ΣτΕ 1353/2026 [Παράνομες αποφάσεις με τις οποίες βεβαιώθηκε η απαλλαγή από την υποχρέωση περιβαλλοντικής αδειοδότησης για την εγκατάσταση και λειτουργία ΦΣΠΗΕ και πράξεις της ΥΔΟΜ για την έγκριση εργασιών μικρής κλίμακας]
Περίληψη
– Τα έργα ηλεκτροπαραγωγής από φωτοβολταϊκούς σταθμούς στο σύνολό τους δεν έχουν στην Ελλάδα, κατά την επιλογή του εθνικού νομοθέτη, την αντιμετώπιση της έννοιας των «έργων ενεργειακής βιομηχανίας» του ενωσιακού δικαίου. Ειδικότερα, ο εθνικός νομοθέτης, κάνοντας χρήση του περιθωρίου εκτίμησης που διέθετε κατά τη μεταφορά της οδηγίας 2011/92/ΕΕ, με την ΔΙΠΑ/οικ.37674/27,07.2016 υπουργική απόφαση (όπως τροποποιήθηκε με την ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/74463/4562/29.07.2020 υπουργική απόφαση και ίσχυε κατά τον κρίσιμο χρόνο) εξαίρεσε από κάθε περιβαλλοντική αδειοδότηση τους φωτοβολταϊκούς σταθμούς με ισχύ έως και 1 MW, εκτός εάν το έργο εγκαθίσταται σε γήπεδο που βρίσκεται σε περιοχή του δικτύου Natura 2000 ή σε παράκτια θέση που απέχει λιγότερο από 100 μ. από την οριογραμμή του αιγιαλού εκτός βραχονησίδων, ρύθμιση που διατηρήθηκε και μετά την ακυρωτική ΣτΕ 1885/2023 απόφαση, με την ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/12.06.2024 υπουργική απόφαση. Σε περίπτωση, όμως, που συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα δεν περιλαμβάνεται ρητώς σε ορισμένη κατηγορία της οδηγίας ή στις κατηγορίες τα>ν εθνικών διατάξεων, δεν αποκλείεται το ενδεχόμενο το συγκεκριμένο έργο λόγω των συνεπειών του στο περιβάλλον, και ιδίως λόγω των συνεργιστικών του επιπτώσεων με άλλα ομοειδή έργα, να πρέπει να υποβληθεί σε περιβαλλοντική αδειοδότηση, ακολουθώντας την κατάταξη του πλησιέστερου συναφούς έργου ή δραστηριότητας σύμφωνα με τη διαδικασία του άρθρου 1 παρ. 6 του ν. 4014/2011. Τέτοια είναι η περίπτωση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από πλησιόχωρους, μεμονωμένους, φωτοβολταϊκούς σταθμούς οι οποίοι, αθροιστικά, έχουν συνολική ισχύ που υπερβαίνει τα όρια που θέτει ο εθνικός νομοθέτης και καταλαμβάνουν μεγάλη έκταση, προκαλώντας, λόγω της εγγύτητας και του μεγέθους τους, σημαντικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον. Άλλως, εφόσον, δηλαδή, κατόπιν προκαταρκτικού ελέγχου (“screening”) διαπιστωθεί ότι οι επιπτώσεις του συγκεκριμένου έργου ή της δραστηριότητας στο περιβάλλον είναι μικρές ή ασήμαντες, είτε απαλλάσσεται από την υπαγωγή στη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης είτε επιβάλλεται άλλος τρόπος αντιμετωπίσεώς τους.
