ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΙ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΙ ΕΛΕΓΧΟΥ ΤΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ (Μάρτιος 2006)
-
ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ,
Παρασκευή 17 Μαρτίου 2006
Ι. Εισαγωγή
Η περιβαλλοντική πολιτική αποτελεί σήμερα μια από τις σημαντικότερες δημόσιες πολιτικές τόσο στα εθνικά κράτη όσο και σε διακρατικούς ή υπερεθνικούς οργανισμούς, όπως είναι η Ευρωπαϊκή Ένωση. Η δημόσια δράση πρέπει να στοχεύει στην αειφορία των περιβαλλοντικών αγαθών και στη βιώσιμη ανάπτυξη. Η ανάδειξη περιβαλλοντικών προβλημάτων στην πολιτική ατζέντα, καθώς και η διαμόρφωση και η υλοποίηση των σχετικών δημόσιων πολιτικών συνιστούν πάντως σύνθετα διακυβεύματα, αφού συνυφαίνονται με την οικονομική ανάπτυξη και την κοινωνική προστασία.
Η χώρα μας ευτύχησε να διαθέτει Σύνταγμα, το οποίο πρωτοπορεί στην κατοχύρωση της περιβαλλοντικής προστασίας. Με επίκεντρο το άρθρο 24 διαμορφώνεται ένα εκτεταμένο και σχετικά πυκνό πλέγμα κανόνων που συνθέτουν το οικολογικό ή περιβαλλοντικό Σύνταγμα[1]. Έτσι, ήδη από το 1975 η Ελλάδα έχει εισέλθει στον αστερισμό του οικολογικού συνταγματισμού[2], ο οποίος διαμορφώνει, μαζί με τους δημοκρατικούς, φιλελεύθερους και κοινωνικούς ορισμούς που περιλαμβάνει ο Καταστατικός Χάρτης, τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του πολιτεύματός μας.
Το άρθρο 24 Συντ. συνιστά, λόγω ακριβώς της τυπικής υπεροχής του Συντάγματος, το κανονιστικό θεμέλιο του δικαίου περιβάλλοντος και, κατ’ επέκταση, κάθε δημόσιας δράσης στον τομέα αυτό. Υπάρχουν όμως και άλλοι κανόνες δικαίου με αυξημένη τυπική ισχύ, οι οποίοι έλκονται εν προκειμένω σε εφαρμογή. Αν και προέρχονται από διαφορετικές έννομες τάξεις είναι νομικά δεσμευτικοί για τον έλληνα εφαρμοστή. Αναφερόμαστε στους κανόνες αφενός του ενωσιακού και αφετέρου του διεθνούς δικαίου περιβάλλοντος (άρθρο 28 Συντ.). Οι κανόνες αυτοί μάλιστα ανανεώνονται και εμπλουτίζονται με ταχύτερους ρυθμούς σε σχέση με τους κανόνες του περιβαλλοντικού Συντάγματος, η μεταβολή των οποίων υπόκειται στους περιορισμούς ενός αυστηρού Συντάγματος (άρθρο 110 Συντ.).
Η λειτουργία του «τριγωνικού» κανονιστικού συστήματος (Σύνταγμα, ενωσιακό και διεθνές δίκαιο) για την προστασία του περιβάλλοντος και τη βιώσιμη ανάπτυξη δεν επαρκεί ωστόσο, αφεαυτής, για να επιτευχθούν οι στόχοι του. Επιπλέον, απαιτούνται πρόσφοροι και επαρκείς νομοθετικοί, διοικητικοί και δικαστικοί μηχανισμοί για την αποτελεσματική εφαρμογή των κανόνων του. Δίχως αυτούς οι εν λόγω κανόνες δικαίου με αυξημένη τυπική ισχύ παραμένουν ουσιαστικά κενό γράμμα ή, στην καλύτερη περίπτωση, απλώς παιδαγωγικοί παράγοντες για την ανάπτυξη περιβαλλοντικής συνείδησης.
Ο κοινός νομοθέτης εξειδικεύει τους θεμελιώδεις αυτούς κανόνες και διαμορφώνει το βασικό πλαίσιο για την εφαρμογή τους. Εξάλλου, τα δικαστήρια εφαρμόζουν, ενόψει των υποθέσεων που κρίνουν κάθε φορά, τους ορισμούς του περιβαλλοντικού δικαίου. Αξίζει να σημειωθεί ότι τα δείγματα που έχουμε την τελευταία δεκαετία στο επίπεδο της κοινής νομοθεσίας και της Δικαιοσύνης είναι ενθαρρυντικά. Αν και δεν απουσιάζουν αδυναμίες ή και αντιφάσεις, το νομοθετικό πλαίσιο ολοένα και περισσότερο αναπτύσσεται και πυκνώνει. Καλύπτει δε τις βασικότερες όψεις του φυσικού, του οικιστικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Επιπλέον, τα δικαστήρια, πρωτίστως δε το Συμβούλιο της Επικρατείας, διευρύνουν διαρκώς την περιβαλλοντική νομολογία τους. Μάλιστα, δεν απουσιάζουν ορισμένες φορές υπερβολές, οι οποίες αποδίδονται από πολλούς στη «φιλοπεριβαλλοντική» του στάση[3].
Τα κυριότερα προβλήματα εμφανίζονται στη Διοίκηση, η οποία έχει ως αποστολή την εκτέλεση των κανόνων δικαίου, τον έλεγχο και την αξιολόγηση της εφαρμογής τους. Οι εγγενείς αδυναμίες που παρατηρούνται στη διοικητική δομή διαδραματίζουν καθοριστικό ρόλο στην αποτελεσματική εφαρμογή των περιβαλλοντικών κανόνων. Η ισχνή διοικητική κουλτούρα και η περιορισμένη θεσμική παράδοση στην οργάνωση της Δημόσιας Διοίκησης επιτείνουν το πρόβλημα. Παρά τα βήματα προόδου που συντελέστηκαν την τελευταία δεκαετία, το διοικητικό έλλειμμα στην εφαρμογή του δικαίου περιβάλλοντος εξακολουθεί να είναι κυριολεκτικά εκρηκτικό.
