ΣτΕ 3354/2014 [Μη νόμιμο πρωτόκολλο κατεδάφισης κτίσματος στον αιγιαλό]

Περίληψη

-Στην περίπτωση που η ανέγερση του κτίσματος εντός του αιγιαλού έχει λάβει χώρα χωρίς άδεια εκδοθείσα με βάση τη νομοθεσία περί αιγιαλού, αλλά βάσει οικοδομικής άδειας εκδοθείσης σε χρόνο κατά τον οποίο δεν είχε οριοθετηθεί ο αιγιαλός με διοικητική πράξη, η έκδοση πρωτοκόλλου κατεδάφισης του κτίσματος που ανεγέρθηκε κατ’ εφαρμογή της οικοδομικής αυτής άδειας εντός του αιγιαλού, οριοθετηθέντος εκ των υστέρων κατά τρόπο ώστε να περιλαμβάνει το κτίσμα αυτό, δεν είναι επιτρεπτή. Και τούτο διότι, στην περίπτωση αυτή, η ανέγερση του κτίσματος δεν έχει λάβει χώρα χωρίς άδεια, αλλά βάσει οικοδομικής άδειας που την επιτρέπει και παρίσταται, πάντως, ως προϊόν παρεμπίπτουσας κρίσης της οικείας διοικητικής αρχής περί των ορίων του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, η δε ορθότητα και η νομιμότητα της κρίσης αυτής, που δεν θα ήταν, άλλωστε, δυνατόν να αμφισβητηθούν ακόμη και από τον καλόπιστο διοικούμενο που υπέβαλε το αίτημα για την έκδοση της οικοδομικής άδειας σε χρόνο που δεν είχε εκδοθεί η σχετική διαπιστωτική πράξη της Διοίκησης, δεν επιτρέπεται να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως ούτε από το αρμόδιο για την έκδοση του πρωτοκόλλου κατεδάφισης κατά την περί αιγιαλού νομοθεσία διοικητικό όργανο.

-Εφόσον οι άδειες βάσει των οποίων ανεγέρθηκε αρχικώς το επίμαχο κτίσμα, εκδόθηκαν πριν από την οριοθέτηση του αιγιαλού, δεν προκύπτει δε ότι οι ως άνω άδειες έχουν ανακληθεί από την ήδη αρμόδια πολεοδομική αρχή, το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων δεν έχει εκδοθεί νομίμως και πρέπει να ακυρωθεί.

Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Χρ. Ντουχάνης
Δικηγόροι: Ιω. Παπασταύρος, Δ. Χειμωνάς

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται, καθ’ ερμηνεία του δικογράφου, η ακύρωση α) του 29/2/9.1.2004 πρωτοκόλλου κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, το οποίο αφορά σε κτίσμα εντός του αιγιαλού στον οικισμό «Λιβάδι» της νήσου Σερίφου και β) της από 8.1.2004 έκθεσης αυτοψίας λιμενικών υπαλλήλων, κατά την οποία διαπιστώθηκε η ύπαρξη του κτίσματος αυτού εντός του αιγιαλού.
Επειδή, η υπόθεση εισάγεται στην επταμελή σύνθεση του Ε΄ Τμήματος, στην οποία παραπέμφθηκε με την 4963/2012 απόφαση του Τμήματος υπό πενταμελή σύνθεση λόγω της σπουδαιότητας του ζητήματος που ανέκυψε, σύμφωνα με το άρθρο 14 παρ. 5 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8).
