ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 2006/I

 

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

 

– Σ.τ.Ε. 1447/2006, Τμ. Ε΄[Δάση. Χαρακτηρισμός. Αρχή αμεροληψίας]- Σ.τ.Ε 1368/2006, Τμ Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Σχέδιο πόλης. Εντοπισμένη τροποποίηση]

– Σ.τ.Ε 1445/2006, Τμ Ε΄ [Πολιτιστικό περιβάλλον. Μνημεία. ΞΕΝΙΑ]- Σ.τ.Ε 1448/2006, Τμ Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Ιδιοκτησία. Ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις]- Σ.τ.Ε 867/2006, Τμ Ε΄ [Βιομηχανικές και βιοτεχνικές εγκαταστασεις. Άδειες]- Σ.τ.Ε. Π.Ε. 104/2006, Ολομέλεια [Οικιστικό περιβάλλον. Αρχή βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία νόμου]

– Σ.τ.Ε 705/2006, Ολομέλεια [Φυσικό περιβάλλον. Αρχή βιώσιμης ανάπτυξης. Λατομεία]- Σ.τ.Ε 320/2006, Τμ Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Διαφημιστικές πινακίδες. Οικοδομικές άδειες]- Σ.τ.Ε 764/2006, Τμ Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Πολεοδομικός σχεδιασμός. Νομοθετική εξουσιοδότηση. Αρχή νομιμότητας. Αρχή προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας κανονιστικών πράξεων]

– Σ.τ.Ε 860/2006, Τμ Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Σχέδιο πόλης. Ολυμπιακά έργα. Ιστορικό κέντρο Αθηνών]

     

 

 

                                                 

Σ.τ.Ε. 1447/2006, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Σ. Ρίζος, Σύμβουλος

Εισηγητής: Ρ. Γιαννουλάτου, Πάρεδρος

Δικηγόρος: Κ. Γεωργάκης (Ν.Σ.Κ.)

 

Δάση. Χαρακτηρισμός. Αρχή αμεροληψίας. Παραβιάζεται η αρχή της αμεροληψίας, όταν είναι δυνατόν να δημιουργηθεί εύλογα η υπόνοια ότι μέλη συλλογικών οργάνων της Διοίκησης έχουν ήδη σχηματισμένη και, συνεπώς, προειλημμένη γνώμη για την υπόθεση που καλούνται να αποφασίσουν. Δεν επιτρέπεται να συμμετέχει σε συλλογικό όργανο με αποφασιστική αρμοδιότητα, το οποίο σε προηγούμενο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας έχει εκδώσει μη εκτελεστή διοικητική πράξη που αποτελεί νόμιμο στοιχείο της κρίσης του. Τούτο επιτρέπεται εάν ειδικός νόμος ρητώς ορίζει περί του αντιθέτου ή συνάγεται τούτο σαφώς από διάταξη που ρυθμίζει τη συγκρότηση και τη λειτουργία του συλλογικού οργάνου. Μειοψηφία. Παραπέμπεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

 

Βασικές σκέψεις

 

6. Επειδή, στην ανωτέρω διάταξη του άρθρου 7 του Κώδικος Διοι­κητικής Διαδικασίας αποτυπώνεται, όπως έχει ήδη κριθεί, γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, συμφώνως προς την οποίαν τα διοικητικά όργανα, μο­νομελή ή συλλογικά, πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτου κρί­σεως κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους. Κατά την έννοια δε της διατάξεως αυτής τα διοικητικά όργανα και ειδικότερα, τα μέλη των συλλο­γικών οργάνων της Διοικήσεως, δεν παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτου κρίσεως όχι μόνο όταν έχουν είτε προσωπικό συμφέρον από την έκβαση της συγκεκριμένης υποθέσεως είτε ιδιαίτερο δεσμό ή ιδιάζουσα σχέση ή εχθρότητα με τους ενδιαφερομένους, αλλά και όταν, γενικότερα, είναι δυ­νατόν να δημιουργηθεί ευλόγως η υπόνοια ότι έχουν ήδη σχηματισμένη και, συνεπώς, προειλημμένη γνώμη για την υπόθεση [ΣΕ 2175/2004 (Ολ.), 2522/2001 (7μ), 3846/20003.

7. Επειδή, το Τμήμα φέρεται κατά πλειοψηφίαν προς την άποψη ότι από την καθιερωθείσα νομοθετικώς αρχή της αμεροληψίας της Διοική­σεως συνάγεται ότι δεν επιτρέπεται να συμμετέχει σε συλλογικό όργανο, το οποίο έχει αποφασιστική αρμοδιότητα, διοικητικό όργανο, το οποίο, σε προηγούμενο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας έχει εκδώσει μη εκτελε­στή διοικητική πράξη (όπως εν προκειμένω την κρίσιμη έκθεση αυτοψίας) αποτελούσα νόμιμο στοιχείο της κρίσεως του συλλογικού οργάνου, εκτός εάν ειδικός νόμος ρητώς ορίζει περί του αντιθέτου ή συνάγεται τούτο σα­φώς από την ρυθμίζουσα τα της συγκροτήσεως και λειτουργίας του συλ­λογικού οργάνου διάταξη (πρβλ. ΣΕ 3859/2002). Και τούτο, διότι, δημιουρ­γείται τεκμήριο επηρεασμού του αποφασίζοντος συλλογικού οργάνου εκ μόνης της συμμετοχής σε αυτό του ως άνω διοικητικού οργάνου, δεδομέ­νου ότι είναι δυνατόν να προκληθεί ευλόγως η υπόνοια πως ένα μέλος του έχει ήδη διαμορφωμένη και, συνεπώς, προκατειλημμένη γνώμη για την κρινομένη ενώπιον του συλλογικού οργάνου υπόθεση. Άλλωστε, μετά την δημοσίευση του Κωδικός Διοικητικής Διαδικασίας, ο οποίος στο προπαρατεθέν άρθρο 7 ερρύθμισε εξαντλητικώς το ζήτημα της συμμετοχής των ορ­γάνων της Διοικήσεως σε συλλογικά όργανα, υλοποιώντας την ως άνω γε­νική αρχή της αμερόληπτου κρίσεως, υπό το προεκτεθέν περιεχόμενο, δεν ισχύει πλέον ο ν. 1599/1986 και η περίπτωση δ’ της παρ. 19 του άρθρου 9 αυτού. Εμειοψήφησε η Σύμβουλος Αικ. Σακελλαροπούλου προς την γνώμη της οποίας ετάχθη και η Πάρεδρος Ρ. Γιαννουλάτου, οι οποίες διετύπωσαν την άποψη ότι η συμμετοχή διοικητικού οργάνου, το οποίο, στο πλαίσιο οριζόμενης υπό του νόμου διοικητικής διαδικασίας και κατά ρητή πρόβλέψη των σχετικών διατάξεων (εν προκειμένω του πρώτου εδαφίου της παραγράφου 2 του άρθρου 14 του ν. 998/1979), έχει εκδώσει βάσει των επιστημονικών του γνώσεων μη εκτελεστή διοικητική πράξη, επί της οποίας ερείδεται η ελεγχομένη υπό του συλλογικού οργάνου εκτελεστή διοικητική πράξη, δεν επηρεάζει, αφ’ εαυτής, την σύνθεση του συλλογικού αυτού οργάνου. Τούτο δε συνάγεται και από την σχετική ρύθμιση της δια­τάξεως της περ. δ΄ της παραγράφου 19 του άρθρου 9 του ν. 1599/1986, η οποία, κατά την μειοψηφία, συνεχίζει να ισχύει και μετά την δημοσίευση του Κώδικος Διοικητικής Διαδικασίας.

 

Σχόλιο

 

Η άποψη της πλειοψηφίας υιοθετεί εν προκειμένω ουσιαστικά την κρίση της απόφασης 3859/2002 του Δικαστηρίου, σύμφωνα με την οποία: «Δεν επιτρέπεται να συμμετέχει σε συλλογικό όργανο, το οποίο έχει αποφασιστική αρμοδιότητα, πρόσωπο που μετείχε σε γνωμοδοτικό όργανο, τη γνώμη του οποίου λαμβάνει υπόψη το αποφασίζον για την έκδοση της πράξεώς του, εκτός αν ο νόμος ρητώς ορίζει περί του αντιθέτου ή συνάγεται τούτο σαφώς από τη ρυθμίζουσα τα της συγκροτήσεως και λειτουργίας του συλλογικού οργάνου διάταξη». Η άποψη της πλειοψηφίας στην εξεταζόμενη απόφαση φαίνεται μάλιστα να προχωρά ένα βήμα παραπέρα, αφού δέχεται ότι η αρχή της αμεροληψίας δεν επιτρέπει τη συμμετοχή σε συλλογικό όργανο διοικητικού οργάνου, το οποίο σε προγενέστερο στάδιο της διοικητικής διαδικασίας είχε εκδώσει «μη εκτελεστή διοικητική πράξη αποτελούσα νόμιμο στοιχείο της κρίσεως του συλλογικού οργάνου»[1]. Με βάση αυτή τη σκέψη αυτή κρίθηκε έτσι ότι δεν είναι σύμφωνη με την αρχή της αμεροληψίας η συμμετοχή στις Επιτροπές Επίλυσης Δασικών Αμφισβητήσεων του διοικητικού οργάνου που συνέταξε την κρίσιμη έκθεση αυτοψίας, προκειμένου να χαρακτηρισθεί μια έκταση ως δασική σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 14 του ν. 998/1979.

Πρόκειται ασφαλώς για μια ιδιαίτερα προωθημένη αντίληψη για την αρχή της αμεροληψίας, η οποία, στο βαθμό που διασφαλίζει περαιτέρω τις αρχές της διαφάνειας και της ισότιμης αντιμετώπισης των πολιτών και προάγει το νομικό και τον πολιτικό πολιτισμό μας, είναι ευπρόσδεκτη. Υπενθυμίζεται άλλωστε ότι και το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου έχει υιοθετήσει ανάλογες κρίσεις σε υποθέσεις, οι οποίες, αν και αφορούν δικαιοδοτικά και όχι διοικητικά όργανα, διέπονται από κοινή κατά βάση λογική[2].

΄Ανκαι ευπρόσδεκτη κατ’ αρχήν η κρίση της πλειοψηφίας επιδέχεται  αντιρρήσεων. Εν πρώτοις, όπως συμβαίνει και με την προγενέστερη Σ.τ.Ε. 3859/2002, το Δικαστήριο δεν φαίνεται να συμμερίζεται το συνταγματικό χαρακτήρα της υπόψη αρχής, την οποία θεμελιώνει αποκλειστικά στο άρθρο 7 του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας. Το άρθρο αυτό ορίζει γενικά: «Τα διοικητικά όργανα, μονομελή ή συλλογικά, πρέπει να παρέχουν εγγυήσεις αμερόληπτης κρίσης κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους». Η επιλογή αυτή συνεπάγεται δύο βασικά μειονεκτήματα: Πρώτον, το υποχρεώνει να αποδεχθεί την μάλλον αμφίβολη ερμηνευτικά αντίληψη ότι η εν λόγω γενική διάταξη –η οποία δεν κάνει τίποτε περισσότερο από το να εξαγγέλει ρητά μια προϋπάρχουσα αρχή του διοικητικού δικαίου- έχει καταργήσει την ειδική ρύθμιση του άρθρου 19 του ν. 1599/1986, που ορίζει: «Δεν επηρεάζουν τη νομιμότητα της σύνθεσης ούτε προκαλούν ακυρότητα των πράξεων του συλλογικού οργάνου: α)… δ) Η συμμετοχή σε συλλογικό όργανο προσώπου που έχει εκφέρει γνώμη για το κρίσιμο θέμα, είτε διότι του είχε ζητηθεί από την προϊσταμένη του αρχή είτε διότι η έκφραση γνώμης προβλέπεται από το νόμο».

Δεύτερον, οδηγείται στην κρίση ότι μπορεί να συμμετέχει το διοικητικό όργανο που γνωμοδότησε ή εξέφρασε άποψη στο αποφασίζον συλλογικό όργανο –και άρα να καμφθεί η αρχή της αμεροληψίας- «εάν ειδικός νόμος ρητώς ορίζει περί του αντιθέτου ή συνάγεται τούτο σαφώς από τη ρυθμίζουσα τα της συγκρότησης και λειτουργίας του διάταξη». Η εν λόγω εξαίρεση, αν γινόταν δεκτή[3], θα επέφερε  σημαντική σχετικοποίηση του κανονιστικού περιεχομένου της αρχής, αφού θα επέτρεπε ουσιαστικά σε κάθε περίπτωση τη νομοθετική της συμπίεση.

Κατά την ορθότερη άποψη, η αρχή της αμεροληψίας βρίσκει στέρεο έρεισμα στο συνδυασμό των άρθρων 4 παρ. 1, 5 παρ. 1, 25 παρ. 1 και 103 παρ. 1, 4 και 7 Συντ., όπως αυτά ερμηνεύονται υπό το πρίσμα ιδίως της αρχής του κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.)[4]. Η απόπειρα τεκμηρίωσης, έστω και συνοπτικής, της άποψης αυτής εκφεύγει ασφαλώς από τα στενά πλαίσια του παρόντος σχολίου. Πρέπει πάντως να σημειωθεί ότι η εν λόγω αρχή αποτελεί σήμερα, μαζί με τις ομόλογες και σύμφυτες αρχές της διαφάνειας και της δημοσιότητας στη δράση της Διοίκησης, αναγκαίο στοιχείο του φιλελεύθερου και δημοκρατικού χαρακτήρα του πολιτεύματός μας[5]. Επομένως, εφόσον η επταμελής σύνθεση του Ε΄ Τμήματος, στην οποία παραπέμφθηκε η υπόθεση, εμμείνει στην κρίση περί παραβίασης εν προκειμένω της αρχής της αμεροληψίας, επιβάλλεται, σύμφωνα με την άποψη που υποστηρίζεται εδώ, η περαιτέρω παραπομπή του ζητήματος στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου κατά το άρθρο 100 παρ. 5 Συντ.

[1] Αξίζει να σημειωθεί ότι με την απόφαση Σ.τ.Ε. Ολομ. 676/2005 είχε κριθεί ότι «κατά την έννοια της διατάξεως του άρθρου 7 του ν. 2690/1999 (Α΄ 45) τα μέλη των συλλογικών οργάνων της Διοικήσεως δεν παρέχουν εγγυήσεις αμερολήπτου κρίσεως όχι μόνο όταν έχουν προσωπικό συμφέρον από την έκβαση της συγκεκριμένης υποθέσεως ή ιδιαίτερο δεσμό ή ιδιάζουσα σχέση ή εχθρότητα με τους ενδιαφερομένους αλλά και όταν, γενικότερα, είναι δυνατόν να δημιουργηθεί εύλογα η υπόνοια ότι έχουν ήδη σχηματισμένη και συνεπώς προειλημμένη γνώμη για τη συγκεκριμένη υπόθεση. Τέτοια υπόνοια αμεροληψίας δεν δημιουργείται όμως από την έκφραση της γνώμης μέλους συλλογικού οργάνου κατά την άσκηση των καθηκόντων του, όπως συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, σύμφωνα άλλωστε και με όσα οι αιτούντες εκθέτουν. Δεδομένου δε ότι δεν προβάλλεται άλλη ειδικότερη αιτίαση ως προς την παράβαση της αρχής της αμερολήπτου κρίσεως από τα εν λόγω μέλη ο πιο πάνω λόγος πρέπει ν΄ απορριφθεί ως αβάσιμος».

[2] Βλ. ιδίως απόφαση Kress κατά Γαλλίας της 7ης Ιουνίου 2001. Πρβλ. Ν. Μαρκόπουλου, Η επιρροή της νομολογίας του ΕΔΔΑ στη θεσμική απονομή της δικαιοσύνης. Η απόφαση Kress, ΤοΣ 2003, σ. 677 επ.

[3] Τούτο οδήγησε με ιδιαίτερη ευκολία στην –πειστική υπό αυτούς τους όρους – υποστήριξη εκ μέρους της μειοψηφίας της θέσης ότι η συμμετοχή του εν λόγω διοικητικού οργάνου (αρμόδιος δασολόγος) ορίζεται ευθέως από το νόμο (άρθρο 14 παρ. 2 του ν. 998/1979).

[4] Με την απόφαση Σ.τ.Ε. 1177/2000 (ΤοΣ 2001, σ. 600, με παρατηρήσεις Απ. Παπακωνσταντίνου) κρίθηκε ότι η αρχή της αμεροληψίας των διοικητικών οργάνων «αποτελεί μια ειδικότερη έκφανση της γενικότερης αρχής του Κράτους Δικαίου, που απορρέει από το Σύνταγμα και τις καθιερούμενες απ’ αυτό εγγυήσεις υπέρ του πολίτη».

[5] Βλ. γενικότερα Ν. Καλτσόγια – Τουρναβίτη, Η κρίση του κοινοβουλευτισμού και τα φαινόμενα της διαφθοράς, στο συλλογικό έργο: Κλ. Κουτσούκη/Π. Σκλιά (επιμ.), Διαφθορά και σκάνδαλα στη Δημόσια Διοίκηση και την Πολιτική, 2005, σ. 215 επ., Απ. Παπακωνσταντίνου, Διαφθορά στη δημόσια διοίκηση και την πολιτική: Οι συνταγματικές πτυχές, ibid, σ. 245 επ.

