ΣτΕ 2310/2016 [Αντιμετώπιση αιτήματος ιδιοκτήτη δεσμευμένου κατά το αρχαιολογικό νόμο ακίνητο]

Περίληψη

-Σε κάθε περίπτωση επέμβασης στην περιουσία ενός προσώπου, πρέπει να εξασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου αφενός και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου αφετέρου. Για τη στάθμιση αυτή λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων στοιχείων, και η τυχόν αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης του θιγόμενου. Η θεμιτή επιδίωξη της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος με επιβολή περιορισμών στη χρήση των ακινήτων δεν απαλλάσσει το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τον θίγόμενο ιδιοκτήτη, το ακίνητο του οποίου κατά τον χρόνο κτήσης του δεν υπέκειτο στους περιορισμούς αυτούς, για την ουσιώδη και υπερβαίνουσα το εκάστοτε προσήκον μέτρο στέρηση ορισμένων από τις νόμιμες χρήσεις που προβλέπονταν για το ακίνητο αυτό πριν από την επιβολή των περιορισμών.

-Οι προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002 δεν τάσσουν στη Διοίκηση συγκεκριμένη προθεσμία εντός της οποίας αυτή οφείλει να αποφανθεί σε αίτηση του ενδιαφερομένου, με την οποία ζητείται η απαλλοτρίωση ακινήτου ή αποζημίωση εξαιτίας ουσιώδους στέρησης της χρήσης του ακινήτου για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς ή και άλλα συναφή με τα ανωτέρω αιτήματα, που αποσκοπούν ομοίως στην αποδέσμευση ή αποζημίωση της ιδιοκτησίας του. Αν ο ενδιαφερόμενος υποβάλει αίτηση προς τη Διοίκηση και η τελευταία αδρανήσει σε σχέση με τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από τα άρθρα 18 και 19 του ν. 3028/2002, με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης τεκμαίρεται η απόρριψή της.

-Σύμφωνα με τις διατάξεις του ν. 3028/2002 και κατόπιν των όσων κρίθηκαν με αποφάσεις του ΕΔΔΑ, εφόσον στο ακίνητο της αιτούσας, που αποκτήθηκε την περίοδο 1972-1974, επιβλήθηκαν το έτος 1984 περιορισμοί με τον καθορισμό ευρύτερης έκτασης ως Ζώνης Α’ προστασίας του αρχαιολογικού χώρου στην οποία απαγορεύεται η δόμηση, η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί και να εξετάσει την από 7.10.2013 αίτηση ως προς τη συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002 και να κρίνει αν συντρέχουν οι προβλεπόμενες στις διατάξεις αυτές προϋποθέσεις εφαρμογής τους για την αναγκαστική απαλλοτρίωση ή την εξαγορά του ακινήτου της αιτούσας ή την αποζημίωσή της για την απομείωση της αξίας του ακινήτου λόγω του περιορισμού των δυνατοτήτων αξιοποίησης και εκμετάλλευσής του ή, ακόμη, να ερευνήσει κατά την κρίση της, με βάση τα δεδομένα της υπόθεσης, αν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και επιτρέπει παράλληλα την αξιοποίηση του ακινήτου της αιτούσας. Η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Πολιτισμού και Αθλητισμού και Οικονομικών να αποφανθούν επί των αιτημάτων που περιλαμβάνονται στην από 7.10.2013 αίτηση συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση και πρέπει, ως εκ τούτου, να ακυρωθεί, η δε υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νόμιμη κρίση με βάση και τα όσα έγιναν δεκτά με τις από 21.2.2008 και 2.12.2010 σχετικές με την υπόθεση αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.

Πρόεδρος: Αθ. Ράντος
Εισηγητής: Δ. Βασιλειάδης

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της σιωπηρής απόρριψης από τους Υπουργούς Πολιτισμού και Αθλητισμού και Οικονομικών της από 7.10.2013 αίτησης, όπως συμπληρώθηκε με σχετικά στοιχεία στις 13.11.2013, με την οποία η αιτούσα είχε ζητήσει α) την ανάκληση του χαρακτηρισμού ως αρχαιολογικού χώρου Ζώνης Προστασίας Α΄ ακινήτου ιδιοκτησίας της, εμβαδού, κατά τους ισχυρισμούς της, αρχικώς 160 περίπου στρεμμάτων και κατά τον χρόνο υποβολής της αίτησης 135 στρεμμάτων, κειμένου στη θέση «Βαγί Κολοκύθας» Ν. Λασιθίου, ή β) τον ανακαθορισμό (αναοριοθέτηση) της Ζώνης Προστασίας Α΄ στο τμήμα της ιδιοκτησίας της ή γ) τον καθορισμό του ακινήτου ως Ζώνης Β΄ ώστε να πραγματοποιήσει τη σχεδιαζόμενη επένδυσή της, δ) άλλως, και επικουρικώς, την έκδοση κ.υ.α. κατ’ άρθρο 18 παρ. 2, 3 και 8 του ίδιου ν. 3028/2002 για την κήρυξη απαλλοτρίωσης του όλου ακινήτου ή την απευθείας εξαγορά του ή την ανταλλαγή του με ισάξιο, ε) την έκδοση απόφασης σύμφωνα με το άρθρο 19 παρ. 3 και 6 του ίδιου ν. 3028/2002, με την οποία να διαπιστώνεται ότι συντρέχει περίπτωση καταβολής αποζημίωσης καθώς και το ύψος της και τέλος στ) να ορισθεί η οφειλόμενη από το έτος 1984 αποζημίωση μέχρι τον τερματισμό της δέσμευσης του ακινήτου σε 500.000 ευρώ/ανά έτος και από το ποσό αυτό να αφαιρεθεί για το διάστημα των ετών 1986-2010 το ποσό των 500.000 που εισέπραξε η αιτούσα ως αποζημίωση δυνάμει απόφασης του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου.
Επειδή, οι ως άνω πληττόμενες σιωπηρές αρνήσεις της Διοίκησης αφορούν κατ’ ουσίαν την παράλειψη της Διοίκησης να εξετάσει την από 7.10.2013 αίτηση και να αποφανθεί επί των σχετικών αιτημάτων, με αποδέσμευση του ακινήτου της αιτούσας ή την αποζημίωσή της με έναν από τους προβλεπόμενους στο ν. 3028/2002 τρόπους, καθώς και με τον καθορισμό αποζημίωσης λόγω στέρησης της χρήσης του ακινήτου.
Επειδή, η αιτούσα με έννομο συμφέρον ασκεί την υπό κρίση αίτηση, διότι φέρεται ως κυρία γεωτεμαχίων στην προαναφερθείσα θέση, τα οποία, κατά τους ισχυρισμούς της, έχουν συνολικό εμβαδόν 135 περίπου στρεμμάτων, προσκομίζοντας και σχετικά στοιχεία.