Επειδή, όπως προκύπτει από την από 28.4.2011 πράξη της Ληξιάρχου του Δήμου Σερίφου, η πρώτη αιτούσα, Μ. Λ., απεβίωσε στις 26.4.2011. Υπό τα δεδομένα αυτά, νομίμως ο δεύτερος αιτών, Μ. Λ., υιός της θανούσης πρώτης αιτούσης, συνεχίζει την δίκη και για λογαριασμό της με προφορική δήλωση του πληρεξουσίου δικηγόρου του στο ακροατήριο, αλλά και με δήλωση που περιέχεται στο από 28.1.2013 υπόμνημά του προς το Δικαστήριο, προσκομίζοντας, αφενός την από 19.12.2000 ιδιόγραφη διαθήκη της μητέρας του, η οποία καταλείπει στον ίδιο ακίνητο ευρισκόμενο στη θέση «Λειβάδι» της νήσου Σερίφου, αν και η διαθήκη αυτή δεν έχει δημοσιευθεί και δεν έχει καταστεί κυρία διότι η συζήτηση της από 21.10.2011 σχετικής αίτησης του δευτέρου αιτούντος προς το Μονομελές Πρωτοδικείο Αθηνών ματαιώθηκε (βλ. από 12.6.2012 αίτηση ορισμού νέας ημερομηνίας συζήτησης και 3955/3.7.2012 έκθεση του Γραμματέα του Μονομελούς Πρωτοδικείου Αθηνών περί καταθέσεως της αιτήσεως αυτής), και αφετέρου το 43282/30.7.2012 πιστοποιητικό της Γραμματέως του Πρωτοδικείου Αθηνών περί μη δημοσιεύσεως διαθήκης της Μαρίας Λιβανίου (άρθρο 31 παρ. 1 του π.δ. 18/1989).
Επειδή, η από 8.1.2004 έκθεση αυτοψίας λιμενικών υπαλλήλων αποτελεί πράξη προπαρασκευαστική του εν συνεχεία εκδοθέντος πρωτοκόλλου της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων και στερείται η ίδια εκτελεστού χαρακτήρα, προσβαλλόμενη, ως εκ τούτου, απαραδέκτως (πρβλ. ΣτΕ 4963/2012, 3955/2006 κ.ά.).
Επειδή, ο δεύτερος αιτών, φερόμενος ως μισθωτής του επίμαχου κτίσματος, εντός του οποίου λειτουργεί από μακρού χρόνου επιχείρηση «μίνι μάρκετ», και ήδη και ως κληρονόμος της ιδιοκτήτριας μητέρας του, πρώτης αιτούσας, για λογαριασμό και της οποίας παραδεκτώς, κατά τα προαναφερόμενα, συνεχίζει την παρούσα δίκη, ασκεί την υπό κρίση αίτηση με προφανές έννομο συμφέρον.
Επειδή, στο άρθρο 27 του ν. 2971/2001 (Α΄ 285) ορίζεται ότι «… 2. Τα πάσης φύσεως κτίσματα και εν γένει κατασκευάσματα, τα οποία έχουν ανεγερθεί ή θα ανεγερθούν χωρίς άδεια στον αιγιαλό ή την παραλία, μετά τον καθορισμό και τη συντέλεση των απαλλοτριώσεων των άρθρων 7 και 10 κατεδαφίζονται, ανεξάρτητα από το χρόνο ανέγερσής τους ή αν κατοικούνται ή άλλως πως χρησιμοποιούνται. Εξαιρούνται κτίσματα και κατασκευάσματα που τελούν υπό την προστασία του Υπουργείου Πολιτισμού. Προς τούτο ο προϊστάμενος της αρμόδιας Κτηματικής Υπηρεσίας εκδίδει πρωτόκολλο κατεδάφισης, το οποίο κοινοποιεί, σύμφωνα με τις διατάξεις του Ν. 2717/1999 “Κώδικας Διοικητικής Δικονομίας”, σε εκείνον που έχει ανεγείρει αυθαιρέτως, ο οποίος οφείλει εντός τριάντα (30) ημερών από την κοινοποίηση να κατεδαφίσει τα κτίσματα και να άρει τα πάσης φύσεως κατασκευάσματα από τον αιγιαλό ή την παραλία. 