ΣΤΕ 1850/2020 [ΝΟΜΙΜΗ ΤΡΟΠΟΠΟΙΗΣΗ – ΑΝΑΝΕΩΣΗ ΕΠΟ ΤΟΥ ΑΗΣ ΑΓ. ΔΗΜΗΤΡΙΟΥ ΚΟΖΑΝΗΣ]
Περίληψη
– Για την παράταση ισχύος των περιβαλλοντικών όρων δεν απαιτείται να τηρηθεί η διαδικασία, που προβλέπεται κατά νόµο για την αρχική έγκρισή τους, µε τη σύνταξη και υποβολή νέας μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων της οικείας κατηγορίας, εάν, κατά την αιτιολογηµένη κρίση του αρµοδίου για την έγκριση περιβαλλοντικών όρων οργάνου, δεν επέρχονται ουσιώδεις µεταβολές των δεδοµένων, επί των οποίων στηρίχθηκε η αρχική έγκριση περιβαλλοντικών όρων ή ουσιαστικές διαφοροποιήσεις σε σχέση µε τις επιπτώσεις στο περιβάλλον. Ειδικότερα, η σχετική κρίση της Διοίκησης πρέπει να στηρίζεται σε πρόσφορα στοιχεία και κριτήρια αναγόµενα: α) στο σχεδιασμό, την εξέλιξη και λειτουργία του έργου, β) στην υλοποίηση των περιβαλλοντικών όρων και περιορισμών, που έχουν επιβληθεί και στην αποτελεσµατικότητά τους, γ) σε ενδεχόµενες μεταβολές που έχουν επέλθει στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, δ) σε ενδεχόµενες µεταβολές του νομοθετικού καθεστώτος που ισχύει στην περιοχή του έργου ή της δραστηριότητας και ιδίως του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού και των κανόνων προστασίας του περιβάλλοντος, καθώς και ε) σε ενδεχόµενη ουσιαστική µεταβολή των βέλτιστων διαθέσιμων τεχνικών, κατά το διάστηµα που έχει παρέλθει από την έκδοση της αρχικής απόφασης. Καθ’ όσον δε αφορά στην τροποποίηση των περιβαλλοντικών όρων, πρέπει να εκτιμάται και ο σκοπός τους, η επίδρασή τους στην όλη λειτουργία του έργου και οι περιβαλλοντικές συνέπειες, που η τροποποίηση συνεπάγεται.
Η προβλεπόμενη προθεσμία των δύο μηνών πριν την λήξη της ΑΕΠΟ, η οποία τάσσεται στον φορέα του έργου για την κατάθεση του φακέλου ανανέωσης και ορίζεται ως “εμπρόθεσμη” υποβολή του, δεν συνδέεται µε την δυνατότητα ανανέωσης ή µη της υφισταμένης ΑΕΠΟ, αλλά µόνον µε τη διατήρησή της και µετά την λήξη της ισχύος της. Συνεπώς, η µη τήρηση της προθεσμίας αυτής εκ µέρους του φορέα της δραστηριότητας δεν συνεπάγεται την οριστική απώλεια της δυνατότητας ανανέώσης της ΑΕΠΟ, αλλά µόνον την διακοπή υλοποίησης του έργου µέχρι είτε την, εντός ευλόγου χρόνου από την λήξη τους, ανανέωση των περιβαλλοντικών όρων, είτε την έγκριση νέων, εφόσον, στην τελευταία περίπτωση, επέρχονται ουσιώδεις διαφοροποιήσεις ως προς τις επιπτώσεις στο περιβάλλον.