Επειδή, το άρθρο 24 του Συντάγματος, όπως ισχύει μετά την αναθεώρηση του έτους 2001, προβλέπει στην παρ. 1 ότι «Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας […]» και στην παρ. 6 ότι «Τα μνημεία, οι παραδοσιακές περιοχές και τα παραδοσιακά στοιχεία προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών». Με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών στοιχείων που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν την ιστορική, καλλιτεχνική, τεχνολογική και εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει αφενός μεν τη διατήρηση στο διηνεκές των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων, αφετέρου δε τη δυνατότητα επιβολής γενικών περιορισμών ή ιδιαίτερων μέτρων για την αποφυγή οποιασδήποτε βλάβης, αλλοίωσης ή υποβάθμισης του περιβάλλοντος τα μνημεία χώρου. Οι περιορισμοί αυτοί, που ερείδονται αποκλειστικά στο άρθρο 24 του Συντάγματος και μπορούν, κατ’ αρχήν, να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς της ιδιοκτησίας κατά το άρθρο 17 του Συντάγματος, δημιουργούν υποχρέωση αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, όταν δεσμεύουν ουσιωδώς την ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της χάριν της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος.
Επειδή, περαιτέρω, από τον συνδυασμό των ανωτέρω διατάξεων του άρθρου 24 προς τις διατάξεις του άρθρου 17 του Συντάγματος, με τις οποίες προστατεύεται η ιδιοκτησία, προκύπτει ότι τα εμπράγματα δικαιώματα, όπως είναι η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου· ο προορισμός αυτός περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του, οι οποίες καθορίζονται είτε απευθείας από συνταγματικές διατάξεις, είτε από τον νομοθέτη ή, κατ’ εξουσιοδότησή του, από την κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση. Τα ακίνητα διαχωρίζονται, ανάλογα με τον προορισμό τους, σε ευρισκόμενα εντός και εκτός οικιστικών περιοχών. Οι οικιστικές περιοχές καθορίζονται βάσει της χωροταξικής και πολεοδομικής νομοθεσίας, τα δε εντός αυτών ακίνητα προορίζονται να δομηθούν σύμφωνα με τους ισχύοντες σε κάθε περιοχή κανόνες. Τα εκτός οικιστικών περιοχών ακίνητα, εφόσον δεν προστατεύονται πληρέστερα, όπως τα δάση ή οι αρχαιολογικοί χώροι, προορίζονται, κατ’ αρχήν, για γεωργική ή άλλη σχετική εκμετάλλευση, είναι όμως, κατ’ εξαίρεση, δυνατόν να δομηθούν, εφόσον τούτο επιτρέπεται από το νόμο, υπό αυστηρότερες προϋποθέσεις σε σχέση με τις προϋποθέσεις δόμησης εντός των οικιστικών περιοχών (ΣτΕ 2034 – 2036/2011 Ολ.). Το τελευταίο στοιχείο επηρεάζει μειωτικά την αξία τους (ΣτΕ 2218/2014, 2165/2013 7μ.).
Επειδή, εξάλλου, κατά το άρθρο 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Σύμβασης των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ), που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256), «Παν φυσικόν ή νομικόν πρόσωπον δικαιούται σεβασμού της περιουσίας του. Ουδείς δύναται να στερηθή της ιδιοκτησίας αυτού ειμή δια λόγους δημοσίας ωφελείας και υπό τους προβλεπόμενους υπό του νόμου και των γενικών αρχών του διεθνούς δικαίου όρους. Αι προαναφερόμεναι διατάξεις δεν θίγουσι το δικαίωμα παντός Κράτους όπως θέση εν ισχύι Νόμους ους ήθελε κρίνει αναγκαίον προς ρύθμισιν της χρήσεως αγαθών συμφώνως προς το δημόσιον συμφέρον ή προς εξασφάλισιν της καταβολής φόρων ή άλλων εισφορών ή προστίμων». Οι δύο τελευταίες διατάξεις, οι οποίες προβλέπουν περιπτώσεις επέμβασης στο δικαίωμα της αδιατάρακτης χρήσης και κάρπωσης της περιουσίας, πρέπει να ερμηνεύονται εν όψει του γενικού κανόνα ο οποίος διατυπώνεται στην πρώτη διάταξη. Επομένως, σε κάθε περίπτωση επέμβασης στην περιουσία ενός προσώπου, πρέπει να εξασφαλίζεται δίκαιη ισορροπία μεταξύ των απαιτήσεων του γενικού συμφέροντος του κοινωνικού συνόλου αφενός και των απαιτήσεων για την προστασία των θεμελιωδών δικαιωμάτων του προσώπου αφετέρου. Για τη στάθμιση αυτή λαμβάνεται υπόψη, μεταξύ άλλων στοιχείων, και η τυχόν αναγνώριση δικαιώματος αποζημίωσης του θιγομένου (ΕΔΔΑ 23.9.1982 Sporrong και Lönnroth κατά Σουηδίας ιδίως σκέψεις 69-74, ΣτΕ 2034-2036/2011 Ολ.). Ειδικότερα, η θεμιτή επιδίωξη της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος με επιβολή περιορισμών στη χρήση των ακινήτων δεν απαλλάσσει το Κράτος από την υποχρέωσή του να αποζημιώσει τον θιγόμενο ιδιοκτήτη, το ακίνητο του οποίου κατά τον χρόνο κτήσης του δεν υπέκειτο στους περιορισμούς αυτούς, για την ουσιώδη και υπερβαίνουσα το εκάστοτε προσήκον μέτρο στέρηση ορισμένων από τις νόμιμες χρήσεις που προβλέπονταν για το ακίνητο αυτό πριν από την επιβολή των περιορισμών (ΕΔΔΑ 6.12.2007 ΖΑΝΤΕ – Μαραθονήσι ΑΕ κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 49 επ., 21.2.2008 Ανώνυμη Τουριστική Εταιρεία Ξενοδοχεία Κρήτης κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 42 επ., 3.5.2011 Παραθεριστικός Οικοδομικός Συνεταιρισμός Στεγάσεως Υπαλλήλων Τραπέζης της Ελλάδος κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 48 επ., 19.7.2011 Βάρφης κατά Ελλάδος ιδίως σκέψεις 29 επ., ΣτΕ 2128/2014, 4926/2013, 2707/2009).