3. Αν δεν καταστεί δυνατή η εξακρίβωση της ταυτότητας αυτού που ανήγειρε το παράνομο κτίσμα ή κατασκευή, η Κτηματική Υπηρεσία δημοσιεύει σχετική πρόσκληση σε μία τοπική εφημερίδα, αν εκδίδεται στην περιοχή της αυθαίρετης κατασκευής, και σε μία ημερήσια εφημερίδα … της Πρωτεύουσας του Κράτους, προς οποιονδήποτε γνωρίζει εκείνο που έχει ανεγείρει, για να γνωστοποιήσει στην υπηρεσία την ταυτότητά του. Μετά την άπρακτη πάροδο τριάντα (30) ημερών από την τελευταία δημοσίευση εκδίδεται το πρωτόκολλο κατεδάφισης κατά αγνώστου. 4. … 5 … Η κατεδάφιση γίνεται μετά την παρέλευση δεκαπέντε (15) ημερών από την κοινοποίηση του πρωτοκόλλου και την τοιχοκόλλησή του. 6. Η κατεδάφιση ενεργείται με ευθύνη του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας και σε περίπτωση αδυναμίας με τεχνική υποστήριξη που διατίθεται από την Τεχνική Υπηρεσία της αρμόδιας Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης, ύστερα από αίτημα του Γενικού Γραμματέα της Περιφέρειας. Η κατεδάφιση γίνεται σύμφωνα με τις πολεοδομικές διατάξεις, κατόπιν πρότασης του προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας. Η δαπάνη κατεδάφισης βαρύνει αυτόν που έχει ανεγείρει αυθαιρέτως και εισπράττεται ως δημόσιο έσοδο κατά τις διατάξεις περί εισπράξεως δημοσίων εσόδων. 7. Τα χωρίς άδεια ή καθ’ υπέρβαση της άδειας έργα και εν γένει κατασκευές μέσα στη θάλασσα αίρονται και απομακρύνονται ανεξάρτητα από τον τρόπο χρησιμοποίησής τους. Εξαιρούνται κτίσματα και κατασκευάσματα που τελούν υπό την προστασία του Υπουργείου Πολιτισμού. Προς τούτο η Κτηματική Υπηρεσία, μετά από πρόταση της αρμόδιας Λιμενικής Αρχής, συντάσσει πρωτόκολλο κατεδάφισης, άρσης και απομάκρυνσης των ανωτέρω έργων ή κατασκευών. Για το πρωτόκολλο αυτό και την εκτέλεσή του εφαρμόζονται ανάλογα οι παράγραφοι 2 έως και 6 του παρόντος άρθρου. Η τοιχοκόλληση του πρωτοκόλλου γίνεται μόνο στο αρμόδιο Λιμεναρχείο. … 8 …».
Επειδή, όπως προκύπτει, εν προκειμένω, από το φάκελο της υπόθεσης, στις 8.1.2004 διενεργήθηκε από λιμενικούς υπαλλήλους κατ’ εντολή της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων αυτοψία σε ακίνητο ευρισκόμενο στον οικισμό Λιβάδι της νήσου Σερίφου του Νομού Κυκλάδων, κατά την οποία διαπιστώθηκε ότι στο ακίνητο αυτό έχει ανεγερθεί κτίσμα, στο οποίο λειτουργεί επιχείρηση «μίνι μάρκετ» από τον δεύτερο αιτούντα. Το κτίσμα αυτό, όπως προκύπτει από την εν λόγω έκθεση αυτοψίας και επιβεβαιώνεται στο 319/11.3.2004 έγγραφο του Προϊσταμένου της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, εμφαινόμενο με τον αριθμό 86 στον οικείο κτηματολογικό πίνακα, εμπίπτει καθ’ ολοκληρίαν εντός του αιγιαλού, όπως αυτός έχει καθορισθεί με την 5332/24.8.1983 πράξη της Νομάρχου Κυκλάδων (Δ΄528). Κατόπιν τούτων, εκδόθηκε από την Κτηματική Υπηρεσία Κυκλάδων του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών το παραδεκτώς προσβαλλόμενο 29/2/9.1.2004 πρωτόκολλο κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων, με το οποίο κλήθηκε ο δεύτερος αιτών να προβεί στην κατεδάφιση του ως άνω κτιρίου.