 

 

Σ.τ.Ε. 1368/2006, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Π.Ν. Φλώρος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Ολ. Παπαδοπούλου, Πάρεδρος

Δικηγόροι: Β. Παπαδημητρίου, Αθ. Αλεφάντη (Ν.Σ.Κ.), Αικ. Πετροπούλου

 

Οικιστικό περιβάλλον. Σχέδιο πόλης. Εντοπισμένη τροποποίηση. Η τροποποίηση σχεδίου πόλης ή η αναθεώρηση πολεοδομικής μελέτης είναι όλως εντοπισμένη, όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων, έστω και αν αυτά βρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα. Αυτό ισχύει και όταν σωρεύονται στην ίδια πράξη περισσότερες επιμέρους τροποποιήσεις, κάθε μία από τις οποίες πληροί τις προϋποθέσεις χαρακτηρισμού της ως εντοπισμένης. Μειοψηφία, σύμφωνα με την οποία εντοπισμένη θεωρείται η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου, μόνο όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων, έστω και αν αυτά βρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα. Παραπέμπεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

 

Βασικές σκέψεις

 

«6. Επειδή, όπως έχει κριθεί, η έγκριση ή τροποποίηση των πολεο­δομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακας και η θέσπιση, με ρυθμίσεις κα­νονιστικού χαρακτήρα, πάσης φύσεως όρων δομήσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, άλλα ούτε και θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λε­πτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές γίνονται μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας, εξ αλλού, αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα όσο και τις ατομικές πράξεις, διότι, κατά το Σύνταγμα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει αρρήκτως αυτές τις κατηγορίες πράξεων. Οι αρμοδιό­τητες, όμως, εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτε­λεστικές αρμοδιότητες επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα, πλην του Προ­έδρου της Δημοκρατίας, όργανα, προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται, από την άποψη αυτή, και η όλως εντετοπισμένη τροποποίησή τους, που μπορεί ομοίως να επιχειρείται με πράξη διάφορη του διατάγματος, δεδομένου ότι η τροποποίηση αυτή δεν εμπεριέχει γενικό πολεοδομικό σχεδιασμό, αλλά διενεργείται εντός του πλαισίου ευρύτερου σχεδιασμού, που έχει ήδη χωρήσει από τα προς τού­το αρμόδια, κατά το Σύνταγμα και το νόμο, όργανα (βλ. ΣΕ 3661/2005 Ολομ.).

7. Επειδή, περαιτέρω, κατά την κρατήσασα στο Τμήμα γνώμη, η τροποποίηση σχεδίου πόλεως ή η αναθεώρηση πολεοδομικής μελέτης εί­ναι, κατ’ αρχήν, όλως εντετοπισμένη όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μι­κρό αριθμό γειτονικών ακινήτων, έστω και εάν αυτά ευρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα. Ο κατά τα ανωτέρω χαρακτήρας πράξεως τροποποιήσεως ή αναθεωρήσεως του πολεοδομικού σχεδίου ως εντετοπισμένης δεν απόλλυται, όταν σωρεύονται στην αυτή πράξη πλείονες επί μέρους τροποποιήσεις, καθεμία από τις οποίες πληροί τις προϋποθέσεις χαρακτηρισμού της ως εντετοπισμένης, δεδομένου ότι, στην περίπτωση αυτή, από μόνο το γεγονός της σωρεύσεώς τους στην αυτή πράξη δεν με­ταβάλλεται ο αυτοτελής και διακεκριμένος χαρακτήρας καθεμιάς από τις τροποποιήσεις αυτές. Ειδικώς, όμως, στην περίπτωση κατά την οποία οι επί μέρους αυτές τροποποιήσεις δεν είναι αυτοτελείς, αλλά υπαγορεύονται από συγκεκριμένη επιταγή ειδικής προβλέψεως υπερκειμένου πολεο­δομικού σχεδιασμού (Ρυθμιστικό Σχέδιο, Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο κ.λ.π.), και όχι απλώς από γενικές κατευθύνσεις τέτοιου σχεδιασμού (π,χ. αύξηση κοινοχρήστων χώρων πρασίνου εν γένει), τότε οι πράξεις αυτές, με τις οποίες εξειδικεύεται σε πλείονες περιοχές προηγούμενος ενιαίος ευ­ρύτερος σχεδιασμός, παύουν να αποτελούν εντετοπισμένη τροποποίηση του σχεδίου πόλεως και ανακτούν τον χαρακτήρα τους ως πράξεων ατομι­κών γενικού περιεχομένου. Κατά τη γνώμη, όμως, του Αντιπροέδρου Π,Ν. Φλώρου, με την οποία συντάχθηκαν και οι Πάρεδροι Β, Καμπίτση και Ο. Παπαδοπούλου, όλως εντετοπισμένη θεωρείται η τροποποίηση του ρυμο­τομικού σχεδίου μόνο όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μικρό αριθμό γειτο­νικών ακινήτων, έστω και εάν αυτά ευρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα (βλ, ΣΕ 2399/2001, 463/2001 κ.ά.)»”.

 

Σχόλιο

 

Η απόφαση εντάσσεται στη σειρά των αποφάσεων που έχει εκδόσει το Συμβούλιο της Επικρατείας μετά την απόφαση 3661/2005 της Ολομελείας του, με την οποία κρίθηκε το ζήτημα της αρμοδιότητας για την έγκριση και την τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων (βλ. www.nomosphysis.org.gr, με σχόλιο του Απ. Παπακωνσταντίνου). Σύμφωνα με αυτήν, η εν λόγω αρμοδιότητα ανήκει στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, εκτός από τις πράξεις εφαρμογής των σχεδίων αυτών, προς τις οποίες εξομοιώνεται και η «όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους». Με μεταγενέστερες αποφάσεις του το Δικαστήριο επιχειρεί να αντιμετωπίσει τα σημαντικά προβλήματα που γεννά στην πράξη η ανωτέρω νομολογία, αφού επί σειρά ετών μεγάλο μέρος του πολεοδομικού σχεδιασμού συντελούνταν με πράξεις άλλων διοικητικών οργάνων.

Με την απόφαση 1368/2006 το Δικαστήριο μεταβάλλει την παλαιότερη πάγια νομολογία του για την έννοια και το περιεχόμενο της «εντοπισμένης» τροποποίησης σχεδίου πόλης ή την αναθεώρηση πολεοδομικής μελέτης. Συγκεκριμένα, σε μια προφανή προσπάθεια διεύρυνσης της έννοιας αυτής, κρίνει ότι η τροποποίηση σχεδίου πόλης ή η αναθεώρηση πολεοδομικής μελέτης είναι «όλως εντοπισμένη», όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων, έστω και αν αυτά βρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα. Αυτό ισχύει και όταν σωρεύονται στην ίδια πράξη περισσότερες επιμέρους τροποποιήσεις, κάθε μία από τις οποίες πληροί τις προϋποθέσεις χαρακτηρισμού της ως εντοπισμένης.

Η απόφαση περιλαμβάνει, όπως ήταν αναμενόμενο, μειοψηφούσα άποψη. Σύμφωνα με αυτήν, εντοπισμένη θεωρείται η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου μόνο όταν αφορά είτε ένα ακίνητο είτε μικρό αριθμό γειτονικών ακινήτων, έστω και αν αυτά βρίσκονται σε διαφορετικά οικοδομικά τετράγωνα. Σημειώνεται ότι η τελευταία αυτή άποψη ακολουθεί την έως σήμερα πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (βλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. 2399/2001 και 463/2001). Αξίζει, τέλος, να αναφερθεί ότι στην εξεταζόμενη περίπτωση η τροποποίηση του ρυμοτομικού σχεδίου αφορούσε δώδεκα συνολικά οικοδομικά τετράγωνα. Σύμφωνα με την άποψη της πλειοψηφίας με αυτήν “επιχειρούνται αυτοτελείς και διακεκριμένες επί μέρους τροποποιήσεις του σχεδίου πόλης”. Επομένως, “πρόκειται για σώρευση εντετοπισμένων τροποποιήσεων” και, άρα, αρμοδίως εκδόθηκε η σχετική πράξη από το Γ.Γ. Περιφέρειας. Αντίθετα, κατά την άποψη της μειοψηφίας, η οποία ακολουθεί, όπως σημειώθηκε την προγενέστερη νομολογία, η εν λόγω τροποποίηση δεν είναι «εντοπισμένη». ΄Αρα, θα έπρεπε να εκδοθεί -σύμφωνα με τα νομολογηθέντα στην Σ.τ.Ε. Ολομ. 3661/2005- από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας.

Η επταμελής σύνθεση του Τμήματος -πιθανόν δε και κατόπιν η Ολομέλεια- θα κρίνουν, έτσι, για το προκύψαν ζήτημα, είτε συμμεριζόμενη την “αγωνία” που υποκρύπτεται στην άποψη της πλειοψηφίας για τις συνέπειες της προαναφερόμενης δικαστικής απόφασης, είτε εμμένοντας στην πάγια σχετική νομολογία, όπως πράττει η μειοψηφούσα γνώμη.  

 

 

Σ.τ.Ε. 1445/2006

[ΞΕΝΙΑ Ιωαννίνων]

 

Πρόεδρος: Σ. Ρίζος, Σύμβουλος

Εισηγητής: Ολ. Παπαδοπούλου, Πάρεδρος

Δικηγόροι: Αγγ. Χαροκόπου, Αγγ. Καστανά (Ν.Σ.Κ.), Γλ. Σιούτη

 

Πολιτιστικό περιβάλλον. Μνημεία. ΞΕΝΙΑ. Τα ακίνητα μνημεία που ανάγονται στην περίοδο των εκάστοτε τελευταίων εκατό ετών χαρακτηρίζονται ως μνημεία λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους, η οποία μπορεί να είναι αρχιτεκτονική. Δεν αποτελούν όλα τα ξενοδοχεία ΞΕΝΙΑ προστατευόμενα μνημεία. Καθένα κρίνεται με βάση κριτήρια που συνάγονται από το άρθρο 24 Συντ. και το νόμο. Το ΞΕΝΙΑ Ιωαννίνων κρίθηκε από τη Διοίκηση αιτιολογημένα ως μη προστατευτέο. Απορρίπτεται η αίτηση ακυρώσεως.

 

 

Βασικές σκέψεις

 

«8. Επειδή, κατά την έννοια των ανωτέρω διατάξεων, τα μνημεία, ως μαρτυρίες του ανθρώπινου βίου, που αφενός, αποτελούν αναγκαίο παράγοντα για τη διαμόρφωση και τη διατήρηση της ιστορικής μνήμης και των συλλογικών ταυτοτήτων, καθώς και για τη διασφάλιση, χάριν των επερχόμενων γενεών της ιστορικής συνέχειας και παραδόσεως και αφετέρου, συμβάλλουν στην ποιότητα ζωής, συνιστούν ουσιώδες στοιχείο της πολιτιστικής κληρονομιάς, η προστασία της οποίας αποτελεί υποχρέωση της Πολιτείας και συγχρόνως, ενόψει της διατάξεως του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, όπως ήδη ισχύει, ευθύνη και δικαίωμα του καθενός. Ειδικότερα, τα ακίνητα μνημεία που ανάγονται στην περίοδο των εκάστοτε τελευταίων εκατό ετών χαρακτηρίζονται ως μνημεία λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους, η οποία μπορεί να είναι, μεταξύ άλλων, σημασία αρχιτεκτονική, όπως συμβαίνει π.χ. με τα οικοδομήματα που σημαδεύουν την εισαγωγή μιας σημαντικής περιόδου της αρχιτεκτονικής στον τόπο μας ή έχουν διακριθεί μέσα από την έγκυρη αρχιτεκτονική κριτική, ή αξία ιστορική, όταν πρόκειται για ακίνητο ή χώρο που συνδέεται με την πολιτική ή κοινωνική ή οικονομική ιστορία του νεότερου ελληνικού κράτους ή ορισμένης περιοχής και η διατήρησή του συμβάλλει στη διαφύλαξη της ιστορικής μνήμης. Περαιτέρω, κατά τον χαρακτηρισμό δεν εξετάζεται τότε η έκταση των οικονομικών συνεπειών που μπορεί να προκληθούν στους ενδιαφερόμενους, τότε η τυχόν επίδραση του χαρακτηρισμού στις νομικές σχέσεις  μεταξύ ιδιωτών, αφού, η επιδιωκόμενη με τις ανωτέρω διατάξεις διαφύλαξη, για λόγους δημοσίου συμφέροντος, του προστατευόμενου έννομου αγαθού αποτελεί υποχρέωση της Διοικήσεως, κατά ρητή συνταγματική επιταγή. Τέλος, η νομιμότητα των διοικητικών πράξεων που εκδίδονται κατ’ εφαρμογή των ανωτέρω διατάξεων ελέγχεται από τον ακυρωτικό δικαστή, τόσο ως προς την πληρότητα της αιτιολογίας, όσο και ευθέως για την ορθή εφαρμογή του νόμου, εφόσον από τα στοιχεία του φακέλου διαπιστώνεται, με βάση και τα διδάγματα της κοινής πείρας ότι συντρέχουν τα κριτήρια που προβλέπονται από το νόμο για τον χαρακτηρισμό (βλ. ΣΕ 3050/2004 7μ., 1100/2005).

10. Επειδή, από τα παρατεθέντα στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι τόσον οι περιφερειακές υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού όσον και το Κεντρικό Συμβούλιο των Νεώτερων Μνημείων (ΚΣΝΜ) εξετίμησαν το γεγονός ότι το επίμαχο  κτήριο  ανήκει στην κατηγορία των ΞΕΝΙΑ, εκ του λόγου όμως τούτου δεν δύναται να συναχθεί αυτομάτως ότι το κτίσμα θα έπρεπε να χαρακτηρισθή ως διατηρητέο μνημείο (πρβλ. ΥΠΠΟ/ΔΝΣΑΚ/Γ/24978/666/12.4.2005 έγγραφο του Υπουργείου Πολιτισμού προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, σελ. 4.). Τέτοια υποχρέωση δεν δύναται να συναχθή ούτε από μνημονηθέν έγγραφο του Υπουργείου Πολιτισμού (από  30.8.2004), το οποίο άλλωστε έχει εξωτερική αξία για τη διοίκηση και στερείται κανονιστικής δυνάμεως. Στο ως άνω συμβούλιο υπήρξε ενδελεχής εξέταση, σε δύο συνεδριάσεις, της αρχιτεκτονικής αξίας του κτηρίου, ερευνήθηκε δε και το ζήτημα του αρχιτέκτονος – δημιουργού. Κατά την επικρατούσα άποψη, το κτήριο  αυτό δεν υπήρξε έργο του Άρη Κωνσταντινίδη, στον οποίο οφείλονται τα περισσότερα ΞΕΝΙΑ αλλά του υπαλλήλου του ΕΟΤ αρχιτέκτονος Φιλ. Βώκου. Ως προς το θέμα αυτό εξεφράσθη ότι θα έπρεπε να γίνει περαιτέρω έρευνα.. Πάντως, κατά την επικρατήσασα άποψη το κτήριο δεν παρουσιάζει αρχιτεκτονικό ενδιαφέρον ούτε συγκεντρώνει κάποιο από τα στοιχεία που ο ισχύων νόμος 3028/2002 θεωρεί απαραίτητο να συντρέχουν για τη διατήρηση και την προστασία του. Από την παράθεση των διαφόρων γνωμών προκύπτει σαφώς ότι η μη διατηρήσεως κρίση στηρίζεται στην επιστημονική πεποίθηση ότι το κτήριο αυτοτελώς εξεταζόμενο στερείται αρχιτεκτονικής αξίας ενώ τα αναφερόμενα περί της διατηρήσεως του κτηρίου απόφαση, λαμβανομένου μάλιστα υπ’ όψιν ότι κρίσημο στοιχείο για την κήρυξη ορισμένου κτηρίου ως διατηρητέου μνημείου είναι η αξία του και όχι η προέλευσή του από κάποιον επιφανή αρχιτέκτονα (Σ.τ.Ε 6978/1995 επτ., πρβλ. και το ως άνω έγγραφο Υπουργείου Πολιτισμού προς το Συμβούλιο της Επικρατείας, σελ. 5). Συνεπώς η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία το κτήριο εθεωρήθη ότι δεν είναι άξιο προστασίας, βασιζόμενη στα ανωτέρω στοιχεία, είναι νομίμως αιτιολογημένη και πρέπει να απορριφθούν τα περί του αντιθέτου προσβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση.».

 

Σχόλιο

 

Η απόφαση παρουσιάζει ενδιαφέρον προεχόντως γιατί αφορά τα ΞΕΝΙΑ, τα οποία αποτελούν ξενοδοχειακά συγκροτήματα που κατασκευάστηκαν κατά τις δεκαετίες του 1950 και του 1960 από τον Ε.Ο.Τ. με σκοπό την ανάπτυξη του τουρισμού. Κρίσιμο αναδεικνύεται από την απόφαση το ζήτημα εάν τα συγκροτήματα αυτά, που είναι διάσπαρτα σε πολλές πόλεις της επικράτειας και συνήθως στις σημαντικότερες περιοχές τους, προστατεύονται συνολικά λόγω του χαρακτηρισμού τους ως «ΞΕΝΙΑ» ή εάν, αντιθέτως, κάθε περίπτωση πρέπει να κρίνεται αυτοτελώς. Το Δικαστήριο υιοθέτησε, κατά πλειοψηφία, τη δεύτερη λύση. Όπως προκύπτει από το εκτεταμένο υλικό του φακέλου της υπόθεσης, στο οποίο με χαρακτηριστική λεπτομέρεια και εμμονή παραπέμπουν τόσο η πλειοψηφούσα όσο και η μειοψηφούσα άποψη, επιχειρώντας να θεμελιώσουν ότι τα συγκεκριμένα ξενοδοχειακά συγκροτήματα δεν συνιστούν ως προς τον αρχιτεκτονικό χαρακτήρα τους ενότητα, γιατί τα ιδιαίτερα αρχιτεκτονικά, κοινωνικά και ιστορικά χαρακτηριστικά τους ποικίλουν. Συνεπώς, η τεχνική κρίση για την αναγνώρισή τους ως προστατευτέων μνημείων πρέπει να είναι αυτοτελής και σημειακή.

Η απόφαση υιοθετεί έναν ενδιαφέροντα ορισμό των μνημείων, προσαρμοσμένο στις περιστάσεις της κρινόμενης υπόθεσης. Ο ορισμός προκύπτει εδώ ως το «αληθές νόημα» των διατάξεων του ν. 3028/2002 («Για την προστασία των Αρχαιοτήτων και εν γένει της Πολιτιστικής Κληρονομιάς»), το οποίο θεμελιώνεται -χωρίς πάντως να δηλώνεται ρητά στο σκεπτικό- σε συνδυαστική ερμηνεία τους με το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 Συντ. Σύμφωνα με την απόφαση τα ακίνητα μνημεία που ανάγονται στην περίοδο των εκάστοτε τελευταίων εκατό ετών χαρακτηρίζονται ως μνημεία λόγω της ιδιαίτερης σημασίας τους, η οποία μπορεί να είναι, μεταξύ άλλων, αρχιτεκτονική. Αυτό συμβαίνει για παράδειγμα με τα «οικοδομήματα που σημαδεύουν την εισαγωγή μιας σημαντικής περιόδου της αρχιτεκτονικής στον τόπο μας ή έχουν διακριθεί μέσα από την έγκυρη αρχιτεκτονική κριτική ή αξία ιστορική, όταν πρόκειται για ακίνητο ή χώρο που συνδέεται με την πολιτική ή κοινωνική ή οικονομική ιστορία του νεότερου ελληνικού κράτους ή ορισμένης περιοχής και η διατήρησή του συμβάλλει στη διαφύλαξη της ιστορικής μνήμης».