Επειδή, περαιτέρω, η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος οργανώνεται και εξειδικεύεται με τον ν. 3028/2002 (Α΄ 153), σε εκτέλεση των πιο πάνω συνταγματικών διατάξεων. Μεταξύ άλλων, με τις διατάξεις των άρθρων 10 (παρ. 1, 3, 4), 12, 13, 17, 18 (παρ. 1, 2, 6), 19 και 73 (παρ. 10) του ανωτέρω νόμου τίθενται οι αναγκαίοι όροι για την προστασία των μνημείων και των αρχαιολογικών χώρων και ρυθμίζεται συγχρόνως το θέμα της αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ακινήτου, στο οποίο επιβλήθηκαν δυσμενείς όροι που έχουν ως συνέπεια τον περιορισμό ή τη στέρηση της χρήσης του. Ειδικότερα, στο τέταρτο τμήμα του δευτέρου κεφαλαίου του νόμου αυτού (άρθρα 18 – 19), υπό τον τίτλο «Απαλλοτριώσεις – Στέρηση χρήσης» ορίζεται, στο άρθρο 18, ότι «1. Το Δημόσιο μπορεί να προβαίνει με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, είτε στην ολική ή τη μερική απαλλοτρίωση είτε στην απευθείας εξαγορά μνημείου ή οποιουδήποτε ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία, καθώς και παρακείμενων ακινήτων ή μνημείων, εάν αυτό κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων […] 6. Η εισήγηση της Υπηρεσίας για ολική ή μερική απαλλοτρίωση ή απευθείας εξαγορά ακινήτου περιλαμβάνει την αιτιολογημένη απόρριψη άλλων λύσεων προστασίας των μνημείων, αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων καθώς και τις βασικές κατευθύνσεις για τον τρόπο διατήρησης και ανάδειξής τους μέσα στο προς απαλλοτρίωση ακίνητο […]» και στο άρθρο 19 ότι «1. Για την προστασία μνημείων, αρχαιολογικών χώρων ή ιστορικών τόπων ή για τη διενέργεια ανασκαφών ο Υπουργός Πολιτισμού μπορεί να επιβάλλει προσωρινή η οριστική στέρηση ή περιορισμό της χρήσης ακινήτου. 2. Σε περίπτωση ουσιώδους προσωρινού περιορισμού ή ουσιώδους προσωρινής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, καταβάλλεται αποζημίωση, η οποία υπολογίζεται με βάση τη μέση κατά προορισμό απόδοση του ακινήτου πριν τον περιορισμό ή τη στέρηση της χρήσης, λαμβανομένης υπόψη και της ιδιότητας του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. 3. Σε περίπτωση ουσιώδους οριστικού περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου καταβάλλεται πλήρης αποζημίωση. Και στην περίπτωση αυτή λαμβάνεται υπόψη η ιδιότητα του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. 4. Σε περίπτωση προσωρινής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ή μέρους ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία ή άλλων παρακείμενων ακινήτων, εάν κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων αυτών, κάθε θιγόμενος μπορεί να υποβάλει αίτηση για αποζημίωση, για τον προσδιορισμό της οποίας εφαρμόζονται οι διατάξεις της παραγράφου 2. 5. Σε περίπτωση ουσιώδους περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης τμήματος του ακινήτου, που απαιτείται για την προστασία του μνημείου, η αποζημίωση καταβάλλεται για το τμήμα αυτό, μόνο εάν ο περιορισμός ή η στέρηση δεν επιφέρει ουσιώδη οριστικό περιορισμό ή οριστική στέρηση της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, οπότε καταβάλλεται η αποζημίωση που προβλέπεται στην παράγραφο 3. 6. Με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη επιτροπής, διαπιστώνεται εάν συντρέχει περίπτωση καταβολής αποζημίωσης κατά τις παραγράφους 1 έως 5, καθώς και το ύψος της. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού καθορίζεται η συγκρότηση και οι αρμοδιότητες της επιτροπής, η διαδικασία κατά την οποία γνωμοδοτεί, τα στοιχεία που λαμβάνει υπόψη, το είδος και ο τρόπος καταβολής της αποζημίωσης και κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια. 7. Σε περίπτωση κατά την οποία το ποσό που έχει ή προβλέπεται να καταβληθεί ως αποζημίωση λόγω στέρησης ή περιορισμού χρήσης ακινήτου προσεγγίζει την αξία του ακινήτου τότε αυτό κηρύσσεται απαλλοτριωτέο […]». Κατ’ εξουσιοδότηση της παρ. 6 του ως άνω άρθρου 19 εκδόθηκε η ΥΠΠΟ/ΓΝΟΣ/9130/ 26.2.2003 κοινή απόφαση του Υφυπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και του Υπουργού Πολιτισμού «Σύσταση Επιτροπής του άρθρου 19 παρ. 6 του ν. 3028/2002» (Β΄ 229), στην παρ. 4 της οποίας προβλέπονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «Για την έκδοση της γνωμοδότησης της Επιτροπής λαμβάνονται υπόψη: α. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός εκτός σχεδίου κειμένου ακινήτου, όταν είναι ουσιώδης, ήτοι όταν συνεπεία αυτού επέρχεται εκμηδένιση της εκμεταλλεύσεως του ακινήτου, ή ουσιωδώς μειούται η εκμετάλλευση, χρήση και απόδοση αυτού. β. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν είναι προσωρινός, ήτοι όταν προβλέπεται να διαρκέσει μέχρι της λήξεως διενεργουμένου, ή προγραμματιζόμενου αρχαιολογικού έργου και πάντως όχι πέραν της πενταετίας σε κάθε περίπτωση. γ. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν αυτός είναι οριστικός, ήτοι όταν αυτός διαρκεί πέραν της πενταετίας. Και οι δύο ως άνω περιπτώσεις τελούν υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής της παρ. 7 του άρθρου 19 του ν. 3028/2002 […]». Κατά τα αναφερόμενα δε στην αιτιολογική έκθεση του νόμου, «σύμφωνα με την αρχή της αναγκαιότητας, η λύση της απαλλοτρίωσης πρέπει να τεκμηριώνεται από την Υπηρεσία ως μόνη κατάλληλη για την προστασία του μνημείου». Περαιτέρω, στην αιτιολογική αυτή έκθεση αναφέρεται ότι αν «οι χρήστες [ακινήτων] υφίστανται περιορισμό ή στέρηση της χρήσης ακινήτου κατά τον προορισμό του, καταβάλλεται αποζημίωση, το ύψος της οποίας θα ποικίλλει ανάλογα με την έκθεση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια του περιορισμού ή της στέρησης […] Επειδή όμως ο οποιασδήποτε έκτασης, έντασης ή χρονικής διάρκειας περιορισμός ή στέρηση της χρήσης του ακινήτου δεν πρέπει να καταστεί επένδυση του ιδιοκτήτη του, με συνέπεια να εισπράξει υπό μορφή αποζημίωσης αξία μεγαλύτερη εκείνης του επιβαρυμένου ακινήτου του, η Διοίκηση προβαίνει στην απαλλοτρίωσή του εάν το ποσό που έχει καταβληθεί ή προβλέπεται ότι θα καταβληθεί ως αποζημίωση προσεγγίζει και κατά μείζονα λόγο θα υπερβεί την αξία του […]».