Επειδή, από το φάκελο της υπόθεσης προκύπτει ακόμη ότι, μετά την άσκηση της υπό κρίση αιτήσεως η πρώτη αιτούσα, υπέβαλε προς την Κτηματική Υπηρεσία Κυκλάδων αίτηση περί επανακαθορισμού του αιγιαλού, κατά τρόπο ώστε να εξαιρείται το επίμαχο κτίσμα, για το οποίο με την υπό κρίση αίτηση προβάλλεται ότι τόσο η ανέγερση όσο και η χρήση του έχουν επιτραπεί με συγκεκριμένες διοικητικές άδειες (6/3/258/8/2.9.1960 άδεια δομήσεως της Χωροφυλακής Σερίφου, θεωρηθείσα από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, και 189/13.12.1993 άδεια αλλαγής χρήσης του Πολεοδομικού Γραφείου Μήλου), και ότι μεταξύ του κτιρίου των αιτούντων και της θάλασσας παρεμβάλλεται κεντρικός δρόμος διέλευσης τροχοφόρων από και προς το λιμάνι Σερίφου, που αποτελεί και την κύρια δίοδο προς την πρωτεύουσα (Χώρα Σερίφου) και τα άλλα χωριά του νησιού (βλ. 41/30.1.2004 βεβαίωση του Λιμενικού Σταθμού Σερίφου, που χορηγήθηκε στο δεύτερο αιτούντα για δικαστική χρήση). Επί της αιτήσεως επανακαθορισμού εκδόθηκε το 1774/19.9.2005 έγγραφο της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων, απευθυνόμενο, μεταξύ άλλων, στην πρώτη αιτούσα, στο οποίο αναφέρεται ότι η αρμόδια επιτροπή διενήργησε αυτοψία και το αίτημα επανακαθορισμού του αιγιαλού κατά τρόπο ώστε να εξαιρείται το ως άνω κτίσμα έγινε δεκτό, αναμένεται δε η ολοκλήρωση της σχετικής διαδικασίας. Ενόψει αυτού, εφόσον, δηλαδή, η διαδικασία επανακαθορισμού του αιγιαλού είχε προοδεύσει σε σημαντικό βαθμό, το Δικαστήριο, με την 468/2009 απόφασή του, έκρινε ότι έπρεπε να αναβάλει την περαιτέρω εκδίκαση της υπόθεσης έως ότου η Διοίκηση υποβάλει τα αναγκαία στοιχεία, από τα οποία να προκύπτει αν έχει ολοκληρωθεί η διαδικασία επανακαθορισμού του αιγιαλού και, σε καταφατική περίπτωση, αν το επίμαχο κτίσμα εμπίπτει εντός των ορίων του, τυχόν, εκ νέου καθορισθέντος αιγιαλού, ή αν, αντιθέτως, το σχετικό αίτημα της πρώτης των αιτούντων έχει τελικώς απορριφθεί. Σε συμμόρφωση με την εν λόγω απόφαση του Δικαστηρίου, υποβλήθηκαν, μεταξύ άλλων, η από 22.5.2005 έκθεση της Επιτροπής Καθορισμού Ορίων Αιγιαλού, η οποία, σε συνέχεια του, κατά τα προαναφερόμενα, υποβληθέντος αιτήματος επανακαθορισμού, τάχθηκε υπέρ της ικανοποίησης του αιτήματος αυτού, μειοψηφούντος του μέλους της Λιμενάρχη Σερίφου, και η 877/09/25.1.2010 πράξη της Κτηματικής Υπηρεσίας Κυκλάδων, απευθυνόμενη, μεταξύ άλλων, και στην πρώτη αιτούσα, με την οποία η υπηρεσία αυτή απέρριψε τελικώς το υποβληθέν αίτημα επανακαθορισμού.