Εν προκειμένω, η πάροδος χρονικού διαστήματος δύο ετών και εννέα μηνών μεταξύ της ημερομηνίας που η ΑΕΠΟ/2006 όριζε ως χρόνο λήξης της [12.9.2013] και του χρόνου έκδοσης της προσβαλλόμενης πράξης [Ιούνιος του 2016] δεν συνιστά, υπό τα δεδοµένα της κρινόµενης υπόθεσης, υπέρβαση του ευλόγου χρόνου εντός του οποίου αυτή έπρεπε να εκδοθεί. Και τούτο διότι, µετά την έκδοση της ΑΕΠΟ/2006, επήλθαν σημαντικές νοµοθετικές µεταβολές στο καθεστώς λειτουργίας του ΑΗΣ, όπως η ένταξή του στο ΕΣΜΕ, στην Οδηγία 2010/75 και στο ΜΕΣΜΕ, που δημιούργησαν την ανάγκη υποβολής συμπληρωματικών εκθέσεων, στοιχείων, διευκρινίσεων και πολυετούς αλληλογραφίας επί τεχνικών και περιβαλλοντικών παραμέτρων του ΑΗΣ, είτε µε πρωτοβουλία της παρεµβαίνουσας ΔΕΗ, είτε κατόπιν αιτημάτων της Διοίκησης. Πρέπει δε να ληφθεί ιδιαιτέρως υπόψη ότι με την πρόσφατη, σε σχέση προς το υποβληθέν αίτηµα, τροποποίησης της ΑΕΠΟ (Μάιο και Σεπτ. 2012), απόφαση της Εκτελεστικής Απόφασης 2012/115/ΕΕ της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 10ης Φεβρουαρίου 2012, παρεχόταν στα κράτη µέλη η δυνατότητα θέσπισης Μεταβατικών Σχεδίων Μείωσης Εκπομπών και ότι µέχρι την έγκριση, τον Αύγουστο του 2015, του Εθνικού Μεταβατικού Σχεδίου Μείωσης Εκπομπών (ΜΗΣΜΕ), ευρισκόταν σε εκκρεμότητα, επί δύο σχεδόν έτη µετά τη λήξη ισχύος της ΑΕΠΟ/2006 (Σεπτ. 2013), το κεφαλαιώδες ζήτημα του καθορισμού των οριακών τιμών εκπομπών των Μεγάλων Εγκαταστάσεων Καύσης (Μ.Ε.Κ.) και των Μονάδων Παραγωγής Ηλεκτρικής Ενέργειας της ΔΕΗ ΑΕ, που αποτελούσε προϋπόθεση για την επιβολή ορίων εκπομπών και περιβαλλοντικών όρων στην υπό ανανέωση ΑΕΠΟ. Περαιτέρω, η εκπρόθεσµη υποβολή του αιτήματος ανανέωσης ΑΕΠΟ από το φορέα της δραστηριότητας, δεν κωλύει την ανανέωση των περιβαλλοντικών όρων, εντός ευλόγου χρόνου από την λήξη τους, και, κατά συνέπεια, η τυχόν εκπρόθεσµη υποβολή του σχετικού αιτήµατος από την παρεμβαίνουσα δεν θα ασκούσε επιρροή στη νομιμότητα της προσβαλλόµενης, η οποία εξεδόθη εντός ευλόγου χρόνου µετά τη λήξη ισχύος της ΑΕΠΟ/2006. Τούτο ανεξαρτήτως του ότι, στην κρινόµενη περίπτωση, η υποβολή αιτήματος τροποποίησης της ΑΕΠΟ/2006, το Μάιο και το Σεπτέμβριο του 2012, ένα και πλέον έτος πριν από τη λήξη της, αιτήµατος συνοδευόµενου άλλωστε και από στοιχεία που προσιδίαζαν σε παράλληλο αίτηµα ανανέωσης (π.χ. «στοιχεία για την ανανέωση των ΚΥΑ ΕΠΟ των ΑΗΣ της ΔΕΗ που εντάσσονται στο ΕΣΜΕ»), είχαν ως αποτέλεσμα την παράταση της ισχύος της επί εύλογο χρόνο, δηλαδή, στην προκειμένη περίπτωση, µέχρι την έκδοση της νυν προσβαλλόμενης απόφασης. Υπό τα δεδοµένα αυτά, είναι απορριπτέοι ως αβάσιµοι οι περί του αντιθέτου λόγοι ακυρώσεως.
