ΣτΕ 1348/2014 [Παράλειψη κατεδάφισης αυθαίρετης οικοδομής στο αισθητική δάσος Καισαριανής]

Περίληψη

-Η παράλειψη του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής να προβεί στην έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης με την οποία θα διατάσσεται η κατεδάφιση αυθαίρετων κατασκευών, οι οποίες ανεγέρθηκαν εντός ιδιωτικής δασικής και αναδασωτέας έκτασης, την οποία ζήτησε το αιτούν σωματείο, συνιστά παράλειψη οφειλομένης ενέργειας και είναι ακυρωτέα κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την αίτηση ακυρώσεως.

Πρόεδρος: Χρ. Ράμμος
Εισηγητής: Χρ. Παπανικολάου
Δικηγόροι: Ελ. Κιουσοπούλου, Παν. Αθανασούλης

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση της παράλειψης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής να προβεί σε κατεδάφιση αυθαίρετης οικοδομής που έχει ανεγερθεί παράνομα εντός του Αισθητικού Δάσους της Καισαριανής, η οποία εκδηλώθηκε με τη σιωπηρή απόρριψη της υπ’ αριθ. 3136/23.7.2008 αίτησης του ήδη αιτούντος σωματείου. Η υπόθεση εισάγεται προς συζήτηση μετά την έκδοση της 4591/2012 προδικαστικής απόφασης του Δικαστηρίου, με την οποία ζητήθηκε η αποστολή απόψεων και του φακέλου της υπόθεσης. Ήδη, το Δασαρχείο Πεντέλης με το υπ’ αριθ. 40904/3744/3.9.2013 έγγραφό του έστειλε τις απόψεις του και στοιχεία για την υπόθεση.
Επειδή, το αιτούν σωματείο με έννομο συμφέρον επιδιώκει την ακύρωση της ανωτέρω παράλειψης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής, εφόσον, όπως προκύπτει από τα στοιχεία της δικογραφίας, η έκταση εντός της οποίας ανεγέρθηκαν οι ανωτέρω κατασκευές ανήκει στην ιδιοκτησία του δυνάμει παραχώρησης από το Ελληνικό Δημόσιο διά της 58060/1103/14.4.1954 απόφασης του Υπουργού Γεωργίας, το δικαίωμα δε της κυριότητάς του αναγνωρίστηκε με την 267/2005 αμετάκλητη απόφαση του Αρείου Πάγου. Συνεπώς, τα όσα υποστηρίζει περί του αντιθέτου το Δημόσιο, είναι απορριπτέα ως αβάσιμα.
Επειδή, σύμφωνα με το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) είναι δυνατή η άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως και κατά παραλείψεως της αρμόδιας αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια, όπως και κατά ρητής άρνησής της να προβεί στην ενέργεια αυτή. Τέτοια παράλειψη ή άρνηση οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας υπάρχει όταν ο νόμος επιβάλλει στη διοίκηση την υποχρέωση να επιχειρήσει ενέργεια ή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής διοικητικής πράξης.
Επειδή, στο άρθρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος του 1975 ορίζεται ότι: «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασών και των δασικών εκτάσεων. Η σύνταξη δασολογίου συνιστά υποχρέωση του Κράτους. Απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και των δασικών εκτάσεων, εκτός αν προέχει για την Εθνική Οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη τους χρήση, που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον». Εξάλλου, με την παρ. 3 του άρθρου 117 του Συντάγματος ορίζεται ότι «Δημόσια ή ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν ή καταστρέφονται από πυρκαγιά ή που άλλο τρόπο αποψιλώθηκαν ή αποψιλώνονται δεν αποβάλλουν για το λόγο αυτό το χαρακτήρα που είχαν πριν