ΣτΕ 1056/2023 [Παράνομη απόφαση περί μη προέγκρισης παραχώρησης θαλάσσιας έκτασης για την ίδρυση μονάδας μυδοκαλλιέργειας]
Περίληψη
– Παρέχεται στη Διοίκηση διακριτική ευχέρεια να παραχωρεί, με απευθείας εκμίσθωση, τη χρήση θαλάσσιων υδάτινων εκτάσεων για την ίδρυση, επέκταση και μετεγκατάσταση πλωτών μονάδων υδατοκαλλιέργειας για χρονικό διάστημα είκοσι (20) ετών. Η πράξη παραχώρησης της χρήσης των υδάτινων εγκαταστάσεων, η οποία ενσωματώνεται στην άδεια ίδρυσης και λειτουργίας που εκδίδεται από τον Γενικό Γραμματέα Αποκεντρωμένης Διοίκησης προϋποθέτει την απόφαση προέγκρισης παραχώρησης με μίσθωση της θαλάσσιας έκτασης για τη διασφάλιση μίσθωσης της έκτασης αυτής και την προηγούμενη παροχή σύμφωνης ή απλής γνώμης από τις αρμόδιες κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του ν. 4282/2014 υπηρεσίες. Οι υπηρεσίες αυτές οφείλουν, ενόψει των διακριτών αρμοδιοτήτων κάθε Υπουργείου, να εκφέρουν γνώμη εντός του πλαισίου αυτού, όπως ρητώς ορίζεται στο άρθρο 17 παρ. 2 του ν. 4282/2014. Κατά το στάδιο αυτό, υποβάλλονται τα προβλεπόμενα δικαιολογητικά, την πληρότητα των οποίων οφείλει η αρμόδια Διεύθυνση Αγροτικών Υποθέσεων να ελέγξει, σε περίπτωση δε που αυτά δεν είναι πλήρη, οφείλει να ενημερώσει εγγράφως τον ενδιαφερόμενο, ώστε αυτός να τα συμπληρώσει. Μεταξύ των δικαιολογητικών αυτών, συμπεριλαμβάνεται οικονομοτεχνική έκθεση που περιέχει τη συνοπτική παρουσίαση του έργου (σύντομη περιγραφή των εγκαταστάσεων, πλωτών και χερσαίων, συνοδών και υποστηρικτικών) καθώς και τη θέση της μονάδας με περιγραφή της αιτούμενης θέσης και της συμβατότητας με τις κατευθύνσεις του Ειδικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τις Υδατοκαλλιέργειες, καθώς και της υπ’ αριθ. 121570/1866/12.6.2009 κοινής εγκυκλίου ΥΠΑΑΤ και ΥΠΕΧΩΔΕ (νυν ΥΠΕΝ). Επομένως, κατά το στάδιο της προέγκρισης παραχώρησης με μίσθωση της θαλάσσιας έκτασης, το οποίο αποσκοπεί στην οικονομία της διαδικασίας της μίσθωσης της θαλάσσιας έκτασης πριν από την έκδοση της άδειας ίδρυσης και λειτουργίας της μονάδας υδατοκαλλιέργειας, θεμιτώς εξετάζεται το ζήτημα του κατ’ αρχήν επιτρεπτού της εγκατάστασης της οικείας μονάδας, ούτως ώστε, αν εντοπισθούν λόγοι που απαγορεύουν τη χωροθέτησή της στην αιτούμενη θέση και, κατ’ ακολουθίαν, και τη λειτουργία της εντός αυτής, να αποφευχθεί η διαδικασία εκπόνησης και ελέγχου μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Η διαδικασία αυτή είναι αυτοτελής προς τη διαδικασία της περιβαλλοντικής αδειοδότησης του έργου και δεν την υποκαθιστώ ούτε προδικάζει την έκβασή της.