Η μελέτη εστιάζεται στη διερεύνηση των βασικών διοικητικών μηχανισμών για τον έλεγχο της εφαρμογής του. Πρόκειται ουσιαστικά για μηχανισμούς «αυτοελέγχου» της διοικητικής δράσης. Από την άποψη αυτή, διερευνάται εν προκειμένω μια «εσωτερική» όψη της διοικητικής λειτουργίας, στην οποία πάντως καταλυτικός παράγοντας είναι συνήθως ο πολίτης. Η συμμετοχή του είναι εν προκειμένω καθοριστική, προϋποθέτει δε την άσκηση του δικαιώματος πληροφόρησης, το οποίο διασφαλίζεται τόσο στην εθνική και την ενωσιακή όσο και στη διεθνή έννομη τάξη[4]. Αναδεικνύεται έτσι με ιδιαίτερα χαρακτηριστικό τρόπο η συμμετοχική διάσταση της περιβαλλοντικής προστασίας, η οποία παραγνωρίζεται συχνά στη θεωρία.
ΙΙ. Τα συνταγματικά θεμέλια
Ο διοικητικός έλεγχος για την εφαρμογή των περιβαλλοντικών κανόνων διαθέτει, εκτός από τα παραδοσιακά, ειδικότερα συνταγματικά ερείσματα. Έτσι, ενώ η γενική υποχρέωση διοικητικού (αυτό-)ελέγχου θεμελιώνεται κατά βάση είτε στην αρχή της νομιμότητας είτε στις αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας είτε, τέλος, στο δικαίωμα αναφοράς (άρθρο 10 Συντ.), ο διοικητικός έλεγχος της εφαρμογής του δικαίου περιβάλλοντος βρίσκει επιπρόσθετα ασφαλές έρεισμα στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ., το οποίο θεσπίζει υποχρέωση του κράτους να προστατεύει το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον. Ως «κράτος» εννοείται εν προκειμένω τόσο το νομικό πρόσωπο του Δημοσίου όσο και τα άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου, καθώς και τα νομικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου που εμπίπτουν στο δημόσιο τομέα.
Σύμφωνα με τη διάταξη για τη διαφύλαξη του περιβάλλοντος «το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας». Η υποχρέωση αυτή, ιδίως για προληπτική δράση, περιλαμβάνει και τη διαμόρφωση πρόσφορων διοικητικών μηχανισμών για τον έλεγχο της εφαρμογής των σχετικών κανόνων δικαίου. Ο έλεγχος αποδεικνύεται συχνά καθοριστικός για την αποτελεσματική προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών, αφού λειτουργεί είτε προληπτικά, δηλαδή πριν από την ολοκλήρωση της έκδοσης ή την υλοποίηση της διοικητικής πράξης, είτε σε –κατά κανόνα- σύντομο χρονικό διάστημα από αυτήν.
Η ανωτέρω συνταγματική διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με το άρθρο 25 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ., που επιβάλλει «σε όλα τα κρατικά όργανα» την υποχρέωση «να διασφαλίζουν την ανεμπόδιστη και αποτελεσματική άσκηση» των θεμελιωδών δικαιωμάτων, όπως είναι το ατομικό και το κοινωνικό δικαίωμα στην προστασία του περιβάλλοντος. Από τις διατάξεις αυτές προκύπτει, μεταξύ των άλλων, ότι τα διοικητικά όργανα οφείλουν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων τους, να διασφαλίζουν και να πραγματώνουν τη συνταγματική επιταγή για την προστασία και ιδίως την αειφορία των περιβαλλοντικών αγαθών.
Στην εν λόγω συνταγματική υποχρέωση εντάσσεται ο σχεδιασμός και η λειτουργία κατάλληλων διοικητικών μηχανισμών καθώς και η υιοθέτηση πρόσφορων διοικητικών πρακτικών για τον έλεγχο της αποτελεσματικής εφαρμογής των συναφών κανόνων του Συντάγματος, του ενωσιακού δικαίου, του διεθνούς δικαίου και της κοινής νομοθεσίας. Έτσι, όλες οι διατάξεις που προβλέπουν τέτοιους μηχανισμούς πρέπει να ερμηνεύονται και να εφαρμόζονται υπό το πρίσμα της ανωτέρω συνταγματικής επιταγής. Η διαπίστωση αυτή προσδίδει σαφή συνταγματική διάσταση στους διοικητικούς μηχανισμούς ελέγχου. Συγχρόνως, επεκτείνει και επιτείνει το περιεχόμενό τους.
ΙΙΙ. Παραδοσιακοί μηχανισμοί
Πρέπει να σημειωθεί εν πρώτοις ότι όλοι οι παραδοσιακοί διοικητικοί μηχανισμοί ελέγχου για την εφαρμογή των κανόνων δικαίου ισχύουν και στην περίπτωση του δικαίου περιβάλλοντος. Τα διοικητικά όργανα οφείλουν, στο πλαίσιο της αρχής της νομιμότητας, να συμμορφώνονται κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους με τους κανόνες που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος. Συγκεκριμένα, υποχρεούνται, όταν ασκούν διακριτική ευχέρεια, να σταθμίζουν το εν λόγω αγαθό, ενώ όταν ασκούν δεσμία αρμοδιότητα να μην παραβιάζουν τους σχετικούς υπερκείμενους κανόνες και την κοινή νομοθεσία που είναι σύμφωνοι με αυτούς. Ακόμη οφείλουν να προβαίνουν σε ανάκληση ή τροποποίηση των πράξεών τους, όταν διαπιστώνουν παραβίαση. Ας δούμε όμως ποιοι είναι οι κυριότεροι διοικητικοί μηχανισμοί ελέγχου.
1. Ο ιεραρχικός έλεγχος
Ο ιεραρχικός έλεγχος αποτελεί απόρροια της ιεραρχικής διάρθρωσης της Διοίκησης. Συνίσταται στην αρμοδιότητα του ανώτερου οργάνου να ασκεί έλεγχο στις πράξεις του κατώτερου, έχει δε ως σκοπό να εξασφαλίσει την ενότητα της δράσης των διοικητικών οργάνων[5]. Κατά κανόνα είναι έλεγχος νομιμότητας, αφορά δηλαδή την ορθή ερμηνεία και εφαρμογή των κανόνων δικαίου. Εφόσον προβλέπεται στο νόμο, μπορεί να είναι και έλεγχος σκοπιμότητας, με τον οποίο εξετάζεται το σκόπιμο ή μη της ρύθμισης που θεσπίζεται με πράξη οργάνου. Ο έλεγχος, ο οποίος μπορεί να είναι είτε προληπτικός είτε κατασταλτικός, είναι δυνατόν να οδηγήσει σε ακύρωση ή και τροποποίηση της πράξης.