καταστραφούν, κηρύσσονται υποχρεωτικά αναδασωτέες και αποκλείεται να διατεθούν για άλλο προορισμό». Περαιτέρω, σύμφωνα με την παρ. 1 του άρθρου 71 του ν. 998/1979 (Α΄289), όπως αυτή αντικαταστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου 46 του ν. 2145/1993 (Α΄88), «εργολάβοι, υπεργολάβοι, κατασκευαστές, οι εντολείς τους και κάθε τρίτος που επιχειρεί, άνευ δικαιώματος … την ανέγερση οποιουδήποτε κτίσματος ή κατασκευάσματος … ή πραγματοποιεί οποιασδήποτε φύσεως εγκατάσταση εντός δάσους ή δασικής εκτάσεως, δημόσιας ή ιδιωτικής, τιμωρούνται με φυλάκιση … και με χρηματική ποινή …», ενώ, κατά την παρ. 2 του αυτού άρθρου 71 του ν. 998/1979, «… η δασική αρχή διατάσσει και, εν αρνήσει του υποχρέου, εκτελεί άνευ ετέρας διατυπώσεως την κατεδάφισιν των κτισμάτων». Εξάλλου, κατά την παρ. 1 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 (Α΄101), «απαγορεύεται η ανέγερση οικοδομών, κτισμάτων και πάσης φύσεως εγκαταστάσεων εντός δημοσίων ή ιδιωτικών δασών ή δασικών ή αναδασωτέων εκτάσεων, που καταστράφηκαν ή καταστρέφονται από πυρκαϊά …», ενώ, κατά την παρ. 2 του αυτού άρθρου, όπως η διάταξη αυτή τροποποιήθηκε με το άρθρο 9 παρ. 5 του ν. 2880/2001 (Α΄9), «ανεγερθείσες ή ανεγειρόμενες οικοδομές, κτίσματα και πάσης φύσεως εγκαταστάσεις στις ανωτέρω εκτάσεις κατεδαφίζονται υποχρεωτικά κατόπιν αποφάσεως του οικείου Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας με τεχνική υποστήριξη που διατίθεται και από τεχνική υπηρεσία νομαρχιακής αυτοδιοίκησης της οικείας Περιφέρειας ύστερα από αίτημα του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας και με την συνδρομή της αρμόδιας δασικής υπηρεσίας». Τέλος, σύμφωνα με την παράγραφο 3 του ως άνω άρθρου 114 του ν.1892/1990, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή της με την παράγραφο 1 του άρθρου 45 του ν. 2145/1993, «Η απόφαση περί κατεδαφίσεως εκδίδεται μετά από κλήτευση προ δύο (2) τουλάχιστον εργάσιμων ημερών, του φερόμενου ως κυρίου ή νομέα ή κατόχου ή του εργολάβου της οικοδομής, του κτίσματος ή της εγκαταστάσεως. Η κλήτευση αυτή ενεργείται κατά τις διατάξεις του Κώδικα Φορολογικής Δικονομίας. Αν τα παραπάνω πρόσωπα είναι άγνωστα ή άγνωστης διαμονής, η κλήση τοιχοκολλάται στην είσοδο του κτίσματος. Κατά της αποφάσεως του νομάρχη περί κατεδαφίσεως επιτρέπεται προσφυγή ενώπιον του προέδρου του διοικητικού πρωτοδικείου της τοποθεσίας του ακινήτου […]», κατά δε την παρ. 6 του αυτού άρθρου, «Οι προηγούμενες παράγραφοι 2 έως και 5 εφαρμόζονται αναλόγως και για τις περιπτώσεις κατεδάφισης κτιρίων ή εγκαταστάσεων, που προβλέπονται στην παρ. 2 του άρθρου 71 του ν. 998/1979». Όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 1978/2002, 2818/1997) κατά την έννοια του ανωτέρω άρθρου 24 του ισχύοντος Συντάγματος, με το οποίο ο συντακτικός νομοθέτης, έχοντας επίγνωση του οικολογικού προβλήματος ανήγαγε το φυσικό περιβάλλον σε αντικείμενο ιδιαίτερης έννομης προστασίας, η προστασία αυτή πρέπει να είναι πλήρης και αποτελεσματική. Κατά συνέπεια, η διάταξη αυτή καθιστά υποχρεωτική για μεν τον κοινό νομοθέτη και τη Διοίκηση τη λήψη των προς τούτο αναγκαίων προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων, και δη είτε κανονιστικών είτε γενικών ατομικών είτε