Επειδή, κατά την έννοια των προεκτιθεμένων διατάξεων, οι οποίες περιέχουν ολοκληρωμένο πλέγμα ρυθμίσεων για το θέμα της αποζημίωσης του ιδιοκτήτη ακινήτου, επί του οποίου επιβάλλονται μέτρα περιοριστικά της ιδιοκτησίας με σκοπό την προστασία των στοιχείων του πολιτιστικού περιβάλλοντος, για τη διεκδίκηση της αποζημίωσης με βάση τις διατάξεις αυτές απαιτείται η υποβολή σχετικού αιτήματος του ενδιαφερόμενου ιδιοκτήτη, για το οποίο αποφαίνεται ο Υπουργός Πολιτισμού με πράξη εκδιδόμενη ύστερα από γνώμη της οικείας επιτροπής, η απόφαση δε του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία ολοκληρώνεται η διαδικασία αυτή, αποτελεί εκτελεστή διοικητική πράξη, η οποία υπόκειται σε αίτηση ακυρώσεως, δεδομένου ότι δεν προβλέπεται άλλο ένδικο βοήθημα κατ’ αυτής (ΣτΕ 1880/2016 7μ., πρβλ. 4926/2013, 4641/2011, 3419/2011 7μ.). Εφόσον δε με τις διατάξεις αυτές αναγνωρίζεται πλέον ρητώς δικαίωμα προς αποζημίωση λόγω επιβολής περιορισμών στην ιδιοκτησία για την προστασία πολιτιστικών στοιχείων και θεσπίζεται σχετική διαδικασία, ο ενδιαφερόμενος οφείλει να ασκήσει το δικαίωμά του με την τήρηση της διαδικασίας αυτής και δεν δικαιούται, πλέον, όπως είχε γίνει δεκτό υπό το προϊσχύσαν νομοθετικό καθεστώς (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3146/1986 κ.ο.κ.), να ασκήσει αγωγή ερειδομένη ευθέως στο άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, δεδομένου ότι με τις ανωτέρω ρυθμίσεις του άρθρου 19 του ν. 3028/2002 εξέλιπε το νομοθετικό κενό, για την κάλυψη του οποίου είχε γίνει δεκτή η δυνατότητα ευθείας αγωγής για αποζημίωση, έτσι ώστε η παράλειψη του νομοθέτη να θεσπίσει διατάξεις σχετικές με την αποζημίωση ιδιοκτήτη για την επιβολή ουσιωδών περιορισμών στην ιδιοκτησία του κατ’ εφαρμογή της νομοθεσίας για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς να μην οδηγεί σε αδρανοποίηση της ρητής συνταγματικής επιταγής για την καταβολή αυτής της αποζημίωσης (ΣτΕ 1880/2016 7μ., 2128/2014, 4627/2013 7μ.). Εξάλλου, μέσω της διαδικασίας αυτής, ο ενδιαφερόμενος δύναται να απαιτήσει την ικανοποίηση κάθε είδους αξιώσεών του που πηγάζουν από τους ανωτέρω συγκεκριμένους περιορισμούς της ιδιοκτησίας του, στις οποίες περιλαμβάνονται και οι απαιτήσεις για την κατά το παρελθόν στέρηση χρήσης της. Στην περίπτωση δε που τα αιτήματα αυτά αφορούν τόσο τον παρόντα όσο και τον διαδραμόντα χρόνο δεν αποκλείεται να υποβληθούν και από κοινού. Είναι δε άλλο το ζήτημα της δυνατότητας του θιγομένου ιδιοκτήτη να ασκήσει, αντί της αιτήσεως ακυρώσεως ή μετά την ακύρωση της πράξης αυτής, αγωγή αποζημιώσεως κατ’ επίκληση του άρθρου 105 του Εισαγωγικού Νόμου του Αστικού Κώδικα, ισχυριζόμενος ότι η εκδιδόμενη επί της αιτήσεώς του εκτελεστή διοικητική πράξη, που δέχεται μόνον εν μέρει ή απορρίπτει την αίτηση αυτή, είναι παράνομη και ζημιογόνος για τον ίδιο (ΣτΕ 1880/2016 7μ.).
Επειδή, στο άρθρο 45 του π.δ. 18/1989 (Α΄ 8) προβλέπεται ότι «1. Η αίτηση ακυρώσεως για υπέρβαση εξουσίας ή παράβαση νόμου επιτρέπεται μόνο κατά των εκτελεστών πράξεων των διοικητικών αρχών και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου, που δεν υπόκεινται σε άλλο ένδικο μέσο ενώπιον δικαστηρίου […] 4. Στις περιπτώσεις που ο νόμος επιβάλλει σε κάποια αρχή να ρυθμίσει συγκεκριμένη σχέση με την έκδοση εκτελεστής πράξης, η οποία υπάγεται στους όρους της παραγράφου 1, η αίτηση ακυρώσεως είναι δεκτή και κατά της παράλειψης της αρχής να προβεί σε οφειλόμενη νόμιμη ενέργεια. Η αρχή θεωρείται ότι αρνείται την ενέργεια αυτή όταν παρέλθει άπρακτη η ειδική προθεσμία που τυχόν τάσσει ο νόμος, διαφορετικά όταν παρέλθει τρίμηνο από την υποβολή της σχετικής αιτήσεως στη Διοίκηση, η οποία είναι υποχρεωμένη να χορηγεί ατελώς βεβαίωση για την ημέρα υποβολής της αίτησης αυτής. Αίτηση ακυρώσεως που ασκείται πριν παρέλθουν οι παραπάνω προθεσμίες είναι απαράδεκτη. Με την αίτηση ακυρώσεως που ασκείται παραδεκτώς κατά σιωπηρής αρνήσεως λογίζεται ότι συμπροσβάλλεται και η τυχόν μεταγενέστερη ρητή αρνητική πράξη της Διοίκησης, η οποία μπορεί πάντως να προσβάλλεται και αυτοτελώς […]», στο δε άρθρο 46 παρ. 1 του αυτού π.δ. ορίζεται ότι «Η αίτηση ακυρώσεως ασκείται, αν ειδικώς δεν ορίζεται διαφορετικά, μέσα σε προθεσμία εξήντα ημερών που αρχίζει από την επομένη της κοινοποίησης της προσβαλλόμενης πράξης ή της δημοσίευσής της, αν την τελευταία επιβάλλει ο νόμος ή, διαφορετικά, από τότε που ο αιτών, έλαβε πλήρη γνώση της πράξης. Στις περιπτώσεις των παραγράφων 2, 3 και 4 του άρθρου 45 η προθεσμία αρχίζει από την παρέλευση των προθεσμιών που ορίζουν οι διατάξεις αυτές». Όπως έχει κριθεί, και μετά την ισχύ του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α΄ 45), εκτελεστή παράλειψη της Διοίκησης προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως συντελείται, εφόσον δεν ορίζεται άλλη ειδικότερη προθεσμία από τον νόμο, με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της σχετικής αίτησης στη Διοίκηση (ΣτΕ 3062/2015, 4778/2014, 2074/2008 7μ.).
Επειδή, οι προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002 δεν τάσσουν στη Διοίκηση συγκεκριμένη προθεσμία εντός της οποίας αυτή οφείλει να αποφανθεί σε αίτηση του ενδιαφερομένου, με την οποία ζητείται η απαλλοτρίωση ακινήτου ή αποζημίωση εξαιτίας ουσιώδους στέρησης της χρήσης του ακινήτου για λόγους προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς ή και άλλα συναφή με τα ανωτέρω αιτήματα, που αποσκοπούν ομοίως στην αποδέσμευση ή αποζημίωση της ιδιοκτησίας του. Επομένως, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 45 παρ. 4 και 46 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, αν ο ενδιαφερόμενος υποβάλει αίτηση προς τη Διοίκηση και η τελευταία αδρανήσει σε σχέση με τις υποχρεώσεις της που απορρέουν από τα άρθρα 18 και 19 του ν. 3028/2002, με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης τεκμαίρεται η απόρριψή της, η δε προθεσμία για την άσκηση αίτησης ακυρώσεως κατά της σχετικής παράλειψης οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας της Διοίκησης αρχίζει μετά την πάροδο του ανωτέρω τριμήνου (πρβλ. ΣτΕ 3764/2015, 4778/2014, 4926/2013, 4641/2011).
