ΣτΕ 2134/2016* [Ρύθμιση του π.δ. παραλιακής ζώνης Αττικής για παραλιακό εστιατόριο στη Βουλιαγμένη]

Περίληψη

-Προβάλλεται ότι η ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 4 περίπτ. γ’, με την οποία ορίζεται ότι η άδεια λειτουργίας των υφιστάμενων εστιατορίων ανανεώνεται με τις ίδιες προϋποθέσεις που απαιτούνται για την ανέγερση νέου εστιατορίου, ήτοι την, εντός ενός έτους από τη δημοσίευση του διατάγματος, i) έγκριση της θέσεως του κτιρίου από την αρχαιολογική υπηρεσία, ii) γνωμοδότηση της δασικής υπηρεσίας για τον χαρακτήρα της εκτάσεως και έγκριση από την ίδια υπηρεσία της ανεγέρσεως του κτιρίου και iii) έγκριση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης είναι εκτός εξουσιοδοτήσεως, τόσο ως προς την ενιαύσια προθεσμία όσο και τις τιθέμενες προϋποθέσεις ανανέωσης της άδειας λειτουργίας υφιστάμενου εστιατορίου, ότι η επίδικη έκταση είναι εντός σχεδίου και συνεπώς εντός αυτής δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, ότι οι περιπτώσεις γνωμοδοτήσεως των δασικών οργάνων και της αρχαιολογικής υπηρεσίας προβλέπονται στους οικείους νόμους και ότι η απαίτηση «εγκρίσεως μελέτης διαμόρφωσης» είναι αόριστη διότι δεν καθίσταται σαφές τι εννοείται ως «μελέτη διαμόρφωσης». Ο λόγος αυτός, ως προς το πρώτο σκέλος του είναι απορριπτέος ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης εκδοχής, διότι η ανωτέρω ενιαύσια προθεσμία δεν είναι αποκλειστική, αλλά έχει την έννοια έντονης αποδείξεως προς τη Διοίκηση και τους ενδιαφερομένους να προωθήσουν ταχέως την εκπόνηση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης, η έγκριση της οποίας είναι προϋπόθεση για την ανανέωση άδειας λειτουργίας νομίμως υφιστάμενης και διατηρούμενης χρήσεως και η οποία, στην περίπτωση αυτή, απαιτείται μετά τριετία από την έναρξη ισχύος του διατάγματος. Τούτων παρέπεται ότι, μέχρι την έγκριση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης, η οποία, αντιθέτως προς τα προβαλλόμενα με την αίτηση, προβλέπεται και ρυθμίζεται ειδικώς στην παράγρ. 4 του άρθρου 10 του προσβαλλόμενου δ/τος, για τη χορήγηση ή την ανανέωση της άδειας λειτουργίας εστιατορίου εφαρμόζονται οι ισχύουσες διατάξεις.

-Η διάταξη κατά την οποία η άδεια λειτουργίας των υφιστάμενων εστιατορίων ανανεώνεται με τις ίδιες ως άνω προϋποθέσεις, τίθεται νομίμως και ευρίσκει επίσης έρεισμα στις εξουσιοδοτικές διατάξεις που επικαλείται το διάταγμα, διότι αποβλέπει στην εναρμόνιση παλαιών και νέων κτιρίων εντός της επίμαχης εκτάσεως προς το σκοπό της προστασίας της, στον έλεγχο της νομιμότητας των υφιστάμενων κτισμάτων και στην άρση τυχόν αυθαίρετων καταστάσεων, δεδομένου ότι με το προσβαλλόμενο διάταγμα επιδιώκεται η διατήρηση των νομίμων υφιστάμενων κτιρίων και χρήσεων τόσο εντός της ζώνης 5δ όσο και σε όλη την έκταση του παραλιακού μετώπου, όχι δε η νομιμοποίηση τυχόν αυθαίρετων κατασκευών που ανεγέρθηκαν κατά το παρελθόν.

-Προβάλλεται ότι το «νομίμως λειτουργούν» από το 1988 εστιατόριο «Ιθάκη» που εκμεταλλεύεται η αιτούσα εταιρεία πρέπει να συνεχίσει να λειτουργεί με τους ίδιους όρους που ίσχυαν προηγουμένως, διότι άλλως παραβιάζεται η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος το μεν ως αόριστος, διότι δεν διευκρινίζεται ποιο είναι το προηγούμενο ευνοϊκό καθεστώς νόμιμης λειτουργίας του κέντρου το οποίο θίγεται με τις πληττόμενες ρυθμίσεις, εν πάση δε περιπτώσει ως αβάσιμος. Τούτο διότι η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, η οποία αποτελεί ειδικότερη εκδήλωση της συνταγματικής αρχής της ασφάλειας δικαίου, που απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος, ουδόλως επιβάλλει τη διαιώνιση των όρων και περιορισμών δομήσεως και χρήσεως που ισχύουν σε δεδομένο τόπο και χρόνο, διότι τούτο θα οδηγούσε στην ματαίωση της υποχρεώσεως του νομοθέτη να ρυθμίζει τα σχετικά ζητήματα κατ’ εκτίμηση των επιταγών του δημοσίου συμφέροντος, όπως διαμορφώνονται από τις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες, εκπληρώνοντας, με τον τρόπο αυτό, την κατά το Σύνταγμα υποχρέωσή του για την προστασία του περιβάλλοντος και την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων, ο δε κοινός ή κανονιστικός νομοθέτης έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια να μεταβάλλει τους όρους αυτούς εφ’ όσον η νέα ρύθμιση υπαγορεύεται από πολεοδομικούς λόγους, εν προκειμένω.

-Προβάλλεται ότι οι ανωτέρω όροι ανανεώσεως της άδειας λειτουργίας των υφισταμένων εστιατορίων αντίκειται στην αρχή της ισότητας, διότι εισάγουν άνιση μεταχείριση σε σχέση με την όμοια περίπτωση των πλησίον ευρισκομένων εστιατορίων του Δήμου Βουλιαγμένης, για τα οποία δεν προβλέπονται παρόμοιοι όροι. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος ως αβάσιμος διότι οι δύο περιπτώσεις δεν είναι όμοιες, αφού τα εστιατόρια του Δήμου Βουλιαγμένης εμπίπτουν σε περιοχή η οποία, λόγω των μορφολογικών χαρακτηριστικών της, εντάσσεται σε διαφορετική ζώνη του προσβαλλόμενου δ/τος ενώ η εκτίμηση της Διοικήσεως για τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της περιοχής εκάστης ζώνης σε σχέση με τις υπόλοιπες περιοχές, οι οποίες τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες και εντάσσονται σε διαφορετικές ζώνες, δεν υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο.

*Όμοιες οι ΣτΕ 2135/2016 και ΣτΕ 2136/2016

Πρόεδρος: Ν. Ρόζος
Εισηγητής: Θ. Αραβάνης

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση, για την άσκηση της οποίας έχει καταβληθεί το νόμιμο παράβολο (1836433 και 1399691/2004 ειδικά έντυπα παραβόλου σειράς Α΄), ζητείται η ακύρωση του π.δ. της 1.3.2004 «Καθορισμός ζωνών προστασίας, χρήσεων γης και όρων και περιορισμών δόμησης στην παραλιακή ζώνη της Αττικής, από το Φαληρικό Όρμο μέχρι την Αγία Μαρίνα Κρωπίας» (Δ΄ 254/5.3.2004), στο σύνολο του και ιδίως ως προς τις διατάξεις του άρθρου 6 παράγρ. 4 ζώνη 5δ στοιχ. γ΄ αυτού.
Επειδή, η αίτηση εισάγεται προς συζήτηση μετά την 383/2011 απόφαση του Τμήματος με την οποία η εκδίκαση της υποθέσεως αναβλήθηκε προκειμένου η Διοίκηση να προσκομίσει τον φάκελο της υποθέσεως, ο οποίος περιήλθε ήδη στο Δικαστήριο.
Επειδή, η αίτηση ασκείται εμπροθέσμως (δημοσίευση του προσβαλλόμενου δ/τος στην Ε.τ.Κ. στις 5.3.2004 – κατάθεση της κρινόμενης αιτήσεως στις 3.5.2004, ήτοι την 59η ημέρα από την επομένη της δημοσιεύσεως) και με έννομο συμφέρον από την αιτούσα εταιρεία, η οποία φέρεται ότι εκμεταλλεύεται δια μισθώσεως με το φιλανθρωπικό ίδρυμα “Εκκλησιαστικό Ορφανοτροφείο Βουλιαγμένης”, το εστιατόριο “Ιθάκη”, το οποίο λειτουργεί εντός εκτάσεως 87 περίπου στρεμμάτων η οποία ανήκει στο ανωτέρω φιλανθρωπικό ίδρυμα και εμπίπτει στην επίμαχη ζώνη 5δ, προβάλλει δε ότι βλάπτεται από τις ρυθμίσεις του προσβαλλόμενου π.δ/τος που αφορούν την λειτουργία των εστιατορίων εντός της ζώνης αυτής.