Στη συνέχεια, η πλειοψηφούσα άποψη προβαίνει σε ιδιαίτερα αναλυτική παράθεση των επιμέρους κρίσεων των αρμόδιων οργάνων της Διοίκησης, τα οποία κρίνουν στο σύνολό τους ότι το συγκεκριμένο ξενοδοχείο ΞΕΝΙΑ των Ιωαννίνων δεν πληροί τα αναγκαία κριτήρια προκειμένου να χαρακτηριστεί ως «μνημείο». Η άποψη αυτή φαίνεται να αναγνωρίζει, όσον αφορά τις τεχνικές κρίσεις, προτεραιότητα στη Διοίκηση.

Αντίθετα, η μειοψηφούσα άποψη εμφανίζεται περισσότερο «καχύποπτη» απέναντι στις τεχνικές κρίσεις της Διοίκησης και επιχειρεί να στηρίξει τον ελλιπή χαρακτήρα της αιτιολογίας της προσβαλλόμενης πράξης που επιτρέπει την κατεδάφιση του κτηρίου. Ανεξάρτητα από τη βασιμότητα της αξιολόγησης των στοιχείων του φακέλου που πραγματοποιεί, δεν θα ήταν δύσκολο να εντοπίσει κανείς στην άποψη αυτή τη βασική θέση από την οποία, χωρίς να το δηλώνει, εκκινεί. Ότι δηλαδή τα ΞΕΝΙΑ αποτελούν στο σύνολό τους «κτήρια μείζονος σημασίας», τα οποία, ως εκ τούτου πρέπει να προστατευτούν ως «μνημεία». Πρόκειται έτσι για σύγκρουση δύο αντιτιθέμενων προσεγγίσεων: Από τη μια πλευρά της καθολικής προστασίας των ΞΕΝΙΑ και από την άλλη της επιλεκτικής διατήρησής τους. Όπως προκύπτει από την απλή ανάγνωση των παρατιθέμενων στην απόφαση  στοιχείων, η σύγκρουσή τους συνιστά προεχόντως τεχνικό και όχι νομικό ζήτημα. Άρα, προβάδισμα πρέπει να αναγνωρίζεται στη Διοίκηση, τα αρμόδια όργανα της οποίας έχουν κατά τεκμήριο τις αναγκαίες επιστημονικές γνώσεις και τη σχετική εμπειρία να κρίνουν σχετικά.     

 

 

Σ.τ.Ε. 1448/2006, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Σ. Ρίζος, Σύμβουλος

Εισηγητής: Μ. Τριπολιτσιώτη, Πάρεδρος

 

 

Οικιστικό περιβάλλον. Ιδιοκτησία. Ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις. Δεν αντίκειται στο Σύνταγμα το άρθρο 11 παρ. 5 του ν. 3212/2003, που επιβάλλει εισφορά σε γη στις ιδιοκτησίες στις οποίες αίρεται κατόπιν δικαστικής απόφασης η απαλλοτρίωση που επιβλήθηκε με την ένταξή τους στο σχέδιο πόλης.

 

 

Βασικές σκέψεις

 

«7. Επειδή, με την αίτηση προβάλλεται oτι η διάταξη της παρ. 5 του άρθρου 11 του Ν. 3212/2003, με την οποία επιβάλλεται εισφορά σε γη σε ιδιοκτησίες στις οποίες αίρεται κατόπιν δικαστικής απόφασης η απαλλο­τρίωση που επιβλήθηκε με την ένταξη τους στο σχέδιο, αντίκειται στο Σύ­νταγμα, διότι με αυτήν επιβαρύνονται υπέρμετρα οι για μεγάλο χρονικό διάστημα αναξιοποίητες ιδιοκτησίες, όπως, εν προκειμένω, η ιδιοκτησία των αιτούντων. Οι λόγος αυτός ακυρώσεως είναι αβάσιμος. Η επίμαχη ρύθμιση, η οποία καταλαμβάνει όλες τις περιπτώσεις άρσης ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων σε συμμόρφωση προς δικαστική απόφαση, στηρίζεται στις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 3, 4 και 5 του Συντάγματος, με τις οποίες επιβάλλεται υποχρέωση των ιδιοκτητών ακινήτων που βρίσκονται σε περιοχή, η οποία χαρακτηρίζεται για πρώτη φορά ως οικιστική, εντασ­σόμενη σε πολεοδομικό σχέδιο, να διαθέτουν χωρίς αντάλλαγμα τμήμα της ιδιοκτησίας τους για τη διαμόρφωση των κοινόχρηστων χώρων και των χώρων κοινωφελών χρήσεων που προβλέπονται στο πολεοδομικό σχέδιο (ΣτΕ 2058/94 Ολομ., 2380/1991, 3568/1996, 3338/1999). Η κατόπιν δικα­στικής απόφασης άρση της απαλλοτρίωσης στις ιδιοκτησίες που εμπίπτουν στην εξεταζόμενη ρύθμιση δεν εξαλείφει και την εισαχθείσα με το παραπάνω άρθρο του Συντάγματος υποχρέωση, δεδομένου ότι οι ευνοϊ­κές για την ακίνητη ιδιοκτησία συνέπειες αξιοποίησης και εκμετάλλευσης, λόγω της ένταξης σε πολεοδομικό σχέδιο, οι οποίες εξισορροπούν την απώλεια της εισφοράς σε γη, υφίστανται και για τις ιδιοκτησίες, στις οποίες αίρεται η ρυμοτομική αναγκαστική απαλλοτρίωση, που επιβλήθηκε με την ένταξη στα σχέδιο αυτό. Εξ άλλου, η επιβαλλόμενη με την παραπάνω διά­ταξη υποχρέωση εισφοράς σε γη ανέρχεται σε ποσοστά τα οποία, οριζό­μενα, κατά παραπομπή της νέας διάταξης, στο άρθρο 8 του Ν. 1337/1983, έχουν κριθεί ως σύμφωνα προς το Σύνταγμα (ΣτΕ 205Β/94 Ολομ., 2380/ 1991, 3568/1996, 3338/1999).

8. Επειδή, περαιτέρω, προβάλλεται ότι η εξεταζόμενη ρύθμιση αντίκειται στο Σύνταγμα διότι με αυτήν καθίσταται ανεφάρμοστη η δικα­στική απόφαση που αποδέσμευσε την ιδιοκτησία από το ρυμοτομικό βά­ρος και επιβάλλεται εκ νέου το βάρος αυτό με την μορφή της εισφοράς γης, ως είδος ποινής για τον ιδιοκτήτη που επεδίωξε δικαστικά την αποδέ­σμευση της ιδιοκτησίας του. Ο λόγος ακυρώσεως είναι αβάσιμος. Η διάτα­ξη της παρ. 5 του άρθρου 11 του Ν, 3212/2003 δεν αναιρεί την δικαστική απόφαση, δεδομένου ότι η εμπεριεχόμενη σε αυτήν κρίση αφορά μόνον στην υποχρέωση της Διοίκησης να άρει την απαλλοτρίωση που διατηρείται για μεγάλο χρονικό διάστημα χωρίς να έχει συντελεσθεί και όχι στην υπο­χρέωση των ιδιοκτητών σε εισφορά γης. Στην κρινόμενη περίπτωση, το ακυρωτικό αποτέλεσμα της 201/2001 απόφασης του Διοικητικού Εφετείου Αθηνών δεν θίγεται, εφόσον έλαβε χώρα άρση της απαλλοτρίωσης σε συμμόρφωση προς την απόφαση αυτή, είναι δε διαφορετικό το ζήτημα της μεταγενέστερης επιβολής εισφοράς σε γη στην επίδικη ιδιοκτησία κατόπιν νέας τροποποιήσεως του σχεδίου πόλεως και κατ’ εφαρμογή της παρα­πάνω διάταξης.

9. Επειδή, προβάλλεται ότι με τη ρύθμιση της παρ. 5 του άρθρου 11 του Ν. 3212/2003 επιβάλλεται ανεπίτρεπτες εισφορά σε γη σε ιδιοκτη­σίες οι οποίες είχαν ενταχθεί στο σχέδιο πόλεως δυνάμει των διατάξεων του Ν,Δ. της 17.7/16.8.1923 που δεν προέβλεπαν τέτοια εισφορά. Ο λόγος είναι αβάσιμος διότι ο νομοθέτης δεν κωλύεται να επιβάλει μεταγενέστερα, με ενιαίο και αντικειμενικό τρόπο, περιορισμούς στο δικαίωμα ιδιοκτησίας για λόγους δημοσίου συμφέροντος, με την κρινόμενη δε ρύθμιση, η οποία αφορά σε όλες τις περιπτώσεις άρσης, κατόπιν δικαστικών αποφάσεων, ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων που επεβλήθησαν βάσει των διατάξεων του παραπάνω Ν,Δ., επιβάλλεται εισφορά σε γη για τη δημιουργία των απαραίτητων κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων, σε συμμόρφωση προς τα οριζόμενα στο άρθρο 24 παρ. 3, 4 και 5 του Συντάγματος. Τούτο δε, προκειμένου να αποτραπεί η ανατροπή του πολεοδομικού σχεδιασμού λόγω της συνήθους οικονομικής αδυναμίας των Ο.Τ.Α, να εκπληρώσουν τις υποχρεώσεις τους από την εφαρμογή του σχεδίου (βλ. την εισηγητική έκθεση του άρθρου 11 παρ. 5 του Ν. 3212/2003)».

 

Σχόλιο

 

Ο εφαρμοστής του Συντάγματος και ιδιαίτερα ο δικαστής καλείται συχνά να επιλύσει συγκρούσεις μεταξύ του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, από τη μια πλευρά, και του δημόσιου συμφέροντος –κατά κανόνα της προστασίας του περιβάλλοντος-, από την άλλη. Οι in concreto σταθμίσεις που πραγματοποιεί είναι μάλιστα συχνά ιδιαίτερα σύνθετες και πολύπλοκες. Τα συγκρουόμενα εν προκειμένω συνταγματικά αγαθά απολαμβάνουν ιδιαίτερα υψηλού επιπέδου προστασίας στη συνταγματική μας τάξη. Η προστασία αυτή -η οποία στην περίπτωση της ιδιοκτησίας ενισχύθηκε, σε γενικές γραμμές, περαιτέρω με την αναθεώρηση του 2001[1]–  παρακολουθεί συχνά τη φιλελεύθερη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.  Εξάλλου, η τάση του Συμβουλίου της Επικρατείας είναι η διαφύλαξη της συνταγματικής αυτής προστασίας. Εξαίρεση αποτελεί η περιβαλλοντική νομολογία του, η οποία αναγνωρίζει κατά κανόνα προβάδισμα στο περιβάλλον.

Στην προκειμένη περίπτωση πάντως το Δικαστήριο δεν αντιμετώπισε ζητήματα στάθμισης μεταξύ διακυβευόμενων συμφερόντων. Σύμφωνα με την κρίση του  το άρθρο 11 παρ. 5 του ν. 3212/2003, που επιβάλλει εισφορά σε γη στις ιδιοκτησίες στις οποίες αίρεται κατόπιν δικαστικής απόφασης η απαλλοτρίωση που επιβλήθηκε με την ένταξή τους στο σχέδιο πόλης, δεν αντίκειται στο άρθρο 17 Συντ. Πρόκειται ασφαλώς για εύλογη κρίση, η οποία θεμελιώνεται ορθά στις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 3, 4 και 5 Συντ. Οι διατάξεις αυτές επιβάλλουν υποχρέωση των ιδιοκτητών ακινήτων που βρίσκονται σε περιοχή, η οποία για πρώτη φορά χαρακτηρίζεται ως οικιστική με την ένταξή της σε πολεοδομικό σχέδιο, να διαθέτουν χωρίς αντάλλαγμα τμήμα της ιδιοκτησίας τους για τη διαμόρφωση των κοινόχρηστων και κοινωφελών χώρων.

Σημειώνεται ότι στην περίπτωση αυτή ο συνταγματικός νομοθέτης έχει ήδη πραγματοποιήσει τη σχετική στάθμιση μεταξύ του δικαιώματος της ιδιοκτησίας και της ορθολογικής οικιστικής ανάπτυξης. Στάθμιση, η οποία είναι ασφαλώς απόλυτα δεσμευτική για τον δικαστή. Άλλωστε, η εν λόγω συνταγματική διάταξη (άρθρο 24 παρ. 3-5) είναι δικαιολογημένη και εναρμονίζεται απόλυτα με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων, αφού ο εν λόγω περιορισμός της ιδιοκτησίας αποβλέπει σε συγκεκριμένο λόγο δημοσίου συμφέροντος και δεν συνιστά υπέρμετρο και δυσανάλογο βάρος της. 

 

[1]  Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Ο θεσμός της αναγκαστικής απαλλοτρίωσης και η προστασία της ιδιοκτησίας μετά την αναθεώρηση του 2001, στο συλλογικό έργο: Κέντρο ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Ξ. Κοντιάδη (επιμ.), Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, 2006, σ. 385 επ.

 

 

 

Σ.τ.Ε. 867/2006, Τμ. Ε΄

 

 

Πρόεδρος: Π. Ν. Φλώρος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Δ. Βασιλειάδης, Πάρεδρος

 

Βιομηχανικές και βιοτεχνικές εγκαταστάσεις. Άδειες. Από τις διατάξεις του ν. 2516/1997 προκύπτει ότι παράβαση της υποχρέωσης για απόκτηση άδειας λειτουργίας βιομηχανικών και βιοτεχνικών εγκαταστάσεων συντρέχει μόνον όταν ο μηχανολογικός εξοπλισμός είναι ενεργός. Μειοψηφία. Παραπέμπεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

 

Βασικές σκέψεις

 

«7. Επειδή, από το συνδυασμό των προαναφερομένων διατάξεων του ν. 2516/1997 συνάγεται ότι οι διαδικασίες χορήγησης άδειας εγκαταστάσεως και άδειας λειτουργίας αποτελούν, κατά κανόνα, διακεκριμένα στάδια που κατατείνουν στην έκδοση αντίστοιχων αδειών, η παράλειψη δε του ενδιαφερομένου να εφοδιασθεί με την οικεία άδεια συνιστά αυτοτελή παράβαση, η οποία, όταν συντρέχουν και οι λοιπές προϋποθέσεις που τάσσει ο νόμος, δύναται, μεταξύ άλλων, να επισύρει και την επιβολή προστίμου σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 16 του ν. 2516/1997. Περαιτέρω, προκειμένου να στοιχειοθετηθεί, μετά τη νόμιμη εγκατάσταση του μηχανολογικού εξοπλισμού βιομηχανικής ή βιοτεχνικής μονάδας, παράβαση του άρθρου 13 του ν. 2516/1997, δηλαδή λειτουργία χωρίς τη νόμιμη άδεια, απαιτείται ο εν λόγω εξοπλισμός να είναι ενεργός, διότι, άλλως, δεν υφίσταται η κατά το άρθρο 2 περ. η’ του νόμου έννοια της «λειτουργίας» του, το αυτό δε ισχύει, για την ταυτότητα του νομικού λόγου και όταν παρέλθει η ισχύς της τυχόν χορηγηθείσης άδειας λειτουργίας ορισμένης διάρκειας. Η ερμηνευτική αυτή εκδοχή ενισχύεται από το γεγονός ότι, σε περίπτωση χορηγήσεως προσωρινής αδείας λειτουργίας ή λειτουργίας της δραστηριότητας επί τετράμηνο, λόγω απράκτου παρελεύσεως της κατά την παρ. 2 του άρθρου 13 δίμηνης προθεσμίας από την υποβολή των απαιτουμένων δικαιολογητικών, δεν τάσσονται περαιτέρω υποχρεώσεις στους ενδιαφερομένους, αλλά θεσπίζεται υποχρέωση της αρμόδιας αρχής να προβεί μετά τη λήξη της αδείας ή την πάροδο του τετραμήνου σε αυτοψία και την κατόπιν αυτής χορήγηση ή άρνηση χορηγήσεως της άδειας λειτουργίας. Και τούτο, διότι στην περίπτωση αυτή, η τήρηση των διατάξεων για την προστασία των εργαζομένων, του περιβάλλοντος και της εν γένει νομοθεσίας που διέπει τη λειτουργία βιομηχανικής ή βιοτεχνικής εγκαταστάσεως, δεν επαφίεται στους ενδιαφερομένους, αλλά στη Διοίκηση, η οποία τελεί σε γνώση της κατά τα ανωτέρω προσωρινής λειτουργίας βιομηχανικής ή βιοτεχνικής εγκαταστάσεως και οφείλει, επομένως, μετά την πάροδο των σχετικών προθεσμιών, είτε να χορηγήσει την οριστική άδεια, αν συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, είτε να προβεί στην άμεση σφράγιση του μηχανολογικού εξοπλισμού της εγκαταστάσεως. Εξ άλλου, τεκμήριο ενεργοποίησης, υπό την εκτεθείσα έννοια, του μηχανολογικού εξοπλισμού της επιχειρήσεως από μόνη την εγκατάστασή του ή από την δραστηριότητα της μονάδας βάσει αδείας περιορισμένης διάρκειας δεν καθιερώνει ούτε η εκδοθείσα κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 16 του ν. 2516/1997 απόφαση του Υπουργού Ανάπτυξης. Αντιθέτως, η απόφαση. αυτή προσδιορίζει τις κατηγορίες παραβάσεων κατ’ αντιστοιχία προς τις άδειες εγκατάστασης και λειτουργίας, ως Α’ και Β, ορίζει ως παραβάσεις στις υποκατηγορίες α’ έως δ’ της κατηγορίας Β’ (άρθρα 13 και 16 του ν. 2516/1997) την «λειτουργία δραστηριότητος» χωρίς άδεια, επιτάσσει, προκειμένου να επιβληθούν κυρώσεις, την διενέργεια αυτοψίας και την σύνταξη πλήρως αιτιολογημένης εκθέσεως για την διαπίστωση των επιμέρους παραβάσεων, στις οποίες προφανώς περιλαμβάνεται και η ενεργοποίηση του μηχανολογικού εξοπλισμού χωρίς την απαιτούμενη άδεια, και διαφοροποιεί τους συντελεστές ΤΙ και Τ2 της εξίσωσης προσδιορισμού του ύψους του προστίμου ανάλογα με την κατηγορία της παράβασης (ως προς την εγκατάσταση δραστηριότητας χωρίς άδεια ΤΙ = 2,5, Τ2 = 10 και ως προς τη λειτουργία δραστηριότητας χωρίς άδεια ΤΙ = 3 και Τ2 = 8). Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Α. Ράντου και του Παρέδρου Κ. Κουσούλη, από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγεται ότι η διοικητική κύρωση του προστίμου για παράβαση των διατάξεων των άρθρων 13 και 16 επιβάλλεται σε κάθε περίπτωση κατά την οποία η υπαγόμενη στις διατάξεις του ν. 2516/1997 επιχείρηση, παρ΄ ότι έχει εγκαταστήσει τον απαιτούμενο για την παραγωγική της δραστηριότητα εξοπλισμό και έχει προβεί σε έναρξη της δραστηριότητός της επί τη βάσει περιορισμένης χρονικώς αδείας λειτουργίας, παραλείπει στη συνέχεια, μετά τη λήξη ισχύος της προσωρινής αδείας, είτε να εφοδιασθεί με την απαιτουμένη άδεια λειτουργίας είτε να προβεί σε δήλωση διακοπής των εργασιών της. Τούτο, διότι, κατά το σύστημα του νόμου, την χορήγηση αδείας εγκαταστάσεως επιχειρήσεως και την, βάσει αυτής, ανέγερση της μονάδος και εγκατάσταση των μηχανημάτων πρέπει να ακολουθεί η, χωρίς υπαίτια καθυστέρηση, λήψη της αναγκαίας αδείας λειτουργίας. Αναφερόμενος δε ο νόμος, για την στοιχειοθέτηση της οικείας παραβάσεως, σε άνευ αδείας λειτουργία μηχανολογικού εξοπλισμού βιομηχανικής επιχειρήσεως, αναφέρεται και αρκείται, στην ύπαρξη μηχανολογικού εξοπλισμού δυναμένου ανά πάσα στιγμή να τεθεί σε λειτουργία. Δεν προσαπαιτείται να αποδεικνύεται το άλλωστε δυσαπόδεικτο από την φύση του γεγονός, ότι ο εξοπλισμός αυτός ετέθη όντως σε λειτουργία κατά ένα συγκεκριμένο χρονικό σημείο. Οι σχετικές με την χορήγηση αδείας λειτουργίας διατάξεις, προβλέπουσες την χορήγησή της για αόριστο χρόνο, έχουν την έννοια ότι κάθε δυναμένη τεχνικώς να λειτουργήσει επιχείρηση, ανεξάρτητα από την εν τοις πράγμασι διαλείπουσα, περιοδική ή εποχιακή λειτουργία της, πρέπει να είναι εφοδιασμένη με άδεια λειτουργίας, η χορήγηση της οποίας εξασφαλίζει την εκ μέρους της τήρηση ορισμένων όρων και προϋποθέσεων, αναγκαίων για την προστασία των εργαζομένων, των περιοίκων και του περιβάλλοντος, χωρίς να είναι αναγκαία η εκ μέρους της αρμοδίας αρχής διαρκής επιτήρησή της, προκειμένου εκάστοτε να ελέγχεται εάν ο μηχανολογικός εξοπλισμός τίθεται, τυχόν, ενίοτε σε λειτουργία ή όχι. Αν ο νόμος ανεχόταν την λειτουργία των κατά τα ανωτέρω είδους επιχειρήσεων χωρίς διαρκή άδεια λειτουργίας, θα προέβλεπε την χορήγηση, στην περίπτωση αυτή, διαδοχικών προσωρινών αδειών λειτουργίας. Αντιθέτως, οι άδειες αυτές χορηγούνται, κατά νόμο, μόνον μεταβατικώς, κατά την έναρξη λειτουργίας επιχειρήσεως και όχι για την λειτουργία της σε μεταγενέστερο χρόνο».

