ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 2007/Ι

Περιεχόμενα

– Σ.τ.Ε. 2266/2007, [Αναβάθμιση λιμένος Νέων Στύρων Ευβοίας]. Σχόλιο Στ. Βέτσικα.

–  Σ.τ.Ε. 2699/2006, [Επιτρεπόμενο ύψος οικοδομής]. Σχόλιο Μ. Χαϊνταρλή.

– ΠολΠρωτΑθ 29/2007 [Δικαίωμα χρήσης αιγιαλού και παραλίας – Βερβερόντα Πορτοχέλι]. Σχόλιο Στ. Βέτσικα.

– Σ.τ.Ε. 967/2007, Τμ. Ε΄[Χ.Υ.Τ.Α. Δήμου Φυλής]. Σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου

– Σ.τ.Ε. 3841/2006, Τμ. Ε΄[Αποσελέμης]. Σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου.

– Σ.τ.Ε., 3851/2006, Τμ. Ε΄ [Επέκταση Αερολιμένα Χίου – Προμελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων ]. Σχόλιο Γ. Μπάλια

– Σ.τ.Ε. 601/2007, Τμ. Ε΄ [Οδικό δίκτυο – Περιβαλλοντικοί όροι]. Σχόλιο Στυλιανής-Ειρήνης Βέτσικα.

– Σ.τ.Ε., Ολ. 123/2007,   [Οικιστικό περιβάλλον. Πολεοδομικό κεκτημένο. Δήμος Βούλας – Λεωφ. Βουλιαγμένης]. Σχόλιο Απ. Παπακωνσταντίνου.

–  Σ.τ.Ε. 3431/2006, Τμ. Ε΄ [Πολεοδομικός σχεδιασμός. Έγκριση πολεοδομικής μελέτης. Γενικό Πολεοδομικό σχέδιο]. Σχόλιο Μάριου Χαϊνταρλή.

– Σ.τ.Ε., ΠΕ 338/2006, Τμ. Ε΄ [Σχέδιο π. δ. «Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για την ολοκληρωμένη προστασία και διαχείριση των υδάτωνσε συμμόρφωση με τις διατάξεις της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ»]. Σχόλιο Καθηγητή Γιώργου Παπαδημητρίου.

                                     

 

 

ΣτΕ 2266/2007

[Αναβάθμιση λιμένος Νέων Στύρων Ευβοίας]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος

Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος

Δικηγόροι: Κ. Βαρδακαστάρης, Πάρεδρος ΝΣΚ, Ν. Μουκαζής, Πάρεδρος ΝΣΚ, Σπ. Βλαχόπουλος

 

Κατασκευή λιμένων. Χωροταξικός σχεδιασμός. Ενόψει των παρ. 1 και 2 του άρθρου 24 Συντ. η κατασκευή λιμένων πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού. Δεν είναι ώριμες οι πράξεις που αφορούν την κατασκευή λιμένος, όταν εκδίδονται αποσπασματικά, χωρίς να εντάσσονται στον παραπάνω σχεδιασμό.

 

Βασικές σκέψεις

 

8. Επειδή καθ’ ερμηνεία του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, στην προστασία του οποίου υπάγονται και τα οικοσυστήματα των ακτών […] η κατασκευή λιμένων οποιασδήποτε κατηγορίας σε οποιαδήποτε ακτή της χώρας πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού, εκτός του εθνικού ή του μείζονος περιφερειακού δικτύου λιμένων της χώρας. Ο σχεδιασμός αυτός πρέπει, περαιτέρω, να στηρίζεται σε τεκμηριωμένη μελέτη, στην οποία λαμβάνονται υπόψη το δημόσιο συμφέρον, που δικαιολογεί την κατασκευή του λιμένος, όσο και οι αρχές προστασίας του παράκτιου και θαλάσσιου οικοσυστήματος, που επηρεάζεται από αυτόν, ώστε η κατασκευή του λιμένος να είναι συμβατή με τη συνταγματική αρχή της αειφόρου αναπτύξεως. Δεν είναι συνεπώς ώριμες οι πράξεις που αφορούν την κατασκευή του λιμένος και την ουσιώδη επέκταση ή τη μεταφορά σε άλλη θέση υφιστάμενου, όταν αυτές εκδίδονται αποσπασματικά, χωρίς να εντάσσονται στον κατά τα ανωτέρω σχεδιασμό ( βλ. ΣτΕ 2506/2002, 1507/2000, 1434/1998, 5168/1997 κ.ά.). Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Α. Ράντος, προς τη γνώμη του οποίου συνετάχθη και ο Πάρεδρος Κ. Κουσούλης, ο οποίος διατύπωσε τη γνώμη ότι ο κατά τα ανωτέρω σχεδιασμός δεν απαιτείται πάντως στις περιπτώσεις βελτιώσεως, μετατροπής ή μικρής επεκτάσεως ή μετατοπίσεως ήδη υφισταμένου λιμένος, εφόσον σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση, οι επεμβάσεις αυτές δεν συνιστούν, λόγω του μεγέθους τους, δημιουργία, κατ’ ουσίαν, νέου λιμενικού έργου. Τούτο, διότι ο χωροταξικός σχεδιασμός λιμενικών έργων αφορά από τη φύση του την ευρύτερη περιοχή κατασκευής του λιμένος και τα γενικά χαρακτηριστικά του, ούτως ώστε να μην είναι αναγκαίος ο σχεδιασμός αυτός σε περίπτωση μη ουσιώδους, κατά τις περιστάσεις, μεταβολής τους. 