Επειδή, προβάλλεται ότι το προσβαλλόμενο π.δ. εκδόθηκε αναρμοδίως, διότι κατά το χρόνο της πραγματικής κυκλοφορίας (10.3.2004) του φύλλου της Ε.τ.Κ. στο οποίο αυτό δημοσιεύθηκε, η Υπουργός ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. που το υπογράφει είχε ήδη παραιτηθεί, η δε παραίτησή της είχε γίνει δεκτή με το π.δ. 119/10.3.2004 (Α΄ 83/10.3.2004), που δημοσιεύθηκε την ίδια ημέρα.
Επειδή, στο άρθρο 7 του ν. 301/1976 «Περί της εις την Εφημερίδα της Κυβερνήσεως δημοσιευομένης ύλης…» (Α΄ 91), όπως ο νόμος αυτός ίσχυε κατά το χρόνο δημοσιεύσεως του προσβαλλόμενου διατάγματος, προβλέπονται τα εξής: «1. Η Εφημερίς της Κυβερνήσεως εκδίδεται καθ’ εκάστην εργάσιμον ημέραν, εν επειγούση δε ανάγκη και καθ` ημέραν αργίαν, εις αυτοτελή φύλλα φέροντα την ημερομηνία της ημέρας της εκδόσεως, ίδιον αύξοντα αριθμόν και συνεχή δι’ άπαντα τα εντός του αυτού έτους εκδιδόμενα φύλλα αρίθμησιν των σελίδων… 2. Τα φύλλα της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως κυκλοφορούν εντός της αυτής ημέρας της ην ταύτα φέρουν ημερομηνίας. Εντός της αυτής ημέρας και προ της κυκλοφορίας, ή συγχρόνως προς ταύτην, αντίτυπον του κυκλοφορούντος φύλλου ή κεκυρωμένον αντίγραφον του ηλεγμένου και θεωρηθέντος παρά του Υπουργού Προεδρίας της Κυβερνήσεως δοκιμίου καταχωρείται εις ίδιον φάκελλον τηρούμενον κατά τεύχος παρά τω Εθνικώ Τυπογραφείω και όντα προσιτόν εις το κοινόν. 3. Μη ούσης δυνατής ένεκα τεχνικών λόγων της κυκλοφορίας φύλλου της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως κατά την ημέραν της ην τούτο φέρει ημερομηνίας οι ενδιαφερόμενοι δύναται να αιτούνται παρά του Εθνικού Τυπογραφείου κεκυρωμένον φωτοαντίγραφον του κατά την προηγουμένην παράγραφον κατακεχωρημένου φύλλου ή δοκιμίου. Το ούτω χορηγούμενον κεκυρωμένον φωτοαντίγραφον έχει την αυτήν ισχύν ήν και τα φύλλα της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως. 4. Συντρεχουσών των εν ταις προηγουμέναις παραγράφοις προϋποθέσεων, το φύλλον της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως τεκμαίρεται αμαχήτως ως κυκλοφορήσαν την ημέραν της ην τούτο φέρει ημερομηνίας. Η ημέρα εκδόσεως και κυκλοφορίας λαμβάνεται πάντοτε αδιαιρέτως». Εξ άλλου, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η νομιμότητα της διοικητικής πράξεως, εφ’ όσον δεν ορίζεται ή δεν συνάγεται άλλως από το νόμο, κρίνεται σύμφωνα με το νομοθετικό καθεστώς που ισχύει κατά το χρόνο εκδόσεώς της. Ειδικότερα, όσον αφορά τη νόμιμη υπόσταση των κανονιστικών διοικητικών πράξεων που χρήζουν δημοσιεύσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, το εκδίδον αυτές διοικητικό όργανο πρέπει να διατηρεί την σχετική αρμοδιότητα όχι μόνο κατά τον χρόνο υπογραφής τους, αλλά και κατά τον χρόνο της δημοσιεύσεώς τους στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (ΣΕ 3848/1973, 735/1970 Ολομ., πρβλ. ΣΕ 4252/ 1980, 451, 1017/1978, 1756/1961, 767/1960). Ομοίως, η αρμοδιότητα του οικείου Υπουργού για την πρόταση των κανονιστικών διαταγμάτων κατά το άρθρο 43 παρ. 2 και 4 του Συντάγματος πρέπει να συντρέχει και κατά το χρόνο δημοσιεύσεως του διατάγματος (βλ. Π.Ε. 3/2001 5μ., πρβλ. Ολομ. ΣΕ 1543/1951, 256/1968, 2231/1969). Ήτοι, ο Υπουργός που προτείνει και δια της προσυπογραφής του αναλαμβάνει την ευθύνη της εκδόσεως του διατάγματος (άρθρο 35 παρ. 1 του Συντάγματος), πρέπει να διατηρεί την ιδιότητά του αυτή και κατά το χρόνο της δημοσιεύσεως του διατάγματος, οπότε και επέρχεται η τελείωσή του (πρβλ. ΣΕ 256/1968, 2231/1969 Ολομ.). Ως χρόνος δε δημοσιεύσεως νοείται η ημερομηνία που φέρει το σχετικό φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως, εφ’ όσον από τις εκτεθείσες στην προηγούμενη σκέψη διατάξεις προκύπτει ότι ο νομοθέτης απέβλεψε στην αναφερομένη στο ΦΕΚ ημερομηνία δημοσιεύσεως και όχι στην ημερομηνία παραδόσεως του ως άνω ΦΕΚ στη θυρίδα πωλήσεως (βλ. ΣΕ 1642/2002). Αντιθέτως, η ημερομηνία της πραγματικής κυκλοφορίας του φύλλου λογίζεται ως ημέρα δημοσιεύσεως μόνον για την προθεσμία της αιτήσεως ακυρώσεως (ΣΕ 2081/1987 Ολομ., ΣΕ 3183/2008 7μ., 3671/2006 Ολομ., 3106/1998, 1424/1990, κ.ά.). Την ανωτέρω νομολογιακή ερμηνεία υιοθέτησε ρητώς ο νομοθέτης με το άρθρο 18 παρ. 2 του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του ν. 2690/1999 (Α΄ 45) Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, στο οποίο ορίζεται ότι «στην περίπτωση της δημοσίευσης στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως, ως ημερομηνία δημοσίευσης λαμβάνεται εκείνη την οποία φέρει το σχετικό φύλλο της Εφημερίδας, υπό την προϋπόθεση ότι, κατά την ημερομηνία αυτή, είναι δυνατή η χορήγηση, σε κάθε ενδιαφερόμενο, αντιτύπου του φύλλου ή θεωρημένου φωτοαντιγράφου του οικείου δοκιμίου». Πράγματι, όπως προκύπτει από την εισηγητική έκθεση του ν. 2690/1999, η παράγραφος 2 του άρθρου 18 ακολουθεί την αντίστοιχη ρύθμιση της διατάξεως του άρθρου 7 του ν. 301/1976, όπως ερμηνεύθηκε με την προαναφερθείσα 2081/1987 απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου. Εν όψει τούτων ο ανωτέρω προβαλλόμενος λόγος περί αναρμοδιότητας είναι απορριπτέος ως αβάσιμος διότι, σύμφωνα με τα ανωτέρω εκτεθέντα, κρίσιμη για τη θεμελίωση της κατά χρόνο αρμοδιότητας της υπογράφουσας το προσβαλλόμενο διάταγμα Υπουργού είναι η ημερομηνία δημοσιεύσεως που αναφέρεται στο φύλλο της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως (εν προκειμένω 5.3.2004) και όχι ο χρόνος παραδόσεως του φύλλου αυτού στη θυρίδα πωλήσεως (10.3.2004, όπως προκύπτει από τα αναφερόμενα στην ιστοσελίδα του Εθνικού Τυπογραφείου και από την από 18.3.2004 βεβαίωση της Διευθύντριας της Διεύθυνσης Προγραμματισμού Παραγωγής του Εθνικού Τυπογραφείου), κατά την ημερομηνία δε αυτή (5.3.2004) η Υπουργός εξακολουθούσε να έχει την ιδιότητα της Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων (πρβλ. ΣΕ 1642/2002, 2554/2009, 3060/2011).