Μόνη η µεταβολή του νομοθετικού καθεστώτος προς την κατεύθυνση της μείωσης των ορίων εκπομπών των Μεγάλων Μονάδων Καύσης και της θέσπισης Μεταβατικού Σχεδίου για τη σταδιακή προσαρμογή τους στις μειωμένες αυτές τιµές εκπομπών δεν επέβαλε την εκπόνηση ΜΠΕ πριν από την ανανέωση της περιβαλλοντικής αδειοδότησης του ΑΗΣ ή την τροποποίηση των όρων της. Εφόσον η προσβαλλόμενη προσαρµόσθηκε στο πλέον πρόσφατο νομοθετικό πλαίσιο, µε τη θέσπιση αυστηρότερων περιβαλλοντικών όρων, και δεν συνεπάγεται επιδείνωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της λειτουργίας του ΑΗΣ, δεν απαιτείτο εκπόνηση νέας ΜΠΕ για την επίµαχη ανανέωση και τροποποίηση της ΑΕΠΟ και νομίμως αιτιολογείται η αντίστοιχη κρίση της Διοίκησης. Πρέπει, επομένως, να απορριφθούν οι περί του αντιθέτου λόγοι ακυρώσεως.
Δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη αφορά στην ανανέωση και σε µη ουσιώδεις τροποποιήσεις της ΑΕΠΟ/2006, δεν υφίστατο υποχρέωση εκπόνησης νέας ΜΠΕ. Αβασίµως προβάλλονται και οι λόγοι ακυρώσεως κατά τους οποίους η προσβαλλόµενη πάσχει, διότι δεν εξήτασε τις σωρευτικές επιπτώσεις στο περιβάλλον της περιοχής από την ανανέωση και τροποποίηση των όρων λειτουργίας του ΑΗΣ, κατά παράβαση των άρθρων 2, 3, 4, 5 και των Παραρτημάτων 1 και 4 της Οδηγίας 2011/92/ΕΕ «για την εκτίµηση των επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων δηµοσίων και ιδιωτικών έργων στο περιβάλλον». Εξάλλου, όπως αναφέρεται και σε επόμενες σκέψεις, η προσβαλλόµενη περιέχει πληθώρα περιβαλλοντικών όρων για τη µείωση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων της λειτουργίας του ΑΗΣ και την παρακολούθησή τους. Οι δε ειδικότεροι ισχυρισμοί των αιτούντων ότι στην περιοχή της Δυτικής Μακεδονίας λειτουργούν εννέα συνολικά µονάδες καύσης λιγνίτη, που απέχουν μεταξύ τους από 12 έως 55 χιλιόμετρα, και οκτώ ορυχεία λιγνίτη, µε αποτέλεσµα να επιβάλλεται τέτοια έρευνα των συνολικών επιπτώσεων, προβάλλονται απαραδέκτως, διότι βάλλουν κατ’ ουσίαν εκπροθέσµως κατά της αρχικής έγκρισης περιβαλλοντικών όρων των Μονάδων του ΑΗΣ. Το γεγονός ότι, µετά τη διενέργεια των αρχικών ΜΠΕ του επίδικου ΑΗΣ, αδειοδοτήθηκαν δύο νέες µονάδες ηλεκτροπαραγωγής στην περιοχή, ήτοι των ΑΗΣ Μελίτης 1 και Πτολεμαΐδας 5, που οδήγησαν σε αύξηση της μικτής ονομαστικής ισχύος της παραγόµενης ηλεκτρικής ενέργειας και σε αντίστοιχη αύξηση της εξόρυξης λιγνίτη, δημιουργούσε υποχρέωση συνεκτίµησης των συνολικών επιπτώσεων [από την ταυτόχρονη λειτουργία όλων αυτών των Σταθμών και δραστηριοτήτων] απὀ τις ΔΕΠΟ των μεταγενέστερων αυτών έργων και δεν αποτελεί πλημμέλεια της νυν προσβαλλόµενης, η οποία δεν αδειοδοτεί περιβαλλοντικώς νέα εγκατάσταση.
