ΣΤΕ 1029/2020 [ΑΛΛΑΓΗ ΧΡΗΣΗΣ ΚΤΗΡΙΟΥ ΕΝΤΟΣ ΠΡΟΣΤΑΤΕΥΟΜΕΝΟΥ ΟΙΚΙΣΜΟΥ ΧΩΡΙΣ ΠΡΟΗΓΟΥΜΕΝΗ ΈΚΔΟΣΗ Π.Δ. ΚΑΘΟΡΙΣΜΟΥ ΧΡΗΣΕΩΝ ΓΗΣ ΚΑΙ ΌΡΩΝ ΔΟΜΗΣΗΣ]
Περίληψη
– Ο Υπουργός Πολιτισμού, προκειµένου να χορηγήσει την έγκριση (άδεια) για την εκτέλεση του έργου ή για τη συγκεκριµένη χρήση Κτηρίου που βρίσκεται σε οικισμό που αποτελεί αρχαιολογικό χώρο ή ακίνητο µνηµείο, αξιολογεί τα χαρακτηριστικά του έργου ή της χρήσης και εκτιµά τις άµεσες και έμμεσες επιπτώσεις που θα έχουν στον εν λόγω οικισμό, δηλαδή στο αγαθό που εμπίπτει στο πεδίο προστασίας του ν. 3028/2002. Η αιτιολογία της χορηγουμένης εγκρίσεως ελέγχεται, συνεπώς, ως προς τα ζητήματα αυτά και πρέπει, για να είναι πλήρης, να περιέχει περιγραφή του προς Εκτέλεση έργου ή της επιτρεπόµενης χρήσης και τεκμηριωμένη εκτίµηση των επιπτώσεών τους. Οφείλει δε η Διοίκηση, κατά την εξέταση σχετικού αιτήματος, να ερευνά περαιτέρω αν τυχόν δυσμενείς επιπτώσεις μπορούν να εξουδετερωθούν µε την επιβολή όρων και περιορισμών και, σε καταφατική περίπτωση, να επιβάλλει τους αναγκαίους σε κάθε περίπτωση όρους κατά τη χορήγηση της εγκρίσεως. Ειδικώς δε η εγκατάσταση και λειτουργία πλησίον αρχαίων μνημείων ή αρχαιολογικών χώρων εμπορικής επιχειρήσεως, όπως τα καταστήματα υγειονομικού ενδιαφέροντος, επιτρέπεται µόνο µετά από έγκριση του Υπουργού Πολιτισμού, η οποία εκδίδεται ύστερα από γνώµη του οικείου συμβουλίου και πρέπει να προηγείται των αδειών άλλων αρχών που απαιτούνται κατά νόµο για την Ίδρυση και τη λειτουργία της επιχειρήσεως. Προβάλλεται η έκδοση π.δ/τος για τον καθορισμό των χρήσεων γης ή συγκεκριμένων κτηρίων, των όρων δόµησης και των επιτρεπόµενων δραστηριοτήτων εντός ενεργού οικισμού που είναι και κηρυγµένος αρχαιολογικός χώρος, ως και των αναγκαίων προς τούτο περιορισμών της ιδιοκτησίας, ώστε να διασφαλίζεται αφ’ ενός η προστασία του αρχαιολογικού χώρου και αφ᾿ ετέρου η απρόσκοπτη λειτουργία του οικισμού. Κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, ερµηνευοµένης στο πλαίσιο της συνταγματικής υποχρεώσεως για τη λήψη θετικών µέτρων προστασίας της πολιτιστικής κληρονομιάς, το σχετικό διάταγμα πρέπει να εκδίδεται εντός ευλόγου χρόνου από την έκδοση του νόµου, προκειµένου περί παλαιών κηρύξεων, ή από την κήρυξη του χώρου, εφ’ όσον αυτή εχώρησε µετά το ν. 3028/2002. Η έκδοση του δ/τος αυτού δεν επαφίεται στην ευχέρεια του κανονιστικού νομοθέτη, διότι άλλως η αδράνεια της Διοικήσεως και η επ᾽ άπειρον αναβολή της κανονιστικής ρυθµίσεως των σχετικών θεμάτων (υπό την πίεση, ενδεχομένως, τοπικών συμφερόντων που αντιτίθενται στη θέσπιση σαφών κανόνων) θα καθιστούσε κενό γράµµα την επιταγή του Συντάγματος και του νόµου και θα διαιώνιζε την περιπτωσιολογική αντιμετώπιση των ανακυπτόντων θεμάτων, µε αποτέλεσµα την έκδοση αντιφατικών αποφάσεων και την ελλειπή προστασία του οικισμού. Ως εκ τούτου η πάροδος του ως άνω ευλόγου χρόνου δεν συνεπάγεται µόνο την δυνατότητα ασκήσεως αιτήσεως ακυρώσεως κατά της παραλείψεως οφειλοµένης ενεργείας της Διοικήσεως να εκδώσει το απαιτούμενο από το νόµο και το Σύνταγμα π.