Επειδή, από τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1, 2, 3 και 5 του Συντάγματος συνάγεται ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός της Χώρας και η πολεοδομική διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών αποτελούν υποχρέωση της Πολιτείας, η δε ρυθμιστική αυτή αρμοδιότητα του Κράτους εκδηλώνεται με την θέσπιση κανόνων που αποβλέπουν στην προστασία του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος, στην ορθολογική διάταξη των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στον χώρο και στην διασφάλιση της λειτουργικότητας και αισθητικής των οικιστικών περιοχών, εν όψει και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε μιας από αυτές, κατά τρόπο ώστε να δημιουργούνται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβιώσεως (ΣΕ 2878/2012 κ.ά.). Ουσιώδες στοιχείο του σχεδιασμού αυτού είναι ο καθορισμός ή η τροποποίηση των όρων δομήσεως και των χρήσεων γης. Κριτήρια για τον καθορισμό των στοιχείων αυτών, όπως και γενικά της πολεοδομικής ανάπτυξης των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών, είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας των οικισμών, δηλαδή της ικανότητάς τους να επιτελούν την κύρια λειτουργία τους και για τους ίδιους, αλλά και για το ευρύτερο χωρικό πλαίσιο, στο οποίο εντάσσονται και η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως των κατοίκων, ενώ λόγοι αναγόμενοι στην υφιστάμενη πραγματική κατάσταση, καθώς και στην εξυπηρέτηση ιδιωτικών συμφερόντων, λαμβάνονται υπόψη μόνο επικουρικώς (ΣΕ 2262/2014 7μ., πρβλ. ΣΕ 376/2014, 3341/2013, 123/2007, 2005/2003 Ολομ.). Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί, κατά την έννοια των διατάξεων των άρθρων 17 και 24 του Συντάγματος, τα εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτου, όπως η κυριότητα, προστατεύονται στο πλαίσιο του προορισμού του ακινήτου, που περιλαμβάνει το φάσμα των επιτρεπτών χρήσεών του. Οι χρήσεις αυτές καθορίζονται κυριαρχικώς, είτε απ’ ευθείας από συνταγματικές διατάξεις, είτε από τον νομοθέτη, είτε από τη Διοίκηση κατ’ εξουσιοδότηση νόμου. Προκειμένου δε να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφυλάξεως του περιβάλλοντος επιτρέπεται η λήψη μέτρων που είναι δυνατόν να συνίστανται και στον περιορισμό του φάσματος των δυνατών χρήσεων του ακινήτου ή της εντάσεως της εκμεταλλεύσεώς του. Τα μέτρα αυτά, που υπαγορεύονται από το δημόσιο συμφέρον, συνιστάμενο, όπως προεκτέθηκε, στην προστασία του περιβάλλοντος και στην εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως, πρέπει να θεσπίζονται με αντικειμενικά κριτήρια και κατά τρόπο σύμφωνο προς τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, πρέπει δηλαδή να είναι αναγκαία και πρόσφορα για την επίτευξη του ανωτέρω σκοπού δημοσίου συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογοι σε σχέση προς αυτόν. Όταν δε τα μέτρα που λαμβάνονται προς τον σκοπό της προστασίας μιας περιοχής, καίτοι έχουν θεσπισθεί με γνώμονα τα ανωτέρω κριτήρια, έχουν ως αποτέλεσμα την μη αναμενόμενη ουσιώδη στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας, σε σχέση με τον κατά τα προεκτεθέντα προορισμό της, δεν αναιρείται εκ μόνου του λόγου αυτού η νομιμότητά τους, αλλά γεννάται αξίωση των τυχόν θιγομένων ιδιοκτητών προς αποζημίωση, ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας, αδιαφόρως εάν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων, υπό την αυτονόητη, πάντως, προϋπόθεση ότι το επιβαλλόμενο βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος από το σύνολο των πολιτών ή ορισμένη μερίδα τους, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος και ενόψει του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού περιεχομένου της ιδιοκτησίας, μεταβάλλεται δηλαδή σε θυσία ελαχίστων κατά παράβαση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος (ΣΕ 2035/2011 Ολομ, 2923/2011, 216/2011, 3555/2009, 3224/2009, 3111/2008 7μ., 2650/2013 κ.ά.).
Επειδή, ο ν. 1515/1985 «Ρυθμιστικό σχέδιο και πρόγραμμα προστασίας περιβάλλοντος της ευρύτερης περιοχής της Αθήνας» (Α΄ 18), οι διατάξεις του οποίου αποδίδονται στα άρθρα 8 και επόμ. του κυρωθέντος με το άρθρο πρώτο του π.δ. της 14-27.7.1999 (Δ΄ 580) Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (Κ.Β.Π.Ν.), έχει εκδοθεί σε συμμόρφωση προς το άρθρο 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, το οποίο επιβάλλει αφ’ ενός μεν την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, αφ’ ετέρου δε τον χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό της χώρας για την επίτευξη των καλύτερων όρων διαβίωσης. Οι διατάξεις του ανωτέρω νόμου προβλέπουν κατευθύνσεις, προγράμματα και μέτρα για την αναβάθμιση του φυσικού και ανθρωπογενούς περιβάλλοντος, τα οποία δεσμεύουν τη Διοίκηση κατά την άσκηση της κανονιστικής της εξουσίας ή την έκδοση ατομικών πράξεων (βλ. ΣΕ 604, 2173/2002 Ολομ., 2403/1997 Ολομ., Π.Ε. 305/2006). Στο προοίμιο του προσβαλλόμενου δ/τος γίνεται επίκληση, μεταξύ άλλων, του άρθρου 11 παρ. 3 του Κώδικα Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας (Κ.Β.Π.Ν., π.δ. της 14/27.7.1999, Δ΄ 580), το οποίο αποδίδει το περιεχόμενο του άρθρου 4 παρ. 3 του ν. 1515/1985, όπως τροποποιηθέν ισχύει. Κατά την διάταξη αυτή, «Με προεδρικά διατάγματα, που εκδίδονται με πρόταση του Υπουργού Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων συμπληρώνονται, εξειδικεύονται, διευκρινίζονται και τροποποιούνται μερικά το ρυθμιστικό σχέδιο Αθήνας και το πρόγραμμα προστασίας περιβάλλοντος χωρίς μεταβολή των στόχων και κατευθύνσεών τους ύστερα από γνώμη της εκτελεστικής επιτροπής του Οργανισμού Αθήνας». Το κατά την εν λόγω διάταξη πρόγραμμα προστασίας περιβάλλοντος Αθήνας περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, κατά το άρθρο 9 περ. β του Κ.Β.Π.Ν. (άρθρο 2 του ν. 1515/1985), το οποίο επίσης μνημονεύεται στο προοίμιο του προβαλλόμενου π.δ/τος, μέτρα για την προστασία του τοπίου, των ακτών και των ειδικών περιοχών φυσικού κάλλους, ενώ οι κατά την αυτή ως άνω διάταξη στόχοι και κατευθύνσεις του ρυθμιστικού σχεδίου Αθήνας (Ρ.