 

Σημείωμα

 

1. Στην παρ. 2 του άρθρου 24 Συντ. ορίζεται ότι η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα του Κράτους. Με τον τρόπο αυτό, το Σύνταγμά μας συνδέει άρρηκτα την προστασία του περιβάλλοντος, που κατοχυρώνει στην παρ. 1 του ίδιου άρθρου, με το χωροταξικό σχεδιασμό. Η πολιτεία[1] εκτός από την υποχρέωση προστασίας του περιβάλλοντος[2], έχει δηλαδή υποχρέωση και για το σχεδιασμό του χώρου[3] και οφείλει να προβαίνει στις αναγκαίες ρυθμίσεις ώστε η οικονομική και οικιστική ανάπτυξη να είναι πράγματι βιώσιμη.

2. Βιώσιμη ανάπτυξη μπορεί να υπάρξει μόνο με ολοκληρωμένο χωροταξικό σχεδιασμό, ο οποίος θέτει μακρόπνοους και όχι ευκαιριακούς στόχους. Ο σχεδιασμός αυτός πρέπει να είναι ορθολογικός και συνολικός, να ακολουθεί τα πορίσματα της επιστήμης (χωροταξία και πολεοδομία) και να λαμβάνει υπόψη την ανάγκη διαφύλαξης του φυσικού περιβάλλοντος και ιδίως των φυσικών πόρων για τις επόμενες γενιές στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας (άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.)[4].

3. Ως την ολοκλήρωση πάντως της έγκρισης των χωροταξικών σχεδίων το Συμβούλιο Επικρατείας δέχεται ότι είναι ανεκτός ο μερικός, χωρικός ή τομεακός, σχεδιασμός και προγραμματισμός. Με τη στάση του αυτή επιδιώκει να αποτρέψει, κατά το δυνατόν, την άναρχη ανάπτυξη και τη συνακόλουθη υποβάθμιση του περιβάλλοντος.

4. Στο χωροταξικό σχεδιασμό ανήκει, μεταξύ άλλων, και ο σχεδιασμός και η κατασκευή λιμένων. Το ζήτημα αυτό απασχόλησε το Συμβούλιο Επικρατείας στη σχολιαζόμενη απόφαση. Οι λιμένες, όπως και μια σειρά άλλων έργων, πρέπει λόγω της διασύνδεσής τους και των ποικίλων επιπτώσεων που έχει η κατασκευή και η λειτουργία τους στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον να υπόκεινται σε συνολικό σχεδιασμό και διαχείριση και όχι να δημιουργούνται άκαιρα, άσκοπα και ευκαιριακά. Στις ίδιες προϋποθέσεις υπόκεινται και ο εκσυγχρονισμός ή η επέκτασή τους. Και στην περίπτωση αυτή απαιτείται συνολικός σχεδιασμός με σαφή και εξειδικευμένα κριτήρια που τεκμηριώνουν επαρκώς την ανάγκη για τη δημιουργία/επέκταση του έργου.

5. Τα παραπάνω έχει κάνει δεκτά το Συμβούλιο Επικρατείας σε σειρά αποφάσεών του, ενώ ειδικά με το ζήτημα της χωροθέτησης και κατασκευής λιμένων έχει ασχοληθεί, μεταξύ άλλων, στις αποφάσεις 5168/1997, 1434/1998, 2506/2002 και 978/2005. Σ’ αυτές χαρακτηρίζει σταθερά τα οικοσυστήματα των ακτών και των μικρών νησιών ως ευπαθή, χαρακτηρισμός ο οποίος δεν προϋποθέτει κατά πάγια νομολογία οπωσδήποτε ειδικό νόμο, αφού και στην περίπτωση που αυτός ελλείπει, το καθεστώς των ευαίσθητων οικοσυστημάτων συνάγεται από την προστασία που προβλέπεται για τις νησιωτικές περιοχές στο άρθρο 24 Συντ[5].

Με τον τρόπο αυτό, το Συμβούλιο Επικρατείας έχει κρίνει ότι η προστασία τους επιτρέπει μόνο ήπια ανάπτυξή[6] και προϋποθέτει την κατάρτιση ειδικών χωροταξικών σχεδίων που πρέπει να περιλαμβάνουν και όσα έργα επηρεάζουν το περιβάλλον, όπως τα λιμενικά (επιφέρουν ιδίως αλλοίωση μορφολογίας ακτών και αισθητικής του τοπίου και επίδραση στο οικείο οικοσύστημα). Στο σημείο αυτό αξίζει να σημειωθεί η ευρύτητα με την οποία το Συμβούλιο Επικρατείας αντιλαμβάνεται εν προκειμένω το έννομο συμφέρον προς ακύρωση των σχετικών πράξεων που έχουν εκδοθεί χωρίς προηγούμενο σχεδιασμό. Στην απόφαση 5168/1997 έκρινε, μεταξύ άλλων, ότι, όταν πρόκειται γενικά για νησιά, έννομο συμφέρον έχουν όχι μόνο οι κάτοικοι του οικείου οικισμού αλλά όλοι οι κάτοικοι του νησιού.

