_coeur_de_la_norme_le_tracé_et_la_mesure [πρόσβαση: Απρίλιος 2023].

[5] Βλ. Τον χαρακτηριστικό Πίνακα της μελέτης αυτής που απεικονίζει σε επιμέρους παρατιθέμενες στήλες τις τρεις αυτές εκδοχές του δικαίου, όπως και τις παραλλαγές της ενδιάμεσης εκδοχής σε: Conseil de l’ Etat, Le droit souple (étude annuelle 2013), σε: La documentation française, 2013, σελ. 70-71.

[6] Διευκρινίζεται ότι όπου στο κείμενο που ακολουθεί παρατίθεται το αρκτικόλεξο ΕΧΠ-Β, παραπέμπει στον όρο «Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τη Βιομηχανία».

[7] Σημειώνεται ότι το χρονικό διάστημα τυπικής ισχύος των διατάξεων του υφιστάμενου ΕΧΠ-Β έχει παρέλθει, ενώ η διαδικασία για την αναθεώρησή του έχει κινηθεί από το ΥΠΕΝ και βρίσκεται σε εξέλιξη.

[8] Yves Jégouzo, Conclusion,σε: Les schémas de services collectifs de la loi du 25 Juin 1999: Renouveau de la planification de l’aménagement du territoire ?, Les Cahiers du Gridauh, No 7 – 2002, σελ. 148.

[9] Βλ. Π. Σούρλα, Δίκαιο και δικανική κρίση, ό.π, σελ. 312-313. Τον κανόνα δικαίου υπό στενή έννοια μπορούμε να πούμε ότι εκφράζει ο όρος «νομική ρύθμιση».

[10] Συγκεκριμένα το άρθρο 2 του ν. 4759/2020 τροποποίησε το άρθρο 1 του ν. 4447/2016, που είναι και ο «νόμος αναφοράς», προσθέτοντας μια σειρά ορισμούς, μεταξύ των οποίων και του ορισμού του όρου «κατεύθυνση χωρικού σχεδιασμού» (περ. στ′ της παρ. 1 του άρθρου 1). Έχουν προστεθεί, ειδικότερα και οι άμεσα σχετιζόμενοι με τον προηγούμενο ορισμό, επιμέρους ορισμοί των συναφών όρων: α) ρύθμιση χωρικού σχεδιασμού, β) εξειδίκευση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης, γ) συμπλήρωση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης, δ) τροποποίηση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης.

[11] Ορίστηκαν έτσι: α) ως ρύθμιση (χωρικού σχεδιασμού) η πρόβλεψη ενός πλαισίου ή σχεδίου που είναι δεσμευτική και αμέσως εφαρμοστέα, χωρίς να χρήζει περαιτέρω εξειδίκευσης, β) ως εξειδίκευση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης η αναλυτικότερη διατύπωση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης του υπερκείμενου σχεδιασμού από τον υποκείμενο σχεδιασμό, που μπορεί να περιλαμβάνει και διαφοροποίηση ορίων ζωνών ή περιοχών που έχουν καθοριστεί από τον υπερκείμενο σχεδιασμό ,γ) ως συμπλήρωση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης η προσθήκη νέων στοιχείων σε μια κατεύθυνση ή ρύθμιση του υπερκείμενου σχεδιασμού από τον υποκείμενο σχεδιασμό, που δεν έρχονται σε αντίθεση με τον πυρήνα της και δ) ως τροποποίηση μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης η αλλαγή ή αφαίρεση μη βασικών στοιχείων μιας κατεύθυνσης ή ρύθμισης του υπερκείμενου σχεδιασμού από τον υποκείμενο σχεδιασμό, που δεν έρχονται σε αντίθεση με τον πυρήνα της.

[12] Γ. Γιαννακούρου, Νομική φύση και δεσμευτικότητα χωροταξικών σχεδίων: Η συμβολή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας, Ελληνική Εταιρεία Δικαίου του Περιβάλλοντος σε: Το βιώσιμο Κράτος, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2022, σελ. 250.