Επειδή, η από 7.10.2013 αίτηση της αιτούσας προς τη Διοίκηση επιδόθηκε αυθημερόν στους αρμόδιους Υπουργούς Οικονομικών και Πολιτισμού και Αθλητισμού, δοθέντος δε ότι στην αίτηση αυτή δεν δόθηκε απάντηση τεκμαίρεται η σιωπηρή απόρριψή της μετά την πάροδο τριμήνου από την υποβολή της. Συνεπώς, η κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως εμπροθέσμως ασκήθηκε στις 4.3.2014 και πρέπει να εξετασθεί επί της ουσίας.
Επειδή, εν προκειμένω από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν, μεταξύ άλλων, τα ακόλουθα: Η αιτούσα φέρεται να απέκτησε στη θέση «Βαγί» της χερσονήσου Σπιναλόγκας του Ν. Λασιθίου μεταξύ των ετών 1972-1974 διάφορα ακίνητα συνολικού εμβαδού, κατά τους ισχυρισμούς της, περίπου 160 στρεμμάτων. Τα ακίνητα αυτά βρίσκονται σε περιοχή στην οποία έχουν εντοπισθεί και ανασκαφεί ιδιαίτερα σημαντικές αρχαιότητες των μινωικών, βυζαντινών και μεσαιωνικών χρόνων (νεκροταφείο και οικισμός της αρχαίας πόλης Ολούντος, αρχαία λατομεία, παλαιοχριστιανικές βασιλικές, μεσαιωνικό μνημείο Αλκυών, εκτεταμένοι μινωικοί οικισμοί, βραχογραφήματα κ.ά.). Στη φερόμενη ως ιδιοκτησία της αιτούσας δεν έχουν εντοπιστεί αρχαιότητες. Η Ολούς – Σπιναλόγκα έχει κηρυχθεί ως τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους με την 9597/12.9.1970 απόφαση του Υφυπουργού Προεδρίας της Κυβερνήσεως (Β΄ 666). Στη συνέχεια, με την απόφαση Α/Φ31/24456/1834π.έ/5.5.1976 του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β΄ 699), χαρακτηρίσθηκαν ως αρχαιολογικοί χώροι, πλην άλλων, οι νησίδες Σπιναλόγκα, Κολοκύθα και Καλυδώνα, η αρχαία πόλη «Ολούς», οι εγκατεσπαρμένες παλαιοχριστιανικές βασιλικές, συμπεριλαμβανομένης της περιοχής «Αλυκαί» Ελούντας και σε απόσταση πεντακοσίων μέτρων από τις αλυκές. Το ίδιο έτος (1976) η αιτούσα εταιρεία ζήτησε άδεια για την ανέγερση ξενοδοχειακής μονάδας στη θέση «Βαγί» της Κοινότητας Ελούντας Λασιθίου, στην οποία βρίσκεται η αρχαία Ολούς (βλ. το 1176/28.9.1976 έγγραφο της ΚΔ΄ΕΠΚΑ προς το Υπουργείο Πολιτισμού και Επιστημών). Με την απόφαση ΥΠΠΕ/ΑΡΧΑΙΟΤ/Α/Φ40/66398/7664/ 28.1.1977 του Διευθυντή Αρχαιοτήτων του Υπουργείου Πολιτισμού και Επιστημών εγκρίθηκε κατ’ αρχήν από απόψεως αρχαιολογικού νόμου η χορήγηση στην αιτούσα άδειας, ετήσιας ισχύος, για την ανέγερση συγκροτήματος bungalows με ένα κτίριο κεντρικών λειτουργιών, υπό τους τεθέντες στην εν λόγω απόφαση όρους και περιορισμούς. Στη συνέχεια, με τις από 30.10.1978, 29.9.1981, 14.1.1982 και 19.1.1983 αποφάσεις του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών συγκροτήθηκε επιτροπή για την υποβολή προτάσεων με σκοπό τη σύνταξη ρυθμιστικού διατάγματος, ώστε να αποδεσμευθούν ορισμένοι χώροι είτε ολοκληρωτικά είτε υπό όρους και να εξετασθούν τα αιτήματα ανέγερσης ξενοδοχειακής μονάδας από την αιτούσα καθώς και της ίδρυσης άλλων εγκαταστάσεων στην περιοχή. Με το από 17.3.1983 πρακτικό της η συγκροτηθείσα «Επιτροπή Ελούντας» απέρριψε τελικώς, μεταξύ άλλων, την από το έτος 1976 αίτηση της αιτούσας, με την αιτιολογία ότι η ξενοδοχειακή μονάδα τοποθετείται στην καρδιά του αρχαιολογικού χώρου πολύ κοντά στην παλαιοχριστιανική βασιλική και σε έκταση που έμεινε ανέπαφη από την υπέρμετρη ανοικοδόμηση που παρατηρείται σε άλλες περιοχές της Κρήτης. Κατόπιν τούτου, με την απόφαση ΥΠΠΕ/ΑΡΧ/Α1/Φ24/33518/1153/21.6.1984 του Υπουργού Πολιτισμού, κατόπιν της ομόφωνης 11/26.3.1984 γνωμοδότησης του Κεντρικού Αρχαιολογικού Συμβουλίου (ΚΑΣ), δεν εγκρίθηκε η ανέγερση ξενοδοχειακού συγκροτήματος, με την αιτιολογία ότι η ιδιοκτησία (γήπεδο) της αιτούσας βρίσκεται μέσα στον κηρυγμένο αρχαιολογικό χώρο και σε τόπο ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους, πολύ κοντά σε παλαιοχριστιανική βασιλική, γνωστό και πολύ σημαντικό μνημείο, στο οποίο η δημιουργία της ξενοδοχειακής μονάδας θα προκαλούσε σημαντικές βλάβες. Επακολούθησε η έκδοση της απόφασης ΥΠΠΕ/ΑΡΧ/ Α1/Φ24/35209/1213/28.6.1984 του αυτού Υπουργού, υπογραφομένη κατ’ εντολή του, με θέμα «Ρυθμιστικό Ελούντας», με την οποία προβλέπεται ο καθορισμός δύο ζωνών Α΄ και Β΄ στον αρχαιολογικό χώρο της Ελούντας για την πληρέστερη προστασία του. Ειδικότερα, προτείνεται η ζώνη Α΄ να διατηρηθεί ως αδόμητη και να επιτραπεί η αγροτική και κτηνοτροφική χρήση, ενώ για τη Ζώνη Β΄ προβλέπεται ότι μπορεί να δομηθεί με χαμηλό συντελεστή. Στην ίδια απόφαση ορίζεται να διαβιβασθούν οι ως άνω προτάσεις στο Υπουργείο Χωροταξίας, Οικισμού και Περιβάλλοντος και να ανακληθεί η 4248/30.9.1980 απόφαση του Νομάρχη Λασιθίου (Δ΄ 668) περί καθορισμού των ορίων του οικισμού Σχίσματος της Κοινότητας Ελούντας. Ακολούθως, μετά από αίτημα της Κοινότητας Ελούντας, διατυπώθηκε η 16/13.5.1986 γνωμοδότηση του ΚΑΣ και με την απόφαση ΥΠΠΕ/ΑΡΧ/Α1/Φ24/27108/1062/30.6.1986 