ατομικών, για δε τα δικαστήρια την παροχή αποτελεσματικής προστασίας στο φυσικό περιβάλλον. Συνεπώς, ενόψει των ανωτέρω διατάξεων, η παράλειψη της Διοίκησης να λάβει μέτρα για την προστασία των δασών και δασικών και αναδασωτέων εκτάσεων και, ειδικότερα, η παράλειψή της να εκδώσει την προβλεπόμενη στην παρ. 2 του άρθρου 71 του ν. 998/1979 και στην παρ. 2 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 διοικητική πράξη, με την οποία διατάσσεται η κατεδάφιση οικοδομής, κτίσματος και πάσης φύσεως εγκατάστασης που ανεγέρθηκαν αυθαίρετα εντός δημόσιου ή ιδιωτικού δάσους ή δασικής ή αναδασωτέας έκτασης, συνιστά παράλειψη οφειλομένης ενέργειας υποκείμενη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας, κατά την έννοια του άρθρου 45 παρ. 4 του π.δ. 18/1980 (πρβλ. ΣτΕ 1242/2008 επτ., 2274/2011, 1672/2012, 1978/2002, 2818/1997).
Επειδή, στη συγκεκριμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από την αίτηση ακυρώσεως, εντός δασικής έκτασης, η οποία αποτελεί τμήμα του Αισθητικού Δάσους της Καισαριανής, εντάσσεται δε σε περιοχή που έχει περιληφθεί στον κατάλογο των Τόπων Κοινοτικής Σημασίας (κωδ. GR 3000006), έχει ανεγερθεί αυθαίρετη οικοδομή εμβαδού 70 τ.μ. Το αιτούν σωματείο, στο οποίο ανήκει κατά κυριότητα η ευρύτερη δασική έκταση, ζήτησε από τον Γενικό Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής, με την υπ’ αριθ. 3136/23.7.2008 αίτησή του, την κατεδάφιση της εν λόγω οικοδομής. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τα στοιχεία που εστάλησαν στο Δικαστήριο από την Διοίκηση μετά την έκδοση της 4591/2012 προδικαστικής απόφασης του Δικαστηρίου και έως την συζήτηση της υπόθεσης στο ακροατήριο (20.11.2013), η Διοίκηση, μετά την έκδοση της ανωτέρω προδικαστικής απόφασης του Δικαστηρίου, προέβη στις ακόλουθες ενέργειες: η δασοπόνος του Δασαρχείου Πεντέλης Μ. Α. διενέργησε αυτοψία εντός της επίδικης ιδιωτικής δασικής έκταση εμβαδού 1,17250 στρ. στη θέση «Άνωθεν Βλητικού Σταθμού» της περιφέρειας του Δήμου Καισαριανής στις 9 Ιουλίου 2013 και συνέταξε την σχετική από 17.7.2013 έκθεση αυτοψίας. Στην έκθεση αυτή αναφέρονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «… Εντός της έκτασης παρατηρείται α) ισόγεια υπερυψωμένη οικία 70,00 τ.μ., μετά βεράντας, από τούβλο και τσιμεντόλιθους με επικλινή σκεπή από κεραμίδια, β) διαμόρφωση χώρου με περβάζια διαστάσεων 6,50*4,00 – 6,50*3,50 – 12,00*7,50, τα οποία οριοθετούνται με τοιχίο από τσιμεντόλιθους, και τμήμα αυτών με επένδυση από πέτρα Καρύστου, ύψους από 0,25 έως 80,00 εκ. και πλάτους 0,20εκ. γ) προαύλιος χώρος περίπου 100,00 τ.μ., το ½ πλακόστρωτο και το υπόλοιπο με τσιμέντο, δ) τσιμεντένια βάση διαστάσεων 11,00*8,00 μ.*10,00 εκ. (νότια πλευρά της έκτασης), ε) δύο δεξαμενές νερού (πλαστική και μεταλλική). … Στην έκταση φύονται τέσσερα (4) πεύκα μεγάλης ηλικίας και είναι φυτεμένα καρποφόρα δένδρα και καλλωπιστικά φυτά (αχλαδιές, μηλιές, κληματαριές, ροδιές, ελιές, φοίνικες, τριανταφυλλιές κ.λ.