Σ.Α.) περιλαμβάνουν, μεταξύ άλλων, κατά το επίσης τυχόν επικλήσεως στο προοίμιο του αυτού διατάγματος άρθρο 10 περ. 1β και 3α του Κ.Β.Π.Ν. (άρθρο 3 του ν. 1515/1985), ως γενικότερο μεν στόχο την βελτίωση της ποιότητας ζωής για όλους τους κατοίκους της περιοχής και την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ως ειδικότερο δε στόχο την οικολογική ανασυγκρότηση, την ανάδειξη και προστασία του αττικού τοπίου, των τοπίων φυσικού κάλλους και των ακτών. Στους στόχους δε αυτούς περιλαμβάνεται, σύμφωνα με το επίσης μνημονευόμενο στο προοίμιο του αυτού δ/τος άρθρο 1 παρ. 1 εδ. ε του ν. 2730/ 1999 «Σχεδιασμός, ολοκληρωμένη ανάπτυξη και εκτέλεση των Ολυμπιακών Έργων και άλλες διατάξεις» (Α΄ 130), η ανάδειξη, αποκατάσταση, βιώσιμη ανάπτυξη και ολοκληρωμένη διαχείριση του παράκτιου μετώπου της πρωτεύουσας στο Σαρωνικό, ως υπερτοπικής ζώνης αθλητισμού, αναψυχής, πολιτιστικών δραστηριοτήτων και σύγχρονων και ήπιων τουριστικών υποδομών (βλ. Π.Ε. 371/2003). Όπως έχει γίνει δεκτό, από τις διατάξεις αυτές συνάγεται ότι, κατά την εξειδίκευση των στόχων και κατευθύνσεων του Ρ.Σ.Α., όπως αυτή ενεργείται με τα κατ’ άρθρο 11 παρ. 3 του Κ.Β.Π.Ν. εκδιδόμενα προεδρικά διατάγματα, επιτρέπεται η λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την προστασία και ανάδειξη των προστατευόμενων στοιχείων του τοπίου της περιοχής Αθηνών, μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται, κατά τα οριζόμενα, άλλωστε, στο άρθρο 1 παρ. 3 περ. ε του ν. 1650/1986 (Α΄ 160), και οι ακτές ως φυσικοί πόροι, ως ευαίσθητα οικοσυστήματα και ως στοιχεία του τοπίου. Εξ άλλου, με τα εν λόγω διατάγματα, δύνανται να τροποποιούνται οι όροι και περιορισμοί δομήσεως και των οικισμών με εγκεκριμένα σχέδια πόλεως, οι οποίοι περιλαμβάνονται στα όρια της περιοχής παρέμβασης (βλ. Π.Ε. 305/2006, πρβλ. Π.Ε. 371/2003, 567/2001, 56/1988). Στα μέτρα αυτά προεχόντως περιλαμβάνεται η θέσπιση όρων και περιορισμών χρήσεων γης, οι οποίοι, όταν πρόκειται για περιοχές και ακτές εκτός σχεδίου πόλεως, μη προοριζόμενες, ως εκ τούτου, κατ’ αρχήν, προς δόμηση, δύνανται να εξικνούνται και μέχρις ολοσχερούς απαγορεύσεως της δομήσεως σε περιοχές, στις οποίες η ιδιαίτερη φύση τους και η εξυπηρέτηση των ως άνω σκοπών το επιβάλλουν (βλ. ΣΕ 3221-3222/2006 7μ.). Εφ’ όσον δε τα μέτρα αυτά, σύμφωνα, άλλωστε, με τους ανωτέρω σκοπούς του Ρ.Σ.Α., αφ’ ενός μεν θεσπίζονται με αντικειμενικά κριτήρια χάριν της προστασίας του δημοσίου συμφέροντος και τεκμηριώνονται από τα στοιχεία του φακέλου, χωρίς να συντρέχει περίπτωση πλάνης περί τα πράγματα, αφ’ ετέρου δε δεν εξαφανίζουν ούτε καθιστούν την ιδιοκτησία αδρανή σε σχέση με τον προορισμό της, δεν προσκρούουν στο άρθρο 17 του Συντάγματος ούτε στο άρθρο 1 του πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ευρωπαϊκής Συμβάσεως Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (ΕΣΔΑ) που κυρώθηκε με το ν.δ. 53/1974, Α΄ 256 (βλ. ΣΕ 3222/2006 7μ.). Συντρεχουσών δε των ανωτέρω προϋποθέσεων, δεν αποτελεί, κατά τα λοιπά, αντικείμενο ακυρωτικού ελέγχου η εκτίμηση της Διοικήσεως για τα ιδιαίτερα μορφολογικά και άλλα χαρακτηριστικά μιας περιοχής, προκειμένου αυτή να ενταχθεί σε συγκεκριμένη ζώνη κανονιστικών ρυθμίσεων, η ζώνη δε αυτή μπορεί να είναι και διαφορετική από αντίστοιχη ζώνη άλλης περιοχής, για την οποία, κατά την εκτίμηση της Διοικήσεως, δεν συντρέχουν οι αυτές συνθήκες (ΣΕ 3758-3760/2014 7μ., βλ. και 3515/2010 7μ., 3221/2006 7μ.). Τέλος, ναι μεν οι ρυθμίσεις των προαναφερόμενων π.δ/των δεν επιτρέπεται να αποκλίνουν των προβλεπομένων σε ειδικές προστατευτικές νομοθεσίες, όπως η δασική ή η περί μνημείων, πλην για την πληρότητα του κειμένου των ανωτέρω π.δ/των επιτρέπεται η παραπομπή σε αυτές, για την εφαρμογή των οποίων αρμόδια είναι τα προβλεπόμενα από αυτές όργανα.
Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου (βλ. και ΣΕ 290/2001, ΠΕ 371/2003), το Εκκλησιαστικό Ορφανοτροφείο Βουλιαγμένης φέρεται ότι απέκτησε κυριότητα δια δωρεάς από το Ελληνικό Κράτος, δυνάμει του 281/1927 συμβολαίου του συμβολαιογράφου Αθηνών Γεωργίου Τερζή, επί εκτάσεως εμβαδού 86.854 τ.μ., κειμένης στην περιοχή Βουλιαγμένης Αττικής. Με το 1900/21.2.1951 συμβόλαιο του συμβολαιογράφου Αθηνών Χ. Κατσαφαρόπουλου συνήφθη μεταξύ αφ’ ενός του Ελληνικού Δημοσίου και αφ’ ετέρου του Οργανισμού Διοικήσεως Εκκλησιαστικής Περιουσίας (Ο.Δ.Ε.Π.) και του εν λόγω Ιδρύματος σύμβαση, με την οποία, εν όψει της επικειμένης εγκρίσεως νέου ρυμοτομικού σχεδίου της Βουλιαγμένης, συμφωνήθηκαν, μεταξύ άλλων, τα εξής: α) Το Ίδρυμα και ο Ο.Δ.Ε.Π. παραιτήθηκαν από κάθε εμπράγματο δικαίωμα, πλην εκείνου της ψιλής κυριότητος, επί ορισμένων τμημάτων των ακινήτων τους, τα οποία εχαρακτηρίζοντο στο υπό έγκριση νέο ρυμοτομικό σχέδιο Βουλιαγμένης, ως “χώροι δια κοινήν χρήσιν” και επισημαίνονται με πράσινο χρώμα επί του συνταγέντος από το Υπουργείο Οικισμού και Ανοικοδομήσεως διαγράμματος, το οποίο είναι προσηρτημένο στο εν λόγω συμβόλαιο. β) Το Ίδρυμα και ο Ο.Δ.Ε.Π. παραιτήθηκαν “από πάσης τυχόν απαιτήσεως αποζημιώσεως κατά του Δημοσίου ή της Κοινότητος Βουλιαγμένης ή οιουδήποτε τρίτου, ερειδομένης επί των αφ’ ων παραιτούνται εμπραγμάτων δικαιωμάτων”. γ) Η παραίτηση του Ιδρύματος και του Ο.Δ.Ε.Π από τα εμπράγματα δικαιώματά τους επί των προαναφερθεισών εκτάσεων εχώρησε με σκοπό “να περιέλθουν οι χώροι ούτοι εις κοινήν χρήσιν, … ην ο Ο.Δ.Ε.Π. και το Εκκλησιαστικόν Ορφανοτροφείον Βουλιαγμένης αναλαμβάνουν την υποχρέωσιν όπως δι’ ουδεμιάς πράξεως αυτών παρεμποδίζουν”, δ) Στην παραίτηση δεν περιλαμβάνονται οι «οικοδομικαί νησίδες αι εμπίπτουσαι εις τας αφ’ ων η παραίτησις οδούς, πλατείας, άλση, κήπους…», οι οποίες σημειώνονται με ερυθρό χρώμα στο σχετικό διάγραμμα και προορίζονται για κέντρα αναψυχής, ξενοδοχεία, κατοικίες και εν γένει για οποιεσδήποτε ανεξαιρέτως εγκαταστάσεις, επί αυτών δε των «οικοδομικών νησίδων» ο ΟΔΕΠ και το Ορφανοτροφείο διατηρούν ακέραια όλα τους τα δικαιώματα, ε) … και στ) Σε περίπτωση μελλοντικής τροποποιήσεως του ρυμοτομικού σχεδίου Βουλιαγμένης, δυνάμει της οποίας ορισμένοι από τους ως άνω χώρους ή τμήματά των θα έπαυαν τυχόν να προορίζονται για κοινή χρήση “οι χώροι ούτοι ή τα τοιαύτα τμήματα αυτών περιέρχονται αυτοδικαίως και άνευ άλλου τινός, άμα τη δημοσιεύσει του περί τροποποιήσεως του σχεδίου Βασιλικού Διατάγματος, εις την ακεραίαν πλέον κυριότητα, νομήν και κατοχήν . . . του Ο.