6. Σύμφωνα με τα παραπάνω η κατακευή ή επέκταση ενός λιμανιού πρέπει να προβλέπεται τουλάχιστον στο ειδικό χωροταξικό σχέδιο του νησιού, που αποτελεί άλλωστε το κατεξοχήν μέσο για τη βιώσιμη ανάπτυξή του, αλλά και να εναρμονίζεται προς το εθνικό δίκτυο λιμένων, του οποίου το σχεδιαζόμενο έργο αποτελεί μέρος. Η κατασκευή του προϋποθέτει εξάλλου την εκπόνηση ειδικής μελέτης καθώς και την τήρηση της διαδικασίας προέγκρισης χωροθέτησης και έγκρισης περιβαλλοντικών όρων. 

7. Τα παραπάνω έκρινε και η σχολιαζόμενη, η οποία έκανε δεκτή αίτηση ακύρωσης κατά των πράξεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, έγκρισης χωροθέτησης και εκτέλεσης και έγκρισης της μελέτης περιβαλλοντικών επιπτώσεων για το έργο της αναβάθμισης των υφιστάμενων λιμενικών εγκαταστάσεων Νέων Στύρων Ευβοίας. Συγκεκριμένα, αποφάνθηκε ότι η κατασκευή λιμένων πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και να στηρίζεται σε μελέτη που σταθμίζει το εξυπηρετούμενο δημόσιο συμφέρον και την προστασία των οικείων οικοσυστημάτων. Όταν συνεπώς ελλείπουν οι προϋποθέσεις αυτές, οι πράξεις που αφορούν την κατασκευή του έργου δεν είναι ώριμες, κατά τη διατύπωση της γνώμης της πλειοψηφίας της απόφασης.

8. Ενδιαφέρον όμως παρουσιάζει και η γνώμη της μειοψηφίας[7], η οποία προσπάθησε να αμβλύνει την αυστηρή απαίτηση των παραπάνω προϋποθέσεων ενόψει του πραγματικού της υπόθεσης, δηλαδή ενόψει του γεγονότος, ότι το έργο αφορούσε την αναβάθμιση του εν λόγω ήδη υφιστάμενου λιμένος. Η μειοψηφία διατύπωσε συγκεκριμένα τη γνώμη ότι, όταν πρόκειται για βελτίωση, μετατροπή ή μικρή επέκταση ήδη υφιστάμενου έργου -προφανώς σε αντιδιαστολή με την κατασκευή νέου-, δεν απαιτείται ο παραπάνω σχεδιασμός. Στις περιπτώσεις αυτές πρόκειται για μη ουσιώδεις μεταβολές του, ενώ αντίθετα ο χωροταξικός σχεδιασμός λιμενικών έργων αφορά από τη φύση του την ευρύτερη περιοχή και τα χαρακτηριστικά του έργου.

Η γνώμη είναι πράγματι ενδιαφέρουσα. Προφανώς διατυπώθηκε με σκοπό να διευκολύνει την ανάπλαση υφιστάμενων έργων, η οποία ματαιώνεται λόγω έλλειψης χωροταξικού σχεδιασμού σε πολλές περιπτώσεις. Αιτία γι’ αυτό δεν είναι η πάγια απαίτηση χωροταξικού σχεδιασμού, αλλά η παράλειψη του κράτους να εκπληρώσει την ενλόγω υποχρέωσή του. Όπως σημειώθηκε παραπάνω, η υποχρέωση αυτή εξυπηρετεί πρωτίστως την προστασία του περιβάλλοντος, την εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Τα διακυβευόμενα αγαθά είναι συνεπώς σημαντικά, ενώ κάθε απόκλιση από τις απαιτήσεις προστασίας τους -ενόψει και της συνταγματικής κατοχύρωσής τους- πρέπει να γίνεται δεκτή με εξαιρετική φειδώ και να αιτιολογείται ειδικά. ¶λλωστε το Συμβούλιο Επικρατείας έχει αμβλύνει τις παραπάνω προϋποθέσεις, αφού αρκείται σε περιφερειακά ή ειδικά χωροταξικά σχέδια.

Είναι αμφίβολο εάν με την αποδοχή της γνώμης αυτής εξυπηρετούνται σε κάθε περίπτωση οι παραπάνω σκοποί και κυρίως η προστασία του οικείου οικοσυστήματος. Πράγματι, έστω και μικρής κλίμακας βελτιώσεις σε ένα ήδη υφιστάμενο έργο -πολλές φορές μετά μακρό διάστημα από την αρχική κατασκευή του- μπορεί να επιφέρουν μεγάλου βαθμού αλλοιώσεις και απρόβλεπτες ίσως συνέπειες στο οικοσύστημα που αφορούν. Όταν δε αυτό χαρακτηρίζεται ως ευπαθές, οι συνέπειες μπορεί να είναι μη αναστρέψιμες. Πρέπει να αναγνωρίσει κανείς πάντως ότι η γνώμη αυτή διατυπώνει έναν ενδιαφέροντα προβληματισμό, θα μπορούσε δε να εισφέρει ένα χρήσιμο επιχείρημα και ίσως -κατά περιστάσεις- να βοηθήσει στην προώθηση της διαδικασίας βελτίωσης ή μετατροπής ενός έργου, όταν τεκμηριώνεται πάντως ειδικά και επαρκώς στην οικεία μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων ότι πρόκειται για μικρής κλίμακας μεταβολή, η οποία θα έχει περιορισμένες επιπτώσεις στο περιβάλλον.