 

Σχόλιο

 

Με την απόφαση κρίνεται ένα ιδιαίτερα ενδιαφέρον ζήτημα για την αδειοδότηση λειτουργίας βιομηχανικών ή βιοτεχνικών εγκαταστάσεων. Το ερμηνευτικό πρόβλημα που ανακύπτει από τις διατάξεις του ν. 2516/1997 («Ίδρυση και λειτουργία βιομηχανικών και βιοτεχνικών εγκαταστάσεων») είναι αν συντρέχει παράβαση της υποχρέωσης κτήσης άδειας λειτουργίας των εγκαταστάσεων αυτών, όταν ο σχετικός μηχανολογικός εξοπλισμός τους δεν βρίσκεται σε «λειτουργία». Το εν λόγω ζήτημα αφορά πλειάδα εγκαταστάσεων που έχουν εποχιακό χαρακτήρα και λειτουργούν ορισμένο διάστημα με προσωρινή άδεια λειτουργίας, χωρίς στη συνέχεια να αποκτάται η προβλεπόμενη άδεια λειτουργίας. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν εν προκειμένω τα εργοστάσια κονσερβοποιίας φρούτων, τα οποία λειτουργούν συνήθως για περιορισμένο χρονικό διάστημα.

Η άποψη που πλειοψήφησε βασίζεται ουσιαστικά σε μια «επιεική» μάλλον για τους ενδιαφερόμενους προσέγγιση των κρίσιμων νομοθετικών διατάξεων και στην τελολογική ερμηνεία τους. Κατά την κρίση του Δικαστηρίου δεν στοιχειοθετείται παράβαση των διατάξεων του νόμου που ορίζουν την υποχρέωση κατοχής άδειας λειτουργίας βιομηχανικής ή βιοτεχνικής μονάδας, εφόσον ο μηχανολογικός εξοπλισμός της δεν βρίσκεται σε «λειτουργία». Και τούτο διότι, όπως σημειώνεται χαρακτηριστικά στην απόφαση, «στην περίπτωση αυτή η τήρηση των διατάξεων για την προστασία των εργαζομένων, του περιβάλλοντος και της εν γένει νομοθεσίας, που διέπει τη λειτουργία βιομηχανικής ή βιοτεχνικής εγκατάστασης, δεν επαφίεται στους ενδιαφερομένους αλλά στη Διοίκηση, η οποία τελεί σε γνώση της κατά τα ανωτέρω προσωρινής λειτουργίας βιομηχανικής ή βιοτεχνικής εγκατάστασης και οφείλει επομένως μετά την πάροδο των σχετικών προθεσμιών είτε να χορηγήσει την οριστική άδεια, αν συντρέχουν οι νόμιμες προϋποθέσεις, είτε να προβεί στην άμεση σφράγιση του μηχανολογικού εξοπλισμού της εγκατάστασης». Θα μπορούσε να ισχυριστεί κανείς ότι η ανωτέρω ερμηνευτική προσέγγιση επιδιώκει τη σύνθεση, ισορροπία και εναρμόνιση μεταξύ των διακυβευόμενων συμφερόντων. Σταθερός γνώμονας φαίνεται να είναι ουσιαστικά η αρχή της αναλογικότητας. Αντίθετα, η μειοψηφούσα άποψη εμφανίζεται περισσότερο «άκαμπτη». Σύμφωνα με αυτήν η διοικητική κύρωση, που προβλέπεται για την παραβίαση των ανωτέρω διατάξεων, επιβάλλεται ανεξάρτητα από το αν ο μηχανολογικός εξοπλισμός βρίσκεται σε λειτουργία, αφού ο νόμος «αρκείται στην ύπαρξη μηχανολογικού εξοπλισμού, δυναμένου ανά πάσα στιγμή να τεθεί σε λειτουργία». Η εν λόγω άποψη βασίζεται προεχόντως στη γραμματική ερμηνεία των κρίσιμων διατάξεων, χωρίς ωστόσο να απουσιάζουν ενδιαφέροντα επιχειρήματα που προκύπτουν από την τελολογική ερμηνεία τους. Πρόκειται ασφαλώς για ένα σύνθετο ερμηνευτικό ζήτημα, για το οποίο αναμένεται με ενδιαφέρον η κρίση της επταμελούς σύνθεσης του Τμήματος.       

 

Σ.τ.Ε. Π.Ε. 104/2006, Τμ. Ε΄

 

[Ζώνη Αστικού Αναδασμού Πικερμίου]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Θ. Αραβάνης, Πάρεδρος

 

Οικιστικό περιβάλλον. Αρχή βιώσιμη οικιστικής ανάπτυξης. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία νόμου. Οι διατάξεις του ν. 2508/1997, με τις οποίες επιτρέπεται η δημιουργία οικισμού για κύρια ή παραθεριστική κατοικία με την πρωτοβουλία ιδιωτών πρέπει να ερμηνεύονται στο πλαίσιο του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 Συντ. Σύμφωνα με αυτές η δημιουργία οικισμών με πρωτοβουλία ιδιωτών επιτρέπεται κατ’ εξαίρεση και μόνον υπό την εποπτεία του κράτους. Η δημιουργία νέων οικισμών από ιδιώτες μπορεί να θεωρηθεί ότι συνάδει προς την αρχή της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης μόνον εάν οι υπάρχοντες οικισμοί είναι κορεσμένοι και υφίσταται ανάγκη ίδρυσης νέων. Γενική κατεύθυνση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθηνών (ν. 1515/1985) είναι η ανάσχεση της οικιστικής εξάπλωσης της Αθήνας. Μόνον σε εξαιρετικές περιπτώσεις είναι επιτρεπτή η πολεοδόμηση ορισμένης έκτασης στην Αθήνα για τη δημιουργία νέου οικισμού.

 

 

Βασικές σκέψεις

 

«2. Οι ανωτέρω διατάξεις του ν. 2508/1997, με τις οποίες επιτρέπεται η δημιουργία οικισμού για κύρια ή παραθεριστική κατοικία με την πρωτοβουλία ιδιωτών, πρέπει να ερμηνευθούν στο πλαίσιο του θεσπιζόμενου με τις παράγρ. 1 και 2 του άρθρου 24 του Συντάγματος και την πολεοδομική νομοθεσία καθεστώτος, κατά το οποίο καθιερώνεται σαφής διάκριση μεταξύ αφ’ ενός των περιοχών, οι οποίες περιλαμβάνονται σε εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο και, συνεπώς, προορίζονται για οικιστική ανάπτυξη, και αφ’ ετέρου των περιοχών εκτός των σχεδίων των πόλεων, που προορίζονται κατ’ αρχήν για αγροτική εκμετάλλευση, δασοπονία και αναψυχή. Ειδικότερα, κατά τις διατάξεις αυτές η δημιουργία οικισμών με την πρωτοβουλία ιδιωτών επιτρέπεται κατ’ εξαίρεση, και πάντως υπό την εποπτεία του Κράτους, στο οποίο ανήκει η μέριμνα για τον χωροταξικό σχεδιασμό και τελικώς η έγκριση του πολεοδομικού σχεδίου, ο ιδιώτης, όμως, δεν έχει αξίωση έναντι της Διοικήσεως να εγκριθεί το υποβαλλόμενο σχέδιο και να δημιουργηθεί ο οικισμός, δεδομένου ότι τα θέματα αυτά απόκεινται στην ευχέρεια της κανονιστικώς δρώσης Διοικήσεως, η οποία προεχόντως οφείλει να εγγυάται των βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη (βλ. ΠΕ 30/2001 Ολομ., 527/2001, 157, 158, 333/2003 κ.ά.). Περαιτέρω, κατά πάγια νομολογία, η ικανοποίηση οικιστικών αναγκών πρώτης ή δεύτερης κατοικίας πρέπει να προγραμματίζεται εντός των υπαρχόντων οικισμών και να εξετάζεται πρωτίστως αν οι οικισμοί αυτοί είναι ικανοί να απορροφήσουν τη ζήτηση κατοικίας, είτε ως έχουν, είτε μετά λελογισμένη επέκταση των, εντός βεβαίως των ορίων της φερούσης ικανότητος της ευρύτερης περιοχής. Συνεπώς, η δημιουργία νέων, αυτοτελών οικισμών από συνεταιρισμούς ή ιδιώτες μπορεί να θεωρηθεί συνάδουσα προς την αρχή της βιώσιμης οικιστικής αναπτύξεως μόνον εάν οι υπάρχοντες οικισμοί είναι κορεσμένοι και υφίστανται ανάγκη ιδρύσεως νέων. Η προϋπόθεση δε αυτή διαπιστώνεται κατόπιν ειδικής και τεκμηριωμένης έρευνας, η οποία πρέπει να πραγματοποιείται στο επίπεδο και στο πλαίσιο του προσήκοντος χωροταξικού σχεδιασμού (βλ. ΠΕ 443, 527/2001, 181/2000, 494/1998, 48/1995 κ.ά)

3. Από την αντιπαραβολή των συστημάτων του Π.Δ. 93/1987 και του άρθρου 24 του ν. 2508/1997, όπως ισχύει, προκύπτει ότι ο νεώτερος νόμος, με τον οποίο προβλέπεται ότι οι θέσεις των οικισμών που μπορούν να ιδρυθούν από οικοδομικούς συνεταιρισμούς καθορίζονται βάσει χωροταξικού σχεδίου, κατόπιν εκτιμήσεως των συνθηκών του περιβάλλοντος και της φερούσης ικανότητας της περιοχής, εναρμονίζεται προς τις απαιτήσεις του Συντάγματος για χωροταξικό σχεδιασμό  και προστασία του περιβάλλοντος. Άλλωστε, ο σκοπός του νομοθέτη να συμμορφωθεί προς τη συνταγματική αυτή επιταγή διαφαίνεται και στην εισηγητική έκθεση του ν. 2508/1997, στην οποία , ως προς το άρθρο 24, αναφέρεται ότι σύμφωνα με το άρθρο αυτό η πολεοδόμηση περιοχών βάσει ιδιωτικής πρωτοβουλίας δεν θα γίνεται πλέον «αποσπασματικά και τυχαία, όπως με την προϊσχύουσα ρύθμιση», αλλά θα εντάσσεται στο πλαίσιο ευρύτερου, γενικού ή ειδικού, χωροταξικού σχεδιασμού. Ειδικότερα, η κατά την διάταξη της παραγρ. 18 του άρθρου 24 του ν. 2508/1997 διατήρηση εν ισχύει του παλαιού καθεστώτος χάριν των συνεταιρισμών, οι οποίοι απλώς έχουν υποβάλλει, υπό την ισχύ του καθεστώτος αυτού, φάκελο για την αποδοχή της οικείας εκθέσεως σκοπιμότητας, είναι συνταγματικώς ανεκτή καθ’ ό μέρος επιτρέπει την πολεοδόμηση εκτάσεων οικοδομικών συνεταιρισμών, οι οποίες έχουν χωροθετηθεί πριν την έναρξη ισχύος του ν. 2508/1997, έχει δηλαδή εκδοθεί για τις εκτάσεις του απόφαση εγκρίσεως οικιστικής καταλληλότητας, διότι στην περίπτωση αυτή έχει με ρητή πράξη της Διοικήσεως η καταλληλότητα της εκτάσεως από χωροταξικής απόψεως και, με τον τρόπο αυτό, έχει δημιουργηθεί στους ενδιαφερομένους (μέλη του συνεταιρισμού) η εύλογη πεποίθηση ότι είναι δυνατή η οικιστική αξιοποίηση της ιδιοκτησίας του συνεταιρισμού (βλ. ΠΕ 527/2001). Κατά την έννοια, όμως, της ανωτέρω μεταβατικής διατάξεως, ερμηνευόμενης εν όψει αφ’ ενός της μνησθείσας συνταγματικής επιταγής και της αρχής της αποτελεσματικότητας, η οποία πρέπει  να εξασφαλίζεται κατά την εφαρμογή  ρυθμίσεων που αποβλέπουν σε συμμόρφωση προς την επιταγή αυτή, και αφ’ ετέρου της αρχής της επικαιρότητας των προπαρασκευαστικών πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας θεσπιζομένης από το νόμο, η αρξάμενη διαδικασία πολεοδομήσεων πρέπει να ολοκληρωθεί, με την υποβολή προς επεξεργασία στο Συμβούλιο της Επικρατείας του σχεδίου διατάγματος εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης, εντός εύλογου χρόνου από τη δημοσίευσή του ν. 2508/1997, ώστε να μη διαιωνίζεται η εφαρμογή του προγενέστερου νομοθετικού καθεστώτος που μεταβλήθηκε με σκοπό την εναρμόνιση προς τη συνταγματική επιταγή, ο εύλογος δε αυτός χρόνος είναι, κατ’ αρχήν, η τετραετία από την έναρξη ισχύος του ν. 2508/1997, δεδομένου άλλωστε ότι ο ίδιος χρόνος τάσσεται ως εύλογος με την παράγρ. 16 του αυτού άρθρου 24 του ν. 2508/1997 για την ολοκλήρωση εκκρεμών διαδικασιών που είχαν αρχίσει βάσει του ν. 1974/1991 (ΠΕ 5/2004, 254/2003, 527/2001, πρβλ. ΠΕ 30/2001 Ολομ.) Εξ’ άλλου, όπως έχει κριθεί, οι διατάξεις του άρθρου 24 του ν. 2503/1997 και δη της παραγρ 2 αυτού είναι εφαρμοστέες εν πάση περιπτώσει, δηλαδή ακόμη και σε περίπτωση εφαρμογής των μεταβατικών διατάξεων της παραγρ. 18 του άρθρου 24, δεδομένου ότι αποδίδουν βασικές αρχές του πολεοδομικού σχεδιασμού (βλ. ΠΕ 158/2003 5η., πρβλ. ΠΕ 565/96).