π.). Η εν λόγω έκταση σύμφωνα με τον Κτηματικό χάρτη και πίνακα του Δήμου Καισαριανής, ο οποίος έγινε οριστικός με την αρ. 164335/14-10-1982 απόφαση του Υφ/ργού Γεωργίας, εμπίπτει στον με κωδικό 11691145 – δασική έκταση στις Α/Φ του 1937 και του 1945, παραχωρήθηκε οριστικώς στην Φιλοδασική Ένωση Αθηνών διά της αρ. 58060/1103/14-4-1954/ΥΓ ΓΔΔ/ Δ/νση Β τμήμα 4ον εξαιρουμένων των δασικών κτηρίων μετά των προαυλίων και των εγκαταστάσεων των, το δασικό φυτώριο εκτάσεως 1,5 στρ. και τα Αρχαιολογικά μνημεία. Χαρακτηρίζεται ιδιωτική δασική έκταση ανήκουσα στη Φιλοδασική Ένωση Αθηνών υπό τον όρο της επαναφοράς στο Δημόσιο αν η ΦΕΑ διαλυθεί. Η έκταση είναι κηρυγμένη αναδασωτέα με την αρ. 108424/13-09-1934 απόφαση Υπ. Γεωργίας. Από έρευνα στο αρχείο της υπηρεσίας μας διαπιστώθηκε ότι: υποβλήθηκαν τα αρ. 820/30-10-1984 με Α.Β.Δ.Α. 264/84, το αρ. 467/23-05-1986 με Α.Β.Δ.Α. 67/86 και το αρ. 775/29-10-1987 με Α,Β.Δ.Α. 150/88 πρωτόκολλα μηνύσεων κατά Κ. Γ. και Κ. Ά. και με τα αρ. 6854/5-11-1984, 3247/29-5-1986 κι 3240/30-06-1988 έγγραφα Δασαρχείου Πεντέλης διαβιβάστηκαν (αντίστοιχα) στην Εισαγγελία Πρωτοδικών Αθηνών. Με το αρ. 823/1984 έγγραφο Δασονομείου Αγίας Παρασκευής έγινε πρόταση για έκδοση διοικητικών μέτρων. Εκδόθηκε η αρ. 5937/11-6-1987 απόφαση αναδασωτέας του Νομάρχη Αν. Αττικής (ΦΕΚ 616/τ.Δ΄/1-8-1987) για 620,00 τ.μ., – αφορά τμήμα της ως άνω έκτασης – και η αρ. 3272/28/28-8-1987 Δασική Απαγορευτική Διάταξη. Η αρ.6855/8-11-1984 πρόσκληση για απομάκρυνση οπωροφόρων δένδρων και οικίας. Η 674/1990 απόφαση του ΣτΕ απορρίπτει αίτημα για ακύρωση της απόφασης αναδασωτέας…». Ακολούθως, ο δασολόγος του Δασαρχείου Π. Ρ. Α. εξέδωσε, ως αναπληρωτής του Δασάρχη Πεντέλης, την υπ’ αριθ. 39654/3678/29.7.2013 πρόσκληση για την κατεδάφιση των ανωτέρω αυθαίρετων κατασκευών – εγκαταστάσεων (ισόγειας οικίας, διαμόρφωσης χώρου, τσιμεντένιας βάσης, περίφραξης), οι οποίες ανεγέρθηκαν εντός της επίδικης ιδιωτικής δασικής έκτασης εμβαδού 1,17250 στρ. στη θέση «Άνωθεν Βλητικού Σταθμού» της περιφέρειας του Δήμου Καισαριανής. Η πρόσκληση επιδόθηκε στην Κ. Ά., χήρα Γ. Κ. και στις Ε. και Σ. Κ., θυγατέρες του ανωτέρω, στις 30 Ιουλίου 2013, στις δύο τελευταίες δια θυροκολλήσεως. Περαιτέρω, για την ίδια έκταση συντάχθηκε και η από 12.8.2013 έκθεση φωτοερμηνείας της δασολόγου του Δασαρχείου Πεντέλης Γ. Ν., σύμφωνα με την οποία οι επεμβάσεις εντός της έκτασης έλαβαν χώρα μεταξύ των ετών 1979 και 1985. Τέλος, ο δασολόγος του Δασαρχείου Πεντέλης Ρέππας Αθανάσιος, ως αναπληρωτής του Δασάρχη Πεντέλης, πρότεινε, με το υπ’ αριθ. 45252/4348/28.8.2013 έγγραφό του προς τη Διεύθυνση Δασών Αν. Αττικής, την έκδοση απόφασης για την κατεδάφιση – απομάκρυνση των ανωτέρω αυθαίρετων κατασκευών.
Επειδή, υπό τα ανωτέρω δεδομένα και ενόψει όσων έγιναν δεκτά στις σκέψεις 3 και 4, η παράλειψη του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Αττικής να προβεί στην έκδοση της προβλεπόμενης στην παρ. 2 του άρθρου 71 του ν. 998/1979 και στην παρ. 2 του άρθρου 114 του ν. 1892/1990 εκτελεστής διοικητικής πράξης με την οποία θα διατάσσεται η κατεδάφιση των ανωτέρω αυθαίρετων κατασκευών, οι οποίες ανεγέρθηκαν εντός ιδιωτικής δασικής και αναδασωτέας έκτασης, την οποία ζήτησε το αιτούν σωματείο με την υπ’ αριθ. 3136/23.7.2008 αίτησή του, συνιστά παράλειψη οφειλομένης ενέργειας και είναι ακυρωτέα κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την αίτηση ακυρώσεως.
Επειδή, κατόπιν τούτων η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή.