του Υπουργού Πολιτισμού, υπογραφομένη επίσης κατ’ εντολή του, τροποποιήθηκε η προγενέστερη απόφαση του έτους 1984, μεταξύ δε άλλων εξαιρέθηκαν από τη Ζώνη Α΄ ορισμένα τμήματα και κατά τα λοιπά ορίσθηκε ότι η υπόλοιπη περιοχή ορίζεται ως ζώνη Α΄ αδόμητη «με αγροκτηνοτροφική, αποκλειστικά χρήση». Στη συνέχεια, επί της από 21.3.1988 αίτησης της αιτούσας, εκδόθηκε εντολή Υπουργού το ΥΠΠΟ/ ΑΡΧ/Α1/Φ24/20935/867/22.5.1989 έγγραφο του Προϊσταμένου της Διεύθυνσης Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων, με το οποίο γνωστοποιήθηκε στην αιτούσα ότι το αίτημα για ανανέωση της έγκρισης του έτους 1977, η οποία έπαυσε σε κάθε περίπτωση να ισχύει με την επανεξέταση και απόρριψη της αίτησης το έτος 1984, είναι άνευ αντικειμένου και δεν μπορεί να ικανοποιηθεί, διότι η ιδιοκτησία της αιτούσας εντάσσεται στον κυρίως αρχαιολογικό χώρο (Ζώνη Α΄) στον οποίο δεν επιτρέπεται οικοδομική δραστηριότητα ή άλλη κατασκευή. Η αιτούσα υπέβαλε στη συνέχεια την από 2.3.1993 αίτηση (αριθ. πρωτ. 1663/4.3.1993) με την οποία ζήτησε την καταβολή αποζημίωσης ύψους 2.000.000.000 δραχμών για την de facto απαλλοτρίωση και αδρανοποίηση του ακινήτου της καθώς και την απαλλοτρίωσή του. Στο 760/18.6.1993 έγγραφο της ΚΔ΄ Εφορείας Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων προς τη Διεύθυνση Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων αναφέρεται, ότι «σε πρόσφατη αυτοψία […] δεν διαπιστώθηκε η ύπαρξη επιφανειακών αρχαιοτήτων στο τμήμα της ιδιοκτησίας που ήταν βατό (ελαιόφυτο). Μεγάλο μέρος της καλύπτεται από πυκνή θαμνώδη βλάστηση που δεν επιτρέπει τη διενέργεια ολοκληρωμένης αυτοψίας. Από την πλευρά των αρμοδιοτήτων της Εφορείας μας εισηγούμαστε να διατηρήσει το ακίνητο την υπάρχουσα γεωργοκτηνοτροφική του χρήση, όπως εξ άλλου προβλέπεται και από τους όρους της Ζώνης Α… ρητώς και σαφώς». Ακολούθησε, ως προς το αίτημα της αιτούσας για την απαλλοτρίωση του ακινήτου, το 1050/10.8.1993 έγγραφο της 13ης ΕΒΜΑΚ, στο οποίο εκτίθεται ότι δεν εντοπίσθηκαν στην ιδιοκτησία της αιτούσας επιφανειακές αρχαιότητες, ότι το πλησιέστερο όριο του ακινήτου ευρίσκεται σε απόσταση 200 μ. από την Παλαιοχριστιανική Βασιλική και ότι δεν συντρέχει λόγος απαλλοτρίωσης ή απ’ ευθείας εξαγοράς του αγροκτήματος ή τμήματος αυτού, διότι λόγω της απόστασης δεν δημιουργείται πρόβλημα για την Παλαιοχριστιανική Βασιλική, «ακόμη και στην περίπτωση που ήθελε επιχειρηθεί οικοδομικό έργο μέσα στο εν λόγω αγρόκτημα». Η αιτούσα εταιρεία με την από 3.8.1998 αίτηση ζήτησε εκ νέου την κήρυξη αναγκαστικής απαλλοτρίωσης του ακινήτου της, κατά της σιωπηρής δε απόρριψης της τελευταίας αυτής αίτησης άσκησε αίτηση ακυρώσεως στο Συμβούλιο της Επικρατείας. Ακολούθως εκδόθηκαν οι αποφάσεις της Υπουργού Πολιτισμού ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ43/28625/1732π.ε./16.3.1999 (Β΄ 278) και ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/ Α1/Φ24/5842/278/14.2.2000 (Β΄ 304) με τις οποίες, αντιστοίχως, συμπληρώθηκε η κήρυξη του αρχαιολογικού χώρου Ελούντας και οριοθετήθηκαν με συντεταγμένες οι ζώνες Α΄ και Β΄ και καθορίσθηκαν οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης στις εν λόγω ζώνες. Με βάση τις ανωτέρω πράξεις το ακίνητο της αιτούσας περιλαμβάνεται στη Ζώνη Α΄, στην οποία απαγορεύεται οποιαδήποτε αλλοίωση της μορφής του εδάφους, η δόμηση και οιαδήποτε κατασκευή, ενώ επιτρέπονται οι ανοικτές καλλιέργειες με ελαφρά άροση και η βοσκή των ζώων ως παραδοσιακή, από αιώνων χρήση της γης. Επακολούθησε η 982/2005 απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία απορρίφθηκε η αίτηση ακυρώσεως κατά της άρνησης της Διοίκησης να κηρύξει την αναγκαστική απαλλοτρίωση του ακινήτου. Συγκεκριμένα κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι «υποχρέωση της Διοικήσεως να αποδεχθεί αίτηση για την κήρυξη απαλλοτριώσεως ακινήτου, στο οποίο έχουν επιβληθεί περιορισμοί υπαγορευόμενοι από σκοπό δημοσίου συμφέροντος, όπως στη συγκεκριμένη περίπτωση για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και του φυσικού περιβάλλοντος, συντρέχει μόνον αν οι επιβαλλόμενοι περιορισμοί συνεπάγονται την ολική και οριστική στέρηση της χρήσεως του ακινήτου κατά τον προορισμό του. Τούτο όμως δεν συμβαίνει στην προκειμένη περίπτωση, δοθέντος ότι η απαγόρευση δόμησης σε αρχήθεν εκτός σχεδίου περιοχή, δηλ. σε περιοχή με κατά προορισμό χρήση την αγροτική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση καθώς και την αναψυχή του κοινού, δεν επιφέρει ολική και οριστική στέρηση της εξουσίας διαθέσεως της ιδιοκτησίας και δεν συνιστά απαλλοτρίωση. Εξ άλλου, είναι διάφορο θέμα η τυχόν επιδίωξη αποζημιώσεως στο βαθμό που οι επιβαλλόμενοι περιορισμοί της ιδιοκτησίας είναι εξαιρετικά επαχθείς για τους ιδιοκτήτες». Μετά ταύτα, η αιτούσα υπέβαλε προσφυγή (αριθμ. 