4. Ειδικώς η δημιουργία νέων οικισμών στην ευρύτερη περιοχή των Αθηνών διέπεται και από τις ειδικές διατάξεις του ν. 1515/1965 (Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθηνών), ο οποίος ορίζει, μεταξύ των άλλων, στο άρθρο 2 (αρθ. 9 του Κ.Β.Π.Κ) ότι, στα πλαίσια του προγράμματος προστασίας του περιβάλλοντος λαμβάνονται μέτρα για «α) … την προστασία της γεωργικής γης, των δασών … και των άλλων στοιχείων του φυσικού περιβάλλοντος, β) την προστασία του τοπίου … και των ειδικών περιοχών φυσικού κάλλούς, γ) την προστασία της ιστορικής και πολιτιστικής κληρονομιάς …», στο δε άρθρο 3 παραγρ. 2 (άρθ. 10 παρ. 2 του Κ.Β.Π.Ν.) ότι μεταξύ των ειδικότερων στόχων για την εξέλιξη της ευρύτερης περιοχής της Αθήνας είναι και «α) η σταθεροποίηση του πληθυσμού της ευρύτερης περιοχής της Αθήνας με απώτερη προοπτική τη μείωσή του». Περαιτέρω, στο ίδιο άρθρο 3 παράγρ. 4 περίπτ. β΄ του ν. 1515/1985 προβλέπεται ότι «4. Οι ειδικότεροι στόχοι και κατευθύνσεις και τη χωροταξική οργάνωση της ευρύτερης περιοχής της Αθήνας και τη νέα πολεοδομική δομή  της είναι … ά) …, β) η ανασυγκρότηση του αστικού ιστού με την ανάσχεση της πόλης …», στο δε άρθρο 15 ορίζεται ότι, μεταξύ των περιλαμβανομένων στο Παράρτημα ειδικοτέρων κατευθύνσεων και μέτρων για την πολεοδομική ανασυγκρότηση της ευρύτερης  περιοχής της Αθήνας, είναι, κατά την παράγραφο 2 περίπτ. 2.1.1. η Ανάσχεση της εξάπλωσης της πόλης (η οποία) επιδιώκεται με: – Απαγόρευση των κατατμήσεων γης, περιορισμένες επεκτάσεις του σχεδίου πόλεως στις διαμορφωμένες περιοχές κατοικίας, ταυτόχρονη εξασφάλιση των αναγκαίων χώρων κοινωνικής υποδομής και περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης (…), – Συσχετίσεις των εκτάσεων που ανήκουν σε υπάρχοντες οικοδομικούς συνεταιρισμούς με τις περιοχής επεκτάσεων και επιδίωξη συνενώσεων των οικοδομικών συνεταιρισμών ώστε να περιοριστεί  η οικιστική εξάπλωση. Δεν εγκρίνεται η σύσταση νέων οικοδομικών συνεταιρισμών στην περιοχή της Αθήνας, εκτός αν οι εκτάσεις του αφορούν τις περιοχές επεκτάσεων και αναπλάσεων της παραγράφου αυτής» (ήδη άρθρα 10 παράγρ. 4 περίπτ. β΄ και 22 παράγρ. Α περίπτ. 2 υποπερίπτ. 2.1.1. του Κ.Β.Π.Ν., αντιστοίχως, των οποίων γίνεται επίκληση στο προοίμιο του σχεδίου). Όπως έχει κριθεί, η ανάσχεση της οικιστικής εξαπλώσεως των Αθηνών αποτελεί γενική κατεύθυνση του Ρ.Σ.Α., η οποία επιβάλλει, κατ’ αρχήν, μόνο την περιορισμένη και απολύτως αναγκαία επέκταση των νομίμως υφισταμένων οικισμών (ΠΕ 309/97 κ.ά.). Ειδικότερα, δεν επιτρέπεται να θεσπίζονται με Γ.Π.Σ. ή με άλλο, πολεοδομικού ή χωροταξικού χαρακτήρα σχέδιο ρυθμίσεις, οι οποίες αντίκεινται στον ανωτέρω στόχο της ανάσχεσης της εξαπλώσεως της πόλεως και γενικότερα στις κατευθύνσεις του Ρ.Σ.Α., εφ’ όσον δεν καλύπτονται από ειδική πρόβλεψη αυτού (βλ. ΣΕ 2675/2001, ΠΕ 212/2002 7μ.). Τούτων παρέπεται ότι μόνον σε όλως εξαιρετικές περιπτώσεις είναι επιτρεπτή η πολεοδόμηση ορισμένης εκτάσεως στην ανωτέρω περιοχή για την δημιουργία νέου οικισμού, υπό την προϋπόθεση ότι η σχετική ρύθμιση αιτιολογείται προσηκόντως και ότι υπάρχει αντίστοιχη πρόβλεψη σε ευρύτερου χαρακτήρα πολεοδομικό ή χωροταξικό σχέδιο (ΓΠΣ, ΖΟΕ), το οποίο έχει εκδοθεί εντός των πλαισίων του Ρ.Σ.Α. (βλ. ΠΕ 430/99, 96/2000 5μ., 163/2000)».

 

Σχόλιο

 

Με το Πρακτικό Επεξεργασίας για το σχέδιο προεδρικού διατάγματος που αφορά την έγκριση πολεοδομικής μελέτης της Ζώνης Αστικού Αναδασμού της Κοινότητας Πικερμίου και του Δήμου Ραφήνας, το Δικαστήριο αποφαίνεται για σειρά σημαντικών ζητημάτων, που σχετίζονται με τη δημιουργία νέων οικισμών. Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει εν πρώτοις η υιοθέτηση της μεθόδου της σύμφωνης με το Σύνταγμα ερμηνείας του νόμου 2508/1997, ο οποίος επιτρέπει τη δημιουργία οικισμών με πρωτοβουλία ιδιωτών. Πρόκειται για μέθοδο που υιοθετεί συχνά το Δικαστήριο ιδίως στην περιβαλλοντική νομολογία του. Έτσι, σύμφωνα με το νόημα που προσδίδει στις σχετικές διατάξεις του νόμου, η δημιουργία των οικισμών αυτών επιτρέπεται μόνον «κατ’ εξαίρεση» και πάντοτε «υπό την εποπτεία του κράτους». Η εν λόγω κρατική «εποπτεία» προκύπτει πρωτίστως από το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ., που υπάγει την πολεοδόμηση και την επέκταση των πόλεων και των οικισμών «στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους».

Οι ιδιώτες δεν έχουν αξίωση έναντι της Διοίκησης να εγκρίνει σχέδιο επέκτασης οικισμού, αφού στον τομέα αυτό έχει ευρεία ευχέρεια για λήψη σχετικής απόφασης, στο πλαίσιο πάντως της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης. Σημειώνεται ότι η «αρχή της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης», η οποία συνιστά ειδικότερη έκφανση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης[1] και θεμελιώνεται κατά την ορθότερη άποψη ιδίως στο συνδυασμό των άρθρων 24 παρ. 1 και 2 και 106 παρ. 1 Συντ., αποτελεί εν προκειμένω κατευθυντήριο άξονα για τη Διοίκηση αλλά και όριο της διακριτικής ευχέρειάς της.   

Σύμφωνα με το πρακτικό επεξεργασίας η δημιουργία νέων οικισμών είναι σύμφωνη με την αρχή της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης μόνον εάν οι υπάρχοντες οικισμοί είναι κορεσμένοι και υφίσταται ανάγκη ίδρυσης νέων. Πρέπει πάντως να γίνει δεκτό ότι η κρίση περί κορεσμού μίας πόλης ή ενός οικισμού είναι τεχνική και δεν υπάγεται, κατ’ αρχήν, στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικρατείας. Το γεγονός αυτό επιβεβαίωσε εξάλλου ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001, ο οποίος προς αποφυγή των σχετικών παρεξηγήσεων στη νομολογία του Δικαστηρίου περιέλαβε στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. ειδική διάταξη. Σύμφωνα με αυτή: «Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης».

Ιδιαίτερα σημαντικές είναι ακόμη οι κρίσεις που διατυπώνονται στο πρακτικό επεξεργασίας για τις μεταβατικές διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 18 του ν. 2508/1997, οι οποίες κρίνονται συνταγματικά θεμιτές, τουλάχιστον υπό την έννοια που προσλαμβάνουν μετά τη «σύμφωνη με το άρθρο 24 Συντ. ερμηνεία τους». Αξίζει να σημειωθεί εν προκειμένω η αναφορά στην «αρχή της αποτελεσματικότητας», «η οποία πρέπει να εξασφαλίζεται κατά την εφαρμογή ρυθμίσεων που αποβλέπουν σε συμμόρφωση» προς την αρχή της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης. Πρόκειται για αρχή που παραπέμπει σε αντίστοιχες νομολογιακές αρχές που υιοθετεί το Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων για την εφαρμογή του κοινοτικού δικαίου. Η ρητή συμπερίληψη της εν λόγω αρχής στο σκεπτικό του πρακτικού επεξεργασίας είναι δίχως υπερβολή εντυπωσιακή, ανοίγει δε δρόμους για ευρύτερη νομολογιακή αξιοποίησή της στο μέλλον στο πεδίο γενικότερα των θεμελιωδών δικαιωμάτων. Ενδιαφέρον παρουσιάζει επίσης η αναφορά στην «αρχή της επικαιρότητας των προπαρασκευαστικών πράξεων που εκδίδονται στο πλαίσιο διοικητικής διαδικασίας θεσπιζομένης από το νόμο», αλλά και ο υπαινιγμός για την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης που υπολαμβάνεται στο σκεπτικό.

Άξια ειδικής μνείας είναι, τέλος, η κρίση ότι γενική κατεύθυνση του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθηνών (ν. 1515/1985) είναι η ανάσχεση της οικιστικής εξάπλωσης της Αθήνας. Έτσι, μόνον σε εξαιρετικές περιπτώσεις είναι επιτρεπτή η πολεοδόμηση ορισμένης έκτασης για τη δημιουργία νέου οικισμού και υπό την προϋπόθεση ότι η σχετική ρύθμιση αιτιολογείται προσηκόντως και υπάρχει αντίστοιχη πρόβλεψη σε ευρύτερου χαρακτήρα πολεοδομικό ή χωροταξικό σχέδιο, το οποίο έχει εκδοθεί εντός των πλαισίων του Ρυθμιστικού Σχεδίου Αθηνών. Η αρχή της ανάσχεσης της οικιστικής εξάπλωσης της Αθήνας εναρμονίζεται σαφώς με την αρχή της βιώσιμης οικιστικής ανάπτυξης, όπως αυτή ερμηνεύεται από το Δικαστήριο, με έμφαση δηλαδή στην περιβαλλοντική της διάσταση.

   

[1] Για τις επιμέρους εκφάνσεις της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 465 επ.

 

 

Σ.τ.Ε. 705/2006, Ολομέλεια

[Λατομεία]

 

Πρόεδρος: Γ. Παναγιωτόπουλος

Εισηγητής: Ν. Ρόζος, Σύμβουλος

 

Φυσικό περιβάλλον. Αρχή βιώσιμης ανάπτυξης. Λατομεία. Οι διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 2, 3 και 4 του ν. 2115/1993, με τις οποίες παρατείνεται το μεταβατικό καθεστώς για τη λειτουργία των λατομείων, αντίκεινται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρα 24, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 Συντ.). Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

«7. Επειδή με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη των αγαθών αυτών και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη, ατομική  ή συλλογική, δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευόμενων αντίστοιχων έννομων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη (βλ. ΣΕ 3478/00 Ολομ., 1569/2005 Ολομ.).

8. Επειδή, περαιτέρω, από ης διατάξεις του άρθρου 24, καθώς και των άρθρων 79 παρ. 8 κα, 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στην πολιτεία, που οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις, ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι δυνατοί όροι διαβιώσεως του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη στα πλαίσια της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης αναπτύξεως). Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια, τα οποία με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, θέτουν τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών εν γένει, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων, καθώς και των εκτός πολεοδομικού σχεδίου και εκτός οικισμών περιοχών. Μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας εγκρίσεως των χωροταξικών σχεδίων είναι, όμως, ανεκτός ο μερικός, χωρικός ή τομεακός, σχεδιασμός και προγραμματισμός, προκειμένου να αποφεύγεται η άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση και καταστροφή του περιβάλλοντος και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία (ΣτΕ Ολομ. 1569/2005).

15. Επειδή, ο Ν. 1428/1984 επιτρεπτώς, κατά το Σύνταγμα, προέβλεψε κατ’ αρχήν μεταβατικό καθεστώς για τα λειτουργούντα εκτός λατομικών περιοχών λατομεία, εφ’ όσον για πρώτη φορά με αυτόν θεσπίστηκε ο κανόνας της λειτουργίας τους εντός λατομικών περιοχών και, συνεπώς, και η υποχρέωση καθορισμού τους. Η προβλεπόμενη από το μεταβατικό αυτό καθεστώς χρονική διάρκεια της κατ’ εξαίρεση προσωρινής ανοχής λειτουργίας λατομείων εκτός λατομικών περιοχών, κυμαινόμενη, κατά περίπτωση, από το έτος 1987 ή 1989 (περίπτωση δεκαετούς ισχύος άδειας που εκδόθηκε την ημέρα ενάρξεως ισχύος του Ν. 386/1976, δυνάμενη να παραταθή για μια διετία) έως το έτος 2004 (περίπτωση εικοσαετούς ισχύος άδειας που εκδόθηκε την τελευταία ημέρα ισχύος του νόμου αυτού), ήτοι από 3 ή 5 έως 20 έτη μετά τη θέσπιση του ανωτέρω κανόνα, ήταν επαρκής τόσο για την προετοιμασία των λατομικών επιχειρήσεων να μετεγκατασταθούν στις λατομικές περιοχές, όσο και για τη Διοίκηση για να τις καθορίσει. Η χρονική επέκταση του μεταβατικού καθεστώτος με τις διατάξεις των παρ. 2, 3 και 4 του άρθρου 20 του Ν. 2115/19931 και μάλιστα α) για όλα τα λατομεία λειτουργούντα σε δημόσιους, δημοτικούς, κοινοτικούς και ιδιωτικούς χώρους ακόμα δε και για τα λειτουργούντα χωρίς άδεις, διότι αυτή είχε λήξει πριν την έναρξη ισχύος του Ν. 2115/1993 και δεν επιτρέπονταν από το κράτος του Ν. 1424/1984 η χορήγηση νέας, β) επί πλέον δε και με δυνατότητα επεκτάσεως των δραστηριοτήτων τους σε όμορες περιοχές, αναιρεί κατ’ ουσίαν το σύστημα του νόμου για τη δημιουργία λατομικών περιοχών, κατά παράβαση της συνταγματικής αρχής της βιωσίμου αναπτύξεως και συνεπώς, οι ανωτέρω διατάξεις δεν είναι εφαρμοστέες στο σύνολό τους (Σ.τ.Ε. 1569/2005».

 

Σχόλιο

 

Τρία είναι τα σημεία που αξίζει κυρίως να επισημανθούν για την ανωτέρω απόφαση. Το πρώτο και σημαντικότερο είναι ότι ο έλεγχος της συνταγματικότητας διατάξεων της κοινής νομοθεσίας (άρθρο 20 του ν. 2115/1993) πραγματοποιείται εν προκειμένω ευθέως με βάση τη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Συγκεκριμένα, κρίνεται, όπως και με την προγενέστερη απόφαση 1569/2005 της Ολομέλειας[1], ότι οι εν λόγω διατάξεις που παρατείνουν το μεταβατικό καθεστώς λειτουργίας των λατομείων είναι αντίθετες με την εν λόγω αρχή. Παρά το γενικό και εν πολλοίς αφηρημένο χαρακτήρα του κανονιστικού της περιεχομένου η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης εφαρμόζεται έτσι ευθέως στο πλαίσιο του ελέγχου της συνταγματικότητας των νόμων. Δεν πρέπει να παραγνωρίζεται ότι πρόκειται για μια συνταγματική αρχή που συνιστά, ενόψει της νομικής φύσης της και του ιδιαίτερου χαρακτήρα του περιεχομένου της, απώτατο κανονιστικό όριο της ευχέρειας του κοινού νομοθέτη και της Διοίκησης κατά την επιλογή και την εφαρμογή δημόσιων πολιτικών.

Το δεύτερο σημείο είναι η ταύτιση μεταξύ της αρχής της αειφορίας και της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, που φαίνεται να υιοθετεί η Ολομέλεια του Δικαστηρίου. ΄Ανκαι η μείζονα σκέψη της απόφασης περιλαμβάνει, ενόψει του πραγματικού της υπόθεσης, συνταγματικές διατάξεις, όπως ίσχυαν πριν από την αναθεώρηση του 2001, ο δικαστικός σχηματισμός που την εξέδωσε σπεύδει να ταυτίσει τις ανωτέρω συνταγματικές αρχές. Ακολουθεί  ουσιαστικά στο σημείο αυτό τη μέθοδο της ιστορικής ερμηνείας και μάλιστα της υποκειμενικής, αφού το μόνο στοιχείο που οδηγεί στην ταύτιση της αρχής που κατοχυρώθηκε στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. (αρχή αειφορίας) με την αρχή που θεμελιωνόταν από το Δικαστήριο πριν την αναθεώρηση στο συνδυασμό των άρθρων 24 και 106 παρ. 1 Συντ. (αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης) είναι οι θέσεις του τότε εισηγητή της πλειοψηφίας[2]. Σημειώνεται, πάντως, ότι στη θεωρία έχουν εκφραστεί –εύλογα- σοβαρές επιφυλάξεις για την εν λόγω εννοιολογική ταύτιση[3]. Ταύτιση, η οποία δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται στα πορίσματα που προκύπτουν τόσο από τη γραμματική όσο και από τη συστηματική και την τελολογική ερμηνεία.

Εντύπωση προκαλεί, τέλος, η εξαφάνιση, στην κυριολεξία, της (ισχυρής) μειοψηφούσας άποψης για το ζήτημα της συνταγματικότητας του άρθρου 20 του ν. 2115/1993 (παράταση του μεταβατικού καθεστώτος λειτουργίας των λατομείων), που περιλαμβάνονταν στην –όμοια κατά τα λοιπά- απόφαση 1569/2005 της Ολομελείας. Αξίζει να σημειωθεί ότι τη μειοψηφούσα άποψη είχαν υποστηρίξει στην προγενέστερη αυτή απόφαση 15 μέλη του Δικαστηρίου, ορισμένα από τα οποία συμμετείχαν και στη συνεδρίαση επί της οποίας εκδόθηκε η εξεταζόμενη απόφαση 705/2006 της Ολομέλειας.

[1] Βλ. www.nomosphysis.org.gr, με σχολιασμό του Απ. Παπακωνσταντίνου.