[13] Μ. Χαϊνταρλή, Τα νομικά χωρικά εργαλεία στρατηγικού χαρακτήρα: θεωρία και πράξη, Εκδόσεις Νομική Βιβλιοθήκη, 2017, βλ. κυρίως σελ. 47-57 και 67-74.

[14] Ορθότερη θα ήταν, με βάση τα όσα ελέχθησαν για το εύρος της έννοιας του κανόνα δικαίου (κανόνες υπό στενή και ευρεία έννοια), η επιλογή του όρου «κανόνας χωρικού σχεδιασμού» ή έστω εναλλακτικά η επιλογή του όρου «πρόβλεψη χωρικού σχεδιασμού».

[15] Για την έννοια των κανόνων υπό στενή και ευρεία έννοια βλ. τη θεωρητική ανάλυση του Π. Σούρλα, Δίκαιο και δικανική κρίση (μια φιλοσοφική αναθεώρηση της μεθοδολογίας του δικαίου), ό.π., σελ. 290 – 294.

[16] Μ. Χαϊνταρλή, Χρήσεις γης και δίκαιο: η ανάγκη μιας σύγχρονης θεώρησης, σε Πρακτικά 2ου Πανελληνίου Συνεδρίου Πολεοδομίας, Χωροταξίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης (τόμος ΙΙ), Πανεπιστήμιο Θεσσαλίας (Τμήμα Μηχανικών Πολεοδομίας και Περιφερειακής Ανάπτυξης), 2009,σελ. 929 – 935.

[17] Για τη διαχρονική εξέλιξη της ειδικής νομοθεσίας περί χρήσεων γης βλ. α)  το π.δ. 80/1981 (Α’ 27), β)  το π.δ. της  23.2/6.3.1987 (Δ’ 166) 1987 και γ) το π.δ. 59/2018 «Κατηγορίες και περιεχόμενο χρήσεων γης» (Α’ 114), όπως ισχύει σήμερα μετά τις σημαίνουσες τροποποιήσεις του από τον ν. 4685/2020 (άρθρο 44), καθώς και τα άρθρα 10 – 12 του ν. 3986/2011 που καθιδρύουν ένα ειδικό πλέγμα χρήσεων γης για τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Δημοσίων Ακινήτων (ΕΣΧΑΔΑ) και τα Ειδικά Σχέδια Χωρικής Ανάπτυξης Στρατηγικών Επενδύσεων (ΕΣΧΑΣΕ).

[18] Μόνη η παράθεση των τεσσάρων νέων γενικών κατηγοριών χρήσεως γης (ζώνη απόλυτης προστασίας της φύσης, ζώνη προστασίας της φύσης, ζώνη διαχείρισης οικοτόπων και ειδών και ζώνη βιώσιμης διαχείρισης φυσικών πόρων),  δίπλα στις ομόλογες κατηγορίες του π.δ. 59/2018(αμιγής κατοικία, γενική κατοικία, πολεοδομικό κέντρο –κεντρικές λειτουργίες πόλης – τοπικό κέντρο, τουρισμός – αναψυχή, κοινωφελείς λειτουργίες, ελεύθεροι χώροι – αστικό πράσινοι, παραγωγικές δραστηριότητες χαμηλής και μέσης όχλησης, παραγωγικές δραστηριότητες υψηλής όχλησης, τεχνόπολις – τεχνολογικό πάρκο, χονδρεμπόριο, εγκαταστάσεις αστικών υποδομών κοινής ωφέλειας, ειδικές χρήσεις, αγροτική χρήση), καθιστά ανάγλυφη τη σημαντικότητα της αλλαγής.

[19] «Έγκριση ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης για τη βιομηχανία και της στρατηγικής μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων αυτού» (ΦΕΚ, ΑΑΠΘ, 151/2009).