2. Οι διοικητικές προσφυγές
Οι διοικητικές προσφυγές αποτελούν μορφές πραγμάτωσης του δικαιώματος αναφοράς, το οποίο κατοχυρώνεται στο άρθρο 10 παρ. 1 Συντ.[6]. Ο Κώδικας Διοικητικής Διαδικασίας (ν. 2690/1999) προβλέπει στο άρθρο 24 το δικαίωμα κάθε ενδιαφερόμενου για την αποκατάσταση υλικής ή ηθικής βλάβης των εννόμων συμφερόντων του που προκαλείται από ατομική διοικητική πράξη να ζητήσει είτε από τη διοικητική αρχή που εξέδωσε την πράξη την ανάκληση ή την τροποποίησή της (αίτηση θεραπείας) είτε από την προϊστάμενη αρχή την ακύρωσή της (ιεραρχική προσφυγή).
Θεσπίζεται επίσης το δικαίωμα του ενδιαφερόμενου να προσφύγει ενώπιον του προβλεπόμενου στο νόμο οργάνου και να ζητήσει την ακύρωση ή την τροποποίηση διοικητικής πράξης που θίγει έννομα συμφέροντά του. Το διοικητικό όργανο, ανάλογα με την πρόβλεψη των σχετικών διατάξεων, είτε εξετάζει μόνο τη νομιμότητα της πράξης (ειδική διοικητική προσφυγή) είτε εξετάζει τόσο τη νομιμότητά της όσο και την ουσία της υπόθεσης (ενδικοφανής προσφυγή) (άρθρο 25 Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας).
Θεσπίζονται έτσι ειδικές διαδικασίες βάσει των οποίων μπορεί ο ενδιαφερόμενος να προσφύγει στη Διοίκηση προκειμένου να αποτραπεί κίνδυνος βλάβης στο περιβάλλον από ορισμένη διοικητική πράξη. Στην περίπτωση αυτή η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να προχωρήσει σε έλεγχο για την ορθή εφαρμογή εκ μέρους της των κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος.
3. Η διοικητική εποπτεία
Εποπτεία είναι η παρέμβαση που μπορεί να ασκεί ένα διοικητικό όργανο σε άλλο όργανο το οποίο ανήκει σε διαφορετικό δημόσιο νομικό πρόσωπο. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η εποπτεία που ασκεί το κράτος στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (άρθρο 102 παρ. 4 Συντ.). Η εποπτεία μπορεί να περιλαμβάνει είτε την έγκριση ορισμένων πράξεων του εποπτευόμενου νομικού προσώπου μετά από έλεγχο της νομιμότητας ή της σκοπιμότητάς τους (προληπτική εποπτεία) είτε την ακύρωση ή την αναστολή της (κατασταλτική εποπτεία) είτε, τέλος, την υποκατάσταση των οργάνων του εποπτευόμενου προσώπου, εφόσον τούτο προβλέπεται στο νόμο. Στο πλαίσιο αυτό, το εποπτεύον όργανο ελέγχει πράξεις του εποπτευόμενου οργάνου για παραβίαση περιβαλλοντικών κανόνων. Σε περίπτωση δε που διαπιστώσει παραβίασή τους προβαίνει κατά περίπτωση σε ακύρωση ή αναστολή της σχετικής πράξης.
IV. Νεότεροι μηχανισμοί
1. Η Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος
α. Το προγενέστερο καθεστώς
Με την κατοχύρωση στο Σύνταγμα του 1975 του δικαιώματος στην προστασία του περιβάλλοντος, τη σταδιακή ωρίμανση του σχετικού κανονιστικού και διοικητικού συστήματος[7] και, κυρίως, την εντυπωσιακή μεταστροφή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας κατά τη δεκαετία του ’90 προέκυψε η ανάγκη για τη δημιουργία διοικητικών μηχανισμών ελέγχου εφαρμογής των κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος και την υιοθέτηση πρόσφορων διοικητικών πρακτικών. Έτσι, με αρκετή είναι αλήθεια καθυστέρηση, συγκροτείται με το ν. 2242/1994 (άρθρο 4) «Ειδικό Σώμα Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος», που τελούσε υπό την «εποπτεία» του Υπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, καθώς και του οικείου Νομάρχη και του Περιφερειάρχη. Αποστολή του ήταν, σύμφωνα με το νόμο, «η προστασία του περιβάλλοντος από τις καταστροφές του δασικού πλούτου, τις καταπατήσεις των δημόσιων εκτάσεων, τις παράνομες κατατμήσεις γης, τις αυθαίρετες κατασκευές, τις παράνομες επεμβάσεις στα ρέματα, στον αιγιαλό και στη ζώνη παραλίας και σε κάθε άλλη παράνομη δραστηριότητα, που μπορεί να έχει δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον». Επίσης, ασκούσε τον έλεγχο για την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων σε περιπτώσεις κατασκευής έργων ή εκτέλεσης δραστηριοτήτων που θέτουν σε κίνδυνο το περιβάλλον.
Επρόκειτο, όπως αποδείχθηκε, για μια ελάχιστα ευέλικτη υπηρεσιακή μονάδα με ασαφείς εν πολλοίς αρμοδιότητες, που την έφερναν συχνά σε αντιπαράθεση με υπηρεσίες της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. Είναι εν προκειμένω χαρακτηριστικό ότι για την εποπτεία του ελεγκτικού αυτού Σώματος συστάθηκε, με τον ίδιο νόμο, «ειδική υπηρεσία», η οποία υπάγονταν απευθείας στον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Αποστολή της ήταν ο «συντονισμός» της δραστηριότητας τόσο του Σώματος αυτού όσο και των Κλιμακίων Ελέγχου Ποιότητας Περιβάλλοντος του Υπουργείου.
Σύμφωνα με το νόμο, το Ειδικό Σώμα Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος είχε ως αρμοδιότητα την «επισήμανση και καταγραφή των προβλημάτων κάθε Νομού και Περιφέρειας», καθώς και την κατάρτιση, σε συνεργασία με τις αρμόδιες κάθε φορά υπηρεσίες, προγραμμάτων δράσης και την παρακολούθηση της εφαρμογής τους. Είχε ακόμη «συντονιστικό» ρόλο των δράσεων των υπηρεσιών της Περιφέρειας και των Ο.Τ.Α. Υιοθετώντας ουσιαστικά μια όψη της αρχής της επικουρικότητας, ο νόμος προέβλεπε τη δυνατότητα υποκατάστασης από το Σώμα των «κατά τόπο αρμόδιων υπηρεσιών ή των Ο.Τ.Α.» «σε περίπτωση αδυναμίας ή αδράνειάς τους».