[2] Βλ. από τα πλέον πρόσφατα έργα Ε. Βενιζέλου, Συνταγματική αυτοσυνειδησία ή αναθεωρητικός οίστρος;, 2006, σ. 28 [= στο συλλογικό έργο: Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Ξ. Κοντιάδη (επιμ.), Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, 2006, σ. 999.

[3] Βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Η επίδραση των Καταστατικών Συνθηκών της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περιβαλλοντική νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, www.nomosphysis.org.gr (Ιανουάριος 2006), υποσ. 8 , Γλ. Σιούτη, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα μετά την αναθεώρηση του 2001, στο συλλογικό έργο: Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Ξ. Κοντιάδη (επιμ.), Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, Απ. Παπακωνσταντίνου, Σχόλιο στην Σ.τ.Ε. Ολομ. 1569/2005, www.nomosphysis.org.gr, του ιδίου, Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002), ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 580 επ., του ιδίου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 465 επ.

 

 

Σ.τ.Ε. 320/2006, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Ι. Μαρή, Σύμβουλος

Εισηγητής: Μ. Τριπολιτσιώτη, Πάρεδρος

 

Οικιστικό περιβάλλον. Διαφημιστικές πινακίδες. Οικοδομικές άδειες. Η τοποθέτηση διαφημιστικής πινακίδας σε κτίριο αποτελεί οικοδομική εργασία, για την εκτέλεση της οποίας απαιτείται άδεια οικοδομής από την αρμόδια πολεοδομική αρχή. Όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως υποστατή διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δεσμία αρμοδιότητα, είναι αλυσιτελής η έρευνα λόγων ακυρώσεως που ανάγονται στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που την εξέδωσε, εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και το Δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν είναι επιτρεπτή η έκδοση πράξης με το περιεχόμενο που αξιώνει ο αιτών. Δεκτή η έφεση. Απορρίπτεται η αίτηση ακύρωσης.

 

Βασικές σκέψεις

 

«2. …Από τις παραπάνω διατάξεις προκύπτει ότι η τοποθέτηση διαφημιστικής πινακίδας σε κτίριο αποτελεί οικοδομική εργασία για την εκτέλεση της οποίας απαιτείται άδεια οικοδομής από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, χωρίς δε την άδεια αυτή η τοποθέτηση της πινακίδας αποτελεί αυθαίρετη κατασκευή που εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των σχετικών με τις αυθαίρετες κατασκευές διατάξεων. Εξάλλου, η άδεια οικοδόμησης, κατά την έκδοση της οποίας ερευνάται η τήρηση των προϋποθέσεων που τάσσονται από τις πολεοδομικές διατάξεις για την τοποθέτηση πινακίδων σε κτίσματα, είναι ανεξάρτητη από τυχόν άλλες άδειες που απαιτούνται βάσει διατάξεων οι οποίες αποσκοπούν στην εξυπηρέτηση διαφορετικών σκοπών.

5. Επειδή, όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως υποστατή διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δέσμια αρμοδιότητα, είναι αλυσιτελείς η έρευνα λόγων ακυρώσεως αναγομένων στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που την εξέδωσε, εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και το Δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν είναι κατά νόμο επιτρεπτή η έκδοση πράξης με το περιεχόμενο που αξιώνει ο αιτών (πρβλ. ΣτΕ 530/2003 Ολομ).

6. Επειδή, με την κρινόμενη έφεση ο Δήμος Αθηναίων προβάλλει ότι η σύνθεση της Επιτροπής του άρθρου 6 παρ. 2 του από 5/12.7.1983 π.δ/τος, η οποία εξέδωσε της προσβαλλόμενη με την αίτηση ακυρώσεως, πράξη, δεν έπασχε λέγω της παρουσίας τρίτου προσώπου, εφόσον το πρόσωπο αυτό δεν είχε δικαίωμα ψήφου. Ο εκκαλών Δήμος προβάλλει περαιτέρω ότι η παρουσία οποιουδήποτε προσώπου κατά την εξέταση της ένστασης των εφεσίβλητων δεν θα μπορούσε να επηρεάσει την κρίση της Επιτροπής γιατί η ένσταση αυτή ήταν, ούτως ή άλλως, απορριπτέα, εφόσον η αυθαιρεσία κατά την τοποθέτηση της επίμαχης πινακίδας συνίστατο σε έλλειψη οικοδομικής άδειας και σε παράβαση των σχετικών με τη διαφήμιση πολεοδομικών διατάξεων. Σύμφωνα με όσα αναφέρθηκαν σε προηγούμενη σκέψη, για την τοποθέτηση της επίμαχης διαφημιστικής πινακίδας έπρεπε να είχε εκδοθεί άδεια οικοδομικής από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία, χωρίς την οποία η τοποθέτηση της πινακίδας αυτής αποτελεί αυθαίρετη κατασκευή. Οι εφεσίβλητοι δεν επικαλέσθηκαν, με την ένστασή τους, ότι είχε χορηγηθεί σε αυτούς άδεια οικοδομής, ο δε ισχυρισμός τους ότι η τοποθέτηση της πινακίδας ήταν νόμιμη είχε ως μόνο έρεισμα την εκ μέρους τους καταβολή των σχετικών τελών διαφήμισης. Ενόψει τούτου, ήταν αλυσιτελής η έρευνα από το δικάσαν Εφετείο του λόγου ακυρώσεως για πλημμελή σύνθεση της Επιτροπής που εξέδωσε την 30/245/26.9.2996 πράξη, εφόσον, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και δεν αμφισβητείται από τους εφεσίβλητους, η επίμαχη πινακίδα είχε τοποθετηθεί χωρίς άδεια οικοδομής, και, συνεπώς ήταν απορριπτέα η ένσταση των εφεσίβλητων κατά της εκθέσεως αυτοψίας αυθαίρετης κατασκευής, νομίμως δε απορρίφθηκε με την ανωτέρω 30/245/26.9.1996 πράξη. Για το λόγο αυτό, που προβάλλεται βασίμως, η κρινόμενη έφεση πρέπει να γίνει δεκτή, η εκκαλούμενη απόφαση να εξαφανιστεί και να εξετασθεί η αίτηση ακυρώσεως».

 

Σχόλιο

         

Οι διαφημιστικές πινακίδες αποτελούν ίσως ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα που αντιμετωπίζει σήμερα το ήδη υποβαθμισμένο οικιστικό περιβάλλον των μεγάλων αστικών κέντρων. Προσβάλλει την αισθητική των κτιρίων και υποβαθμίζει τους όρους διαβίωσης των κατοίκων. Ο νόμος  θεσπίζει συγκεκριμένες προϋποθέσεις για τη νόμιμη τοποθέτησή τους σε κτίρια (άρθρο 6 ν. 1491/1984 και άρθρο 20 ν. 1577/1985). Μεταξύ αυτών είναι οι πινακίδες να μην υπερβαίνουν ως προς το ύψος τους το επιτρεπόμενο από το Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό όριο. Εξάλλου, με την απόφασή του αυτή το Δικαστήριο κρίνει ότι η τοποθέτησή τους σε κτίριο αποτελεί οικοδομική εργασία, για την εκτέλεση της οποίας απαιτείται άδεια οικοδομής από την αρμόδια πολεοδομική υπηρεσία. Επομένως, σε περίπτωση που ελλείπει η σχετική άδεια αποτελούν αυθαίρετες κατασκευές και εμπίπτουν στις σχετικές διατάξεις του νόμου.

Ακόμη, κρίνεται ότι, όταν προσβάλλεται με αίτηση ακυρώσεως υποστατή διοικητική πράξη που έχει εκδοθεί κατά δεσμία αρμοδιότητα, είναι αλυσιτελής η έρευνα λόγων ακυρώσεως που ανάγονται στη νόμιμη συγκρότηση ή σύνθεση του οργάνου που την εξέδωσε, εφόσον ο αιτών δεν αμφισβητεί τα πραγματικά περιστατικά και το Δικαστήριο καταλήγει στην κρίση ότι δεν είναι επιτρεπτή η έκδοση πράξης με το περιεχόμενο που αξιώνει ο αιτών (Σ.τ.Ε. Ολομ. 530/2003). Πρόκειται για μια εύλογη κρίση, η οποία αποβλέπει να αποτρέπεται η άσκηση αιτήσεων ακυρώσεως κατά διοικητικών πράξεων με σκοπό όχι την τήρηση αλλά την περιγραφή της αρχής της νομιμότητας. Στην προκειμένη περίπτωση ο αιτών, ο οποίος επιδίωκε την ακύρωση πράξεως χαρακτηρισμού της διαφημιστικής πινακίδας ως αυθαίρετης κατασκευής, αφού  δεν διέθετε τη σχετική άδεια οικοδομής, προέβαλε λόγο κακής σύνθεσης του οργάνου που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη (συμμετοχή στη διαδικασία προσώπου που δεν ήταν μέλος του συλλογικού οργάνου). Τυχόν ακύρωση της πράξης για τον λόγο αυτό δεν θα διασφάλιζε ασφαλώς τη νομιμότητα, αφού θα είχε ως συνέπεια τη διατήρηση της παράνομης κατασκευής (πινακίδας).

 

 

Σ.τ.Ε. 764/2006, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Ι. Μαντζουράνης, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 15.03.2006

 

Οικιστικό περιβάλλον. Πολεοδομικός σχεδιασμός. Νομοθετική εξουσιοδότηση. Αρχή νομιμότητας. Αρχή προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας κανονιστικών πράξεων. Η έγκριση και η τροποποίηση πολεοδομικών μελετών, καθώς και η θέσπιση πάσης φύσεως όρων δόμησης μπορεί να πραγματοποιούνται μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ωστόσο, οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν ατομικό χαρακτήρα, μπορεί να ανατίθενται σε άλλα εκτός από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας όργανα. Προς την αρμοδιότητα εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται και η όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους. Ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων δεν ταυτίζεται κατά το περιεχόμενό του, ενόψει της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, με τον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο. Ο παρεμπίπτων έλεγχος της εσωτερικής νομιμότητας της κανονιστικής πράξης πρέπει να ασκείται χωρίς περιορισμούς. Αντίθετα, ο παρεμπίπτων έλεγχος της εξωτερικής νομιμότητάς της δεν επιτρέπεται, εφόσον η ατομική πράξη που προσβάλλεται εκδίδεται μετά την πάροδο πενταετίας από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής. Ειδικότερες γνώμες. Μειοψηφία. Παραπέμπεται στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου.

 

Βασικές σκέψεις

 

«6. Επειδή, όπως έχει κριθεί (ΣΕ 3651/12005 Ολ.), κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 του Συντάγματος, ο πολεοδομικός σχεδιασμός, δη­λαδή η πολεοδομική οργάνωση των πόλεων και των οικισμών της Χώρας οποι­ουδήποτε μεγέθους κατά τρόπο που να εξυπηρετεί τη λειτουργικότητα και την ανάπτυξή τους και να επιτυγχάνει την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως σ’ αυτούς, έχει ευρύτερες συνέπειες, που δεν περιορίζονται στα όρια του συγκεκριμένου οικισμού, αλλ’ εκτείνονται σ’ ολόκληρη την επικρά­τεια, εν όψει της αλληλεπιδράσεως του τρόπου οργανώσεως κάθε οικισμού με τους υπολοίπους και των επεμβάσεων στο φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλ­λον, τις οποίες αφεύκτως συνεπάγεται η πολεοδομική οργάνωση μιας περιοχής. Τούτο, διότι η μορφή κάθε οικισμού της Χώρας, ο τρόπος δομήσεως των κτι­ρίων του, η σχέση μεταξύ των κοινοχρήστων και των οικοδομήσιμωv χώρων και τα λοιπά ουσιώδη πολεοδομικά του χαρακτηριστικά είναι πρόδηλο ότι δεν αφο­ρούν μόνον τους κατοίκους του και τις τοπικές αρχές, και μάλιστα σε ένα συγκεκριμένο χρονικό σημείο, που ενδέχεται, εν τούτοις, να καθορίσει κατά τρόπο μη αντιστρεπτό όλη την περαιτέρω εξέλιξή του, αλλ’ αποτελεί ζήτημα γενικού εν­διαφέροντος, στο οποίο πρέπει να έχουν λόγο, κατά συνταγματική επιταγή, και κεντρικά κρατικά όργανα. Πράγματι, όπως είναι αδιανόητο να εισάγονται πο­λεοδομικές ρυθμίσεις ερήμην των ενδιαφερομένων κατοίκων και αρχών, είναι εξάλλου αδιανόητο να ρυθμίζονται τα σχετικά ζητήματα αποκλειστικώς σε τοπικό επίπεδο, χωρίς την σύμπραξη κεντρικών κρατικών οργάνων. Η αντίθετη άπο­ψη, κατά την οποία τα ανωτέρω δεδομένα αποτελούν ζητήματα προεχόντως τοπικού ενδιαφέροντος, δυνάμενα, επομένως, να ρυθμίζονται αποκλειστικώς από όργανα αποκεντρωμένων και αυτοδιοικουμένων αρχών, εμφανίζει την Χώρα, από απόψεως οικιστικής πολιτικής, ως αποτελούσα ένα απλό μηχανικό άθροισμα αυτόνομων οικισμών, οι οποίοι μπορεί να δομούνται κατά το δοκούν, χωρίς να υπάρχουν οι προς τούτο αρχές και κανόνες, καταλείπει δε η ερμηνεία αυτή χωρίς ρυθμιστικό περιεχόμενο τον, ρητό εν τούτοις. θεμελιώδη οριομό του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, κατά τον οποίο η διαμόρφωση, η ανάπτυξη και η πολεοδόμηση των οικισμών υπάγονται στην ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους. Επομένως, η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδο­μικών μελετών και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ειδικότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντ., αλλ’ ούτε και θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές μπορεί να γίνονται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Ο κανόνας εξ άλλου αυτός αφορά τόσο τις αμιγώς κανονιστικές πράξεις (λ-χ. όροι δομήσεως και χρήσεων) και τις πράξεις μικτού χαρακτήρα (λ-χ. τροποποίηση σχεδίου πόλεως με ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως) όσο και τις ατομικές πράξεΙζ (λ.χ. απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως χωρίς ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως) διότι, κατά το Σύνταγμα, ο πολεοδομικός σχεδιασμός συνδέει, λόγω του μεγάλου βαθμού της εσωτερικής συνοχής του, αρρήκτως τις κατηγορίες αυτές πράξεων, κατά τρόπο ώστε η τροποποίηση από άλλο όργανο ατομικής πολεοδομικής ρυθμίσεως να επιδρά αφεύκτως στο υπόλοιπο, κανονιστικό, μέρος αυτής, με αποτέλεσμα τον κίνδυνο ανατροπής της συνοχής της. Η ερμηνεία αυτή δεν αφορά την νομοθετική πρόβλεψη εγκρίσεως του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου – πρώτου σταδίου του πολεοδομικού σχεδιασμού μιας περιοχής. με υπουργική απόφαση ούτε την καθιστά αντιφατική με τον ανωτέρω κανόνα της θεσπίσεως των πολεοδομικών ρυθμίσεων του δευτέρου σταδίου με προεδρικό διάταγμα προεχόντως διότι, κατά τις οικείες διατάξεις (άρθρο 44 παρ. 1, τελευταία εδάφιο, του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας. π.δ. της 14/27.7, 1999, Δ’ 580, που αποδίδει το περιεχόμενο του άρθρου 7 παρ. 1 του ν. 1337/ 1983), όλες οι προβλέψεις του γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου, ακόμη και οι βασικές, μπορεί να ανατραπούν κατά την διαδικασία εγκρίσεως της Πoλεoδομικής Μελέτης, με την άσκηση ενστάσεων. Περαιτέρω, όμως, οι αρμοδιότητες εφαρμoγής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν τον κατά τα ανωτέρω γενικότερο χαρακτήρα, επιτρεπτώς ανατίθενται σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα. Προς την αρμοδιότητα δε εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται, από την άποψη αυτή, και η όλως ενετοπισμένη τροποποίηση τους, που μπορεί να επιχειρείται ομοίως με πράξη διάφορη του διατάγματος δεδομένου ότι η τροποποίηση αυτή δεν εμπεριέχει γενικό Πολεοδομικό σχεδιασμό αλλά διενεργείται εντός του πλαισίου ευρύτερου σχεδιασμού που έχει ήδη χωρήσει από τα προς τούτο αρμόδια κατά το Σύνταγμα και τον νόμο όργανα. Και οι τελευταίες, όμως, αυτές όλως εντετοπισμένες τροποποιήσεις πολεοδομικών σχεδίων παύουν να διατηρούν (τον ως άνω ειδικότερο χαρακτήρα όταν αφορούv προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή Πολιτιστικού περιβάλλοντος (όπως είναι οι παραλιακοί οικισμοί, λόγω της ιδιαίτερης κατά το Σύνταγμα σημασίας των ως άνω περιοχών, οπότε οι σχετικές ρυθμίσεις πρέπει, στην περίπτωση αυτή. να διενεργούνται με την έκδοση προεδρικού διατάγματος.