Σχόλιο

Με την παρούσα απόφαση το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχεται την αίτηση ακυρώσεως επί της παράλειψης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας να εκδώσει εκτελεστή διοικητική πράξη κατεδάφισης αυθαιρέτων κατασκευών εντός ιδιωτικής και αναδασωτέας έκτασης που αποτελεί τμήμα αισθητικού δάσους και τμήμα περιοχής περιληφθείσας στον κατάλογο Τόπων Κοινοτικής Σημασίας.

Ι. Η παράλειψη του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας έκδοσης διοικητικής πράξης κατεδάφισης των αυθαιρέτων κατασκευών εντός δάσους συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας που υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως

Τα πραγματικά περιστατικά απόφασης αποτελούν αφορμή για προβληματισμό επί μιας μείζονος σημασίας παθογένειας της Χώρας μας: την αυθαίρετη δόμηση εντός των δασών και την αδυναμία της διοίκησης να παράσχει επαρκή και αποτελεσματική προστασία κατά του φαινομένου αυτού. Εν προκειμένω, όπως προκύπτει και από την προσκομισθείσα έκθεση του Δασαρχείου, εντός δασικής και αναδασωτέας έκτασης κυριότητας του αιτούντος σωματείου, ανηγέρθη οικοδομή μεταξύ των 1979 και 1985. Το 1984 κοινοποιήθηκε η πρώτη πρόσκληση για απομάκρυνση οπωροφόρων δέντρων και οικίας που , αφού απέβη άκαρπη, ο Δασάρχης κατά το έτος 2013 επέδωσε μεταγενέστερη πρόσκληση για κατεδάφιση προς τους κατόχους του κτίσματος. Δεδομένης της αδράνειας των ιδιωτών, το Δασαρχείο με έγγραφό του πρότεινε στην αρμόδια Διεύθυνση Δασών την έκδοση απόφασης για την κατεδάφιση των αυθαίρετων κατασκευών. Εξάλλου, το σωματείο, στην κυριότητα του οποίου ευρίσκεται η εν λόγω έκταση, έχοντας έννομο συμφέρον, ζήτησε με ιδιαίτερη αίτηση την κατεδάφιση των αυθαιρέτων κατασκευών. Ωστόσο ο Γενικός Γραμματέας Περιφέρειας, παραλείποντας να εκδώσει τη σχετική διοικητική πράξη, απέρριψε σιωπηρρά την αίτηση του σωματείου. Με την παρούσα απόφαση το Συμβούλιο της Επικρατείας αποκαθιστά τη νομιμότητα, κάνοντας δεκτή την αίτηση ακυρώσεως επί της παράλειψης της διοίκησης να προβεί στην οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια της κατεδάφισης των αυθαιρέτων αυτών κατασκευών.

Το ελληνικό Σύνταγμα, στο άρθρο 24, είναι από τα πρώτα σε παγκόσμιο επίπεδο που καθιερώνουν την προστασία του περιβάλλοντος εν γένει και ειδικότερα την προστασία των δασών. Θεμελιώδης συνιστώσα της προστασίας αυτής, που ρητά προβλέπεται και από το Σύνταγμα, είναι η απαγόρευση μεταβολής του προορισμού των δασών, εκτός αν προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική τους εκμετάλλευση και κάθε άλλη χρήση που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον. Εξάλλου, το προστατευτικό πεδίο της διάταξης αυτής ενισχύεται από το άρθρο 117 παρ. 3 του Συντάγματος που καθιερώνει την υποχρεωτική αναδάσωση των δημοσίων και των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων που καταστρέφονται από πυρκαγιά ή αποψιλώντονται με οιονδήποτε τρόπο και αποκλείει τη διάθεση των εκτάσεων αυτών για άλλο προορισμό. Στην προκειμένη περίπτωση, το γεγονός ότι η επίδικη έκταση είναι αναδασωτέα, ενισχύει τους λόγους για τους οποίους οι εν λόγω κατασκευές έπρεπε να απομακρυνθούν εντός ευλόγου χρονικού διαστήματος.

Απόρροια του συνταγματικού χαρακτήρα του δικαιώματος στο περιβάλλον είναι η υποχρέωση πληρότητας και αποτελεσματικότητας της παρεχόμενης προστασίας [1]. Ωστόσο, η αποτελεσματικότητα της προστασίας του περιβάλλοντος προσκρούει στις κοινωνικές παθογένειες, μεταξύ των οποίων κυρίαρχη είναι η αδυναμία συνειδητοποίησης της διάκρισης των χρήσεων γης και η αυθαίρετη δόμηση. Κατά συνέπεια, είναι συνήθης η ανέγερση κτισμάτων εντός των δασών, παρά την αυστηρότητα της δασικής νομοθεσίας. Η βραδύτητα της διοίκησης συντελεί στην διαιώνιση των πραγματικών αυτών καταστάσεων.

Σύμφωνα με τις διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, σε περίπτωση που κάποιος επιχειρήσει την ανέγερση κτισμάτων εντός δασών, προβλέπεται ποινή φυλάκισης και χρηματικό πρόστιμο [2]. Εξάλλου, αν ο υπόχρεος δεν προβαίνει αυτοβούλως στην κατεδάφιση του αυθαιρέτου κτίσματος, η δασική αρχή διατάσσει και εκτελεί χωρίς άλλες διατυπώσεις την κατεδάφιση [3]. Η κατεδάφιση αυτή είναι υποχρεωτική και κηρύσσεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας [4], ο οποίος υποχρεούται στην έκδοση πράξης κατεδάφισης.

Ο υποχρεωτικός χαρακτήρας της πράξης του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας πηγάζει από την ανάγκη αποτελεσματικότητας της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος. Κατά συνέπεια, η παράλειψη της διοίκησης να εκδώσει την διοικητική πράξη κατεδάφισης που εξομοιώνεται με σιωπηρή απόρριψη του σχετικού αιτήματος του αιτούντος σωματείου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας, υποκείμενη σε ακύρωση από το Συμβούλιο της Επικρατείας [5].