Μετά τη δικαστική ακύρωση της εφαρμοσθείσας εν προκειμένω ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/74463/4562/2020 υπουργικής απόφασης με την ΣτΕ 1885/2023 απόφαση, εκδόθηκε η ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/12.06.2024 υπουργική απόφαση, με την οποία διατηρήθηκε το όριο απαλλαγής από την περιβαλλοντική αδειοδότηση για φωτοβολταϊκούς σταθμούς ισχύος έως και 1 MW, κατόπιν της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/62395/4301/8.6.2024 εισήγησης της ΔΙΠΑ. Η παραπάνω εισήγηση τεκμηριώνει επαρκώς, με βάση ποσοτικά και τεχνικά δεδομένα (κάλυψη εδάφους ανά παραγόμενο MW, βελτίωση αποδοτικότητας φωτοβολταϊκών πλαισίων) και επιστημονικά δημοσιεύματα, το όριο απαλλαγής του 1 MW, σε συμφωνία με τα κριθέντα με την ΣτΕ 1885/2023 απόφαση. Περαιτέρω, η ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/12.06.2024 υπουργική απόφαση περιλαμβάνει μεταβατική διάταξη (άρθρο 2 παρ. 3 εδ5 α’), η οποία ορίζει ότι σε έργα τα οποία έλαβαν περιβαλλοντική αδειοδότηση βάσει της κατάταξης η οποία ίσχυε κατά την υποβολή του σχετικού αιτήματος, διατηρείται η ισχύς της πράξης περιβαλλοντικής αδειοδότησης ανεξαρτήτως μετέπειτα αλλαγών της κατάταξης. Η διάταξη αυτή, υπό τον όρο «περιβαλλοντική αδειοδότηση», περιλαμβάνει και τις βεβαιώσεις απαλλαγής από περιβαλλοντική αδειοδότηση έργων που είχαν εκδοθεί υπό το προϊσχύσαν καθεστώς βάσει της τότε ισχύουσας κατάταξης, και έχει την έννοια ότι διατηρούνται σε ισχύ οι πράξεις απαλλαγής από περιβαλλοντική αδειδότηση που εκδόθηκαν υπό το καθεστώς προηγούμενων αποφάσεων περιβαλλοντικής κατάταξης, έστω και εάν το καθεστώς αυτό ακυρώθηκε εν μέρει με τη ΣτΕ 1885/2023, εφόσον το σχετικό όριο (του 1 MW εν προκειμένω) διατηρείται με τη νέα πάγια διάταξη με βάση πλέον την επιστημονική τεκμηρίωση που χορηγήθηκε σε συμμόρφωση προς τα κριθέντα με τη ΣτΕ 1885/2023. Υπό τα δεδομένα αυτά, δηλαδή, εφόσον καλύφθηκε η έλλειψη τεκμηρίωσης του ορίου της απαλλαγής σύμφωνα με την ΣτΕ 1885/2023 απόφαση και υπάρχει σχετική εφαρμοστέα μεταβατική διάταξη, η ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/2024 υπουργική απόφαση παρέχει αναδρομικά νόμιμο έρεισμα στις προσβαλλόμενες βεβαιώσεις απαλλαγής από την άποψη του ορίου του 1 MW, απορριπτομένων των περί του αντιθέτου ισχυρισμών των αιτούντων περί έλλειψης νομίμου ερείσματος των προσβαλλομένων. Ομοίως αβάσιμος είναι και ο ισχυρισμός των αιτούντων ότι τυχόν εφαρμογή της παραπάνω απόφασης προσκρούει στις διατάξεις των άρθρων 4 παρ. 1, 20 παρ. 1 και 26 του Συντάγματος και 6 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου. Και τούτο, πρωτίστως, διότι η έκδοση της παραπάνω υπουργικής απόφασης, η οποία, άλλωστε, προβαίνει σε νέα εξυπαρχής ρύθμιση του ζητήματος και έχει γενική εφαρμογή, δεν συνιστά, πάντως επέμβαση σε εκκρεμή δίκη και για τον λόγο ότι η απόφαση αυτή δημοσιεύθηκε πριν από την άσκηση της κρινόμενης αίτησης. Πράγματι, οι επίμαχες ρυθμίσεις της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/12.06.2024 