Το εγχείρημα για την οργάνωση ενός κεντρικού διοικητικού μηχανισμού για τον έλεγχο της εφαρμογής των κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος δεν απέδωσε τα αναμενόμενα. Η πολυτελής οργάνωσή του, η πολύπλοκη δομή του και, κυρίως, η ελάχιστα αποσαφηνισμένη σχέση του με τις υπηρεσίες της αποκεντρωμένης διοίκησης και της τοπικής αυτοδιοίκησης δεν επέτρεψαν στο Σώμα Ελεγκτών να εκπληρώσει την αποστολή του. Επτά περίπου χρόνια μετά την ίδρυσή του καταργείται και αντικαθίσταται από μια νέα υπηρεσία, η οποία σε επίπεδο τουλάχιστον νομοθεσίας οργανώθηκε με πιο σύγχρονο πνεύμα.
β. Αρμοδιότητες και οργάνωση της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος
Με το άρθρο 9 παρ. 11 του ν. 2947/2001, και ενώ είχαν ήδη ξεκινήσει οι προετοιμασίες για τη διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004 στην Αθήνα, καταργήθηκε το Ειδικό Σώμα Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος και προβλέφθηκε η αντικατάστασή του από μια νέα οργανωτική μονάδα, η οποία συστάθηκε με την παρ. 1 του άρθρου. Η «Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος» (Ε.Υ.Ε.Π.) υπάγεται απευθείας στον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και διαθέτει αρμοδιότητες με περιεχόμενο κυρίως ελεγκτικό και γνωμοδοτικό.
Μεταξύ των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της περιλαμβάνονται ο έλεγχος και η παρακολούθηση της εφαρμογής των περιβαλλοντικών όρων που επιβάλλονται για την πραγματοποίηση έργων και δραστηριοτήτων του Δημοσίου, του ευρύτερου δημόσιου τομέα και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης, αλλά και του ιδιωτικού τομέα, καθώς και το σύνολο των λοιπών αρμοδιοτήτων που διέθετε το Ειδικό Σώμα Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων αυτών, οι Επιθεωρητές Περιβάλλοντος της Ε.Υ.Ε.Π. μπορεί να διενεργούν αυτοψίες σε κάθε δημόσιο ή ιδιωτικό έργο ή δραστηριότητα που υπάγεται στις διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος και να προβαίνουν σε ελέγχους και μετρήσεις, καθώς και στη συλλογή κάθε χρήσιμου κατά την κρίση τους στοιχείου.
Μετά από κάθε έλεγχο συντάσσουν έκθεση αυτοψίας και, εφόσον διαπιστωθεί παράβαση κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος, καταρτίζουν ειδική έκθεση ελέγχου και καλούν τον παραβάτη σε απολογία. Κατόπιν, ο Επιθεωρητής Περιβάλλοντος συντάσσει αιτιολογημένη πράξη βεβαίωσης της παράβασης, η οποία αποστέλλεται στη αρχή που χορήγησε την άδεια για την κατασκευή του έργου ή την έναρξη της δραστηριότητας, ενώ αντίγραφο της πράξης αυτής διαβιβάζεται στον αρμόδιο εισαγγελέα πλημμελειοδικών για τυχόν αξιόποινες πράξεις.
Αν και ο νόμος δεν προβλέπει σχετικά, πρέπει – κατά την ορθότερη άποψη- να γίνει δεκτό, ενόψει ιδίως των αρχών της ενότητας της Διοικήσεως, της νομιμότητας και της χρηστής διοίκησης, αλλά και της ιδιαίτερης φύσης της Ε.Υ.Ε.Π. ως βασικού ελεγκτικού οργάνου της Διοίκησης σε ζητήματα προστασίας του περιβάλλοντος, ότι μετά τη λήψη της πράξης βεβαίωσης παραβάσεως η αρμόδια διοικητική υπηρεσία έχει δεσμία αρμοδιότητα και όχι απλή διακριτική ευχέρεια να ανακαλέσει ή να τροποποιήσει τη σχετική άδεια[8]. Η άποψη αυτή ενισχύεται από τη συνδυασμένη ερμηνεία του νόμου (άρθρο 9 ν. 2947/2001) με τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ., που επιβάλλουν στα κρατικά όργανα τη λήψη ιδιαίτερων κατασταλτικών μέτρων για την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος. Επομένως, τυχόν άρνηση της Διοίκησης να ανακαλέσει πράξη που κρίνεται ως παράνομη από την Ε.Υ.Ε.Π. συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας, η ακύρωση της οποίας μπορεί να ζητηθεί από τον ενδιαφερόμενο μετά την παρέλευση τριμήνου από την υποβολή εκ μέρους του σχετικής αίτησης ακυρώσεως.
Εκτός από ελεγκτικές, η Υπηρεσία διαθέτει γνωμοδοτικές αρμοδιότητες, στις οποίες περιλαμβάνονται η εισήγηση για επιβολή κυρώσεων σε περίπτωση παραβίασης των περιβαλλοντικών όρων όσον αφορά την πραγματοποίηση έργων ή δραστηριοτήτων τόσο στο δημόσιο όσο και στον ιδιωτικό τομέα. Επίσης, εισηγείται για τον καθορισμό προτύπων και μεθόδων μέτρησης κάθε φύσης εκπομπών στο σύνολο των περιβαλλοντικών μέσων από σταθερές πηγές. Ακόμη, έχει ως αρμοδιότητα την εισήγηση προς τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., τον Περιφερειάρχη και το Νομάρχη για την επιβολή προστίμου σε περίπτωση παραβίασης της νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος. Τέλος, η Ε.Υ.Ε.Π. διαθέτει αρμοδιότητες έρευνας και τεκμηρίωσης. Εκπονεί ή αναθέτει την εκπόνηση μελετών και ερευνών σχετικών με τα αντικείμενά της, ενώ συγχρόνως μπορεί να αναλαμβάνει και να υλοποιεί προγράμματα του Ελληνικού Δημοσίου, της Ευρωπαϊκής Ένωσης ή διεθνών οργανισμών.