Ειδικότερα, η κατά το άρθρο 24 απαίτηση του Συντάγματος στο για λήψη προληπτικών και κατασταλτικών μέτρων οδήγησε τη νομολογία στη διεύρυνση της έννοιας της παράλειψης οφειλόμενης ενέργειας. Η παράλειψη της Διοίκησης προς λήψη των μέτρων αυτών είναι παράλειψη οφειλόμενης ενέργειας υποκείμενη σε αίτηση ακύρωσης από το Συμβούλιο της Επικρατείας. Κατά τη νομολογία, παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας υποκείμενη σε ακύρωση μπορεί να συνάγεται και σε περίπτωση που έχει υποβληθεί αίτηση για τη λήψη ειδικών μέτρων προς αντιμετώπιση περιβαλλοντικών βλαβών και έχει παρέλθει τρίμηνο από την υποβολή της, παρά το γεγονός ότι από καμιά διάταξη νόμου δεν προκύπτει ειδική υποχρέωση της Διοίκησης [6].

ΙΙ. Η εξέχουσα οικολογική αξία της περιοχής

Στη συγκεκριμένη περίπτωση, το αναγκαίον της έκδοσης της διοικητικής πράξης της κατεδάφισης ενισχύεται από την ιδιαίτερη οικολογική αξία της έκτασης, καθώς αποτελεί τμήμα του αισθητικού δάσους που εντάσσεται σε περιοχή, η οποία έχει περιληφθεί στον κατάλογο Τόπων Κοινοτικής Σημασίας.

Ειδικότερα, χαρακτηρίζονται ως « αισθητικά δάση» τα δάση ή τα φυσικά τοπία τα οποία λόγω της ιδιαίτερης αισθητικής και τουριστικής τους αξίας χρήζουν ειδικής προστασίας ως προς την χλωρίδα και την πανίδα τους [7]. Ο χαρακτηρισμός αυτός συνιστά αναγνώριση της αισθητικής αξίας των δασών που αποτελεί συνιστώσα της έννοιας της βιοποικιλότητας. Εντός των δασών αυτών, λόγω της οικολογικής τους ευαισθησίας, οι επιτρεπόμενες επεμβάσεις είναι περιορισμένες και οι επιτρεπόμενες αποσκοπούν στη βελτίωση της βλάστησης και την αποτελεσματικότερη προστασία τους [8]. Ακολουθώντας το πνεύμα αυτό, το Συμβούλιο της Επικρατείας έκρινε ότι επιτρέπεται η κατασκευή γραμμών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας υψηλής τάσεως σε αισθητικό δάσος, εξαιρετικά και μόνο στο απολύτως αναγκαίο μέτρο [9].

Όπως προεκτέθηκε, η επίδικη έκταση περιλαμβάνεται στον κατάλογο των Τόπων Κοινοτικής Σημασίας. Ο κατάλογος αυτός αποτελεί την μια από τις δύο κατηγορίες περοχών που συνθέτουν το Δίκτυο Natura 2000 [10]. Οι «Τόποι Κοινοτικής Σημασίας (ΤΚΣ)» (Sites of Community Importance – SCI) ορίζονται στην Οδηγία 92/43/ΕΟΚ «για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας» που αποσκοπεί στην προστασία της βιολογικής ποικιλότητας, μέσω της διατήρησης των φυσικών οικοτόπων, καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας στο ευρωπαϊκό έδαφος των κρατών μελών που εφαρμόζεται η συνθήκη [11]. Μετά την οριστικοποίηση του καταλόγου των ΤΚΣ, τα Κράτη Μέλη υποχρεούνται να κηρύξουν τις περιοχές αυτές ως «Ειδικές Ζώνες Διατήρησης (ΕΖΔ)» (Special Areas of Conservation – SAC)» το αργότερο μέσα σε μια εξαετία και να καθορίσουν τις προτεραιότητες για την διατήρηση σε ικανοποιητική κατάσταση των τύπων οικοτόπων και ειδών κοινοτικού ενδιαφέροντος εντός αυτών. Η Ελλάδα έχει χαρακτηρίσει σήμερα 241 Τόπους Κοινοτικής Σημασίας (ΤΚΣ) μεταξύ των οποίων ανήκει και η επίδικη έκταση. Εξ αυτών, 239 Ελληνικοί Τόποι Κοινοτικής Σημασίας χαρακτηρίστηκαν ως Ειδικές Ζώνες Διατήρησης [12].

Γίνεται λοιπόν κατανοητή η ιδιαίτερη σημασία της κατεδάφισης των αυθαιρέτων κατασκευών από την εν λόγω έκταση.

ΙΙΙ. Σύγκριση με το γαλλικό νομικό πλαίσιο

Στο σημείο αυτό αξίζει να αντιπαραβάλλουμε την αδυναμία αντιμετώπισης του φαινομένου της αυθαίρετης δόμησης εντός των δασών με την αυστηρότητα που διέπει το γαλλικό δίκαιο όχι μόνο ως προς τις εκτάσεις με δασικό χαρακτήρα, αλλά και τις γειτνιάζουσες με αυτές.

Στη Γαλλία το Σύνταγμα δεν περιλαμβάνει ειδική μνεία για την προστασία των δασών. Συνταγματικό έρεισμα για την προστασία τους αποτελεί η Χάρτα του Περιβάλλοντος [13] που υιοθετήθηκε το 2005, κατόπιν της συνταγματικής αναθεώρησης και έχει συνταγματική ισχύ, όπως προκύπτει και από τις αποφάσεις του Συνταγματικού Δικαστηρίου [14] και του Συμβουλίου της Επικρατείας [15].