Επειδή, κατά την έννοια των διατάξεων που παρατίθενται στην έβδομη σκέψη, αυθαίρετα κτίσματα ανεγειρόμενα εν μέρει ή εν όλω εντός του αιγιαλού ή εντός της θάλασσας κατεδαφίζονται υποχρεωτικώς. Οι διατάξεις αυτές, ειδικές σε σχέση με τις γενικές διατάξεις περί αυθαιρέτων κατασκευών, αποσκοπούν στην άμεση και αποτελεσματική προστασία του αιγιαλού και του θαλασσίου χώρου και επιβάλλουν την αποκατάσταση της μορφής τους, η οποία έχει αλλοιωθεί με την χωρίς άδεια ανέγερση πάσης φύσεως τεχνικού έργου, κτίσματος ή κατασκευάσματος. Περαιτέρω, το μέτρο της κατεδάφισης κτισμάτων ανεγερθέντων χωρίς την προβλεπόμενη από τη νομοθεσία περί αιγιαλού διοικητική άδεια πρέπει, καταρχήν, να λαμβάνεται οποτεδήποτε και αν έχει λάβει χώρα η ανέγερσή τους (πρβλ. ΣτΕ 2686/2007, 3793/2004), ακόμη, δηλαδή, και αν αυτά έχουν ανεγερθεί πριν από την οριοθέτηση του αιγιαλού με διοικητική πράξη, αφού ο αιγιαλός δεν δημιουργείται με σχετική πράξη της Πολιτείας, αλλά προκύπτει από φυσικά φαινόμενα, δηλαδή τις μεγαλύτερες αλλά συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων, η δε προβλεπόμενη στο νόμο διαδικασία καθορισμού των ορίων του δεν αποσκοπεί παρά στη διαπίστωση του πραγματικού αυτού γεγονότος. Αντιστοίχως, και πάντοτε στην περίπτωση που δεν έχει καθορισθεί ο αιγιαλός με εκδιδόμενη κατά νόμο διαπιστωτική διοικητική πράξη, κάθε διοικητική αρχή, επιλαμβανόμενη ζητήματος, για την επίλυση του οποίου είναι κρίσιμο στοιχείο ο προσδιορισμός των ορίων του αιγιαλού, οφείλει να προβεί σε παρεμπίπτουσα και αιτιολογημένη με συγκεκριμένα στοιχεία κρίση για την συνδρομή του πιο πάνω πραγματικού γεγονότος που προσδιορίζει τα όρια του αιγιαλού (πρβλ. ΣτΕ 50/2010, 3483/2003, 378/2002 κ.ά.), την υποχρέωση δε αυτή έχει και η πολεοδομική αρχή, επιλαμβανόμενη αιτήματος να επιτρέψει την ανέγερση κτίσματος, που υποβάλλεται με βάση τις διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας. Εξάλλου, στην περίπτωση που η ανέγερση του κτίσματος εντός του αιγιαλού έχει λάβει χώρα χωρίς άδεια εκδοθείσα με βάση τη νομοθεσία περί αιγιαλού, αλλά βάσει οικοδομικής άδειας εκδοθείσης σε χρόνο κατά τον οποίο δεν είχε οριοθετηθεί ο αιγιαλός με διοικητική πράξη, η έκδοση πρωτοκόλλου κατεδάφισης του κτίσματος που ανεγέρθηκε κατ’ εφαρμογή της οικοδομικής αυτής άδειας εντός του αιγιαλού, οριοθετηθέντος εκ των υστέρων κατά τρόπο ώστε να περιλαμβάνει το κτίσμα αυτό, δεν είναι επιτρεπτή. Και τούτο διότι, στην περίπτωση αυτή, η ανέγερση του κτίσματος δεν έχει λάβει χώρα χωρίς άδεια, αλλά βάσει οικοδομικής άδειας που την επιτρέπει και παρίσταται, πάντως, ως προϊόν παρεμπίπτουσας κρίσης της οικείας διοικητικής αρχής περί των ορίων του αιγιαλού ως φυσικού φαινομένου, η δε ορθότητα και η νομιμότητα της κρίσης αυτής, που δεν θα ήταν, άλλωστε, δυνατόν να αμφισβητηθούν ακόμη και από τον καλόπιστο διοικούμενο