Σύμφωνα με το π.δ. 165/2003 για τη «διοικητική οργάνωση, διάρθρωση και στελέχωσή της», η Ε.Υ.Ε.Π. διαρθρώνεται σε δύο Τομείς, τον Τομέα της Νοτίου Ελλάδος, με έδρα την Αθήνα και τον Τομέα της Βορείου Ελλάδος, με έδρα τη Θεσσαλονίκη. Κάθε Τομέας αποτελείται από τέσσερα Τμήματα με διακριτές αρμοδιότητες. Της Υπηρεσίας προΐσταται Γενικός Επιθεωρητής, ενώ κάθε Τομέα προΐσταται Τομεάρχης και κάθε Τμήματος Προϊστάμενος. Ο Γενικός Επιθεωρητής προγραμματίζει τις δράσεις της σε επίπεδο χώρας με βάση τις εισηγήσεις των Τομέων της και εποπτεύει την εν γένει λειτουργία τους. Ακόμη, έχει την ευθύνη της εκπροσώπησης της Ελλάδας σε ευρωπαϊκό και διεθνές επίπεδο σε θέματα προστασίας του περιβάλλοντος.
Με την από 17.02.2004 απόφαση της τότε Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. συστάθηκε στην Ε.Υ.Ε.Π. μικτή Ομάδα Εργασίας με αποστολή τον προγραμματισμό δράσεών της και την εποπτεία της λειτουργίας των Τομέων της, τη συλλογή, κωδικοποίηση και επεξεργασία στοιχείων που αφορούν την τήρηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, καθώς και την εκπόνηση ετήσιας εθνικής έκθεσης προς την Ευρωπαϊκή Επιτροπή για τα αποτελέσματα των σχετικών περιβαλλοντικών ελέγχων. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι στην εν λόγω Ομάδα Εργασίας, η οποία συγκροτείται από είκοσι οκτώ (28) μέλη, δεν προβλέπεται συμμετοχή νομικού, παρά το γεγονός ότι σημαντικό μέρος των καθηκόντων της απαιτεί νομική εξειδίκευση σε θέματα Δικαίου Περιβάλλοντος.
γ. Το νομικό εύρος των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος
Η λειτουργία της Ε.Υ.Ε.Π. συνιστά εξειδίκευση της συνταγματικά προβλεπόμενης υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει ιδιαίτερα προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα για την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος. Επιπλέον, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η οργάνωση της Υπηρεσίας αυτής αποτελεί μορφή συμμόρφωσης της χώρας μας στους κανόνες του κοινοτικού δικαίου για την περιβαλλοντική προστασία, ιδιαίτερα δε του άρθρου 174 ΣυνθΕΚ, στο οποίο κατοχυρώνονται οι βασικές αρχές της ενωσιακής έννομης τάξης στον τομέα αυτόν. Μάλιστα, όπως προκύπτει από την εγκύκλιο 26/13.01.2004 του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. η λειτουργία της Ε.Υ.Ε.Π. είναι προσανατολισμένη στις απαιτήσεις της 2001/331/ΕΚ Σύστασης του Συμβουλίου και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, η οποία τέθηκε σε ισχύ την 27η Απριλίου 2004 και αφορά «στα ελάχιστα κριτήρια για τις περιβαλλοντικές επιθεωρήσεις».
Επομένως, οι διατάξεις αφενός του άρθρου 9 του ν. 2947/2001 και αφετέρου του π.δ. 165/2003, που αφορούν την Ελεγκτική αυτή Υπηρεσία, πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των ανωτέρω κανόνων, οι οποίοι διαθέτουν αυξημένη τυπική ισχύ. Επιβάλλεται εν πρώτοις η κατά το δυνατόν διασταλτική ερμηνεία των αρμοδιοτήτων και των νομικών μέσων που αναγνωρίζει ο νόμος στην Ε.Υ.Ε.Π., προκειμένου να επιτελεί κατά τρόπο αποτελεσματικό το στόχο της, δηλαδή τον κεντρικό διοικητικό έλεγχο για την εφαρμογή των εθνικών, κοινοτικών και διεθνών κανόνων προστασίας του περιβάλλοντος.
Χαρακτηριστικό παράδειγμα για να αντιληφθεί κανείς το εύρος των αρμοδιοτήτων της Ε.Υ.Ε.Π. αλλά και των προβλημάτων που συναντά η λειτουργία της προσφέρει η 33/2005 Γνωμοδότηση του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους. Στην υπόθεση αυτή οι Επιθεωρητές Περιβάλλοντος, ερμηνεύοντας την πολεοδομική, περιβαλλοντική, δασική και αρχαιολογική νομοθεσία, κατέληξαν με πόρισμά τους στην κρίση ότι οικοδομική άδεια για κατασκευή μεγάλης μονάδας εξοχικών κατοικιών στην περιοχή «Πούντα – Ζέζα» Λαυρεωτικής είναι παράνομη. Το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, στηριζόμενο στο τεκμήριο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων, διατύπωσε τη γνώμη ότι προκειμένου περί κτισμάτων οι Επιθεωρητές Περιβάλλοντος μπορεί να ελέγχουν «μόνον εάν αυτά είναι αυθαίρετα, δηλαδή εάν η ανέγερσή τους έχει επιτραπεί με νόμιμη και μη ανακληθείσα ή ακυρωθείσα άδεια του αρμόδιου οργάνου και εάν υπάρχει υπέρβαση αυτής, μη επιτρεπομένου ελέγχου της πράξεως της αρμόδιας για την έκδοση της οικοδομικής άδειας πολεοδομικής αρχής». Έτσι, κατά την άποψή του «οι σχετικές διαπιστώσεις του πορίσματος, ως προς τη νομιμότητα της οικοδομικής άδειας δεν ανήκουν στην αρμοδιότητα της Ε.Υ.Ε.Π. και συνεπώς δεν δεσμεύουν τη διοίκηση…».
Ωστόσο, με βάση όσα αναφέρθηκαν ανωτέρω πρέπει να γίνει δεκτό ότι η εν λόγω γνώμη καταστρατηγεί τόσο το άρθρο 24 Συντ. όσο και το ν. 2947/2001. Κατά την ορθότερη άποψη, η Ε.Υ.Ε.Π. έχει ως αρμοδιότητα τον έλεγχο νομιμότητας των διοικητικών πράξεων που θίγουν το περιβάλλον. Πράγματι, ο νόμος θεμελιώνει, στο πλαίσιο των ελεγκτικών αρμοδιοτήτων της, τη δυνατότητά της να διενεργεί αυτοψίες και να προβαίνει σε ελέγχους, μετρήσεις και στη συλλογή κάθε χρήσιμου κατά την κρίση της στοιχείου για τη διακρίβωση τυχόν παραβάσεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Εφόσον διαπιστωθεί τέτοια παράβαση, οφείλει να καλεί σε απολογία τον παραβάτη και να συντάσσει αιτιολογημένη πράξη βεβαίωσής της.