Καθ’ όσον αφορά ειδικώς τις εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου που συνδέονται µε την κλιματική αλλαγή, η προσβαλλόμενη ορίζει ότι δεν επιβάλλεται καθορισμός οριακών τιμών για τις άµεσες εκπομπές αερίων του θερμοκηπίου, ούτε θέσπιση απαιτήσεων σχετικά µε την ενεργειακή απόδοση µονάδων καύσης που εκπέμπουν διοξείδιο του άνθρακα και ότι αυτή δεν καλύπτει θέµατα εµπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων του θερμοκηπίου, κατά δε των ρυθμίσεων αυτών δεν προβάλλονται ειδικότερες αιτιάσεις. Πρέπει, κατά συνέπεια, να απορριφθούν οι περί του αντιθέτου λόγοι ακυρώσεως.
Εφόσον µε την προσβαλλόµενη ΑΕΠΟ δεν εισήχθησαν ουσιώδεις τροποποιήσεις στην περιβαλλοντική αδειοδότηση και δεν απαιτείτο η υποβολή νέας ΜΠΕ, δεν υπήρχε υποχρέωση δηµοσιοποίησης των στοιχείων που υποβλήθηκαν για την ανανέωση και τροποποίηση της ΑΕΠΟ/2006, µε την τήρηση της διαδικασίας συµµετοχής του ενδιαφερόμενου κοινού. Εφόσον, δηλαδή, δεν απαιτείτο ΜΠΕ πριν από την ανανέωση / τροποποίηση της ΑΕΠΟ, είναι απορριπτέος και ο συναφής λόγος ακυρώσεως περί παράβασης του άρθρου 6 παρ. 10 της Σύμβασης του Aarhus.
Προβάλλεται ότι η προσβαλλόµενη ΑΕΠΟ δεν εξασφαλίζει το επιδιωκόµενο από την ενωσιακή νοµοθεσία επίπεδο περιβαλλοντικής προστασίας, διότι παραλείπει αναιτιολόγητα να επιβάλλει Βέλτιστες Διαθέσιµες Τεχνικές (ΒΔΤ) για τη µείωση εκπομπών διοξειδίου του θείου σε όλες τις µονάδες του ΑΗΣ. Ο λόγος πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ενόψει του ισχύοντος νομικού πλαισίου και των στοιχείων του φακέλου.
Προβάλλεται ότι η επίµαχη ΑΕΠΟ δεν προβλέπει κανένα ιδιαίτερο µέτρο για την αποτροπή της κατείσδυσης της ιπτάµενης τέφρας στο έδαφος, η οποία θεωρείται βασική αιτία για τις υψηλές συγκεντρώσεις εξασθενούς χρωμίου που ανιχνεύθηκαν στα υπόγεια ύδατα και το πόσιμο νερό γειτονικών προς τον ΑΗΣ οικισμών, και ότι αυτό επιβαλλόταν κατά μείζονα λόγο, διότι η προσβαλλόμενη επιτρέπει την αύξηση των συνολικών εκπομπών τέφρας στο 17-21%, έναντι 13-14% που όριζε η ΑΕΠΟ/2006.