8. Επειδή, εν όψει του ανωτέρω λόγου εφέσεως ανακύπτει προεχόντως το ζήτημα αν ο παρεμπίπτων έλεγχος των κανονιστικών πράξεων από τα δικα­στήρια είναι απεριόριστος ή υπόκειται σε περιορισμούς. Η αρχή της νομιμότητας της δράσης της Διοικήσεως, που αποτελεί έκφραση της αρχής του Κράτους Δικαίου, η οποία έχει συνταγματική θεμελίωση, επιβάλλει, σε περίπτωση προσβολής ενώπιον διοικητικού δικαστηρίου ατομικής διοικητικής. πράξεως, να ελέγχεται παρεμπιπτόντως η νομιμότητα των κανονιστικών πράξεων, στις οποίες ερείδεται η ευθέως πληττόμενη με το ένδικο βοήθημα ατομική πράξη, εν όψει και των καθιερωμένων στην ελληνική έννομη τάξη δικονομικών κανόνων ευθείας προσβολής των κανονιστικών πράξεων, κατά τους οποίους η προθεσμία ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως κατ’ αυτών κινείται από μόνη τη δημοσίευσή τους και είναι σχετικώς βραχεία (εξηκανθήμερη). Κατά τη γνώμη του προέδρου του Τμήματος, των Συμβούλων Αγγ. Θεοφιλοπούλου,

Ν. Ρόζου και Αθ. Ράντου και της Παρέδρου Μ. Τριπολιτσιώτη, η ανωτέρω αρχή πρέπει να εφαρμόζεται σε αρμονία προς τις αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφαλείας του δικαίου που έχουν επίσης συνταγματική θεμελίωση. Κατ’ ακολουθίαν, ο παρεμπίπτων έλεγχος, ο οποίος μπορεί να οδηγήσει σε ανατροπή νομικών σχέσεων και καταστάσεων και να κλονίσει την ασφάλεια των συναλλαγών, ιδίως όταν ασκείται μετά πάροδο μακρού χρονικού. διαστήμα­τος από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξεως, δεν απαιτείται να ταυτίζεται κατά περιεχόμενο προς τον ευθύ ακυρωτικό έλεγχο, να εκτείνεται δηλαδή σε οποιαδήποτε πλημμέλεια ήταν δυνατό να προβληθεί επί ευθείας προσβολής της πράξεως ασκούμενος χωρίς χρονικό περιορισμό. Ειδικότερα, ο Πρόεδρος του Τμήματος, οι Σύμβουλοι Αγγ. Θεοφιλοπσύλου και Ν. Ρόζος και η Πάρεδρος Μ. Τριπολιτσιώτη διατύπωσαν τη γνώμη ότι ως προς την εσωτερική νομιμότητα της κανονιστικής πράξεως, δηλαδή τη νομιμότητα του περιεχομένου της ρυθμί­σεως, σ παρεμπίπτων έλεγχος πρέπει να ασκείται χωρίς χρονικούς περιορισμούς ώστε να αποτρέπεται η εφαρμογή κανονιστικής πράξεως, με την οποία εισάγονται στην έννομη τάξη παράνομες ρυθμίσεις, ενώ, αντιθέτως, πλημμέλειες που συνίστανται σε παραβιάσεις δικαστικών κανόνων και δεν άπτονται της εσωτερικής νομιμότητας της κανονιστικής πράξεως δεν επιτρέπεται να ελέγχονται παρεμπιπτόντως επί ευκαιρία προσβολής ατομικής πράξεως εκδιδομένης μετά την πάροδο πενταετίας από την έναρξη της ισχύος της κανο­νιστικής, διότι, με την αντίθετη εκδοχή ο παρεμπίπτων έλεγχος θα οδηγούσε σε ανατροπή μετά μακρό χρονικό διάστημα νομικών καταστάσεων, στις οποίες ευ­λόγως απέβλεψαν καλόπιστα οι διοικούμενοι, λόγω τυπικών και μόνον παρα­βάσεων που ενεφιλοχώρησαν κατά την θέσπιση της κανονιστικής ρυθμίσεως, Από τα ανωτέρω μέλη, ο Πρόεδρος του Τμήματος διατύπωσε περαιτέρω τη γνώμη ότι στις τυπικές πλημμέλειες, ως προς τις οποίες ο παρεμπίτων έλεγχος περιορίζεται χρονικώς κατά τα προαναφερόμενα, περιλαμβάνεται και η αναρμοδιότητα, ανεξαρτήτως του χαρακτήρα της παραβιαζομένης διατάξεως, δηλαδή αν πρόκειται για διάταξη κοινού νόμου ή διάταξη υπερνομοθετικής ισχύος, η δε Σύμβουλος Αγγ, Θεοφιλοπούλου και η πάρεδρος Μ. Τριπολιτσιώτη δέχθηκαν ότι στο χρονικό αυτόν περιορισμό δεν υπόκειται ο παρεμπίπτων έλεγχoς της αρμοδιότητας, η οποία έχει συνταγματικό έρεισμα, ενώ κατά την άποψη του Συμβούλου Ν. Ρόζου η αρμοδιότητα ελέγχεται παρεμπιπτόντως σε κάθε περίπτωση, χωρίς χρονικό περιορισμό, εξομοιούμενη από την άποψη αυτή προς τα θέματα εσωτερικής νομιμότητας της Κανονιστικής πράξεως. Εξ άλλου, ο Σύμβουλος Αθ. Ράντος διατύπωσε τη γνώμη ότι, εν όψει των ως άνω αρχών, ο παρεμπίπτων έλεγχoς τόσο της εξωτερικής, όσο και της εσωτερικής νομιμότητας της κανονιστικής πράξεως; επιτρέπεται μόνον εντός του ως άνω πενταετούς χρονικού διαστήματος, διότι δεν δικαιολογείται σχετική διαφοροποίηση. Τέλος, κατά τη γνώμη του Συμβούλου lω. Μαντζουράνη και του Παρέ­δρου Δημ. Βασιλειάδη, δεν είναι επιτρεπτός κανενός είδους περιορισμός του παρεμπίπτοντος ελέγχου των κανονιστικών πράξεων, βασικής αρχής του δικαίου των διοικητικών διαφορών, που απορρέει από το κατοχυρούμενο στο άρθρο 20 παρ, 1 του Συντάγματος ατομικό δικαίωμα της αποτελεσματικής δικαστικής ‘Προστασίας. Και τούτο διότι σκοπός της αρχής του παρεμπίπτοντος ελέγχου του απρόσωπου και αφηρημένου κανόνα δικαίου, του οποίου τα αποτελέσματα δεν εξαντλoύνται σε μια ατομική περίπτωση, αλλά που προορίζεται να εφαρμοστεί σ€ πολλές μελλοντικές περιπτώσεις, είναι η δυνατότητα έμμεσης προσβολής του κανόνα αυτού από πρόσωπα, τα οποία κατά το χρόνο εκδόσεως της κανονιστικής πράξεως και εντός της προθεσμίας ευθείας προσβολής της με αίτηση ακυρώσεως δεν είχαν τις νόμιμες προϋποθέσεις (τον αναγκαίο δεσμό με την πράξη) να την προσβάλουν ευθέως. Ο χρονικός περιορισμός δηλαδή του ελέγχου αυτού θα οδηγούσε στο άτοπο η κανονιστική πράξη να θεωρείται μετά την πάροδο του κατά τα ως άνω χρονικού διαστήματος ως έχουσα «αμάχητο τεκμήριο) νομιμότητας, ακόμα και στην περίπτωση που είχε τυχόν κριθεί από τα δικαστήρια με παρεμπίπτοντα έλεγχο, εντός του χρονικού αυτού διαστήματος, ως παράνομη. Σε καμμία περίπτωση πάντως δεν μπορεί να περιορισθεί ο παρεμπίπτων έλεγχος της κανονιστικής πράξεως, όταν αυτή παραβιάζει το Σύνταγμα, είτε ευθέως κατά το περιεχόμενό της είτε ως στηριζόμενη σε αντισυνταγματικό εξουσιοδοτικό νόμο, διότι τούτο θα προσέκρουε στα άρθρα 87 παρ. 2 και 93 παρ. 4 του Συντάγματος. Τέλος, κατά την ίδια πάντα άποψη, η δικαστική προστασία του έχοντος έννομο συμφέρον να προβάλει ως λόγο ακυρώσεως της ατομικής πράξης την παρανομία της κανονιστικής στην οποία στηρίζεται, δεν μπορεί να εξαρτάται από το τυχαίο γεγονός της εκδόσεως ατομικής πράξεως που θα μπορούσε να προσβάλει εντός του ανωτέρω χρονικό διαστήματος, γεγονός που συμβαίνει ιδίως στην περίπτωση των οικοδομικών αδειών, οι οποίες εκδίδονται κατά νόμον μετά την έκδοση των πράξεων εφαρμογής των πολεοδομικών μελετών, ήτοι μετά την πάροδο ικανού χρόνου από τη δημοσίευση των οικείων κανονιστικών πράξεων».

 

Σχόλιο

 

Κατά την τελευταία διετία το Συμβούλιο της Επικρατείας φαίνεται ότι υιοθετεί ολοένα και περισσότερο μια νέα νομολογιακή τάση, η οποία οδηγεί σε υπέρβαση της παραδοσιακής λογικής που διείπε ως σήμερα τον έλεγχο νομιμότητας με τον οποίο είναι επιφορτισμένο από το Σύνταγμα (άρθρο 95 Συντ.). Αναδεικνύεται συγκεκριμένα εντονότερα ο διαπλαστικός χαρακτήρας της νομολογίας του κατά τα πρότυπα αντίστοιχων ανώτατων δικαστηρίων άλλων χωρών, όπως είναι το Γαλλικό Συμβούλιο της Επικρατείας ή ακόμη συνταγματικών δικαστηρίων, όπως είναι το Ομοσπονδιακό Συνταγματικό Δικαστήριο της Γερμανίας. Δεν θα ήταν ίσως υπερβολικό να συσχετίσουμε αυτή τη νέα τάση του Συμβουλίου της Επικρατείας και με το διαπλαστικό χαρακτήρα της νομολογίας του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων ή του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου Ανθρωπίνων Δικαιωμάτων.

Το ενδιαφέρον στοιχείο είναι ότι η διαπλαστική αυτή λειτουργία του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου μας δεν περιορίζεται πλέον στην περιβαλλοντική νομολογία του, όπου η «ακτιβιστική» του προδιάθεση είναι, ενόψει της περιβαλλοντικής ευαισθησίας του, εντονότερη την τελευταία εικοσαετία. Όπως θα ήταν άλλωστε αναμενόμενο, η εν λόγω διαπλαστική τάση του Δικαστηρίου βασίζεται σε ερμηνευτική αξιοποίηση συνταγματικών κανόνων και ιδιαίτερα συνταγματικών αρχών, οι οποίες λόγω του γενικού και αφαιρετικού χαρακτήρα τους προσφέρονται για τέτοια χρήση. Θα μπορούσε να υποστηρίξει κανείς ότι η νομολογιακή στροφή του Δικαστηρίου είναι κατ’ αρχήν ευπρόσδεκτη. Η αξιοποίηση των συνταγματικών νοημάτων και κυρίως η προάσπιση των θεμελιωδών δικαιωμάτων μπορεί να αποτελέσουν την πρωταρχική συμβολή του στην έννομη τάξη μας και να δικαιώσουν ακόμη περισσότερο τη θεσμική του αποστολή. Εξάλλου, το παράδειγμα των προαναφερόμενων ανώτατων δικαστηρίων της αλλοδαπής είναι εν προκειμένω ελπιδοφόρο.

Η εξεταζόμενη απόφαση του Ε΄ Τμήματος συνιστά το πιο πρόσφατο παράδειγμα της νέας αυτής νομολογιακής τάσης. Πίσω από το καινοτόμο και κυριολεκτικά ρηξικέλευθο σκεπτικό της μπορεί κανείς να εντοπίσει την «αγωνία» του δικαστή για τις συνέπειες που επιφέρει για τον υφιστάμενο πολεοδομικό σχεδιασμό της χώρας η πρόσφατη απόφαση 3661/2005 της Ολομέλειας του Δικαστηρίου [1]. Σημειώνεται ότι με την απόφαση αυτή, την οποία μνημονεύει και η εξεταζόμενη, κρίθηκε ότι η έγκριση και η τροποποίηση πολεοδομικών μελετών, καθώς και η θέσπιση πάσης φύσεως όρων δόμησης μπορεί να πραγματοποιούνται μόνον με την έκδοση προεδρικού διατάγματος, αφού δεν μπορεί να θεωρηθούν ούτε ειδικότερα θέματα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ., ούτε θέματα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Είναι πρόδηλο ότι με την ανωτέρω κρίση καθίσταται νομικά έωλο σημαντικό τμήμα του ισχύοντος πολεοδομικού σχεδιασμού της χώρας, ο οποίος βασιζόταν σε μεγάλο βαθμό σε αποφάσεις άλλων πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας οργάνων.

Το Ε΄ Τμήμα επιχειρεί να οριοθετήσει την ανωτέρω απόφανση κρίνοντας ότι οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες, που δεν έχουν ατομικό χαρακτήρα, μπορεί να ανατίθενται σε άλλα εκτός από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας όργανα. Προς την αρμοδιότητα εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων εξομοιώνεται δε και η όλως εντοπισμένη τροποποίησή τους. Εξαίρεση πάντως αποτελούν, σύμφωνα με το σκεπτικό της απόφασης, οι «προστατευόμενες περιοχές του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος λόγω της ιδιαίτερης κατά το Σύνταγμα σημασίας τους».

Ο καινοτόμος όμως χαρακτήρας της νέας –διαπλαστικής- νομολογίας του Δικαστηρίου εκδηλώνεται με περισσότερο απτό τρόπο στην κρίση του για τον παρεμπίπτοντα έλεγχο της εξωτερικής νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων. Σύμφωνα με αυτήν ο εν λόγω έλεγχος δεν επιτρέπεται εφόσον η ατομική πράξη που προσβάλλεται εκδίδεται μετά την πάροδο πενταετίας από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής. Η κρίση αυτή, η οποία αναιρεί την προγενέστερη νομολογία του, βασίζεται στις αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, «που έχουν συνταγματική θεμελίωση». Σύμφωνα μάλιστα με την ειδικότερη γνώμη ενός Συμβούλου ο παρεμπίπτων έλεγχος τόσο της εξωτερικής όσο και της εσωτερικής νομιμότητας της κανονιστικής πράξης επιτρέπεται μόνον εντός του ως άνω πενταετούς χρονικού διαστήματος, διότι δεν δικαιολογείται σχετική διαφοροποίηση [2].

Στις ανωτέρω κρίσεις θα μπορούσε πάντως κανείς να αντιτάξει σοβαρές επιφυλάξεις. Ο αποκλεισμός του παρεμπίπτοντως ελέγχου της νομιμότητας, είτε της εξωτερικής είτε της εσωτερικής, των κανονιστικών πράξεων θα δοκίμαζε σοβαρά το κανονιστικό περιεχόμενο της αρχής της νομιμότητας, του δικαιώματος παροχής δικαστικής προστασίας (άρθρα 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 Συντ.) καθώς και των διατάξεων που κατοχυρώνουν την ακυρωτική αρμοδιότητα του Συμβουλίου της Επικρατείας (άρθρο 95 Συντ.). Η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, η οποία, παρά τις αντίθετες κρίσεις αποφάσεων του Σ.τ.Ε. [3], διαθέτει συνταγματικό έρεισμα, δεν μπορεί να αποκλείσει εν προκειμένω συλλήβδην τον παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων, αφού κάτι τέτοιο αφενός θα περιόριζε υπέρμετρα το δικαίωμα δικαστικής προστασίας και αφετέρου θα επέτρεπε, σε αντίθεση με την αρχή της νομιμότητας, να διατηρούνται εν ισχύι και να παράγουν έννομες συνέπειες παράνομες κανονιστικές πράξεις της Διοίκησης.

Άλλωστε, ο προσδιορισμός της πενταετίας ως χρονικού διαστήματος πέραν του οποίου δεν επιτρέπεται ο παρεμπίπτων έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων αυτών παρουσιάζεται αυθαίρετος, υπακούει δε σε κριτήρια ασαφή. Πολύ πιο έντονο θα εμφανιζόταν εξάλλου το πρόβλημα στις περιπτώσεις αντισυνταγματικότητας των επίμαχων κάθε φορά κανονιστικών πράξεων, αφού ο αποκλεισμός της δυνατότητας δικαστικού ελέγχου της νομιμότητας (συνταγματικότητας) θα αντέβαινε ευθέως στα άρθρα 87 παρ. 2 και 93 παρ. 4 του Συντάγματος.

Οι συνταγματικές αρχές της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου δεν αποκλείουν επομένως, κατά την ορθότερη άποψη, συλλήβδην τον παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων αλλά είναι δυνατόν να περιορίζουν τα ακυρωτικά αποτελέσματα του ελέγχου αυτού. Η εφαρμογή τους κρίνεται in concreto με βάση τα συγκεκριμένα νομικά και πραγματικά στοιχεία κάθε υπόθεσης. Η αρχή της νομιμότητας εγκολπώνει τις εν λόγω συνταγματικές αρχές, κατά τρόπο ώστε με την εφαρμογή τους σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση να εξειδικεύουν και να προσδιορίζουν το ουσιαστικό περιεχόμενο της εν λόγω θεμελιώδους δικαιοκρατικής αρχής. Το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί από την έναρξη ισχύος της κανονιστικής πράξης έως την έκδοση της προσβαλλόμενης ατομικής πράξης δεν κρίνεται, ως προς τον εύλογο ή μη χαρακτήρα του, a priori και in abstracto, αλλά πάντα σε σχέση με τα νομικά και πραγματικά δεδομένα κάθε υπόθεσης. Έτσι, η πενταετία είναι δυνατόν να θεωρηθεί εύλογη σε μια περίπτωση και μη εύλογη σε άλλη. Η πάροδος συγκεκριμένου χρονικού διαστήματος αποτελεί στοιχείο που συνεκτιμάται και όχι αποκλειστικό παράγοντα για τον αποκλεισμό του παρεμπίπτοντως ελέγχου.

Συνεπώς, είναι ορθότερο να δεχθούμε ότι η αρχή της νομιμότητας επιβάλλει σε κάθε περίπτωση τον παρεμπίπτοντα έλεγχο τόσο της εσωτερικής όσο και της εξωτερικής νομιμότητας των κανονιστικών πράξεων. Η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, ως στοιχείο της αρχής της νομιμότητας, επιτάσσει, ωστόσο, τα (ακυρωτικά) αποτελέσματα του ελέγχου να μην ανατρέπουν διαμορφωμένες σχέσεις και καταστάσεις, στις οποίες εύλογα απέβλεψαν οι πολίτες [4]. Πρόκειται ουσιαστικά για δικαιική στάθμιση μεταξύ διακυβευόμενων συμφερόντων, η οποία συντελείται πάντοτε in concreto. Κατά τον τρόπο αυτό η αρχή της νομιμότητας και οι αρχές της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου δεν εμφανίζονται, όπως συμβαίνει κατ’ αποτέλεσμα με την κρίση της απόφασης, ως ανταγωνιστικές ή συγκρουόμενες αλλά ως συναγωνιστικές και συμπληρωματικές, όπως επιβάλλει η αρχή του κράτους δικαίου.    

                       

[1] Η απόφαση παρουσιάζεται και σχολιάζεται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου, www.nomosphysis.org.gr.