 

Στυλιανή-Ειρήνη Βέτσικα

Ασκ. Δικηγόρος

 

[1] Απαγορεύεται επομένως η μεταβίβαση των αρμοδιοτήτων του άρθρου 24 παρ. 2 Συντ. σε ΟΤΑ. Βλ. και την απόφαση ΣτΕ 3661/2005 (Ολομ.) δημοσιευμένη, μεταξύ άλλων, στο περιοδικό ΕφαρμογέςΔΔ Ι/2006, σ. 249 επ. για την περίπτωση μεταβίβασης αρμοδιοτήτων πολεοδομικού σχεδιασμού στη νομαρχιακή αυτοδιοίκηση.

[2] Η οποία αποτελεί και δικαίωμα του καθενός μετά την αναθεώρηση του 2001. Πρβλ. γενικά Παπαδημητρίου (επιμ.), Το άρθρο 24 του μετά την αναθεώρησή του, Βιβλιοθήκη Περιβαλλοντικού Δικαίου – τ. 8, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή 2002.

[3] Στην απόφαση 1434/1998 (σκέψη 7) του Συμβούλιο Επικρατείας χρησιμοποιείται χαρακτηριστικά η φράση «Αι δύο αύται υποχρεώσεις προδήλως αλληλοεξαρτώνται, εις τρόπον ώστε να μην νοείται προστασία του περιβάλλοντος χωρίς χωροταξικόν σχεδιασμόν και αντιστρόφως».

[4] Για το νομικό πλαίσιο του χωροταξικού σχεδιασμού βλ., μεταξύ άλλων, Β. Σκουρή/Αν. Τάχου, Χωροταξικό και πολεοδομικό δίκαιο, β΄ έκδοση, Εκδόσεις Σάκκουλα, Θεσσαλονίκη 1991, σ. 34 επ. και Δ. Χριστοφιλόπουλου, Χωροταξία-Πολεοδομία, τ. Β΄, σ. 24 και 35 επ.

[5] Για τη βιώσιμη ανάπτυξη στις νησιωτικές περιοχές βλ. την εκτενή μελέτη του Απ. Παπακωνσταντίνου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔ 2005, 465. 

[6] Βλ. τη γνωστή απόφαση της Ολομέλειας του ΣτΕ 2939/2000, η οποία έκρινε ότι ήπιο και βιώσιμο ηλεκτρικό δίκτυο μικρής νήσου (επρόκειτο για την Μύκονο) δεν μπορεί ποτέ να είναι δίκτυο υψηλής τάσεως.

[7] Πρόκειται για το Σύμβουλο Αθ. Ράντο, προς τη γνώμη του οποίου συνετάχθη ο Πάρεδρος Κ. Κουσούλης.

 

 

 

Σ.τ.Ε. 2699/2006

[Επιτρεπόμενο ύψος οικοδομής]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος ΣτΕ

Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος ΣτΕ

Δικηγόροι: Αθ. Καρέλλας (Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση Αχαΐας),  Περικλής Πέτρου (Παρεμβαίνων)   

 

 

Ύψος οικοδομής. Μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος. Ποιότητα οικιστικού περιβάλλοντος. Αισθητική του τοπίου. Ορθή η απόφαση του Διοικητικού Εφε­τείου Πατρών, σύμφωνα με την οποία είναι παράνομη η άδεια οικοδομής που επιτρέπει την προσθήκη ορόφου σε υφιστάμενη οικοδομή, εάν συνεπάγεται υπέρβαση του μέγιστου επιτρεπόμενου ύψους της οικοδομής ή, με άλλα λόγια, «προσαρμογή του εδάφους στο κτίριο και όχι του κτιρίου στο έδαφος».   

 

 Βασικές σκέψεις

 