Διαμορφώνεται επομένως ένα κεντρικό σύστημα ελέγχου των παραβάσεων της νομοθεσίας αυτής, το οποίο έχει τα χαρακτηριστικά τόσο του εξωτερικού όσο και του εσωτερικού (ενδοδιοικητικού) ελέγχου. Θεμελιώνεται έτσι αρμοδιότητά της για έλεγχο των σχετικών διοικητικών πράξεων ως προς τη συμμόρφωσή τους με τους κανόνες του δικαίου περιβάλλοντος. Παρά το γεγονός ότι δεν διαθέτει αρμοδιότητα ευθείας ακύρωσης διοικητικής πράξης, οι βεβαιώσεις των Επιθεωρητών Περιβάλλοντος για παράβαση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας που εκδίδει δεσμεύουν, κατά την ορθότερη άποψη, τα αρμόδια διοικητικά όργανα.
Η διαφορετική γνώμη που διατυπώνει το Νομικό Συμβούλιο του Κράτους οδηγεί σε υπέρμετρη συστολή της ελεγκτικής αρμοδιότητας της Ε.Υ.Ε.Π. Πράγματι, η ερμηνευτική αυτή προσέγγιση δύσκολα μπορεί να συμβιβαστεί με το άρθρο 24 Συντ. και τους συναφείς κανόνες του κοινοτικού δικαίου. Εξάλλου, τυχόν υιοθέτηση της γνώμης αυτής θα είχε ως συνέπεια να επιβληθεί, κατόπιν σχετικής εισήγησης της εν λόγω Υπηρεσίας, πρόστιμο για παράβαση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας[9], ενώ η διοικητική πράξη για την αδειοδότηση του επίμαχου κτίσματος ή της δραστηριότητας να μην ανακαλείται αλλά να εξακολουθεί να παραμένει ισχυρή και να τεκμαίρεται νόμιμη. Επομένως, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ελεγκτική αρμοδιότητα της Ε.Υ.Ε.Π. έχει ουσιαστικό και όχι ονομαστικό περιεχόμενο.
2. Το Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης
Το Σώμα Επιθεωρητών–Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (Σ.Ε.Ε.Δ.Δ.) συστάθηκε με το άρθρο 6 παρ. 1 του ν. 2477/1997[10]. Έχει ως αρμοδιότητα τη διενέργεια επιθεωρήσεων, έκτακτων ελέγχων και ερευνών με σκοπό τη διασφάλιση της εύρυθμης και αποτελεσματικής λειτουργίας της Διοίκησης, ιδίως δε την επισήμανση φαινομένων κακοδιοίκησης, αδιαφανών διαδικασιών, αναποτελεσματικότητας, χαμηλής παραγωγικότητας και ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών. Σύμφωνα με το άρθρο[11] το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ., το οποίο υπάγεται στον Υπουργό Εσωτερικών Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, είναι «όργανο εσωτερικού ελέγχου και επιθεώρησης της Δημόσιας Διοίκησης». Στην αρμοδιότητά του υπάγεται ο έλεγχος των υπηρεσιών του Δημοσίου, των Ο.Τ.Α. και των άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου. Σύμφωνα με το άρθρο 8Α του ν. 2477/1997[12] στο πλαίσιό του λειτουργεί Συντονιστικό Όργανο Επιθεώρησης και Ελέγχου με σκοπό την παρακολούθηση και το συντονισμό της επιθεώρησης και του ελέγχου από το Σώμα και όλα τα ιδιαίτερα σώματα επιθεώρησης και ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης.
Είναι σαφές ότι το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. συνιστά ένα κεντρικό ελεγκτικό όργανο για το σύνολο της Διοίκησης, συμπεριλαμβανομένων ασφαλώς των διοικητικών αρχών που επιλαμβάνονται αρμοδιοτήτων σχετικών με το περιβάλλον. Σκοπός του είναι η πάταξη της διαφθοράς και της αναποτελεσματικότητας που πλήττουν ιδιαίτερα τη Δημόσια Διοίκηση στη χώρα μας[13]. Πολύ συχνά πλήττουν μάλιστα τις Πολεοδομίες, τις Τεχνικές Υπηρεσίες των Ο.Τ.Α., τα Δασαρχεία και τις άλλες Υπηρεσίες που έχουν αρμοδιότητες, οι οποίες άπτονται ζητημάτων προστασίας του περιβάλλοντος. Από την άποψη αυτή, το Σ.Ε.Ε.Δ.Δ. αποτελεί μηχανισμό ελέγχου για την εφαρμογή των διατάξεων του δικαίου περιβάλλοντος και στοχεύει στον περιορισμό των φαινομένων κακοδιοίκησης, διαφθοράς και αδιαφάνειας στις δημόσιες υπηρεσίες που οφείλουν να τις εφαρμόζουν. Η λειτουργία του είναι παράλληλη και ανεξάρτητη από την Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος, χωρίς πάντως να αποκλείεται η συνεργασία τους σε συγκεκριμένα ζητήματα που άπτονται των αρμοδιοτήτων της.
3. Τα Κλιμάκια Ελέγχου Ποιότητας Περιβάλλοντος
Με το άρθρο 26 του ν. 1650/1986 προβλέπεται η συγκρότηση σε επίπεδο Νομαρχίας Κλιμακίων Ελέγχου Ποιότητας Περιβάλλοντος (Κ.Ε.Π.ΠΕ.). Τα κλιμάκια ελέγχουν την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων και γενικά την εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία του περιβάλλοντος. Διενεργούν αυτοψία σε εγκαταστάσεις ή δραστηριότητες, κάνουν τις απαραίτητες συστάσεις, συντάσσουν σχετική έκθεση και εισηγούνται κυρώσεις.
Παρά τις εξουσίες με τις οποίες εξοπλίζει ο νόμος τα Κ.Ε.Π.ΠΕ. η λειτουργία τους δεν απέδωσε τα αναμενόμενα αποτελέσματα. Πρόκειται για ένα ελεγκτικό μηχανισμό που ξεπεράστηκε από την πραγματικότητα. ¶λλωστε, η ίδρυση αρχικά του Ειδικού Σώματος Ελεγκτών για την Προστασία του Περιβάλλοντος και, κυρίως, της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος περιόρισε σημαντικά τη σημασία τους ως ελεγκτικών μηχανισμών για την εφαρμογή των κανόνων του Δικαίου Περιβάλλοντος. Τυχόν αξιοποίησή τους στο μέλλον προϋποθέτει τη ριζική αναδιάρθρωση της οργανωτικής τους δομής και τη στελέχωσή τους με ειδικευμένο σε θέματα περιβάλλοντος επιστημονικό προσωπικό.