που υπέβαλε το αίτημα για την έκδοση της οικοδομικής άδειας σε χρόνο που δεν είχε εκδοθεί η σχετική διαπιστωτική πράξη της Διοίκησης, δεν επιτρέπεται να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως ούτε από το αρμόδιο για την έκδοση του πρωτοκόλλου κατεδάφισης κατά την περί αιγιαλού νομοθεσία διοικητικό όργανο. Η έκδοση, αντιθέτως, του πρωτοκόλλου κατεδάφισης χωρεί νομίμως μετά την ανάκληση της οικοδομικής άδειας (πρβλ. ΣτΕ 3942/2013, 4568/2011, 3998/2008 κ.ά.) η οποία μη νομίμως είχε επιτρέψει την ανέγερση του κτίσματος. Είναι, εξάλλου, αυτονόητο ότι, τυχόν, λόγοι υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, οι οποίοι θα επέβαλλαν την ανάκληση της προαναφερόμενης οικοδομικής άδειας, και μπορεί να συνδέονται με την προστασία του ευπαθούς οικοσυστήματος του αιγιαλού, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη προκειμένου να ανακληθεί η άδεια αυτή, συνεκτιμώμενοι, μεταξύ άλλων, με τον διαδραμόντα από την έκδοση της άδειας χρόνο, καθώς και με τα κτηθέντα από καλοπίστους διοικουμένους δικαιώματα, σύμφωνα με τις γενικές αρχές ανάκλησης διοικητικών πράξεων (πρβλ. ΣτΕ 2177/2004 Ολομ.).
Επειδή, με την υπό κρίση αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη εκδόθηκε μη νομίμως, διότι το κτίσμα του οποίου διατάσσεται η κατεδάφιση έχει ανεγερθεί και χρησιμοποιείται βάσει της 6/3/258/8/ 2.9.1960 άδειας δομήσεως της Χωροφυλακής Σερίφου, με την οποία επετράπη σε δικαιοπάροχο των αιτούντων η κατασκευή αποθήκης στη θέση «Λιβάδι» της (τότε) Κοινότητας Σερίφου, καθώς και της 189/13.12. 1993 άδειας του Πολεοδομικού Γραφείου Μήλου, με την οποία επετράπη στην πρώτη αιτούσα η αλλαγή χρήσης του κτίσματος και η μετατροπή του από αποθήκη σε κατάστημα. Όπως προκύπτει από το προσκομιζόμενο αντίγραφο της εν λόγω άδειας δομήσεως, αυτή ελέγχθηκε μετά την έκδοσή της από τον Υπομηχανικό Δημοσίων Έργων Σύρου (17.10.1960), ο οποίος προσέθεσε τις επισημειωματικές παρατηρήσεις του («Ισχύουν τα δια πρασίνης μελάνης. Αντισεισμικόν σενάζ εις στάθμην πρεκίων παραθύρων … εφ’ όλων των τοίχων») και, στη συνέχεια, θεωρήθηκε από τον Προϊστάμενο του Πολεοδομικού Γραφείου Κυκλάδων (10.11.1960) με την συμπλήρωση «ψευδομπετόν 6 εκ. … σταυροειδούς και αντισεισμικά σενάζ». Υπό τα δεδομένα αυτά, εφόσον, δηλαδή, οι άδειες βάσει των οποίων ανεγέρθηκε αρχικώς το επίμαχο κτίσμα, εκδόθηκαν πριν από την οριοθέτηση του αιγιαλού, η οποία, κατά τα προαναφερόμενα, διενεργήθηκε με την 5332/ 24.8.1983 πράξη της Νομάρχου Κυκλάδων, δεν προκύπτει δε ότι οι ως άνω άδειες έχουν ανακληθεί από την ήδη αρμόδια πολεοδομική αρχή, το προσβαλλόμενο πρωτόκολλο κατεδάφισης αυθαιρέτων κτισμάτων δεν έχει εκδοθεί νομίμως και πρέπει να ακυρωθεί.
Επειδή, μετά την ακύρωση της προσβαλλόμενης πράξης για τον ως άνω λόγο ακυρώσεως, η εξέταση των λοιπών λόγων αποβαίνει αλυσιτελής.