5. Επειδή, κατά το άρθρο 9 παρ. 7 του Γενικού Οικοδομικού Κανονισμού (Γ.Ο.Κ.) – ν. 1577/1985, Α΄210), όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 7 του ν. 2831/2000 (Α΄140), «Το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος του κτιρίου ορίζεται σε συνάρτηση με τον επιτρεπόμενο συντελεστή δόμησης της  περιοχής… Το μέγιστο ύψος του κτιρίου σε κάθε σημείο των όψεών του μετριέται από την οριστική στάθμη του εδάφους του οικοπέδου ή από τη στάθμη του πεζο­δρομίου, αν οι όψεις τοποθετούνται επί της ρυμοτομικής γραμμής και αυτή ταυτίζεται με την οικοδομική γραμμή. Αν δεν είναι δυνατόν να μετρηθεί το μέγιστο ύψος στην όψη του κτιρίου, λόγω εσοχής ορόφου από αυτήν ή λόγω επαφής του κτιρίου στο όριο του οικοπέδου, το μέγιστο ύψος μετριέται από τη στάθμη του φυσικού εδάφους στα σημεία προβολής του ορόφου σε αυτό ή στα σημεία επαφής του κτιρίου με το όριο. Το ύψος αυτό, σύμφωνα με την παράγραφο 1 του άρθρου 17, μπορεί να προσαυξηθεί μέχρι 1,50 μ. ή και περισσότερο μετά από έγκριση της Ε.Π.Α.Ε. …», ενώ, κατά το άρθρο 2 παρ. 16 του Γ.Ο.Κ., «Οριστική στάθμη εδάφους οικοπέδου ή γηπέδου είναι η στάθμη του εδάφους όπως διαμορφώνεται οριστικά, σύμφωνα με το νόμο, με εκσκαφή, επίχωση ή επίστρωση», κατά δε το άρθρο 17 παρ. 1 του αυτού Γ.Ο.Κ. , στο οποίο παραπέμπει το ως άνω άρθρο 9 παρ. 7 αυτού, «Στους ακάλυπτους χώρους του οικοπέδου επιτρέπεται η μερική εκσκαφή ή επίχωση του εδάφους για την προσαρμογή του κτιρίου σε αυτό, με την προϋπόθεση ότι σε κανένα σημείο η οριστική στάθμη του εδάφους δεν θα βρίσκεται ψηλότερα ή χαμηλότερα από 1,50 μέτρο από τη φυσική του στάθμη. Μεγαλύτερη επέμβαση στο έδαφος επιτρέπεται ύστερα από γνωμο­δότηση της Ε.Π.Α.Ε. …» Οι διατάξεις αυτές, με τις οποίες οριοθετούνται οι επιτρεπόμενες επεμβάσεις στο φυσικό έδαφος κατά την ανέγερση οικο­δομής, πρέπει να ερμηνεύονται εν όψει της κατά το άρθρο 24 παρ. 1 του  Συντάγματος προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος, κατά τρόπο ώστε η εφαρμογή τους να κατατείνει στην ανέγερση κτιρίων εναρμονιζομένων, κατ’ αρχήν, προς το φυσικό ανάγλυφο και την μορφολογία του εδάφους, που αποτελούν στοιχεία του προστατευομένου φυσικού περιβάλλοντος και να αποκλείεται η δόμηση με σημαντικές επεμβάσεις στο φυσικό έδαφος και σοβαρές αλλοιώσεις της αισθητικής του τοπίου (πρβλ. Σ.τ.Ε. 6500/1995).  Από τις διατάξεις, συνεπώς, αυτές προκύπτει ότι, κατά την ανέγερση οικο­δομής, οι τυχόν επιτρεπόμενες από το νόμο επεμβάσεις επί της φυσικής στάθμης του εδάφους στον ακάλυπτο χώρο του οικοπέδου, από τις οποίες είναι ενδεχόμενο να επηρεάζεται και το τελικό νόμιμο ύψος της οικοδομής, επιτρέπονται μόνον αν είναι αναγκαίες για την προσαρμογή του κτιρίου στο έδαφος, όχι δε και στην αντίστροφη περίπτωση, δηλαδή για την προ­σαρμογή του εδάφους στις διαστάσεις και τα λοιπά τεχνικά χαρακτηριστικά που επιθυμεί να προσδώσει στο κτίριο ο κατασκευαστής του. Αντίθετη, άλλωστε, ερμηνευτική εκδοχή θα επέτρεπε στον κατασκευαστή του κτιρίου να αναδιαμορφώσει εκείνος, ανάλογα με τον τρόπο κατασκευής που επιλέγει, ουσιώδεις όρους δομήσεως του κτιρίου, καταστρατηγώντας, έτσι, τις αντίστοιχες προβλέψεις του πολεοδομικού νομοθέτη, που θεσπίσθηκαν για την εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβιώσεως στην περιοχή.