Η δασική νομοθεσία είναι μια από τις αρχαιότερες στη Γαλλία: Το πρώτο νομοθετικό κείμενο για τη διαχείριση των δασών η « Οrdonnance d’Asnières », ανάγεται στο Φίλιππο τον Ε’. Μέγας μεταρρυθμιστής του δασικού δικαίου υπήρξε ο Colbert, ο οποίος, το 1669, αναμόρφωσε τη δασική νομοθεσία, ενισχύοντας τον κρατικό παρεμβατισμό ως εγγυητή του δημοσίου συμφέροντος. Μετά τη γαλλική επανάσταση που επέφερε πολλές απώλειες στον δασικό πλούτο της χώρας, ακολούθησε ο δασικός κώδικας του 1827, του οποίου οι βασικές δομές, ισχύουν μέχρι και σήμερα [16].

Τα ζητήματα που απασχολούν την ελληνική έννομη τάξη, όπως ο ορισμός του δάσους και η απουσία δασολογίου έχουν επιλυθεί από το γαλλικό δίκαιο. Η δασική νομοθεσία προσανατολίζεται στις προοπτικές μέγιστης αξιοποίησης του δασικού πλούτου της χώρας με βάση την αρχή της αειφορίας. Επίσης, η ενιαία κωδικοποίηση της νομοθεσίας σε θεματικές ενότητες ενισχύει την εφαρμοσιμότητά της. Η ελληνική παθογένεια των αυθαιρέτων κτισμάτων εντός των δασών δεν απαντάται και κατά συνέπεια δεν τυγχάνει νομοθετικής ρύθμισης.

Ωστόσο, στο σημείο αυτό αξίζει να εστιάσουμε στο πώς δια της αυστηρότητας των κανόνων του πολεοδομικού δικαίου δεν υπάρχει περιθώριο αυθαιρεσιών εκ μέρους του ιδιώτη.

Η γαλλική περιβαλλοντική και πολεοδομική νομοθεσία είναι προσανατολισμένη στην πρόβλεψη του περιβαλλοντικού κινδύνου, υιοθετούνται δε ρυθμίσεις που με την ελληνική λογική μπορούν να θεωρηθούν υπερβολικές. Οι ρυθμίσεις αυτές αποσκοπούν στην προστασία του πολίτη κατά των φυσικών καταστροφών. Στο πεδίο εφαρμογής τους εμπίπτουν οι κατασκευές με νόμιμη άδεια οικοδομής, όταν γειτνιάζουν με περιοχές αυξημένου κινδύνου, όπως τα δάση.

Ειδικότερα, όταν ακόμη και νομίμως οικοδομηθείσες κατασκευές εκτός των δασών, αλλά εντός οικοπέδων γειτνιαζόντων με αυτά, καταστραφούν από μια φυσική καταστροφή, όπως η πυρκαγιά, η διοίκηση δύναται ν’ αρνηθεί την ανακατασκευή τους. Το νομικό έρεισμα της άρνησης αυτής είναι το άρθρο R.111-2 του γαλλικού Πολεοδομικού Κώδικα σύμφωνα με το οποίο η οικοδομική άδεια μπορεί να αρνηθεί από τη διοίκηση, όταν οι μελλοντικές κατασκευές λόγω της θέσης του δύνανται να βλάψουν τη δημόσια ασφάλεια. Έχει λοιπόν κριθεί ότι το δικαίωμα εποικοδόμησης ενός ακινήτου που είχε κτισθεί με νόμιμη οικοδομική άδεια δεν έχει απόλυτη ισχύ, όταν οι χρήστες αυτού είναι εκτεθειμένοι σε έναν συγκεκριμένο κίνδυνο που θέτει σε κίνδυνο την ασφάλειά τους [17], όπως η δασική πυρκαγιά. Κατά το Συμβούλιο της Επικρατείας, το αίτημα χορήγησης οικοδομικής άδειας για την εκ νέου ανέγερση του ακινήτου πρέπει να απορριφθεί, όταν η αιτία της αρχικής καταστροφής του ακινήτου ήταν ο επαπειλούμενος κίνδυνος [18]. Ο περιορισμός αυτός της κυριότητας έχει το χαρακτήρα «πολεοδομικής δουλείας» και ως εκ τούτου ο θιγόμενος ιδιώτης δεν λαμβάνει αποζημίωση [19].

Το αυστηρό αυτό νομοθετικό πλαίσιο αποσκοπεί στην προστασία του πολίτη. Ωστόσο, δια της ρύθμισης αυτής και ο ίδιος ο πολίτης συμμετέχει ενεργά στην προστασία του περιβάλλοντος, υφιστάμενος περιορισμούς σε κεκτημένα δικαιώματά του, όπως το δικαίωμα της ιδιοκτησίας. Ο υπερπροστατευτικός χαρακτήρας αυτής της ρύθμισης χαρακτηρίζεται από υπερβολική αυστηρότητα και είναι εκ διαμέτρου αντίθετος με την ελληνική πραγματικότητα.