υπουργικής απόφασης – όριο απαλλαγής και μεταβατική διάταξη – έχουν γενικό και αντικειμενικό χαρακτήρα, δεν αφορούν μεμονωμένη περίπτωση, δεν συνιστούν ευθεία κύρωση των προσβαλλομένων και εξυπηρετούν σκοπό δημοσίου συμφέροντος, δηλαδή, την προαγωγή της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Περαιτέρω, ο εθνικός νομοθέτης επιτρέπεται να απαλλάσσει ορισμένη ομάδα ή υποομάδα έργων από την περιβαλλοντική αδειοδότηση, εφόσον μπορεί να θεωρηθεί ότι τα έργα αυτά δεν αναμένεται να προκαλέσουν καμία επίπτωση, ούτε καν σημαντική ή τοπική, υπό την προϋπόθεση δε αυτή, μόνη η αύξηση του κατώτατου ορίου για τη διενέργεια εκτίμησης περιβαλλοντικών επιπτώσεων (και, κατά μείζονα λόγο, η καταρχήν πρόβλεψη τέτοιου ορίου απαλλαγής) δεν είναι άνευ ετέρου ασύμβατη με την οδηγία 2011/92/ΕΕ. Στην προκειμένη περίπτωση, το όριο απαλλαγής για έργα ΦΣΠΗΕ έως 0,5 MW θεσπίσθηκε πριν από τη δημοσίευση του ν. 4014/2011 και την αρχική 1958/13.01.20Ϊ2 υπουργική απόφαση περί κατάταξης. Η απαλλαγή αυτή, συνοδευόμενη από τις προαναφερθείσες εξαιρέσεις – θέση εντός περιοχής του δικτύου Natura ή σε απόσταση μικρότερη των 100 μ. από τα όρια του αιγιαλού ή μικρότερη των 150 μ. από ομοειδές έργο ΑΠΕ -, αφορούσε έργα που, κατά την εύλογη και εντός των ορίων που του έθετε η κοινοτική νομοθεσία, εκτίμηση του νομοθέτη, δεν αναμενόταν να προκαλέσουν επιπτώσεις και υπαγορεύθηκε από την ανάγκη προώθησης των ΑΠΕ προς επίτευξη των ενωσιακών στόχων, ενόψει της διαπιστωθείσας, κατά το χρόνο εκείνο, περιορισμένης διείσδυσής τους στο ενεργειακό ισοζύγιο.
Επιπλέον, η αύξηση του παραπάνω ορίου σε 1 MW δικαιολογείται βάσει της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/62395/4301/08.06.2024 εισήγησης της ΔΙΠΑ, η οποία είναι μεν μεταγενέστερη του ν. 4685/2020, αλλά περιλαμβάνει και στοιχεία αναγόμενα στον χρόνο ψήφισης του νόμου αυτού, που συμπληρώνουν και τεκμηριώνουν με συγκεκριμένα τεχνικά και επιστημονικά δεδομένα τα αναφερόμενα στη σχετική εισηγητική του έκθεση. Με βάση τα προεκτεθέντα, είναι αβάσιμοι και οι λόγοι περί ανίσχυρου των διατάξεων των άρθρων 3 παρ. 2 του ν. 3851/2010 και 126 παρ. 1 του ν. 4685/2020. Τέλος, ο ισχυρισμός ότι η απαλλαγή αυτή συνεπάγεται ανέλεγκτο των κριτηρίων του άρθρου 17 του ΕΠΧΣΑΑ/ΑΠΕ είναι αβάσιμος, προεχόντως, διότι σύμφωνα με το άρθρο 3 του εν λόγω Ειδικού Πλαισίου οι ρυθμίσεις του δεν εφαρμόζονται σε μεμονωμένα έργα ΑΠΕ που εξαιρούνται από την υποχρέωση λήψης αδειών παραγωγής και εγκατάστασης κατά τα άρθρα 4 και 8 του ν. 3468/2006 (μεταξύ των οποίων, και τα έργα ΦΣΠΗΕ ισχύος έως και 1 MW, όπως τα απαλλασσόμενα με τις επίμαχες διατάξεις των ν. 3851/2010 και ν. 4685/2020). Σε κάθε περίπτωση, η τήρηση των παραπάνω κριτηρίων καταρχήν διασφαλίζεται και για τα εξαιρούμενα έργα, στο πλαίσιο των κατά περίπτωση τηρητέων διαδικασιών της ειδικής περιβαλλοντικής νομοθεσίας, οι οποίες, ελλείψει περιβαλλοντικής αδειοδότησης, δεν συγχωνεύονται σε αυτήν ούτε έχουν παρακολουθηματικό ένταντι αυτής χαρακτήρα, αλλά τηρούνται αυτοτελώς.
Όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, οι 186 προσβαλλόμενες βεβαιώσεις απαλλαγής εκδόθηκαν στο πλαίσιο μαζικής αδειοδότησης των οικείων έργων σε εν μέρει όμορα και κατά τα λοιπά πλησιόχωρα γήπεδα εντός της έκτασης της ζώνης έργου τεχνητής λίμνης Πηνειού, αθροιζόμενης έκτασης περί τα 2,700 στρέμματα με συνολική ισχύ 185,814 MW (: δηλαδή, μεγέθη έργου κατηγορίας Α2 κατά το καθεστώς των ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/74463/4562/2020 και ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/17185/1069/2022 υπουργικών αποφάσεων και, πλέον, Α1 κατά την κατάταξη της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/2024 υπουργικής απόφασης, βάσει και της σχετικής επιστημονικής τεκμηρίωσης της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/62395/4301/08.06.2024 εισήγησης της Διεύθυνσης Περιβαλλοντικής Αδειοδότησης του Υπουργείου Περιβάλλοντος και Ενέργειας). Όμως, κατά τη διαδικασία έκδοσης των προσβαλλόμενων βεβαιώσεων απαλλαγής, η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή δεν εξέτασε εάν τα έργα αυτά ή ομάδες αυτών, που βρίσκονται σε όμορες ή παρακείμενες θέσεις, με αιτήματα απαλλαγής που υποβλήθηκαν σχεδόν ταυτόχρονα, συνιστούν ενιαίο έργο, υπαγόμενο σε περιβαλλοντική αδειοδότηση κατά τις διατάξεις του ν, 4014/2011 και τις κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού υπουργικές αποφάσεις. Ούτε κατά τη διαδικασία έκδοσης των προσβαλλόμενων βεβαιώσεων απαλλαγής, η αρμόδια περιβαλλοντική αρχή υπέβαλε τα έργα αυτά σε διαδικασία προκαταρκτικού ελέγχου («screening»), ενόψει των συνεργιστικών-σωρευτικών τους επιπτώσεων στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον, συμπεριλαμβανομένου των επιπτώσεών τους στο Υδατικό Σύστημα, της τεχνητής λίμνης Πηνειού και στο τοπίο της περιοχής, στην οποία εντάσσονται σύμφωνα με το Περιφερειακό Πλαίσιο της Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδας. Υπό τα ανωτέρω δεδομένα, οι προσβαλλόμενες βεβαιώσεις απαλλαγής εκδόθηκαν παρά τον νόμο και πρέπει να ακυρωθούν, όπως βασίμως προβάλλεται με την υπό κρίση αίτηση, οι υποθέσεις δε να αναπεμφθούν στη Διοίκηση για νέα νόμιμη κρίση, για την εξαγωγή της οποίας, στο ζήτημα της κατάτμησης των έργων, θα πρέπει να ληφθούν υπόψη τα κριτήρια που αναφέρονται στο κεφάλαιο των πρόσθετων παρατηρήσεων της ΥΠΕΝ/ΔΙΠΑ/63951/4418/12.06.2024 απόφασης του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας. Κατόπιν τούτων ακυρωτέες αποβαίνουν και οι πράξεις της ΥΔΟΜ Ήλιδας για την έγκριση εργασιών μικρής κλίμακας (συνολικά 25 πράξεις) για τους ΦΣΠΗΕ που έλαβαν απαλλαγή με τις προσβαλλόμενες βεβαιώσεις, εφόσον απώλεσαν το νόμιμο έρεισμά τους.
Πρόεδρος: Χρ. Ντουχάνης
Εισηγητής: Χρ. Παπανικολάου