6.  Επειδή στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με την επίμαχη οικοδομική άδεια επετράπη στον  Χ. Σ. η προσθήκη ορόφου σε υφιστάμενη οικοδομή, κατά την ανέγερση της οποίας είχε, κατά νόμο, προσδιορισθεί η οριστική στάθμη του εδάφους του οικοπέδου. Κατόπιν καταγγελίας των εφεσιβλήτων, ομόρων ιδιοκτητών, διεκόπησαν, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 7193/14-6-2001 έγγραφο του Τμήματος Αυθαιρέτων της Διευθύνσεως Χ.Ο.Π. Ν.Α. Αχαΐας, οι εκτελούμενες δυνάμει της αδείας οικοδομικές εργασίες για το λόγο ότι, όπως προέκυψε από αυτοψία της υπηρεσίας, το πραγματοποιούμενο ύψος της οικοδομής υπερέβαινε το προβλεπόμενο στην οικοδομική άδεια. Κατά την διάρκεια της διακοπής των οικοδομικών εργασιών, η ανωτέρω υπηρεσία με το υπ’ αριθ. πρωτ. 8654/6-7-2001 έγγραφό της, επέτρεψε την διαμόρφωση από τον δικαιούχο της αδείας του περιβάλλοντος χώρου της οικοδομής. Η Διεύ­θυνση Περιβάλλοντος και Χωροταξίας της Περιφέρειας Δυτικής Ελλάδος, η οποία επελήφθη του θέματος κατόπιν αναφοράς των ομόρων ιδιοκτητών, αντιτάχθηκε, με τα υπ’ αριθμ. πρωτ. 3337/16-7- 2001 και από 2-10-2001 έγγραφά της, στην επιχωμάτωση του ακαλύπτου χώρου της οικοδομής, για το λόγο ότι με την επιχωμάτωση αυτή επήλθε μεταβολή στην, έχουσα ήδη διαμορφωθεί, οριστική στάθμη του εδάφους του οικοπέδου, προς την οποία έχει προσαρμοσθεί η υφιστάμενη οικοδομή, ότι με την εν λόγω μεταβολή αποσκοπείται να  καλυφθεί η σημειωθείσα υπέρβαση στο ύψος της οικοδο­μής, και ότι η επιχωμάτωση αυτή συνιστά απαγορευόμενη από το νόμο «χαρακτηριστική περίπτωση προσαρμογής του εδάφους στο κτίριο και όχι του κτιρίου στο έδαφος». Η αρχή αυτή σημειώνει επίσης ότι με την επιχω­μάτωση γίνεται μεγαλύτερη η ήδη μεγάλη υψομετρική διαφορά της πρασιάς του οικοπέδου Σ. εν σχέσει προς το όμορο οικόπεδο. Παρά ταύτα η εκδούσα την οικοδομική άδεια αρχή, με το υπ’ αριθ. 10483/16-8-2001 έγγραφό της, διαπίστωσε μεν ότι υπήρχε μικρή υπέρβαση του ύψους στο βορειοδυτικό τμήμα της οικοδομής, θεώρησε, όμως, ότι «προφανώς» η διαμόρφωση του ακαλύπτου χώρου στο συγκεκριμένο μέρος της ιδιο­κτησίας δεν συνιστά προσαρμογή του εδάφους στο κτίριο αλλ’ αντι­στρόφως, δεδομένης και της έντονης κλίσεως του εδάφους, κατόπιν δε αυτού επέτρεψε, με το υπ’ αριθ. πρωτ. 88/7-1-2002 έγγραφό της, τη συνέ­χιση των οικοδομικών εργασιών. Το Διοικητικό Εφετείο, με την εκκαλου­μένη απόφασή του, δέχθηκε αίτηση των ομόρων ιδιοκτητών και ακύρωσε τόσο την οικοδομική άδεια όσο και την πράξη συνεχίσεως των οικοδομικών εργασιών. Η ακύρωση εχώρησε για το λόγο ότι, όπως προέκυψε από τα ως άνω στοιχεία του φακέλου, η διαμόρφωση του περιβάλλοντος χώρου της οικοδομής προκειμένου να νομιμοποιηθεί η υπέρβαση του ύψους της, παραβιάζει το άρθρο 17 παρ. 1 του Γ.Ο.Κ. Το Εφετείο επίσης, απέρριψε ισχυρισμό της εκκαλούσης Ν.Α. και του δικαιούχου της οικοδομικής αδείας ότι η οριστική στάθμη του περιβάλλοντος χώρου μιας οικοδομής δεν μπορεί να καθορισθεί πριν από την ολοκλήρωση της οικοδομής, με την εξάντληση του προβλεπομένου συντελεστή δομήσεως, με την αιτιολογία ότι η επι­χωμάτωση αποτελεί ουσιαστικώς εκ των έξω επίχωση τοιχοποιΐας από τσι­με­ντολίθους που είχε ανεγερθεί για την προστασία των ανοιγμάτων στο τμήμα το αρχικού κτίσματος, που εφέρετο ως υπόγειο αλλ’ ήταν, κατ’ ουσίαν, ισόγειο και πραγματοποιήθηκε για την νομιμοποίηση της οικο­δομής, όπως επιδιώκεται να επεκταθεί καθ’ ύψος  με την προσθήκη του επίμαχου ορόφου. Η κρίση αυτή του Διοικητικού Εφετείου είναι νομίμως και επαρκώς αιτιολογημένη, δεδομένου ότι, κατά τα εκτεθέντα στην προη­γούμενη σκέψη, δεν επιτρέπεται η αναδιαμόρφωση στης στάθμης του εδάφους προς τον σκοπό προσαρμογής του σε ανεγειρόμενη οικοδομή, η εν προκειμένω δε επιχειρηθείσα επιχωμάτωση απέβλεπε στην μεταβολή της στάθμης του εδάφους όπως είχε οριστικώς καθορισθεί κατά την ανέγερση της αρχικής οικοδομής, προκειμένου να καταστεί δυνατή η προσθήκη στην οικοδομή νέου τμήματος, με ύψος μεγαλύτερο από το επιτρεπόμενο βάσει των όρων δομήσεως της περιοχής και της οριστικώς διαμορφωθείσης στάθμης του εδάφους. Συνεπώς, οι περί του εναντίου λόγοι εφέσεως, με τους οποίους προβάλλεται ότι η επίμαχη οικοδομή δεν υπερβαίνει το νόμιμο ύψος, ότι η διαμόρφωση του περιβάλλοντος χώρου έγινε  με τήρηση των ορισμών του άρθρου 17 παρ. 1 του Γ.Ο.Κ. και ότι από τον νόμο δεν απα­γορεύεται ο ανακαθορισμός της οριστικής στάθμης του εδάφους σε οικόπεδο, στο οποίο ανεγείρεται προσθήκη σε υφισταμένη οικοδομή, ο οποίος (ανακαθορισμός), αντιθέτως, πρέπει, κατά την εκκαλούσα, να λαμβά­νει χώρα «κάθε φορά  που εκδίδεται οικοδομική άδεια για οποιαδήποτε ανέγερση, επαναανέγερση, προσθήκη κ.λ.π. οικοδομήματος στο οικόπεδο αρκεί να μην υφίσταται υπέρβαση του ορίου του 1,5 μέτρου από την στάθμη του φυσικού εδάφους, πρέπει να απορριφθούν ως αβάσιμοι.

 

Σχόλιο

 

Από το 2001, έτος κατά το οποίο μεταφέρθηκε στο Ε΄ Τμήμα του Συμβου­λίου της Επικρα­τείας η αρμοδιότητα για τo σύνολο των πολεοδομικών υποθέσεων, παρατηρείται μια ολοένα και μεγαλύτερη συσχέτιση των πολεο­δο­­μικών και περιβαλλοντικών όψεων που παρουσιάζουν πολλές υποθέσεις. Ως δίαυλος για τη συσχέτιση αυτή χρησιμοποιείται η έννοια της προστασίας του περι­βάλ­λοντος, η οποία μπορεί μεν πρωταρχικά να αφορά τις αμιγείς υπο­θέσεις προστα­σίας του φυσικού περιβάλλοντος, δεν παύει όμως να συναρτά­ται τις περισ­σότερες φορές και με όσες, από μια πρώτη ματιά, αντα­πο­κρί­νονται στο χαρακτηρισμό «πολεοδομικές υποθέσεις».