Εν κατακλείδι, η δυνατότητα προσβολής με αίτηση ακυρώσεως της παράλειψης του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας να εκδώσει την πράξη κατεδάφισης αποτελεί αναντίρρητα μια εγγύηση αποτελεσματικότητας της προστασίας του περιβάλλοντος. Ωστόσο, γίνεται αντιληπτό ότι το ζητούμενο είναι η εξεύρεση ενός πλαισίου που να εγγυάται αποτελεσματικά και σε εύλογο χρονικό διάστημα την προστασία του δάσους κατά των αυθαιρέτων κατασκευών. Προς το σκοπό αυτό, απαιτείται η γραφειοκρατική απλούστευση και αυτοματοποίηση των διαδικασιών της κατεδάφισης, ώστε να επιταχύνεται η διοικητική διαδικασία. Παράλληλα, ο περιορισμός των αυθαιρέτων κατασκευών και η κατεδάφιση των υφισταμένων, θα μπορούσε να διευκολυνθεί με την επιβολή ενός δυσανάλογα υψηλού προστίμου στους κατόχους των κατασκευών αυτών, ώστε εκείνοι να προβαίνουν αυτοβούλως στην κατεδάφισή τους.

Παρασκευή Γρομιτσάρη

Δικηγόρος

[1] ΣτΕ 1978/2002,2818/1997.

[2] Άρθρο 71 παρ. του Νόμου 998/1979 (ΦΕΚ Α’289).

[3] Άρθρο 71 παρ. 2 του Νόμου 998/1979(ΦΕΚ Α’289).

[4] Άρθρο 114 παρ.2 του Νόμου 1892/1990 (Φ.Ε.Κ. Α’101).

[5] ΣτΕ 1242/2008 , 2274/2011, 1672/2012, 1978/2002.

[6] Επί παραδείγματι, βλ. ΣτΕ 4665/1996 για την παράλειψη της Διοίκησης μα διακόψει τη λειτουργία λατομείου εντός αναδασωτέας έκτασης, Γλ. Σιούτη , Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Εκδόσεις Σάκκουλα, 2011, σ.30.

[7] Άρθρο78 παρ. 2 του ΝΔ 86/1969, ΦΕΚ Α’7.

[8] Άρθρο 80 παρ. 4 του ΝΔ 86/1969, ΦΕΚ Α’7.

[9] ΣτΕ 4446/2005.

[10] Η άλλη κατηγορία περιοχών είναι οι «Ζώνες Ειδικής Προστασίας (ΖΕΠ)» (Special Protection Areas – SPA) για την Ορνιθοπανίδα, όπως ορίζονται στην Οδηγία 79/409/EK

[11] Η Οδηγία αυτή εναρμονίστηκε στο ελληνικό Δίκαιο με την Κοινή Υπουργική Απόφαση 33318/3028/11-12-98 (ΦΕΚ 1289/Β/28-12-98). (https://www.minenv.gr/1/12/121/12103/g1210300/g121030001.html).

[12] Νόμος 3937/201, ΦΕΚ Α’ 60.

[13] loi constitutionnelle n° 2005-205 du 1er mars 2005 relative à la Charte de l’environnement. Στην απόφαση αυτή διευκινήσθηε ότι « όλα τα δικαιώματα και οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την Χάρτα του Περιβάλλοντος έχουν συνταγματική ισχύ».

[14] Conseil Constitutionnel, Décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008.

[15] C.E. Ass, 3oct.2008, Commune d’Annency, n° 297 931.

[16] LAGARDE M., Un droit domanial spécial : le régime forestier, Thèse, 1984, Toulouse, p.6-7.

[17] CE, 16 oct. 1992, n° 86494, Cne de Beaumont-de-Lomagne : Rec. CE, tables, p. 1391, GODFRIN Gilles , Refus de permis en cas d’exposition à un important risque d’incendie de forêt, Construction-Urbanisme n° 4 , Avril 2006, comm.95, CAA Bordeaux , 29 décembre 2005 , n°02BX01671,Sté La Forêt.

[18]C.E., avis, 23 février 2005, Mme Hutin , requête no271270, Rec. Lebon, MENG J.-P. , Defrénois, 15 novembre 2005 n° 21, P. 1698, Vidalenc G., « Le droit de reconstruire à l’identique » (à propos de C.E., avis du 23 février 2005), Defrénois 2005, art. 38227 ; BJDU 1/2005, p. 16, concl. Y. Aguila ; Construction-Urbanisme 2005, no 115, note P. Cornille.

[19] Αρθρο 160-5 του Γαλλικού Πολεοδομικού Κώδικα.