4. Ο Συνήγορος του Πολίτη
Με την αναθεώρηση του 2001 κατοχυρώνεται ως ανεξάρτητη αρχή ο Συνήγορος του Πολίτη (άρθρο 103 παρ. 9 Συντ.). Αποστολή του είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων υπηρεσιών, των Ο.Τ.Α., των άλλων ν.π.δ.δ. και των κρατικών ν.π.ι.δ. για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδιοίκησης και την τήρηση της νομιμότητας (άρθρο 1 παρ. 1 ν. 3094/2003). Για την επιτέλεση της αποστολής του ερευνά ατομικές διοικητικές πράξεις ή παραλείψεις ή υλικές ενέργειες οργάνων των δημόσιων υπηρεσιών που παραβιάζουν δικαιώματα ή προσβάλλουν νόμιμα συμφέροντα φυσικών ή νομικών προσώπων (άρθρο 3 παρ. 3 του ν. 3094/2003).
Η παράβαση των κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος εμπίπτουν στον κύκλο των θεμάτων που επιλαμβάνεται ο Συνήγορος του Πολίτη. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για το άρθρο 24 Συντ. και τις διατάξεις τόσο του πρωτογενούς όσο και του παράγωγου κοινοτικού δικαίου για την προστασία του περιβάλλοντος. Οι σχετικές υποθέσεις, οι οποίες έχουν ανατεθεί από το νόμο στον Κύκλο Ποιότητας Ζωής (άρθρο 2 παρ. 1 π.δ. 273/1999), αποτελούν σημαντικό ποσοστό των υποθέσεων που επιλαμβάνεται[14]. Τα δείγματα γραφής που έχει επιδείξει ως σήμερα είναι ιδιαίτερα θετικά. Ο Συνήγορος του Πολίτη αναδεικνύεται σε βασικό παράγοντα για τον έλεγχο της Διοίκησης και την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος.
5. Μηχανισμοί ελέγχου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης
Η υποχρέωση για την προστασία του περιβάλλοντος που κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. βαρύνει τόσο την κρατική όσο και την τοπική αυτοδιοίκηση. Έτσι, οι Ο.Τ.Α. οφείλουν, στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων[15] που τους αναθέτει το Σύνταγμα (άρθρο 102) και ο νόμος, να λαμβάνουν ιδιαίτερα προληπτικά και κατασταλτικά μέτρα για το περιβάλλον και τη διασφάλιση του σχετικού κοινωνικού και ατομικού δικαιώματος. Η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων, η οποία ανατίθεται με συνταγματική επιταγή (άρθρο 102 παρ. 1) στους Ο.Τ.Α., περιλαμβάνει σημαντικές όψεις του φυσικού, του οικιστικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Σύμφωνα με το Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα, στην αρμοδιότητα των πρωτοβάθμιων Ο.Τ.Α. ανήκει, μεταξύ των άλλων, η προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος καθώς και η προστασία της ζωής και της υγείας των κατοίκων (άρθρο 23 π.δ. 323/1989).
Ο έλεγχος για την εφαρμογή των κανόνων του δικαίου περιβάλλοντος πραγματοποιείται στους Ο.Τ.Α. με τους ίδιους κατά βάση μηχανισμούς που ισχύουν στην υπόλοιπη δημόσια διοίκηση. Δηλαδή τόσο με τους παραδοσιακούς μηχανισμούς (ιεραρχικός έλεγχος και διοικητικές προσφυγές) όσο και με τους νεότερους (Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος, Σώμα Επιθεωρητών – Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης και Συνήγορος του Πολίτη). Επιχειρείται έτσι ο έλεγχος των –τεχνικών ιδίως- υπηρεσιών της τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτου και δεύτερου βαθμού ως προς τη συμμόρφωσή τους με τους κανόνες για την προστασία του περιβάλλοντος. Αξίζει να σημειωθεί, τέλος, ότι η εποπτεία που ασκεί εν προκειμένω το κράτος στους Ο.Τ.Α. συνίσταται αποκλειστικά σε έλεγχο νομιμότητας (άρθρο 102 παρ. 4 Συντ.).
6. Ειδικότεροι μηχανισμοί ελέγχου
Ο νόμος προβλέπει σε ορισμένες περιπτώσεις ειδικούς μηχανισμούς ελέγχου για την εφαρμογή των περιβαλλοντικών κανόνων. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί η διαδικασία έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, η οποία ρυθμίζεται στο ν. 1650/1986. Διαδικασία, που αποτελεί τη σημαντικότερη ίσως εκδήλωση της αρχής της πρόληψης που κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. Η διαδικασία αυτή περιλαμβάνει σειρά σταδίων ελέγχου της συμβατότητας ενός έργου ή ορισμένης δραστηριότητας με τους κανόνες του δικαίου περιβάλλοντος (άρθρα 5 – 6). Αξίζει να σημειωθεί ότι η σχετική ελεγκτική αρμοδιότητα ανήκει σε όργανα τόσο της κεντρικής όσο και της τοπικής αυτοδιοίκησης. Η σχετική ελεγκτική αρμοδιότητα διατηρήθηκε ακόμη και στις περιπτώσεις διανομαρχιακών ή περιφερειακών υπηρεσιών, ανεξάρτητα από το αν έχουν ή όχι την αρμοδιότητα για την έγκριση της ίδρυσης, λειτουργίας ή πραγματοποίησης του αντίστοιχου έργου ή δραστηριότητας. Όπως σημειώθηκε, ελέγχους για την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων διενεργούν επίσης τα Κλιμάκια Ελέγχου Ποιότητας Περιβάλλοντος (άρθρο 6 παρ. 3), καθώς και η Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος.