Στην προκειμένη περίπτωση το κρίσιμο ζήτημα συνίστατο στο κατά πόσον άδεια οικοδομής που είχε εκδοθεί, και συγκεκριμένα άδεια οικοδομής για την προσθήκη ορόφου σε υφιστάμενη οικοδομή, ήταν συμβατή με το μέγι­στο επι­τρε­πόμενο ύψος της οικοδομής.

Όπως είναι γνωστό, σύμφωνα με το Γενικό Οικοδομικό Κανονισμό (άρθρο 9 παρ. 7) το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος μιας οικοδομής ορίζεται πάντοτε σε συνάρτηση με το συντελεστή δόμησης που ισχύει στην περιοχή όπου αυτή ανεγείρεται. Παρεκκλίσεις από τον κανόνα αυτό είναι δυνατές μόνο σε ειδικές περιπτώσεις. Η μέτρηση του ύψους γίνεται από την οριστική στάθμη του εδάφους, δηλαδή από τη στάθμη όπως αυτή τεχνικά διαμορφώνεται για την ανέγερση της οικοδομής, ενώ προσαύξηση αυτού μπορεί να επιτραπεί υπό ιδιαίτερα αυστηρές προϋποθέσεις και μόνον μετά από αιτιολογημένη γνώμη της Επιτροπής Πολεοδομικού και Αρχιτεκτονικού Ελέγχου (Ε.Π.Α.Ε.). Συγκεκριμένα, η όποια προσαύξηση, που είναι κατά βάση μέχρι 1,50 μ., χορηγείται αφενός μετά από προηγούμενη αιτιολογία, συναρτώμενη με την εκά­στοτε ειδική περίπτωση, και αφετέρου υπό τον απαράβατη προϋ­πόθεση ότι η οριστική στάθμη του εδάφους δεν θα βρίσκεται υψηλότερα ή χαμη­λότερα από 1,50 μ. από τη φυσική του στάθμη (άρθρο 17 παρ. 1 του Γ.Ο.Κ.).

Το Διοικητικό Εφετείο Πατρών κρίνοντας πρωτοδίκως την επίμαχη περί­πτωση αποφάνθηκε ότι είχε παραβιασθεί το προαναφερόμενο άρθρο 17 παρ. 1 του Γ.Ο.Κ., άποψη την οποία ασπάζεται και η σχολιαζόμενη απόφαση θεω­ρώντας ομοίως ότι παραβιάσθηκε η εν λόγω ρύθμιση του Γ.Ο.Κ.  Κατά την άποψή μας, τόσο η πρωτόδικη απόφαση του Διοικητικού Εφετείου Πατρών όσο και η κατ’ έφεση εκδοθείσα από το Συμβούλιο της Επικρατείας θα πρέπει να θεω­ρηθούν ορθές για δύο κυρίως λόγους: Πρώτον, η δυνα­τότητα που παρέχει η νομοθεσία για την προσαύξηση του ύψους είναι μια εξαιρετική δυνατότητα, η ρύθμιση δε που την προβλέπει θα πρέπει εξ ορισμού να εφαρμόζεται κατά συσταλτικό τρόπο και υπό τον όρο ότι δικαιο­λογείται από τις συγκεκριμένες κάθε φορά περιστάσεις. Δεύτερον, θεμε­λιώδες κριτήριο για τη χορήγηση της όποιας προσαύξησης δεν μπορεί παρά να είναι ο «απόλυτος κανόνας» ότι σε όλες τις περιπτώσεις είναι νοητή προασύξηση του ύψους μόνον για να υπάρξει προσαρμογή του κτιρίου στο έδαφος και όχι το αντίστροφο, δηλαδή προσαρμογή του εδάφους στις επι­διωκόμενες διαστάσεις και εν γένει στα τεχνικά χαρακτηριστικά του κτιρίου. Στην κρινόμενη, όμως, περί­πτωση, προέκυπτε ότι συνέβαινε το δεύτερο (προσαρμογή του εδάφους στο κτίριο), αν αναλο­γισθεί κανείς ότι η χορηγούμενη άδεια οικοδομής συνιστούσε προσθήκη ορόφου σε υφι­στάμενη οικοδομή, η οποία οδηγούσε κατ’ αποτέλεσμα σε οικοδομή υψη­λότερη του μέγιστου ύψους των όμορων οικοδομών.         

Ειδικότερα ως προς την απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας, ιδιαί­τερα εύστοχη θα πρέπει να θεωρηθεί η στενή συσχέτιση την οποία επιχειρεί μεταξύ του κανονιστικού περιεχομένου του άρθρου 24 του Συντάγματος και των πρα­γματικών δεδομένων που συνθέτουν τη συγκεκριμένη περίπτωση. Με τη συσχέτιση αυτή, το προαναφερόμενο κριτήριο της «προσαρμογής του κτιρίου στο έδαφος και όχι του εδάφους στο κτίριο», αποκτά σαφές  και λειτουργικό περιεχόμενο, υπό την έννοια ότι προσαύξηση του ύψους δεν είναι επιτρεπτή όταν συνεπάγεται χωρίς σοβαρό λόγο αλλοίωση του φυ­σικού αναγλύφου, της μορφολογίας του εδάφους και της αισθητικής του τοπίου. Όλα αυτά, άλλωστε, δεν είναι παρά όψεις της αναγνωριζόμενης από το Σύνταγμα αρχής, αλλά και υποχρέωσης, προστασίας του περιβάλλοντος.