Δ.Ε.Π. ή του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου Βουλιαγμένης”. Η ανωτέρω σύμβαση, της οποίας η ισχύς τελούσε “υπό την αναβλητικήν αίρεσιν της δημοσιεύσεως του περί εγκρίσεως του προσηρτημένου εις την σύμβασιν . . . νέου σχεδίου ρυμοτομίας Βουλιαγμένης . . . Βασιλικού Διατάγματος, μετά του οποίου η . . . σύμβασις θέλει αποτελεί, ως αναπόσπαστον αυτού μέρος και συμπλήρωμα εν ενιαίον όλον”, κυρώθηκε με το β.δ. της 20-24.4.1951 (Α’ 121), με το οποίο εγκρίθηκε το νέο ρυμοτομικό σχέδιο Βουλιαγμένης. Με τα διάταγμα αυτό, μεταξύ άλλων, εγκρίθηκαν εντός του χώρου του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου οικοδομικά τετράγωνα (Ο.Τ.) με αριθμούς 107, 108, 110, 111 και 112, που σημειώνονται με ερυθρό χρώμα στο διάγραμμα που συνοδεύει αυτό το διάταγμα, ενώ ο υπόλοιπος χώρος σημειώνεται με πράσινο χρώμα. Στη συνέχεια, με το β.δ. της 9-25.8.1955 “Περί τροποποιήσεως και επεκτάσεως του ρυμοτομικού σχεδίου Βουλιαγμένης κ.λπ.” (Α΄ 229), σε ορισμένους από τους χώρους του αιτούντος Ιδρύματος οι οποίοι απέκτησαν, κατά τα ανωτέρω εκτεθέντα, τον χαρακτήρα κοινοχρήστου χώρου από της δημοσιεύσεως στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως του β.δ. της 20-24.4.1951, επετράπη, κατά τροποποίηση του τελευταίου τούτου Διατάγματος, η ανέγερση ξενοδοχειακών εγκαταστάσεων, κέντρων αναψυχής και λουτρικών εγκαταστάσεων. Με το β.δ. της 14.11-28.12.1960 «Περί τροποποιήσεως του ρυμοτομικού σχεδίου Βουλιαγμένης» (Δ΄ 186), ο χώρος του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου εμφαίνεται στο οικείο διάγραμμα περικλειόμενος από διακεκομμένη γραμμή και εντός αυτού περιλαμβάνονται τα ανωτέρω τετράγωνα, περικλειόμενα μόνο από οικοδομικές γραμμές, προσδιορίζεται δε ως «χώρος οικοδομήσιμος δια ξενοδοχειακάς εγκαταστάσεις». Ακολούθως, στο διάγραμμα που συνοδεύει το από 20.4-11.5.1964 β.δ. «Περί τροποποιήσεως του ρυμοτομικού σχεδίου Βουλιαγμένης» (Δ΄ 60, αναδημοσίευση στο ΦΕΚ Δ΄ 144), ο ίδιος χώρος προσδιορίζεται ως «Χώρος κοινόχρηστος όπου επιτρέπεται η ανέγερσις ξενοδοχειακού συγκροτήματος ελευθέρως εντός αυτού» και τα Ο.Τ. 107, 108, 110, 111 και 112 αντί της οικοδομικής γραμμής φέρουν διακεκομμένη γραμμή. Στη συνέχεια με το β.δ. της 28.2 – 20.3.1969 “Περί αναθεωρήσεως των όρων και περιορισμών δομήσεως των οικοπέδων κ.λπ. της Βουλιαγμένης Αττικής” (Δ’ 59), ο χώρος αυτός υπήχθη στον Τομέα 3 του σχεδίου πόλεως της Βουλιαγμένης (Τουριστική Ζώνη). Στο διάγραμμα που συνοδεύει την πράξη αυτή δεν καθορίζονται οικοδομικές γραμμές στο χώρο αυτό του τομέα 3, ενώ κανένα από τα διαγράμματα που συνοδεύουν τα πιο πάνω β.δ/τα δεν περιέχει ρυμοτομικές γραμμές. Με τα πιο πάνω δεδομένα, τα δ/τα αυτά δεν περιέχουν ρυθμίσεις ρυμοτομικού χαρακτήρα για τη διάταξη των οικοδομησίμων και κοινοχρήστων χώρων, όπως οδοί, πλατείες κλπ (βλ. ΠΕ 371/2003, πρβλ. ΣΕ 534/2003 Ολ.). Μεταγενεστέρως, με την 35254/7224/1.12.1997 απόφαση των Υπουργών ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και Γεωργίας εγκρίθηκε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο του Δήμου Βουλιαγμένης (Δ΄ 1129) και ο χώρος του Ορφανοτροφείου χαρακτηρίσθηκε ως χώρος πρόνοιας και πρασίνου. Μετά ταύτα, προκειμένης της λήψεως μέτρων προστασίας του παραλιακού μετώπου της Αθήνας από τον Φαληρικό όρμο μέχρι την Αγία μαρίνα Κρωπίας, συντάχθηκε από τον Οργανισμό Αθήνας η από Νοεμβρίου 1997 μελέτη «Θαλάσσιο μέτωπο πολεοδομικού Συγκροτήματος Αθήνας – ακτές Σαρωνικού». Στην μελέτη αυτή εξαίρεται το φυσικό κάλλος του παράλιου μετώπου της Αττικής, στο οποίο εμπίπτει και η επίμαχη περιοχή της Βουλιαγμένης, και τονίζεται, στα πλαίσια των στόχων του Ρ.Σ.Α., η ανάγκη λήψεως μέτρων, μεταξύ άλλων, για την προστασία του φυσικού τοπίου και των πολιτιστικών και αρχαιολογικών στοιχείων της όλης περιοχής, την απομάκρυνση των ασύμβατων και οχλουσών χρήσεων που συγκεντρώθηκαν τις τελευταίες δεκαετίες, την ενίσχυση του ρόλου της ως τόπου αναψυχής των κατοίκων το λεκανοπεδίου και την διευκόλυνση της πρόσβασης του κοινού στις ακτές, ειδικά δε η έκταση του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου, στην οποία φέρεται να λειτουργούν δύο εστιατόρια (κεφ. 2.3.6.) τμήμα της δε «… καταλαμβάνεται από πρόχειρες αυθαίρετες κατασκευές που ενοικιάζονται το καλοκαίρι σε παραθεριστές» (2.4.6), προτείνεται να ενταχθεί στις περιοχές Β «Προστασίας του περιβάλλοντος με ήπια ανάπτυξη» και ειδικότερα στην ζώνη 2α «περιαστικό πράσινο με λειτουργίες αναψυχής, σ.δ. 0,001-0,002», στην οποία σύμφωνα με τον σχετικό χάρτη επιτρέπονται «διαδρομές περιπάτου, διαδρομές ποδηλάτου, αθλοπαιδιές», ενώ «οι εγκαταστάσεις του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου … προτείνεται να διατηρηθούν με τις τυχόν απαραίτητες αλλαγές ως προς την εσωτερική διαρρύθμισή τους» (6.2.9). Στη συνέχεια, κατά την επεξεργασία σχεδίου του προσβαλλόμενου δ/τος, στην από 20.12.2001/συν.15^η/Θέμα 1^ο γνωμοδότηση της Εκτελεστικής Επιτροπής του ΟΡΣΑ αναφέρεται (σελ. 15) ότι η περιοχή του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου είναι ενταγμένη στην «τουριστική ζώνη» (Τομέας 3) του β.δ. της 28.2-20.3.1969, με τις νέες δε ρυθμίσεις [ζώνη 5δ] «καταργούνται οι διατάξεις του παραπάνω διατάγματος» όσον αφορά τις επιτρεπόμενες στην περιοχή αυτήν χρήσεις, «διατηρούνται τα κτίρια του ορφανοτροφείου με χρήση πρόνοιας», ενώ «επιτρέπεται η διατήρηση των νομίμως υφισταμένων τμημάτων των τριών εστιατορίων, καθώς και η ανέγερση ενός νέου υπό … προϋποθέσεις». Ακολούθως, με υπόμνημά του (187/25.1.2002) προς την ΕΕ του ΟΡΣΑ το Εκκλησιαστικό Ορφανοτροφείο ζήτησε να περιληφθούν στο δ/γμα «47 λιθόκτιστοι κεραμοσκεπείς οικίσκοι των οποίων η εκμίσθωση αποτελεί και τους πόρους συντήρησης του Ορφανοτροφείου». Όπως προκύπτει από την από 16.4.2002 υπηρεσιακή εισήγηση προς την Ε.