Υπό τα δεδομένα του φακέλου, δεν προκύπτει ότι επέρχεται επιδείνωση του περιβάλλοντος ως προς το ζήτημα της τέφρας, σε σχέση µε την ΑΕΠΟ/2006, η δε αύξηση της τέφρας στην προσβαλλόµενη (17-21%, έναντι 13-14% της ΑΕΠΟ/2006) δεν αφορά τις επιτρεπόµενες εκπομπές ρύπων, οι οποίες δεν μεταβάλλονται αναλόγως της ποιότητας του βασικού καυσίμου), αλλά τα χαρακτηριστικά του τελευταίου και αποτελεί ρύθμιση αναγκαία λόγω των διαφορών που παρατηρούνται στην ποιότητα του λιγνίτη ανά ορυχείο. Η αιτίαση ότι δεν προβλέπονται στην προσβαλλόμενη «ιδιαίτερα» µέτρα για την τέφρα πλήσσει απαραδέκτως την τεχνική εκτίμηση της Διοίκησης περί προσφορότητας και επάρκειας των επιβληθέντων όρων που αποτρέπουν την παραμονή τέφρας στις εγκαταστάσεις και το έδαφος του γηπέδου του ΑΗΣ και την κατείσδυσή της σε αυτό, άρα και τη συμβολή της στις συγκεντρώσεις εξασθενούς χρωμίου, καθώς και τη διασπορά της στην ατμόσφαιρα, όπως υπογραμμίζει η Διοίκηση στο έγγραφο απόψεων. Κατά συνέπεια, ο προεκτεθείς λόγος πρέπει να απορριφθεί.
Η κατ’ άρθρο 6 παρ. 3 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ δέουσα Εκτίµηση των Επιπτώσεων ενός έργου στον προστατευόμενο τόπο προϋποθέτει ότι, πριν από την έγκρισή του, προσδιορίζονται, λαμβανομένων υπόψη των βέλτιστων επιστημονικών γνώσεων επί του θέματος, όλες οι πτυχές του έργου που θα μπορούσαν, είτε η καθεµία από μόνη της, είτε σε συνδυασμό µε άλλα σχέδια ή έργα, να επηρεάσουν τους στόχους διατήρησης του τόπου αυτού, η δε αρμόδια αρχή επιτρέπει την άσκηση δραστηριότητας µόνον εφόσον δεν υφίσταται, από επιστημονικής απόψεως, καμία εύλογη αμφιβολία ως προς την απουσία επιβλαβών συνεπειών για την ακεραιότητά του. Η εν λόγω δέουσα εκτίμηση πρέπει να διενεργείται και σε σχέδια ή έργα που χωροθετούνται µεν εκτός προστατευόµενων τόπων, πλην, όµως, είναι πιθανόν, λόγω της άµεσης γειτνίασής τους, του μεγέθους τους ή της έντασης των επεµβάσεων που συνεπάγονται, να έχουν σημαντικές επιπτώσεις σε αυτούς.
Η Διοίκηση έκρινε ότι η συνέχιση λειτουργίας του ΑΗΣ, η ανανέωση της ισχύος της ΑΕΠΟ/2006 και η τροποποίηση των περιβαλλοντικών όρων (που δεν επιφέρει, σε κάθε περίπτωση, µεταβολή ή επιδείνωση σε σχέση µε το εδώ κρινόµενο ζήτημα) δεν θα πλήξουν, µετά τη λήψη των ως άνω µέτρων και όρων, την ακεραιότητα του ΤΚΣ της Λίμνης Βεγορίτιδας και οι περί του αντιθέτου λόγοι αποβαίνουν απορριπτέοι.