V. Αποτίμηση
Ο διοικητικός έλεγχος για την εφαρμογή του περιβαλλοντικού δικαίου είναι καθοριστικός για την αποτελεσματική προστασία του περιβάλλοντος. Αυτό είναι περισσότερο εμφανές σε χώρες όπως η Ελλάδα που χαρακτηρίζονται από προβλήματα αναποτελεσματικότητας, διαφθοράς και αδιαφάνειας στη διοικητική δομή. Ο έλεγχος αυτός βρίσκει έρεισμα στο άρθρο 24 Συντ. καθώς και σε κανόνες της ενωσιακής και της διεθνούς έννομης τάξης, συνιστά δε βασική μορφή εκπλήρωσης της υποχρέωσης του κράτους να λαμβάνει ιδιαίτερα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος. Η υποχρέωση αυτή εξειδικεύεται με διατάξεις της κοινής νομοθεσίας που προβλέπουν διοικητικούς μηχανισμούς για τον έλεγχο της εφαρμογής του περιβαλλοντικού δικαίου.
Ο ν. 1650/1986 εισήγαγε για πρώτη ουσιαστικά φορά οργανωμένο, αν και διάχυτο, διοικητικό σύστημα ελέγχου. Το σημαντικότερο όμως βήμα έγινε με τη σύσταση αφενός της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος και αφετέρου του Συνηγόρου του Πολίτη. Οι δύο αυτοί νέοι διοικητικοί θεσμοί αποτελούν σήμερα τους βασικούς μηχανισμούς ελέγχου για την εφαρμογή των περιβαλλοντικών κανόνων από τη Διοίκηση.
Παρά τις σημαντικές προόδους που συντελέστηκαν τα τελευταία χρόνια για την ενίσχυση των μηχανισμών περιβαλλοντικών ελέγχων, εξακολουθεί να υπάρχει σημαντικό έλλειμμα στον έλεγχο εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και, κυρίως, της τήρησης των περιβαλλοντικών όρων σε έργα και δραστηριότητες. Αποτέλεσμα είναι η ανεπαρκής προστασία του περιβάλλοντος[16]. Για την αντιμετώπιση του προβλήματος επιβάλλεται εν πρώτοις ο εμπλουτισμός της Διοίκησης με ειδικευμένο επιστημονικό προσωπικό και η εκπαίδευση των διοικητικών οργάνων σε ζητήματα προστασίας του περιβάλλοντος. Επιπλέον, είναι αναγκαία η ενίσχυση των υπαρχόντων ελεγκτικών μηχανισμών με την επέκταση των αρμοδιοτήτων τους και τη στελέχωσή τους με το αναγκαίο επιστημονικό προσωπικό.
Η σημαντικότερη θεσμική τομή για την αντιμετώπιση του σχετικού διοικητικού ελλείμματος θα ήταν αναμφίβολα η υιοθέτηση νέων πρακτικών και οργανωτικών δομών ώστε η Δημόσια Διοίκηση να μετατραπεί σε ένα νέο «δημόσιο χώρο». Δηλαδή, έναν χώρο διαλόγου, διαβούλευσης, συμμετοχής και αλληλεγγύης, στον οποίο θα διερευνώνται και θα δοκιμάζονται λύσεις για την επαρκέστερη προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών. Η αποκέντρωση, η συμμετοχή και η διαβούλευση με τους πολίτες και τους φορείς της κοινωνίας των πολιτών αποτελούν ίσως τους σημαντικότερους παράγοντες για την αποτελεσματική εφαρμογή των περιβαλλοντικών κανόνων και την πραγμάτωση του κανονιστικού τους περιεχομένου.
Το κείμενο αποδίδει εισήγηση σε Διημερίδα την οποία συνδιοργάνωσαν στην Αθήνα το WWF Ελλάς και η εταιρία Νόμος + Φύση στις 2 και 3 Φεβρουαρίου 2006 με γενική θεματική: «Η κοινωνία πολιτών και η εφαρμογή του περιβαλλοντικού δικαίου».
[1] Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Θεμελίωση, περιεχόμενο και λειτουργία, Νόμος και Φύση 1994, σ. 375 επ.
[2] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 465 επ.
[3] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικοπολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση 1997, σ. 573 επ.
[4] Βλ. Γ. Ζιάμου/Π. Παναγιωτόπουλου/Β. Ρουμελιώτου, Περιβαλλοντική πληροφόρηση και συμμετοχή στη λήψη αποφάσεων, 2003.
[5] Βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2001, σ. 259.
[6] Βλ. Σ. Βλαχόπουλου, Το δικαίωμα της αναφοράς, 1998. Κ. Χρυσόγονου, Ατομικά και κοινωνικά δικαιώματα, 2002, σ. 387 επ.
[7] Ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο διαδραμάτισε η θέσπιση του ν. 1650/1986 για την προστασία του περιβάλλοντος. Πρόκειται ουσιαστικά για το πρώτο ολοκληρωμένο και συγκροτημένο νομοθέτημα για το ζήτημα αυτό.
[8] Αντίθετα κρίνει πάντως η Γνωμοδότηση 33/2005 του Α΄ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (βλ. κατωτέρω).
[9] Πρβλ. Γνωμοδότηση Ν.Σ.Κ. 49/2005.
[10] Η διάταξη αυτή διατηρήθηκε και μετά το άρθρο 10 του ν. 3074/2002, με το οποίο καταργήθηκε, μεταξύ των άλλων, το σύνολο σχεδόν των διατάξεων του ν. 2477/1997.
[11] Όπως αυτό τροποποιήθηκε με το άρθρο 1 παρ. 1 του ν. 2839/2000.
[12] Όπως η διάταξη αυτή αντικαταστάθηκε με το άρθρο 14 παρ. 4 του ν. 2946/2001.
[13] Για το φαινόμενο της διαφθοράς πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Διαφθορά στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική: Οι συνταγματικές πτυχές, ΕΔΔΔΔ 2004, σ. 30 επ.
[14] Πρβλ. Ι. Κουφάκη, Η συμβολή του Συνηγόρου του Πολίτη στην εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου περιβάλλοντος, στο συλλογικό έργο: Μ. Τσαπόγας/Ι. Κουφάκη/Κ. Μαρκετάκη/Π. Μουζουράκη, Ο Συνήγορος του Πολίτη και η ενδυνάμωση της προστασίας των δικαιωμάτων, 2003, σ. 25 επ.
[15] Ειδικά για τους Ο.Τ.Α. δεύτερου βαθμού βλ. Μ. Μουστάκα, Οι αρμοδιότητες της Νομαρχιακής Αυτοδιοικήσεως, 2000.
[16] Πρβλ. την Έκθεση Αποτελεσμάτων Περιβαλλοντικών Ελέγχων και Επιθεωρήσεων 2004 της Ειδικής Υπηρεσίας Επιθεωρητών Περιβάλλοντος.