[2] Η έως σήμερα νομολογία του Δικαστηρίου είναι αντίθετη. Βλ. για παράδειγμα τη Σ.τ.Ε. Ολομ. 534/2003 (ΕΔΔΔΔ 2003, σ. 346), με την οποία ελέγχεται παρεμπιπτόντως η νομιμότητα κανονιστικής πράξης (β.δ.), το οποίο είχε εκδοθεί το έτος 1965 και καθόριζε ζώνες και όρους δόμησης σε ιδιωτική δασική έκταση.

[3] Βλ. από την πρόσφατη νομολογία τη Σ.τ.Ε. 1906/2004 (ΕΔΔΔΔ 2004, σ. 835).

[4] Χαρακτηριστικό παράδειγμα θα μπορούσε να προσφέρει εν προκειμένω η προαναφερόμενη Σ.τ.Ε. Ολομ. 534/2003 (ΕΔΔΔΔ 2003, σ. 246). Με αυτήν ακυρώθηκε σειρά οικοδομικών αδειών, γιατί κρίθηκε, μετά από σχετικό παρεμπίπτοντα έλεγχο νομιμότητας, ότι το β.δ. του έτους 1965 για τον καθορισμό ζωνών και όρων δόμησης σε ιδιωτική δασική έκταση, το οποίο συνιστούσε το έρεισμα των αδειών αυτών, είχε εκδοθεί μη νόμιμα. Θα μπορούσε αντίθετα να γίνει δεκτό –αν βέβαια το επέτρεπαν τα στοιχεία του φακέλου της υπόθεσης- ότι η ακύρωση των συγκεκριμένων οικοδομικών αδειών έρχεται σε αντίθεση, παρά τον παράνομο χαρακτήρα της ανωτέρω β.δ., με την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και την αρχή της ασφάλειας δικαίου, αφού με την παρέλευση σαράντα περίπου ετών είχαν δημιουργηθεί έννομες σχέσεις και καταστάσεις, καθώς και εύλογη εμπιστοσύνη των ιδιοκτητών που χρήζουν προστασίας. Κρίσιμα στοιχεία για τη σχετική δικαιική στάθμιση θα ήταν εδώ ο διαδραμών χρόνος, ο καλόπιστος χαρακτήρας των ιδιοκτητών, η εν γένει στάση των κρατικών οργάνων και των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης, τα διακυβευόμενα αγαθά (περιβάλλον – ιδιοκτησία, οικονομική ανάπτυξη της περιοχής), ο βαθμός και η ένταση της προσβολής τους κ.ο.κ. Το επίκεντρο του ερμηνευτικού έργου θα ήταν στην περίπτωση αυτή οι διατάξεις των άρθρων 5 παρ. 1, 17 και 25 παρ. 1 Συντ., 1 ΠΠΠ της ΕΣΔΑ και 24 Συντ., σε συνδυασμό με τις αρχές του κοινωνικού κράτους δικαίου, της νομιμότητας, της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και της ασφάλειας δικαίου, και όχι ασφαλώς το εμφανιζόμενο ως αντιθετικό δίπολο μεταξύ των αρχών της νομιμότητας, από τη μία πλευρά και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης από την άλλη.

 

 

Σ.τ.Ε. 860/2006, Τμ. Ε΄

[Ιερά Οδός]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Ολ. Παπαδοπούλου, Πάρεδρος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 22.03.2006

 

Οικιστικό περιβάλλον. Σχέδιο πόλης. Ολυμπιακά έργα. Ιστορικό κέντρο Αθηνών. Οι διατάξεις του άρθρου 7 παρ. 5 του ν. 2947/2001, οι οποίες θεσπίστηκαν ενόψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004, προβλέπουν εξαιρετική διαδικασία έγκρισης ή τροποποίησης σχεδίου πόλεως για εντοπισμένες πολεοδομικές παρεμβάσεις μικρής κλίμακας και δεν αποσκοπούν γενικά στη βελτίωση των υποδομών και στην αναμόρφωση του πολεοδομικού καθεστώτος της Αθήνας. Μη νόμιμη η τροποποίηση με έρεισμα τις ανωτέρω διατάξεις του σχεδίου πόλεως σε πέντε οικοδομικά τετράγωνα στο ιστορικό κέντρο της Αθήνας. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές θέσεις

 

«7. Επειδή με τις ανωτέρω διατάξεις της παραγράφου 5 του άρθρου 7 του ν. 2947/2001 παρέχεται η δυνατότητα εγκρίσεως ή τροποποιήσεως σχεδίου πόλεως, με κοινές αποφάσεις των Υπουργών Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων ΄Εργων και του συναρμόδιου κατά περίπτωση Υπουργού, εκδιδόμενες κατόπιν γνωμοδοτήσεως του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος, στους οδικούς άξονες και τους λοιπούς χώρους, οι οποίοι αναφέρονται στην παράγραφο 1 του ίδιου άρθρου, για τον καθορισμό κοινόχρηστων χώρων ή χώρων που προορίζονται για κοινωφελείς χρήσεις. Ερμηνευόμενες ενόψει και του σκοπού τους, που συνίσταται στην επιτάχυνση της προετοιμασίας για τη διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004 στην Ελλάδα, οι διατάξεις αυτές προβλέπουν εξαιρετική διαδικασία εγκρίσεως ή τροποποιήσεως σχεδίου πόλεως για εντοπισμένες πολεοδομικές παρεμβάσεις μικρής κλίμακας, που δεν αποσκοπούν γενικώς στη βελτίωση των υποδομών της πόλεως και στην αναμόρφωση του πολεοδομικού καθεστώτος της Αθήνας αλλά και στην αναβάθμιση της εικόνας και της λειτουργικότητας ορισμένων τμημάτων της πόλεως και άλλων περιοχών της Χώρας που σχετίζονται με την διεξαγωγή των Ολυμπιακών Αγώνων, ενόψει της τελέσεως των αγώνων αυτών, και δεν υποκαθιστούν, προδήλως, τις πάγιες ρυθμίσεις της νομοθεσίας περί εγκρίσεως σχεδίων πόλεων και πολεοδομικών μελετών.

8. Επειδή, η προσβαλλόμενη υπ’ αριθμ. 11430/17.3/1.4.2003 απόφαση της Υφυπουργού Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων ΄Εργων εκδόθηκε κατ’ επίκληση, μεταξύ άλλων, αφενός, των παρ. 1 και 5 του άρθρου 7 του ν. 2947/2001 και, αφετέρου, των άρθρων 152 παρ. 1,2,6 και 154 του «Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας» [ΚΒΠΝ], που κυρώθηκε με το άρθρο μόνο του π.δτος της 14/27.7.1999 (Δ΄ 580), κατόπιν των 266/26.9.2002 και 48/24.2.2003 γνωμοδοτήσεων του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος και γνωμοδοτήσεων του οικείου δημοτικού συμβουλίου. Προβλέπει δε την τροποποίηση του σχεδίου πόλεως σε πέντε οικοδομικά τετράγωνα του Δήμου Αθηναίων, και συγκεκριμένα στα Ο.Τ. 52, 53, 54, 55 και 56, τα οποία περικλείονται από την Ιερά Οδό και την οδό Πειραιώς, που χαρακτηρίζονται ως οδικοί άξονες «πολεοδομικών και αρχιτεκτονικών παρεμβάσεων» στην παρ. 1 του άρθρου 7 του ν. 2947/2001, καθώς κα από τις οδούς Βουτάδων και Τριπτολέμου. Η επίδικη περιοχή εμπίπτει στο Ιστορικό Κέντρο της πόλεως των Αθηνών (βλ. το π.δ. της 21/13.10.1979 «Περί χαρακτηρισμού ως παραδοσιακού τμήματος της πόλεως των Αθηνών [Ιστορικόν Κέντρον]», Δ΄ 569), το οποίο έχει επίσης χαρακτηρισθεί ως περιοχή «πολεοδομικών και αρχιτεκτονικών παρεμβάσεων», με την ίδια ως άνω διάταξη του ν. 2947/2001. Ειδικότερα με την προσβαλλόμενη απόφαση προβλέπεται: (α) η διάσπαση του Ο.Τ. 52 και ο χαρακτηρισμός τμήματός του ως χώρου κοινόχρηστου πρασίνου με υπόγειους χώρους σταθμεύσεως, (β) η συνένωση του υπόλοιπου τμήματος του Ο.Τ. 52, των Ο.Τ. 53 και 54, καθώς και τμημάτων των Ο.Τ. 55 και 58 σε ενιαίο οικοδομικό τετράγωνο, το οποίο χαρακτηρίζεται ως χώρος για την ανέγερση συγκροτήματος πολιτιστικών λειτουργιών μεγάλης κλίμακας», με κατάργηση της οδού Ιεροφαντών, της οδού Ευνειδών, καθώς και εμημάτων των οδών Ιάκχου, Ευμολπιδών και Ευπατριδών, (γ) η δημιουργία νέων οικοδομικών τετραγώνων, οδού και πεζοδρόμου. Όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, τα Ο.Τ., τα οποία αφορά η προσβαλλόμενη απόφαση, αποτελούν τμήμα ευρύτερης περιοχής με άξονα την οδό Πειραιώς, για την οποία έχει εκπονηθεί από τη Διεύθυνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού του Υπουργείου ΠΕ.ΧΩ.ΔΕ. «μελέτη ανάπλασης», εγκριθείσα ήδη από το Κεντρικό ΣΧΟΠ στη συνεδρίαση της 19.7.2001. Ο χώρος συμπίπτει με την τρίτη πλατεία του σχεδίου Κλεάνθη, ενώνει τις περιοχές του Θησείου και του Κεραμεικού με το Γκάζι και τις δυτικές συνοικίες και, σε συνδυασμό με τον αρχαιολογικό χώρο του Κεραμεικού με το Γκάζι, προορίζεται να αποτελέσει τον τρίτο πόλο της πόλεως των Αθηνών, μαζί με το διοικητικό κέντρο στο Σύνταγμα και το εμπορικό κέντρο στην Ομόνοια (βλ. την από 23.9.2002 εισήγηση της Διευθύνσεως Πολεοδομικού Σχεδιασμού προς ΚΣΧΟΠ). Με τα δεδομένα, όμως, αυτά, οι ρυθμίσεις της 11430/17.3/1.4.2003 υπουργικής αποφάσεως οι οποίες, όπως προεκτάθηκε, αφορούν πέντε οικοδομικά τετράγωνα και αποσκοπούν στη δημιουργία «συγκροτήματος πολιτιστικών λειτουργιών μεγάλης κλίμακας», το οποίο, μάλιστα, δεν προκύπτει ότι συνδέεται άμεσα με τη διεξαγωγή  των Ολυμπιακών Αγώνων, δεν συνιστούν εντοπισμένες, μικρής κλίμακας πολεοδομικές παρεμβάσεις, κατά την προταθείσα έννοια της παρ. 5 του άρθρου 7 του ν. 2947/2001. Κατά συνέπεια, η προσβαλλόμενη απόφαση αυτή δεν δύναται να βρει νόμιμο έρεισμα ούτε στις πάγιες διατάξεις του άρθρου 152 του ΚΒΠΝ, καθόσον, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, η τροποποίηση του σχεδίου πόλεως γίνεται με προεδρικό διάταγμα. Επομένως, η προβαλλόμενη απόφαση στερείται νομίμου ερείσματος και είναι προέχοντος για τον λόγο αυτόν, που ερευνάται αυτεπαγγέλτως, ακυρωτέα».

 

Σχόλιο

 

Μερικά χρόνια πριν από τη διεξαγωγή στην Ελλάδα των Ολυμπιακών Αγώνων θεσπίστηκε σειρά νομοθετικών διατάξεων με τις οποίες επιχειρούνταν, κατά παρέκκλιση από το προγενέστερο γενικό νομοθετικό πλαίσιο, να επιταχυνθούν οι διαδικασίες για την ολοκλήρωση έργων που σχετίζονταν με αυτούς. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελεί ο ν. 2947/2001 («Θέματα Ολυμπιακής φιλοξενίας, έργων Ολυμπιακής υποδομής και άλλες διατάξεις»). Με τις διατάξεις του προβλέπονταν, μεταξύ των άλλων, η δυνατότητα επιβολής ειδικών όρων και περιορισμών στις χρήσεις γης και στη δόμηση, τη μορφολογία και την αισθητική των κτηρίων, τη στάθμευση, το φωτισμό, καθώς και «κάθε άλλου πολεοδομικού, αρχιτεκτονικού ή μορφολογικού όρου ή περιορισμού, που κρίνεται αναγκαίος για την αναβάθμιση της αισθητικής, της λειτουργικότητας και της εικόνας της πόλης της Αθήνας ενόψει της τέλεσης των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004» (άρθρο 7 παρ. 2). Ακόμη, παρείχαν έρεισμα για τροποποίηση ή έγκριση ρυμοτομικού σχεδίου σε περιοχές με «ολυμπιακό ενδιαφέρον» (άρθρο 7 παρ. 5). Είχε προηγηθεί η θέσπιση σειράς ειδικών ρυθμίσεων για τις απαλλοτριώσεις ακινήτων που συντελούνταν ενόψει της διεξαγωγής των Αγώνων (ιδίως ν. 2730/1999)[1].

Με τις ανωτέρω διατάξεις επιχειρήθηκε εσπευσμένα και σημειακά η κάλυψη θεσμικών ελλειμμάτων και η βελτίωση του υποβαθμισμένου σε γενικές γραμμές οικιστικού περιβάλλοντος της Αθήνας. Συνιστά ασφαλώς απτό δείγμα δυσλειτουργίας ενός πολιτικού συστήματος να επιδιώκει ασμένως την αντιμετώπιση σωρευμένων επί πολλές δεκαετίες πολεοδομικών προβλημάτων μέσα σε δύο ή τρία χρόνια και ενόψει ενός γεγονότος με παγκόσμιο ενδιαφέρον, όπως είναι οι Ολυμπιακοί Αγώνες. Είναι χαρακτηριστικό ότι οι προαναφερόμενες νομοθετικές διατάξεις αποσκοπούν, όπως προκύπτει και από τις αιτιολογικές εκθέσεις των σχετικών νόμων, όχι στην αναβάθμιση του οικιστικού περιβάλλοντος της πόλης αλλά στην τέλεση των Αγώνων και στην «κάλυψη των αναγκών της φιλοξενίας της Ολυμπιακής οικογένειας και των επισκεπτών» τους (άρθρο 7 παρ. 7 του ν. 2947/2001).

Είναι αξιοσημείωτο ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας επέδειξε κατά την εφαρμογή των νομοθετικών αυτών διατάξεων «ερμηνευτική ανεκτικότητα», συνεκτιμώντας το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετούσε η διεξαγωγή της Ολυμπιάδας στη χώρα μας. Δεν έλλειψαν μάλιστα και ορισμένες αποκλίσεις από τη φιλοπεριβαλλοντική νομολογία του, όταν οι σκοποί που εξυπηρετούνταν από το νομοθέτη συγκρούονταν με περιβαλλοντικά αγαθά. Ωστόσο, η στάση του Δικαστηρίου φαίνεται να μεταβάλλεται, όπως ήταν άλλωστε αναμενόμενο, μετά την ολοκλήρωση των Ολυμπιακών Αγώνων. Σε ορισμένες περιπτώσεις η μεταστροφή αυτή είναι εντυπωσιακή. Οι επίμαχες «Ολυμπιακές» διατάξεις τείνουν να ερμηνεύονται στενά και με αυστηρότητα, ενώ εγκαταλείφθηκε η προηγούμενη «ανοχή».      

Η σχολιαζόμενη απόφαση είναι εν προκειμένω χαρακτηριστική. Σύμφωνα με το σκεπτικό της οι διατάξεις του άρθρου 7 παρ. 5 του ν. 2947/2001, οι οποίες θεσπίστηκαν ενόψει της διεξαγωγής των Ολυμπιακών Αγώνων του 2004, προβλέπουν εξαιρετική διαδικασία έγκρισης ή τροποποίησης σχεδίου πόλεως για εντοπισμένες πολεοδομικές παρεμβάσεις μικρής κλίμακας, που δεν αποσκοπούν γενικά στη βελτίωση των υποδομών και στην αναμόρφωση του πολεοδομικού καθεστώτος της Αθήνας αλλά στην αναβάθμιση της εικόνας και της λειτουργικότητας ορισμένων τμημάτων της πόλης. Δεν υποκαθιστούν επομένως τις πάγιες ρυθμίσεις της νομοθεσίας για την έγκριση σχεδίων πόλεων και πολεοδομικών μελετών. Με έρεισμα αυτές τις σκέψεις, το Δικαστήριο κρίνει ότι δεν είναι νόμιμη η τροποποίηση με έρεισμα τις ανωτέρω διατάξεις του σχεδίου πόλεως, η οποία αφορά το ιστορικό κέντρο της Αθήνας και καταλαμβάνει πέντε οικοδομικά τετράγωνα. Πολύ περισσότερο, αφού με την πράξη αυτή χαρακτηρίζεται ένα μεγάλο ενοποιημένο οικοδομικό τετράγωνο ως «χώρος για την ανέγερση συγκροτήματος πολιτιστικών λειτουργιών μεγάλης κλίμακας».

Σημειώνεται πάντως ότι η εν λόγω πράξη είχε εκδοθεί κατόπιν (θετικών) γνωμοδοτήσεων αφενός του Κεντρικού Συμβουλίου Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος και αφετέρου του οικείου Δημοτικού Συμβουλίου. Είναι σαφές ότι η κρίση του Δικαστηρίου βασίζεται στο γεγονός ότι για την εν λόγω ευρείας κλίμακας πολεοδομική παρέμβαση δεν τηρήθηκαν οι εγγυήσεις για το οικιστικό περιβάλλον που προβλέπει η πολεοδομική νομοθεσία. Κυρίως δε δεν πραγματοποιήθηκε με προεδρικό διάταγμα, όπως προβλέπει το άρθρο 152 ΚΒΠΝ. Η αυστηρή τήρηση των γενικών και παγίων διατάξεων της πολεοδομικής νομοθεσίας συνιστά έτσι σύμφωνα με το Δικαστήριο απαράβατο κανόνα, ιδίως μετά το πέρας των Ολυμπιακών Αγώνων στην Ελλάδα.     

[1] Βλ. Απ. Γέροντα, Η συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας και αναγκαστική απαλλοτρίωση, 2003, σ. 73 επ.