Η υπό στοιχείο α’ προσβαλλόμενη πράξη στηρίχθηκε στην ΘΕΣ/0402/31.1.2020 αρνητική γνωμοδότηση της Περιφερειακής Υπηρεσίας Τουρισμού Θεσσαλίας του Υπουργείου Τουρισμού, στην 16924π.ε./6.2.2020 αρνητική γνωμοδότηση του Τμήματος Αλιείας της Διεύθυνσης Αγροτικής Οικονομίας της Π.Ε. Λάρισας της Περιφέρειας Θεσσαλίας και στην 3122.1- Λ11/8078/5.2.2020 αρνητική σύμφωνη γνώμη του Τμήματος Μελετών, Έργων και Εφαρμογών Λιμενικού Τομέα της Διεύθυνσης Λιμενικών και Κτιριακών Υποδομών του Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής, οι οποίες πλήττονται από τον αιτούντα με αυτοτελείς λόγους ακυρώσεως. Σχετικά με την ΘΕΣ/0402/31.1.2020 αρνητική γνωμοδότηση της Περιφερειακής Υπηρεσίας Τουρισμού Θεσσαλίας του Υπουργείου Τουρισμού ο αϊτών προβάλλει ότι η πράξη αυτή έχει εκδοθεί αναρμοδίως, διότι αρμόδια να εκδώσει τη γνωμοδότηση είναι η Διεύθυνση Χωρικού Σχεδιασμού και Υποδομών του Υπουργείου Τουρισμού, ότι η υπηρεσία αυτή δεν είχε αρμοδιότητα να ελέγξει την πρόβλεψη ή μη χερσαίων συνοδών εγκαταστάσεων της μονάδας, ούτε τη συμβατότητα της θέσης της μονάδας με το ΣΧΟΟΑΠ της Δ.Ε. Ευρυμενών, ενώ η Kpicm της ότι η περιοχή είναι τουριστικά ανεπτυγμένη είναι πλημμελής.
Η Περιφερειακή Υπηρεσία Τουρισμού Θεσσαλίας γνωμοδότησε αρνητικά, κατά το στάδιο της προέγκρισης μίσθωσης της θαλάσσιας έκτασης, διότι αφ’ ενός σύμφωνα με τις προβλέψεις του άρθρου 2 παρ. 4 του ΣΧΟΟΑΠ της Δ.Ε. Ευρυμενών ήταν αδύνατη, κατά την άποψή της, η εξασφάλιση χωροθέτησης συνοδών χερσαίων εγκαταστάσεων εγγύς της πλωτής μονάδας, όπως ρητώς προβλέπεται από το Ε.Π.Χ.Σ.Α.Α.Υ., αφ’ ετέρου διότι κατά το Ε.Π.Χ.Σ.Α.Α.Υ. πρέπει να αποφεύγεται η χωροθέτηση νέων μονάδων υδατοκαλλιέργειας σε περιοχές που χαρακτηρίζονται ως ανεπτυγμένες τουριστικά ή παρουσιάζουν μεγάλο τουριστικό ενδιαφέρον για την ανάπτυξη του θαλάσσιου τουρισμού. Κατά την έννοια, όμως, του άρθρου 20 παρ. 2 του π.δ. 127/2017 «Οργανισμός του Υπουργείου Τουρισμού» (Α’ 157), μεταξύ των αρμοδιοτήτων της Περιφερειακής Υπηρεσίας Τουρισμού δεν περιλαμβάνεται η αρμοδιότητα γνωμοδότησης επί αιτημάτων παραχώρησης θαλασσίου χώρου από την άποψη της συμβατότητας της, τυχόν, χωροθέτησης συνοδών εγκαταστάσεων με το οικείο ΣΧΟΟΑΠ, ενώ η αρμοδιότητα για την εν γένει παραχώρηση θαλασσίου χώρου ασκείται από το Τμήμα Χωροταξίας και Περιβάλλοντος της Διεύθυνσης Χωρικού Σχεδιασμού και Υποδομών του Υπουργείου Ναυτιλίας και Νησιωτικής Πολιτικής (άρθρο 17 παρ. 1 περ. ε’ του π.δ. 127/2017). Η αρμόδια υπηρεσία του Υπουργείου Τουρισμού όφειλε, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, να περιοριστεί αποκλειστικά σε θέματα αρμοδιότητάς της και μη νομίμως ήλεγξε το εάν επιτρεπτώς σύμφωνα με τις προβλέψεις του ΣΧΟΟΑΠ της Δ.Ε. Ευρυμενών, μπορούσαν να χωροθετηθούν χερσαίες συνοδές εγκαταστάσεις της επίδικης πλωτής μονάδας. Ανεξαρτήτως αυτού, καμία πρόβλεψη ως προς την περιγραφή και τη θέση της επίδικης μονάδας, όπως εκτίθεται στην υποβληθείσα οικονομοτεχνική μελέτη, δεν δημιουργεί ασυμβατότητα με το ΣΧΟΟΑΠ της Δ.