35332/05) ενώπιον του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΔΔΑ), επί της οποίας εκδόθηκαν οι από 21.2.2008 και 2.12.2010 αποφάσεις του. Ειδικότερα, με την προσφυγή η αιτούσα παραπονέθηκε, μεταξύ άλλων, για την ολική στέρηση της χρήσης της ιδιοκτησίας της χωρίς αποζημίωση, κατά παραβίαση του άρθρου 1 του Πρώτου Πρόσθετου Πρωτοκόλλου (σκ. 32 της από 21.2.2008 απόφασης του ΕΔΔΑ) και ζήτησε, κατ’ επίκληση του άρθρου 41 της Σύμβασης, να καταδικασθεί το Ελληνικό Δημόσιο να της καταβάλει 18.600.000 ευρώ ως αποζημίωση για την υλική ζημία ή 17.800.000 ευρώ για την υποτίμηση της αξίας και 12.792.620 ευρώ για τη στέρηση της χρήσης αυτής, καθώς 70.000 ευρώ για ηθική βλάβη (σκ. 51). Το ΕΔΔΑ, με την προαναφερθείσα από 21.2.2008 απόφαση, απέρριψε την ένσταση της Ελληνικής Κυβέρνησης περί απαραδέκτου της προσφυγής λόγω μη εξάντλησης των εθνικών ένδικων μέσων (σκ. 40) και στη συνέχεια έκρινε ότι «[…] Στην προκειμένη περίπτωση, από το φάκελο προκύπτει ότι ο προορισμός της επίδικης ιδιοκτησίας δεν ήταν μόνο η γεωργική εκμετάλλευση […] η απαγόρευση δόμησης ήταν αποτέλεσμα μιας σειράς διοικητικών πράξεων που καθιστούσαν ανίσχυρο το εν λόγω δικαίωμα, το οποίο είχε αρχικά αναγνωρίσει το εθνικό δίκαιο» (σκ. 48). Ενόψει αυτών, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι «στην προκειμένη περίπτωση το κριτήριο που εφάρμοσε το Συμβούλιο της Επικρατείας στην απόφασή του αριθ. 982/2005 καθώς και η επακόλουθη συμπεριφορά των εθνικών αρχών διέρρηξαν τη δίκαιη ισορροπία που πρέπει να υφίσταται, σε ό,τι αφορά τις ρυθμίσεις σχετικά με τη χρήση της περιουσίας, μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού συμφέροντος» και, συνεπώς, υπήρξε παραβίαση του άρθρου 1 του Πρωτοκόλλου 1 (σκ. 49). Περαιτέρω, ως προς το ζήτημα της εφαρμογής του άρθρου 41 της ΕΣΔΑ το ανωτέρω Δικαστήριο επιφυλάχθηκε να αποφανθεί (σκ. 52), τελικώς δε με την από 2.12.2010 απόφαση, αφού επισήμανε ότι στην προηγούμενη απόφασή του «…προκειμένου να χαρακτηρίσει την επίδικη παραβίαση … στηρίχθηκε στο ότι ήταν αδύνατο στην προσφεύγουσα εταιρεία να εκμεταλλευτεί την ιδιοκτησία της και κατά μείζονα λόγο στη μη αποζημίωση από πλευράς εθνικών δικαστηρίων ως προς το θέμα αυτό», δηλ. «δεν συμπέρανε μια στέρηση, θεμιτή ή μη, της ιδιοκτησίας της», έκρινε ότι «στην υπό κρίση υπόθεση η φύση της παραβίασης που διαπιστώθηκε […] δεν του επιτρέπει να ξεκινήσει από την αρχή της αποκατάστασης εις το ακέραιο (restitutio in integrum)… και, συνεπώς, … η αποζημίωση μπορεί να αποκαταστήσει την επικαλούμενη ζημία» (σκ. 18 της από 2.12.2010 απόφασης). Τέλος, το ΕΔΔΑ έκρινε ότι «το ολικό μπλοκάρισμα της ιδιοκτησίας της προσφεύγουσας εταιρείας λόγω του προοδευτικού περιορισμού του δικαιώματός της για οικοδόμηση στην πραγματικότητα περιόρισε σχεδόν ολικά τη δυνατότητά της να κάνει χρήση του δικαιώματός της στην περιουσία … από τις 28 Ιουνίου 1984, ημερομηνία κατά την οποία ο Υπουργός Πολιτισμού χαρακτήρισε την περιοχή … ως “ζώνη Α΄ – απόλυτης προστασίας” …» και ότι «οι περιστάσεις της συγκεκριμένης υπόθεσης δεν επιτρέπουν ακριβή εκτίμηση της υλικής ζημίας», επιδίκασε δε στην προσφεύγουσα εταιρεία το ποσό των 500.000 ευρώ (σκ. 18 – 20 της από 2.12.2010 απόφασης). Όπως προκύπτει από το έγγραφο των απόψεων της Διοίκησης, η επιδικασθείσα από το ΕΔΔΑ αποζημίωση έχει καταβληθεί. Μετά την έκδοση των αποφάσεων του ΕΔΔΑ η αιτούσα υπέβαλε προς τους Υπουργούς Οικονομικών και Πολιτισμού και Αθλητισμού και την από 7.10.2013 αίτηση με τα αιτήματα που προαναφέρθηκαν (ανωτ. σκ. 2), ισχυρίσθηκε δε, μεταξύ άλλων, ότι στο ακίνητό της δεν υπάρχουν μνημεία και ότι από την ενδεχόμενη οικοδόμησή του δεν βλάπτεται το παρακείμενο μνημείο. Επί της τελευταίας αυτής αίτησης απεστάλη στους αρμόδιους Υπουργούς το 150320/331855/15.11.2013 έγγραφο του Προέδρου του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους, στο οποίο, πλην άλλων, αναφέρεται ότι το ΕΔΔΑ δεν θεώρησε παράνομες αυτές καθεαυτές τις πράξεις της Διοίκησης ούτε διαπίστωσε στέρηση, νόμιμη ή μη, της ιδιοκτησίας της προσφεύγουσας (αιτούσας), αλλά θεμελίωσε την παράβαση στο γεγονός ότι η αιτούσα δεν έλαβε αποζημίωση από τα εθνικά δικαστήρια, ότι για τα υπόλοιπα θέματα το ΕΔΔΑ απέρριψε την προσφυγή και ότι μετά την καταβολή της αποζημίωσης, η εξέταση της από 7.10.2013 αίτησης δεν συναρτάται με υποχρεώσεις που απορρέουν από τις εν λόγω αποφάσεις του ΕΔΔΑ. Εν τέλει, επί της ανωτέρω αίτησης δεν δόθηκε απάντηση από τους αρμόδιους Υπουργούς Πολιτισμού και Αθλητισμού και Οικονομικών και η αιτούσα άσκησε την κρινόμενη αίτηση ακυρώσεως, στρεφομένη κατά της τεκμαιρόμενης απόρριψης της αίτησης.