Ε. του ΟΡΣΑ (συνεδρ. 23, πράξη 1^η), αρχικά η εισήγηση, κατόπιν συνεργασίας με την Εκκλησία της Ελλάδος και τον Δήμο Βουλιαγμένης, συμφώνησε με την διατήρηση των οικίσκων και την παραμονή των (ήδη) τριών εστιατορίων στον χώρο του αιτούντος, τελικά όμως πρότεινε την παραμονή των τριών υφισταμένων εστιατορίων, η μίσθωση των οποίων θεωρήθηκε ότι αποδίδει ικανοποιητικό εισόδημα στο ίδρυμα, σε αντιστάθμισμα δε της απώλειας εσόδων από τη μίσθωση των οικίσκων προτάθηκε η πρόβλεψη ενός επιπλέον εστιατορίου, μέγιστου εμβαδού 300 τ.μ., δεδομένου ότι η περιοχή είναι κατάλληλη για τη χρήση αυτή, με την προϋπόθεση ότι θα αποδοθεί στην «κοινή χρήση» τμήμα του ακινήτου του αιτούντος με συμβολαιογραφική πράξη, ότι θα γνωμοδοτήσει η δασική αρχή για τον χαρακτήρα της εκτάσεως και τη θέση του κτιρίου και ότι η χωροθέτηση του κτιρίου και η έκταση του κοινόχρηστου χώρου θα καθορισθούν με την μελέτη διαμόρφωσης που θα επακολουθήσει μετά την έκδοση του δ/τος (βλ. σελ. 30 και 46). Τέλος στην από 26.4.2002/συν. 25/Θέμα 5^ο γνωμοδότηση της ΕΕ του Οργανισμού Αθήνας, όσον αφορά την εμπίπτουσα στην ζώνη 5δ επίδικη έκταση του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου, αναφέρεται ότι είναι ενταγμένη στην τουριστική ζώνη Βουλιαγμένης του β.δ. της 28.2-20.3.1969, οι διατάξεις του οποίου καταργούνται, ότι διατηρούνται τα κτίρια του ορφανοτροφείου με χρήση πρόνοιας, ότι επιτρέπεται η διατήρηση των νομίμως υφισταμένων τμημάτων των τριών εστιατορίων, καθώς και η ανέγερση ενός νέου υπό τις προϋποθέσεις: να παραχωρηθεί στην «κοινή χρήση» με συμβολαιογραφική πράξη τμήμα τουλάχιστον 25% του ακινήτου του αιτούντος (προϋπόθεση που δεν περιελήφθη τελικά στο προσβαλλόμενο διάταγμα), να γνωμοδοτήσει η αρχαιολογική υπηρεσία για την χωροθέτηση των κτιρίων, παλαιών και νέων, να γνωμοδοτήσει η δασική αρχή για τον χαρακτήρα της εκτάσεως και την εναρμόνιση της δομήσεως με την δασική νομοθεσία (νοουμένης προδήλως της υπάρχουσας δασικής βλαστήσεως), να εγκριθεί μελέτη διαμόρφωσης κατ’ άρθρο 10 παρ. 4 του σχεδίου για την χωροθέτηση των κτιρίων και τον κοινόχρηστο χώρο, έτσι ώστε αυτός να εξυπηρετεί την απρόσκοπτη πρόσβαση του κοινού στον αιγιαλό, και την αξιοποίηση του δασώδους τμήματος για υπαίθρια αναψυχή και περίπατο, και το σύνολο της επιτρεπόμενης δομήσεως των εστιατορίων, παλαιών και νέων, να μην υπερβαίνει τα 1200 τ.μ. Επίσης αναφέρεται ότι τα ανωτέρω αποτελούν προϋπόθεση για την έκδοση οικοδομικής άδειας για την ανέγερση του νέου κτιρίου (εστιατορίου) και την ανανέωση της άδειας των παλαιών, πρέπει δε ένα υλοποιηθούν εντός έτους από την έκδοση του σχετικού π.δ/τος.
Επειδή, με το προσβαλλόμενο διάταγμα που εκδόθηκε στη συνέχεια, η παραλιακή περιοχή του νομού Αττικής από τον Φαληρικό Όρμο έως την περιοχή Λομβάρδα Αγίας Μαρίνας Κρωπίας διαιρέθηκε σε ζώνες χρήσεων γης και όρων και περιορισμών δομήσεως. Στόχος του εν λόγω διατάγματος είναι η συμπλήρωση, εξειδίκευση και διευκρίνιση του Ρυθμιστικού Σχεδίου της Αθήνας και του προγράμματος προστασίας περιβάλλοντος για την πιο πάνω περιοχή, στα πλαίσια των γενικότερων στόχων και κατευθύνσεων του ν. 1515/1985, στους οποίους εντάσσεται και ο προσδιοριζόμενος με το προαναφερθέν άρθρο 1 παρ. 1 εδ. ε του ν. 2730/1999 στόχος. Οι γενικοί αυτοί στόχοι, όπως εξειδικεύονται για την περιοχή που αφορά το προσβαλλόμενο διάταγμα, αφορούν την προστασία, διατήρηση και αποκατάσταση των παράκτιων οικοσυστημάτων (στη θάλασσα και στην ξηρά) και την εξασφάλιση της απαιτούμενης ισορροπίας σε μακροπρόθεσμη προοπτική βιώσιμης ανάπτυξης, την προστασία, διατήρηση και ανάδειξη του τοπίου, των αρχαιολογικών και ιστορικών τόπων, τη διεύρυνση και ενίσχυση του δημόσιου, κοινόχρηστου χαρακτήρα της ζώνης, για όσο το δυνατόν περισσότερες και πολυπληθέστερες ομάδες χρηστών με παράλληλη αύξηση της προσπελασιμότητάς της, την εξασφάλιση της συνέχειας της παραλιακής ζώνης αλλά και τη σύνδεσή της με τον αστικό ιστό πίσω από την παραλιακή λεωφόρο, την απομάκρυνση ασυμβίβαστων με την ακτή και τον κοινόχρηστο χαρακτήρα της δραστηριοτήτων, την αποσυμφόρησή της από εντατικές αποκλειστικές χρήσεις, την αξιολόγηση και το συντονισμό των αναπτυξιακών προγραμμάτων των δημόσιων και ιδιωτικών φορέων που ενεργοποιούνται στη ζώνη και την ένταξη αυτών σε ενιαίο πλαίσιο υπό τους ανωτέρω γενικούς στόχους (βλ. την από 18.12. 2001 εισήγηση προς την Εκτελεστική Επιτροπή του Οργανισμού Αθήνας σελ. 2-3, καθώς και τις από 20.12.2001/συν.15η/Θέμα 1ο και 26.4.2002/συν.25η/Θέμα 5ο αποφάσεις της Εκτελεστικής Επιτροπής του Οργανισμού Αθήνας). Ειδικότερα, με το άρθρο 6 του προσβαλλόμενου διατάγματος, ορισμένες περιοχές «με στοιχείο 5» χαρακτηρίσθηκαν ως «περιοχές μητροπολιτικού χαρακτήρα περιαστικού πρασίνου, αθλητισμού, πολιτισμού και κοινωνικής πρόνοιας». Στις περιοχές αυτές περιλαμβάνεται (άρθρο 6 παρ. 4) και η ζώνη 5δ, στην οποία εμπίπτει και η περιοχή του Εκκλησιαστικού Ορφανοτροφείου. Για τη ζώνη αυτή ορίζονται με την ως άνω διάταξη τα εξής: «α. Στην έκταση που βρίσκεται το Εκκλησιαστικό Ορφανοτροφείο και στα νομίμως υφιστάμενα κτίρια επιτρέπονται οι χρήσεις κοινωνικής πρόνοιας και εστιατορίων. β. Επιτρέπεται η ανέγερση ενός νέου εστιατορίου με τις εξής προϋποθέσεις που πρέπει να πληρωθούν εντός έτους από τη δημοσίευση του παρόντος: -να εγκριθεί από την αρχαιολογική υπηρεσία η θέση του νέου κτιρίου. -να γνωμοδοτήσει η δασική υπηρεσία για το χαρακτήρα της έκτασης και να εγκρίνει την ανέγερση του κτιρίου -να εγκριθεί η μελέτη διαμόρφωσης. γ. Με τις ίδιες προϋποθέσεις ανανεώνεται η άδεια λειτουργίας των υφισταμένων εστιατορίων. δ. Μέγιστη συνολική επιτρεπόμενη δόμηση των εστιατορίων 1.200 τ.