Ε. Ευρυμενών του Δήμου Αγιάς, η οποία να μπορεί να ελεγχθεί κατά το στάδιο της προέγκρισης για την παραχώρηση με μίσθωση της θαλάσσιας έκτασης, ενώ στο εν λόγω ΣΧΟΟΑΠ, το οποίο, ούτως ή άλλως, δεν θα υπερίσχυε του Ειδικού Πλαισίου των Υδατοκαλλιεργειών (πρβλ. ΣτΕ 2419/2022 σκ. 17), δεν περιλαμβάνονται κριτήρια που αποκλείουν τη χωροθέτηση συνοδών εγκαταστάσεων οστρακοκαλλιεργειών, η δε ΠΑΥ Β9 Στομίου ρητώς αναφέρεται και στην Αναθεώρηση του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου της Περιφέρειας Θεσσαλίας. Επιπλέον, η αιτιολογία της εν λόγω αρνητικής γνωμοδότησης καθ’ό μέρος αφορά στην κρίση ότι η εν λόγω περιοχή είναι τουριστικώς αναπτυγμένη, είναι πλημμελής, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα, διότι δεν προκύπτει ότι από τα στοιχεία που αναφέρονται για να στηρίξουν τη σχετική κρίση απορρέουν κανονιστικές δεσμεύσεις οποιουδήποτε τύπου ώστε να αποκλείεται κατά το στάδιο της προέγκρισης της παραχώρησης με μίσθωση η χωροθέτηση της επίδικης μονάδας. Επομένως, οι προβαλλόμενοι λόγοι που στρέφονται κατά της ΘΕΣ/0402/31.1.2020 αρνητικής γνωμοδότησης της Περιφερειακής Υπηρεσίας Τουρισμού Θεσσαλίας του Υπουργείου Τουρισμού είναι βάσιμοι.
Το Τμήμα Αλιείας της Περιφερειακής Ενότητας Λάρισας της Περιφέρειας Θεσσαλίας όφειλε, να ελέγξει εάν στην αιτούμενη προς παραχώρηση θαλάσισα έκταση συνέτρεχαν παράμετροι που κατ’ αρχήν απαγόρευαν την εγκατάσταση της επίδικης μονάδας και ενέπιπταν στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων του. Εν προκειμένω, όμως, κατά τα ήδη εκτεθέντα, το Τμήμα Αλιείας της Π.Ε. Λάρισας δεν αρκέστηκε στον χαρακτηρισμό της περιοχής από το Ε.Π.Σ.Χ.Α.Α.Υ. ως ΠΑΥ Β κατάλληλης για οστρακοκαλλιέργεια, ούτε ήλεγξε εάν συντρέχουν οι προβλεπόμενες ρητά; στο άρθρο 7 παρ. 3 του Ειδικού Πλαισίου απαγορεύσεις εγκατάστασης μονάδων υδατοκαλλιέργειας, κατά το λόγο των αρμοδιοτήτων του. Αντιθέτως, εξέφερε αρνητική γνώμη στο στάδιο της προέγκρισης παραχώρησης κρίνοντας ότι ελλείπουν από την υποβληθείσα οικονομοτεχνική μελέτη στοιχεία, τα οποία αυτή δεν οφείλει, κατά νόμο, να περιλαμβάνει (τρόπος μέτρησης του βάθους της θάλασσας στη θέση εγκατάστασης, παρουσία ρευμάτων για την ικανοποιητική ανανέωση των υδάτων, συνθήκες κυματισμού), ούτε, η έλλειψη αυτών οδηγούσε στην κατ’ αρχήν απαγόρευση της εγκατάστασης της επίδικης μονάδας στην αιτηθείσα θαλάσσια έκταση και, κατ’ ακολουθίαν, στον αποκλεισμό παραχώρησης αυτής της θαλάσσιας έκτασης. Είναι, δε, άλλο το ζήτημα αν από τη μ.π.ε. προκόψει ότι λόγοι αναγόμενοι στα στοιχεία αυτά καθιστούν μη επιτρεπτή την εγκατάσταση ή αν, αντιθέτως, αντιμετωπίζονται με την έγκριση κατάλληλων περιβαλλοντικών όρων. Επομένως, με πλημμελή αιτιολογία κρίθηκε ελλιπής η υποβληθείσα οικονομοτεχνική μελέτη με την αρνητική γνωμοδότηση του Τμήματος Αλιείας της Διεύθυνσης Αγροτικής Οικονομίας της Περιφέρειας Θεσσαλίας, κατά τον βασίμως προβαλλόμενο λόγο ακυρώσεως.