Με την προσβαλλόμενη πράξη δεν αδειοδοτείται το πρώτον Ενεργειακό Σύμπλεγμα, ούτε Ατμοηλεκτρικός Σταθμός παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά εγκρίνεται η ανανέωση και µη ουσιώδης, κατά τα ανωτέρω γενόμενα δεκτά, τροποποίηση των περιβαλλοντικών όρων λειτουργίας συγκεκριμένου και υφισταμένου από μακρού ΑΗΣ. Προεχόντως για το λόγο αυτό, δεν απαιτείτο, προτού εκδοθεί η προσβαλλόµενη, η ένταξη του εν λόγω ΑΗΣ σε μακροχρόνιο εθνικό στρατηγικό ενεργειακό σχεδιασμό για την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας. Περαιτέρω, δεν ασκεί επιρροή η – μεταγενέστερη της έκδοσης της προσβαλλόµενης – κύρωση της Διεθνούς Σύμβασης των Παρισίων για την Κλιματική Αλλαγή, διότι, πάντως, η προσβαλλόµενη επιβάλλει µείωση των εκπομπών διαφόρων ρύπων. Επίσης, το ΠΠΧΣΑΑ / Δ.Μ. αναφέρει τον ΑΗΣ Αγίου Δημητρίου ως νομίμως υφιστάμενη και λειτουργούσα Μονάδα παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και δέχεται ότι “η ενεργειακή αυτοτέλεια της χώρας στηρίζεται στη Δυτική Μακεδονία, τους φυσικούς της πόρους, στα χωροθετηµένα εργοστάσια…” Υπό τα δεδοµένα αυτά, οι περί του αντιθέτου λόγοι πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιµοι. Εξάλλου, µετά την έκδοση της προσβαλλόµενης κυρώθηκε το Εθνικό Σχέδιο για την Ενέργεια και το Κλίμα στον Πίνακα 14 του οποίου παρουσιάζεται πλέον στο πλαίσιο της απολιγνιτοποίησης της χώρας έως το έτος 2028, το χρονοδιάγραμμα απόσυρσης των λιγνιτικών μονάδων του επίδικου ΑΗΣ Αγίου Δημητρίου, των µεν Μονάδων Ι-IV έως το έτος 2022, της δε V έως το 2023.
Το επίµαχο έργο, υπαγόμενο στην περιβαλλοντική κατηγορία Α1 περιλαμβάνεται στον κατάλογο έργων και δραστηριοτήτων, για τη λειτουργία, ανανέωση ή τροποποίηση των οποίων απαιτείται περιβαλλοντική αδειοδότηση, βάσει του ν. 4014/2011 και των κατ’ εξουσιοδότησή του εκδοθεισών κανονιστικών αποφάσεων, και δεν φέρει το χαρακτήρα «σχεδίου ή προγράµµατος» – όπως π.χ. εθνικού ή τοπικού (για την Περιφέρεια Δυτ. Μακεδονίας) ενεργειακού σχεδίου -, ούτε καθορίζει το πλαίσιο για την έκδοση άλλων αδειών. Κατά συνέπεια, δεν τίθεται ζήτημα υπαγωγής του επίδικου μεμονωμένου έργου σε διαδικασία Στρατηγικής Μελέτης Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων και αβασίµως προβάλλεται ο περί του αντιθέτου λόγος.
Κατά τη Σύμβαση Espoo, η υποχρέωση των συμβαλλομένων µερών να μεριμνούν για την “εκπόνηση εκτίµησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων” υφίσταται «πριν ληφθεί η απόφαση παροχής άδειας ή εκκίνησης µιας προτεινόμενης δραστηριότητας που … ενδέχεται να έχει σημαντικές δυσμενείς διασυνοριακές επιπτώσεις», ενώ, εν προκειμένω, η προσβαλλόµενη πράξη αφορά ανανέωση και τροποποίηση επί τα βελτίω των περιβαλλοντικών όρων λειτουργίας του από μακρού υφισταμένου ΑΗΣ, µε αποτέλεσµα να µην απαιτείται πριν από την έκδοσή της η εκτίμηση των επιπτώσεων της λειτουργίας του στα γειτονικά κράτη και η τήρηση των διαδικασιών που θεσπίζουν οι ως άνω διατάξεις. Συνεπώς, και ο λόγος αυτός πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιµος, τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν προβάλλεται µε έννοµο συμφέρον από τους αιτούντες ή απαραδέκτως, εκ συμφέροντος των τρίτων χωρών που υφίστανται, όπως προβάλλεται, τις διασυνοριακές επιπτώσεις από τη συνέχιση λειτουργίας του ΑΗΣ.
Πρόεδρος: Αθ. Ράντος
Εισηγητής: Μ. Σωτηροπούλου
Το πλήρες κείμενο της απόφασης θα αναρτηθεί αμέσως μετά την καθαρογραφή του από το Δικαστήριο.