μ.». Περαιτέρω, στο άρθρο 10 του προσβαλλόμενου δ/τος ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «1. … 3. Πριν την έκδοση οικοδομικών αδειών και τη χορήγηση ή την ανανέωση της άδειας λειτουργίας των νομίμως υφισταμένων χρήσεων, που διατηρούνται σύμφωνα με τις διατάξεις του παρόντος, απαιτείται η εκπόνηση μελέτης διαμόρφωσης για κάθε ζώνη, που εγκρίνεται με απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του ΟΡΣΑ. Η εκπόνηση μελέτης διαμόρφωσης για μεν την έκδοση οικοδομικών αδειών απαιτείται από την έναρξη ισχύος του παρόντος, για δε τη χορήγηση ή την ανανέωση άδειας λειτουργίας νομίμως υφιστάμενης και διατηρούμενης χρήσεως μετά τριετία από την έναρξη ισχύος του διατάγματος. Υπόχρεος και επισπεύδων της μελέτης αυτής είναι ο ιδιοκτήτης ή οι ιδιοκτήτες της ζώνης (ΚΕΔ, ΕΤΑΑ.Ε., ΓΓΑ κ.λ.π.). Η μελέτη αυτή δύναται να εκπονείται και από τον οικείο Δήμο μετά από σύμφωνη γνώμη των ιδιοκτητών της ζώνης. 4. Με τις μελέτες διαμόρφωσης, οι οποίες για τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις εκπονούνται εντός τριετίας από την έναρξη ισχύος του παρόντος καθώς και τις μελέτες αισθητικής και λειτουργικής αναβάθμισης της παραλιακής λεωφόρου, που εγκρίνονται επίσης, με απόφαση της Εκτελεστικής Επιτροπής του ΟΡΣΑ, προσδιορίζονται: ο τρόπος οδικής πρόσβασης σε κάθε ζώνη, οι ειδικότερες χρήσεις από τις επιτρεπόμενες σε κάθε ζώνη, η διάταξη των κτιρίων ως προς το περίγραμμα, τον όγκο, τις πλάγιες αποστάσεις και τον αύλειο χώρο εκάστου, των κινητών ελαφρών στοιχείων (όπως διαφημιστικά πανό, εμπορικές πινακίδες, ομπρέλες, ξαπλώστρες προς ενοικίαση, υπαίθριες κατασκευές), τυχόν μορφολογικά τους στοιχεία, τα χρησιμοποιούμενα υλικά, τα είδη της φύτευσης, οι χώροι τραπεζοκαθισμάτων, η έκταση των οποίων μπορεί να είναι μικρότερη από την προβλεπόμενη από τις γενικά ισχύουσες υγειονομικές ή άλλες διατάξεις, οι περιοχές για την προώθηση και ανέλκυση μικρών σκαφών (γλύστρες) και οι περιοχές διέλευσης των αγωγών. Βασική μέριμνα των μελετών αυτών είναι η λειτουργική και περιβαλλοντική αναβάθμιση της περιοχής, η ένταξη των διαμορφώσεων σε ενιαίο πνεύμα και ύφος, η εφαρμογή τεχνικών περιβαλλοντικής προστασίας στα έργα (όπως η χρήση υδατοπερατών επιφανειών στις διαμορφώσεις, η χρήση υλικών φιλικών προς το περιβάλλον στις κατασκευές), η τυχόν εξειδίκευση των προβλεπομένων από άλλες πράξεις της διοίκησης περιβαλλοντικών όρων, η διατήρηση και αύξηση του υψηλού πρασίνου με τη φύτευση μη υδροβόρων και κατάλληλων για το αττικό κλίμα και τον παράκτιο χώρο φυτών, η λειτουργική αναδιάταξη της κυκλοφορίας οχημάτων ώστε να δίνεται προτεραιότητα στη μετακίνηση των πεζών, στη διάκριση της από την κυκλοφορία των οχημάτων, στις δημόσιες συγκοινωνίες και μέσα σταθερής τροχιάς και στην απρόσκοπτη πρόσβαση στην παραλία και γενικότερα η εφαρμογή των στόχων και κατευθύνσεων του παρόντος…». Τέλος, στο άρθρο 12 ορίζεται ότι: «1. Νομίμως λειτουργούντα: κέντρα διασκέδασης, εγκαταστάσεις μηχανοκίνητου αθλητισμού (…), λούνα παρκ σε περιοχές στις οποίες δεν επιτρέπονται από τις διατάξεις του παρόντος οι χρήσεις αυτές απομακρύνονται μέσα σε προθεσμία πέντε (5) ετών από την έναρξη ισχύος του παρόντος διατάγματος. 2. …, 3. Χρήσεις που αντιβαίνουν στις διατάξεις του παρόντος απομακρύνονται σύμφωνα με τις διατάξεις της Υ.Α. 44242/2361/17.4.1989 απόφασης «Σφράγιση ακινήτων σε περίπτωση μεταβολής της χρήσης» (Β΄ 380) και τις διατάξεις των παραγράφων 3 και 4 του άρθρου 7 του Ν. 2947/2001 (Α΄ 228)». Στις δε παραγρ. 3 και 4 του τελευταίου αυτού άρθρου ορίζονται τα εξής: «3. Με [κοινές αποφάσεις των Υπουργών ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και του αρμόδιου κατά περίπτωση Υπουργού, που εκδίδονται μετά από γνώμη του Κεντρικού Σ.Χ.Ο.Π. και δημοσιεύονται στην Ε.τ.Κ.] μπορεί να τάσσεται αποκλειστική προθεσμία για την απομάκρυνση των μη επιτρεπόμενων χρήσεων από τα κτίρια και τους λοιπούς χώρους που προσδιορίζονται στις προηγούμενες παραγράφους, μετά την πάροδο της οποίας έχουν εφαρμογή οι διατάξεις της κοινής απόφασης των Υπουργών Δημόσιας Τάξης και Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων υπ’ αρ. 44242/2361/17.4.1989 «Σφράγιση ακινήτων σε περίπτωση μεταβολής της χρήσης» (ΦΕΚ 380 Β΄). Όπου στις διατάξεις της απόφασης αυτής αναφέρονται οι κατά τόπο αρμόδιες πολεοδομικές υπηρεσίες, για τις ανάγκες εφαρμογής του παρόντος άρθρου νοούνται είτε οι κατά περίπτωση αρμόδιες πολεοδομικές υπηρεσίες των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης ή δεύτερης βαθμίδας είτε οι υπηρεσίες της Διεύθυνσης Περιβάλλοντος και Χωροταξίας της Περιφέρειας Αττικής είτε οι αρμόδιες για την εκτέλεση των έργων του άρθρου αυτού υπηρεσίες του Υπουργείου Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημόσιων Έργων. 4. α. Με αποφάσεις των, κατά την προηγούμενη παράγραφο, αρμόδιων για τη σφράγιση αρχών, που εκδίδονται κατόπιν αυτοψίας εντεταλμένων υπαλλήλων και κοινοποιούνται στους ενδιαφερόμενους κυρίους, νομείς ή κατόχους των ακινήτων, μπορεί να επιβάλλεται προσθέτως, εντός αποκλειστικής προθεσμίας ενός μηνός, η απομάκρυνση από τους ακάλυπτους χώρους και τα προκήπια των οικοπέδων, καθώς και από τους κοινόχρηστους χώρους, οποιουδήποτε προσωρινού ή μόνιμου στοιχείου και αντικειμένου εξυπηρετεί τις κατά τα ανωτέρω μη επιτρεπόμενες χρήσεις ή αποτελεί προϊόν αυτών ή του οποίου η διατήρηση αντίκειται στους όρους και περιορισμούς που καθορίζονται με τις αποφάσεις της παραγράφου 2 ή προσβάλλει γενικότερα το περιβάλλον και την αισθητική εικόνα της πόλης. Κατά των ανωτέρω αποφάσεων δεν χωρούν ενστάσεις. β. Σε περίπτωση μη συμμόρφωσης των υπόχρεων εντός της κατά τα ανωτέρω τασσόμενης προθεσμίας, τα προαναφερόμενα στοιχεία και αντικείμενα αφαιρούνται και απομακρύνονται, χωρίς άλλη διατύπωση, μέσα σε προθεσμία ενός μηνός, από τις υπηρεσίες του οικείου οργανισμού τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης βαθμίδας, … γ. Ζημίες οι οποίες προκαλούνται εξαιτίας βλάβης των παραπάνω υλικών και αντικειμένων κατά την αφαίρεση, απομάκρυνση, φύλαξη ή απόδοση αυτών δεν αποκαθίστανται. δ. Η δαπάνη για την αφαίρεση και απομάκρυνση των παραπάνω υλικών και αντικειμένων βαρύνει τους ιδιοκτήτες των ακινήτων από τα οποία απομακρύνονται, καταλογίζεται δε εις βάρος αυτών μετά από ακρόαση τους και εισπράττεται κατά τις διατάξεις του Κώδικα Εισπράξεως Δημοσίων Εσόδων».