Το Υπουργείο Ναυτιλίας με την αρνητική σύμφωνη γνώμη του Τμήματος Μελετών, Έργων και Εφαρμογών Λιμενικού Τομέα της Διεύθυνσης Λιμενικών και Κτιριακών Υποδομών γνωμοδότησε αρνητικά για την εγκατάσταση της επίδικης μονάδας στην αιτηθείσα θέση για τον λόγο ότι «δεν γίνεται σαφής αναφορά» στην οικονομοτεχνική μελέτη για την ύπαρξη συνοδών χερσαίων εγκαταστάσεων. Το αρμόδιο για την έκδοση της γνωμοδότησης του άρθρου 17 παρ. 1 του ν. 4282/2014 Τμήμα Μελετών, Έργων και Εφαρμογών Λιμενικού Τομέα της Διεύθυνσης Λιμενικών και Κτιριακών Υποδομών του Υπουργείου Ναυτιλίας, όφειλε, κατά το στάδιο αυτό, να ελέγξει τη θέση των συνοδών χερσαίων εγκαταστάσεων της μονάδας, προκειμένου να ασκήσει την αρμοδιότητά του ως προς τις περιοχές των διαύλων ναυσιπλοΐας (άρθρο 7 παρ. 3 του Ε.Π.Χ.Σ.Α.Α.Υ.). Η σαφής αναφορά των συνοδών χερσαίων εγκαταστάσεων προβλέπεται, πράγματι, ως περιεχόμενο της οικονομοτεχνικής μελέτης και από το άρθρο 8 της κ.υ.α. 646/69401/2017. Εν προκειμένω, όμως, η σχετική πλημμέλεια της οικονομοτεχνικής μελέτης που υπέβαλε ο αϊτών ήταν ιάσιμη και η Διοίκηση όφειλε να τον καλέσει να συμπληρώσει την έλλειψη με υπόδειξη της προτεινόμενης από αυτόν θέσης των συνοδών χερσαίων εγκαταστάσεων, στις οποίες περιλαμβάνονται οι εγκαταστάσεις ελλιμενισμού των πλωτών μέσων της μονάδας και, ενόψει αυτής της συμπλήρωσης, να ασκήσει πλέον τη γνωμοδοτική της αρμοδιότητα σε σχέση με τις περιοχές διαύλου ναυσιπλοΐας. Κατά συνέπεια, η αρνητική σύμφωνη γνώμη του Υπουργείου Ναυτιλίας δεν δύναται να παράσχει νόμιμο έρεισμα στην υπό στοιχείο α’ προσβαλλόμενη πράξη.
Γενομένων δεκτών των αυτοτελών λόγων ακυρώσεως στρεφόμενων κατά ενός εκάστου εκ των τριών αιτιολογικών ερεισμάτων της υπό στοιχείο α’ προσβαλλόμενης πράξης, η προσβαλλόμενη πράξη πρέπει να ακυρωθεί, παρέλκει δε η έρευνα των λοιπών προβαλλομένων λόγων ακυρώσεως. Πρέπει δε η υπόθεση ν’ αναπεμφθεί προς τη Διεύθυνση Αγροτικών Υποθέσεων της Αποκεντρωμένης Διοίκησης Θεσσαλίας-Στερεάς Ελλάδας, ώστε αυτή, αφού τηρήσει την νόμιμη διαδικασία, να προβεί σε εκτίμηση των υποβαλλομένων από τον αιτούντα στοιχείων και να εκφέρει νέα, αιτιολογημένη κρίση επί του αιτήματος του αιτούντος, το οποίο καθίσταται εκ νέου εκκρεμές ενώπιόν της.
Πρόεδρος: Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Α. Σπανού