[20] Πρόκειται για τα περιφερειακά και τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια, η έγκριση των οποίων ξεκίνησε το έτος 2003 με τα περιφερειακά και συνεχίστηκε τα επόμενα χρόνια με τα ειδικά. Σήμερα βρίσκονται σε ισχύ 13 περιφερειακά χωροταξικά πλαίσια, όπως αυτά έχουν αναθεωρηθεί μεταξύ των ετών 2017-2019, ενώ βρίσκονται επίσης σε ισχύ τρία ειδικά χωροταξικά πλαίσια (αυτά που αφορούν αντιστοίχως στις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, τις Υδατοκαλλιέργειες και τη Βιομηχανία). Είναι γνωστό ότι το ειδικό πλαίσιο για τον τουρισμό του 2013 ακυρώθηκε για παράβαση ουσιώδους τύπου της διαδι­κασίας, και συγκεκριμένα επειδή στο γνωμοδοτικό Πρακτικό του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης δεν κατεγράφη το σύνολο των γνωμών που είχαν εκφραστεί, ούτε είχαν καταχωριστεί οι ψήφοι που συγκέντρωσε κάθε γνώμη. Παράλληλα κρίθηκε ότι παρά την ακύρωση του δεν αναβίωσε νομικά η ισχύς του προγενέστερου ειδικού πλαισίου του έτους 2009, διότι η Διοίκηση κατά την έγκριση του νέου αναθεωρημένου ειδικού πλαισίου είχε εκφράσει ρητά τη βούληση της να μην ισχύει πλέον το ειδικό πλαίσιο του έτους 2009, ως μη ανταποκρι­νόμενο στις εξελισσόμενες ανάγκες. Βλ. σχετικά τις υπ’ αριθ. 3632/2015 και 519/2017 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικρατείας.

[21] Βλ. αναλυτικότερα τη σκέψη 7 της υπ’ αριθ. 4013/2013 απόφασης του Σ.τ.Ε., η οποία εκδόθηκε για το ΕΧΠ-Β, όπως και παρόμοιες σκέψεις που διαλαμβάνονται, μεταξύ άλλων αποφάσεων, στις υπ’ αριθ. 4190/2014 (σκέψη 6),4983/2014 (σκέψη 8) και 3632/2015 (σκέψη 10)αποφάσεις του Σ.τ.Ε., οι οποίες εκδόθηκαν αντιστοίχως για τα ειδικά χωροταξικά πλαίσια των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, των υδατοκαλλιεργειών και του τουρισμού.

[22] Το Γ′ κεφάλαιο φέρει τον χαρακτηριστικό, σε μεγάλο βαθμό δηλωτικό της ιδιαίτερα χαλαρής πυκνότητας των διατάξεων του τίτλο «Στρατηγική Χωροταξική Οργάνωση της Βιομηχανίας». Ο όρος αυτός παραπέμπει στη θέσπιση κριτηρίων ποικίλου χαρακτήρα, που θα πρέπει συνδυαστικά να λαμβάνονται υπόψη για τη λήψη, σε δεύτερο χρόνο, των αποφάσεων για τη χωροθέτηση της βιομηχανίας σε συγκεκριμένες περιοχές. Οι αποφάσεις αυτές θα συνιστούν, σε αντίστιξη με τη στρατηγική χωρική οργάνωση, σχεδιασμό χρήσεων γης.

[23] Την περίοδο αυτό βρίσκεται σε εξέλιξη (εκτός από την αναθεώρηση του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για την Βιομηχανία) και η αναθεώρηση του ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις Ανανεώσιμες Πηγές Ενέργειας, όπως και η εκ νέου έγκριση, μετά την δικαστική ακύρωση των προηγούμενων, ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τον Τουρισμό. Επίσης βρίσκονται σε εξέλιξη οι απαιτούμενες από τη νομοθεσία διαδικασίες για την το πρώτον έγκριση ειδικού χωροταξικού πλαισίου για τις Ορυκτές Πρώτες Ύλες.