Επειδή, από το περιεχόμενο της από 7.10.2013 αίτησης προς τη Διοίκηση προκύπτει ότι η αιτούσα ζήτησε να ανακαθορισθούν τα όρια της Ζώνης Προστασίας Α΄ του αρχαιολογικού χώρου Ελούντας, στο τμήμα εκείνο στο οποίο εμπίπτει το ακίνητό της, κατά τρόπον ώστε το ακίνητο να αποδεσμευθεί ή, τουλάχιστον, να προβλεφθεί στη συγκεκριμένη έκταση Ζώνη Προστασίας Β΄, άλλως το επίδικο ακίνητο να κηρυχθεί απαλλοτριωτέο ή να γίνει απευθείας εξαγορά ή ανταλλαγή του με άλλο ισάξιο, σύμφωνα με τις ειδικότερες ρυθμίσεις του άρθρου 18 του ν. 3028/2002 και να καταβληθεί η προσήκουσα αποζημίωση για τη στέρηση της χρήσης του ακινήτου. Σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις του ν. 3028/2002 και ενόψει των όσων κρίθηκαν με τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ, η από 7.10.2013 αίτηση υποβλήθηκε με σκοπό τη συνολική και οριστική εκ μέρους της Διοίκησης αντιμετώπιση της αδυναμίας της αιτούσας να αξιοποιήσει πλήρως το προαναφερθέν ακίνητό της, λόγω των περιορισμών που επιβλήθηκαν μετά την απόκτησή του (1972-1974) και ειδικότερα με τον καθορισμό, το έτος 1984, ευρύτερης έκτασης ως Ζώνης προστασίας Α΄ του αρχαιολογικού χώρου, στην οποία περιλαμβάνεται και το επίμαχο ακίνητο. Τα ανωτέρω προκύπτουν από το ότι στην από 7.10.2013 αίτηση τα σχετικά αιτήματα αναφέρονται επικουρικώς ή διαζευκτικώς, δηλαδή με τρόπο ο οποίος στοιχεί και προς το πλέγμα των ρυθμίσεων του ν. 3028/2002, αφενός, διότι η Διοίκηση έχει πάντοτε τη δυνατότητα να επανεκτιμήσει τα δεδομένα της συγκεκριμένης υπόθεσης, όπως την ύπαρξη ή μη μνημείων στο ακίνητο του ενδιαφερομένου, την απόσταση του ακινήτου από μνημεία κ.ά., ή και να αξιολογήσει νεότερα ευρήματα και στοιχεία και, αφετέρου, διότι ο νόμος καθιερώνει περισσότερους από έναν τρόπους για την αποζημίωση του ενδιαφερομένου (απαλλοτρίωση, εξαγορά, αποζημίωση). Περαιτέρω, όπως εκτέθηκε, με τις από 2.3.1993 και 3.8.1998 αιτήσεις η αιτούσα είχε και στο παρελθόν υποβάλει αντίστοιχα με τα επίδικα αιτήματα, τα οποία απορρίφθηκαν ρητώς ή σιωπηρώς. Εν όψει, όμως, του διαδραμόντος χρόνου, ο οποίος ασκεί ουσιώδη επιρροή στη νομιμότητα κρίσεων για την άρση ή διατήρηση δεσμεύσεων στην ιδιοκτησία και των περιστάσεων της υπόθεσης που προαναφέρθηκαν, δηλαδή της παρόδου μακρού χρονικού διαστήματος δέσμευσης της ιδιοκτησίας της αιτούσας με τον περιορισμό ορισμένων χρήσεων του επίμαχου ακινήτου, η παράλειψη της Διοίκησης να εξετάσει την από 7.10.2013 αίτηση της αιτούσας, δεν συνιστά επιβεβαίωση των ρητών ή σιωπηρών αρνήσεων που εκδηλώθηκαν σε απώτερο χρόνο, αλλά έχει εκτελεστό χαρακτήρα και παραδεκτώς προσβάλλεται με την κρινόμενη αίτηση (πρβλ. ΣτΕ 4326/2010).
Επειδή, σύμφωνα με τις προαναφερθείσες διατάξεις του ν. 3028/2002 και κατόπιν των όσων κρίθηκαν με τις αποφάσεις του ΕΔΔΑ, εφόσον στο προαναφερθέν ακίνητο της αιτούσας, που αποκτήθηκε την περίοδο 1972-1974, επιβλήθηκαν το έτος 1984 περιορισμοί με τον καθορισμό ευρύτερης έκτασης ως Ζώνης Α΄ προστασίας του αρχαιολογικού χώρου στην οποία απαγορεύεται η δόμηση, η Διοίκηση είχε υποχρέωση να επιληφθεί και να εξετάσει την από 7.10.2013 αίτηση ως προς τη συνδρομή ή μη των προϋποθέσεων των άρθρων 18 και 19 του ν. 3028/2002 και να κρίνει αν συντρέχουν οι προβλεπόμενες στις διατάξεις αυτές προϋποθέσεις εφαρμογής τους για την αναγκαστική απαλλοτρίωση ή την εξαγορά του ακινήτου της αιτούσας ή την αποζημίωσή της για την απομείωση της αξίας του ακινήτου λόγω του περιορισμού των δυνατοτήτων αξιοποίησης και εκμετάλλευσής του ή, ακόμη, να ερευνήσει κατά την κρίση της, με βάση τα δεδομένα της υπόθεσης, αν υφίσταται άλλη προσήκουσα λύση που διασφαλίζει την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς και επιτρέπει παράλληλα την αξιοποίηση του ακινήτου της αιτούσας. Υπό τα δεδομένα, συνεπώς, αυτά, η προσβαλλόμενη σιωπηρή άρνηση των Υπουργών Πολιτισμού και Αθλητισμού και Οικονομικών να αποφανθούν επί των αιτημάτων που περιλαμβάνονται στην από 7.10.2013 αίτηση συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμης ενέργειας, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση και πρέπει, ως εκ τούτου, να ακυρωθεί, η δε υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νόμιμη κρίση με βάση και τα όσα έγιναν δεκτά με τις από 21.2.2008 και 2.12.2010 αποφάσεις του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (πρβλ. ΣτΕ 1880/2016 7μ., 4926/2013, 4151/2011 7μ., 3419/2011 7μ.).
Επειδή, εφόσον η υπό κρίση αίτηση γίνεται δεκτή για τον προαναφερθέντα λόγο παράβασης της υποχρέωσης της Διοίκησης που απορρέει από τα άρθρα 18 και 19 του ν. 3028/2002, αποβαίνει περιττή η έρευνα των λοιπών λόγων ακυρώσεως, οι οποίοι πλήττουν την αυτή παράλειψη της Διοίκησης κατ’ επίκληση διατάξεων του Συντάγματος ή της ΕΣΔΑ ή και άλλων διατάξεων του ν. 3028/2002.