Επειδή, προβάλλεται ότι ρύθμιση του άρθρου 6 παρ. 4 περιπτ. γ΄, με την οποία ορίζεται ότι η άδεια λειτουργίας των υφισταμένων εστιατορίων ανανεώνεται με τις ίδιες προϋποθέσεις που απαιτούνται για την ανέγερση νέου εστιατορίου, ήτοι την, εντός ενός έτους από τη δημοσίευση του διατάγματος, i) έγκριση της θέσεως του κτιρίου από την αρχαιολογική υπηρεσία, ii) γνωμοδότηση της δασικής υπηρεσίας για τον χαρακτήρα της εκτάσεως και έγκριση από την ίδια υπηρεσία της ανεγέρσεως του κτιρίου και iii) έγκριση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης (στοιχ. α και β της αυτής παραγρ. 4 του άρθρου 6), είναι εκτός εξουσιοδοτήσεως, τόσο ως προς ως προς την ενιαύσια προθεσμία όσο και τις τιθέμενες προϋποθέσεις ανανέωσης της άδειας λειτουργίας υφιστάμενου εστιατορίου, ότι η επίδικη έκταση είναι εντός σχεδίου και συνεπώς εντός αυτής δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις της δασικής νομοθεσίας, ότι οι περιπτώσεις γνωμοδοτήσεως των δασικών οργάνων και της αρχαιολογικής υπηρεσίας προβλέπονται στους οικείους νόμους και ότι η απαίτηση “εγκρίσεως μελέτης διαμόρφωσης” είναι αόριστη διότι δεν καθίσταται σαφές τι εννοείται ως “μελέτη διαμόρφωσης”. Ο λόγος αυτός, ως προς το πρώτο σκέλος του είναι απορριπτέος ως ερειδόμενος επί εσφαλμένης εκδοχής, διότι η ανωτέρω ενιαύσια προθεσμία δεν είναι αποκλειστική, αλλά έχει την έννοια έντονης υποδείξεως προς τη Διοίκηση και τους ενδιαφερομένους να προωθήσουν ταχέως την εκπόνηση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης (άρθ. 10 παρ. 4), η έγκριση της οποίας είναι προϋπόθεση για την ανανέωση άδειας λειτουργίας νομίμως υφιστάμενης και διατηρούμενης χρήσεως και η οποία, στην περίπτωση αυτή, απαιτείται μετά τριετία από την έναρξη ισχύος του διατάγματος (άρθ. 10 παρ. 3 αυτού). Τούτων παρέπεται ότι, μέχρι την έγκριση της μελέτης διαμόρφωσης της ζώνης, η οποία, αντιθέτως προς τα προβαλλόμενα με την αίτηση, προβλέπεται και ρυθμίζεται ειδικώς στην παράγρ. 4 του άρθρου 10 του προσβαλλόμενου δ/τος, για τη χορήγηση ή την ανανέωση της άδειας λειτουργίας εστιατορίου εφαρμόζονται οι ισχύουσες διατάξεις. Περαιτέρω, νομίμως, όπως αναφέρεται στη σκέψη 7, η ανωτέρω πληττόμενη διάταξη παραπέμπει: Α. στην αρχαιολογική νομοθεσία, δεδομένου ότι η ρυθμιζόμενη με την εν λόγω διάταξη ζώνη γειτνιάζει με περιοχή αρχαιολογικού χώρου (ζώνη 2δ Αστέρας Βουλιαγμένης), οπότε ενδέχεται, κατά την κρίση των αρμοδίων οργάνων, να θίγεται αυτός από την τοποθέτηση των κτηρίων, Β. στη δασική νομοθεσία, δεδομένου ότι η αυτή ζώνη καλύπτεται από υψηλή βλάστηση πεύκων, όπως συνομολογεί το αιτούν (βλ. σελ. 1-2 της κρινομένης αιτήσεως και 6394/24-9-2010 έγγραφο απόψεων της Διοικήσεως προς το Δικαστήριο), η οποία ενδέχεται, κατά την κρίση των αρμοδίων οργάνων, να είναι δασική (ΣΕ 1562/2011 κ.ά.). Εξ άλλου, νομίμως με την προσβαλλόμενη διάταξη απαιτείται προηγούμενη έγκριση της μελέτης διαμόρφωσης του χώρου. Και τούτο αφ’ ενός μεν εν όψει του ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους της ζώνης (βλ. ΔΤΕ/α/87218/24 ΓΒ/4.11.1991 και ΔΤΕ/α/341/31/12.1.1998 έγγραφα της Δ/νσης Τοπογραφικών Εφαρμογών της Γενικής Διεύθυνσης Πολεοδομίας του Υπουργείου ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.), αφ’ ετέρου δε της εξασφαλίσεως ενότητας με τις λοιπές περιοχές του παραλιακού μετώπου, με τις οποίες η επίδικη τελεί σε αλληλεξάρτηση. Συνεπώς τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα είναι απορριπτέα ως αβάσιμα. Περαιτέρω, η διάταξη της περιπτ. γ΄ της παραγρ. 4 του άρθρου 6, κατά την οποία η άδεια λειτουργίας των υφισταμένων εστιατορίων ανανεώνεται με τις ίδιες ως άνω προϋποθέσεις, τίθεται νομίμως και ευρίσκει επίσης έρεισμα στις εξουσιοδοτικές διατάξεις που επικαλείται το διάταγμα, διότι αποβλέπει στην εναρμόνιση παλαιών και νέων κτιρίων εντός της επίμαχης εκτάσεως προς το σκοπό της προστασίας της, στον έλεγχο της νομιμότητας των υφισταμένων κτισμάτων και στην άρση τυχόν αυθαίρετων καταστάσεων, δεδομένου ότι με το προσβαλλόμενο διάταγμα επιδιώκεται η διατήρηση των νομίμως υφισταμένων κτιρίων και χρήσεων τόσο εντός της ζώνης 5δ όσο και σε όλη την έκταση του παραλιακού μετώπου (βλ. άρθρο 6 παράγρ. 4 περίπτ. α και 10 παράγρ. 3, αντιστοίχως), όχι δε η νομιμοποίηση τυχόν αυθαίρετων κατασκευών που ανεγέρθηκαν κατά το παρελθόν. Επομένως τα περί του αντιθέτου προβαλλόμενα με την κρινόμενη αίτηση είναι απορριπτέα ως αβάσιμα.
Επειδή, προβάλλεται ότι το “νομίμως λειτουργούν” από το 1988 εστιατόριο “Ιθάκη” που εκμεταλλεύεται η αιτούσα εταιρεία πρέπει να συνεχίσει να λειτουργεί με τους ίδιους όρους που ίσχυαν προηγουμένως, διότι άλλως παραβιάζεται η αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος το μεν ως αόριστος, διότι δεν διευκρινίζεται ποιο είναι το προηγούμενο ευνοϊκό καθεστώς νόμιμης λειτουργίας του κέντρου το οποίο θίγεται με τις πληττόμενες ρυθμίσεις, εν πάση δε περιπτώσει ως αβάσιμος. Τούτο διότι η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, η οποία αποτελεί ειδικότερη εκδήλωση της συνταγματικής αρχής της ασφάλειας δικαίου, που απορρέει από την αρχή του κράτους δικαίου, και ιδίως από τις διατάξεις των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος, ουδόλως επιβάλλει τη διαιώνιση των όρων και περιορισμών δομήσεως και χρήσεως που ισχύουν σε δεδομένο τόπο και χρόνο, διότι τούτο θα οδηγούσε στην ματαίωση της υποχρεώσεως του νομοθέτη να ρυθμίζει τα σχετικά ζητήματα κατ’ εκτίμηση των επιταγών του δημοσίου συμφέροντος, όπως διαμορφώνονται από τις διαρκώς μεταβαλλόμενες συνθήκες, εκπληρώνοντας, με τον τρόπο αυτό, την κατά το Σύνταγμα υποχρέωσή του για την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος και την εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων, ο δε κοινός ή κανονιστικός νομοθέτης έχει ευρεία διακριτική ευχέρεια να μεταβάλλει τους όρους αυτούς εφ’ όσον η νέα ρύθμιση υπαγορεύεται από πολεοδομικούς λόγους, όπως εν προκειμένω (βλ. ΣΕ 3759/2014 7μ. σκ. 15, 3760/2014 7μ. σκ. 7, 2262/2014, πρβλ. 2650/2013, 4014/2008, 4554/2005).
Επειδή, προβάλλεται ότι οι ανωτέρω όροι ανανεώσεως της άδειας λειτουργίας των υφισταμένων εστιατορίων αντίκεινται στην αρχή της ισότητας (άρθ. 4 του Συντάγματος), διότι εισάγουν άνιση μεταχείριση σε σχέση με την όμοια περίπτωση των πλησίον ευρισκομένων εστιατορίων του Δήμου Βουλιαγμένης, για τα οποία δεν προβλέπονται παρόμοιοι όροι. Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος ως αβάσιμος διότι οι δύο περιπτώσεις δεν είναι όμοιες, αφού τα εστιατόρια του Δήμου Βουλιαγμένης εμπίπτουν σε περιοχή η οποία, λόγω των μορφολογικών χαρακτηριστικών της, εντάσσεται σε διαφορετική ζώνη του προσβαλλόμενου δ/τος (ζώνη 4β του άρθρου 5 παράγρ. 4, η οποία περιλαμβάνει εκτός σχεδίου περιοχές και τμήματα ζώνης παραλίας των Δήμων Π. Φαλήρου, Αλίμου, Γλυφάδας, Βουλιαγμένης και Βάρης), ενώ η εκτίμηση της Διοικήσεως για τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της περιοχής εκάστης ζώνης σε σχέση με τις υπόλοιπες περιοχές, οι οποίες τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες και εντάσσονται σε διαφορετικές ζώνες, δεν υπόκειται σε ακυρωτικό έλεγχο (ΣΕ 3759/2014 7μ. σκ. 15, πρβλ. ΣΕ 3221/2006 7μ.).
Επειδή, επομένως, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να απορριφθεί.