δ/γµα, κατ’ εξαίρεση της γενικής αρχής περί µη προσβολής της αρνήσεως εκδόσεως κανονιστικής πράξεως, αλλά την αδυναμία περαιτέρω εκδόσεως ατομικών αδειών χρήσεως των χώρων του οικισμού, διότι τούτο θα δημιουργούσε πραγματική κατάσταση µη δεκτική ανατροπής και θα ισοδυναμούσε µε de facto ρύθμιση του ζητήματος των χρήσεων εντός του οικισμού µε ατομικές πράξεις, εκδιδόµενες µε περιπτωσιολογικά κριτήρια, κατά περιγραφή του νόµου, ο οποίος επιβάλλει την κανονιστική ρύθμιση του θέµατος µε γενικά και αντικειμενικά κριτήρια.
Το π.δ. 5 της 19.10-13.11.1978 (Δ’ 594) είναι ληπτέο υπ’ όψη και από την αρχαιολογική υπηρεσία κατά τη χορήγηση εγκρίσεως δομικών εργασιών και αλλαγής χρήσεως κτηρίων που βρίσκονται εντός παραδοσιακών οικισμών, οι θεσπιζόµενοι δε µε αυτό όροι και περιορισμοί δοµήσεως και χρήσεις γης εφαρμόζονται ως ελάχιστο πλαίσιο προστασίας των χαρακτηριζοµένων παραδοσιακών οικισμών, εφ’ όσον δεν έχουν θεσπισθεί αυστηρότεροι. Επί οικισμών που έχουν χαρακτηρισθεί αφ’ ενός ως χρήζοντες ειδικής κρατικής προστασίας, ήτοι ως έχοντες µνηµειακό χαρακτήρα, και αφ’ ετέρου ως παραδοσιακοί, δεσπόζων είναι, κατά το άρθρο 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος, ο µνηµειακός τους χαρακτήρας, ο οποίος συνεπάγεται αυξημένο καθεστώς προστασίας, οι δε διατάξεις περί παραδοσιακών οικισμών εφαρμόζονται µόνο στο µέτρο που εναρµονίζονται προς την προστασία του μνημειακού τους χαρακτήρα.
Προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη είναι ακυρωτέα, διότι εκδόθηκε χωρίς να έχει προηγουμένως εκδοθεί το προεδρικό διάταγμα καθορισμού χρήσεων γης και όρων δόµησης που προβλέπεται στο άρθρο 14 παρ. 6 του ν. 3028/2002. Στην ερμηνεία αυτή συνηγορούν, κατά τους αιτούντες, και οι διατάξεις των διεθνών συµβάσεων των Παρισίων και της Γρανάδας, καθώς και το πρόσφατο Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π., το οποίο θέτει ως κατευθυντήρια αρχή για την ολοκληρωμένη προστασία και ανάδειξη του ιστορικού οικισμού της Μονεμβασίας τον καθορισμό των χρήσεων γης.
Κατά τη γνώµη που εκράτησε στο Τμήμα, ο λόγος αυτός είναι βάσιμος.
Λόγω της διατύπωσης μειοψηφούσας άποψης και εν όψει της σηµασίας του ανωτέρω τιθέµενου ζητήματος της εννοίας της παρ. 6 του άρθρου 14 του ν. 3028/2002, από την επίλυση του οποίου εξαρτάται η έκβαση της υποθέσεως, το Τµήµα υπό την παρούσα σύνθεση κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στην επταµελή σύνθεση του Τµήµατος.
Πρόεδρος: Γ. Παπαγεωργίου
Εισηγητής: Θ. Αραβάνης
Το πλήρες κείμενο της απόφασης θα αναρτηθεί αμέσως μετά την καθαρογραφή του από το Δικαστήριο.