                                                                                                       

Μάριος Χαϊνταρλής

Δ.Ν. – Δικηγόρος 

 

 

 

ΠΠρΑθ 29/2007

 

                    [Δικαίωμα χρήσης αιγιαλού και παραλίας – Βερβερόντα Πορτοχέλι]

 

Πρόεδρος: Α. Λαμπροπούλου, Πρόεδρος Πρωτοδικών

Εισηγήτρια: Χ. Τσαγγαρού, Πρωτοδίκης

Δικηγόροι: Θ. Χατζηιωάννης, Ι. Γεωργόπουλος, Ε. Τροβά, Ι. Μοράλη, Π. Σκουρής, Γ. Βαρίτης

 

Δικαίωμα στην προσωπικότητα – δικαίωμα χρήσης κοινών και κοινόχρηστων πραγμάτων. Η ακώλυτη απόλαυση της χρήσης και της ωφέλειας των αγαθών που αποτελούν το ζωτικό περιβαλλοντικό χώρο για την ανάπτυξη της ανθρώπινης προσωπικότητας συνιστά αυτοτελή έκφανση του δικαιώματος της προσωπικότητας που προστατεύεται από τις διατάξεις των άρθρων 57 και 59 ΑΚ.

 

Βασικές σκέψεις

 

Κατά το άρθρο 57 του ΑΚ «όποιος προσβάλλεται παράνομα στην προσωπικότητά του έχει δικαίωμα να απαιτήσει να αρθεί η προσβολή και να μην επαναληφθεί στο μέλλον. Αξίωση αποζημίωσης σύμφωνα με τις διατάξεις για τις αδικοπραξίες δεν αποκλείεται». Επιπλέον, στην περίπτωση τέτοιας προσβολής, μπορεί να επιδικασθεί υπέρ του προσβληθέντος, και σε βάρος του υπαιτίου και χρηματική ικανοποίηση λόγω ηθικής βλάβης (άρθρο 59 ΑΚ). Το εν λόγω ιδιωτικό δικαίωμα στην προσωπικότητα έχει διαπλαστεί από το νόμο ως ένα δικαίωμα-πλαίσιο με επιμέρους αυτοτελείς εκφάνσεις που αποτελούν ειδικότερα δικαιώματα, όπως το δικαίωμα στη ζωή, το δικαίωμα στην ελευθερία, το δικαίωμα στην τιμή, κ.ο.κ. (βλ. Καράκωστα, Περιβάλλον και Δίκαιο, Αθήνα-Κομοτηνή 2000, σ. 172). Η προσωπικότητα του ανθρώπου γεννάται και αναπτύσσεται ακώλυτα μέσα σε ένα ζωτικό χώρο που αποτελείται κατ’ αρχήν από τα εκτός συναλλαγής πράγματα, δηλαδή κατά τα άρθρα 966 και 967 ΑΚ και τα κοινόχρηστα, όπως είναι οι αιγιαλοί. Στην έννοια του αναγκαίου στην ανθρώπινη προσωπικότητα ζωτικού χώρου εντάσσονται και άλλα περιβαλλοντικά αγαθά μη υπαγόμενα εκ πρώτης όψεως στις ανωτέρω κατηγορίες, όπως είναι η αισθητική του τοπίου, η προσήκουσα πολεοδομική ανάπτυξη με σεβασμό στο φωτισμό, τον αερισμό και την παραδοσιακή αισθητική των οικισμών κ.λπ. (βλ. Καράκωστα, Περιβάλλον και Δίκαιο, Αθήνα-Κομοτηνή 2000, σ. 174). Η ακώλυτη απόλαυση της χρήσης και της ωφέλειας των αγαθών που συναποτελούν τον ζωτικό περιβαλλοντικό χώρο για την ανάπτυξη της ανθρώπινης προσωπικότητας συνιστά αυτοτελή έκφανση του δικαιώματος της προσωπικότητας που προστατεύεται από τις προαναφερθείσες διατάξεις των άρθρων 57 και 59 του ΑΚ (βλ. τον ίδιο, όπ.π. σ. 172). Προσβολή της ειδικότερης αυτής πλευράς του δικαιώματος επί της προσωπικότητας επέρχεται όταν διαταράσσεται στοιχείο του ζωτικού χώρου από τα ανωτέρω αναφερόμενα, κατά τέτοιο τρόπο ώστε είτε α) καταργείται εξολοκλήρου ή αλλοιώνεται η κοινή ωφέλεια που πηγάζει από τη χρήση του συγκεκριμένου αγαθού, είτε β) καθίσταται αδύνατη η χρήση του στοιχείου αυτού ή άλλου συνδεομένου προς αυτό. (βλ. ΑΠ 286/87 ΕλλΔνη 29,1365 και Καράκωστα, ό.π. σ. 173 και 176). Τέτοια προσβολή είναι απαγορευμένη κατά το άρθρο 57 ΑΚ και αναδίδει τις εκεί καθοριζόμενες αξιώσεις, εφόσον είναι παράνομη και τούτο συμβαίνει σε οποιαδήποτε κοινωνικά απρόσφορη επέμβαση στη σφαίρα του συγκεκριμένου κάθε φορά αγαθού, η οποία λαμβάνει χώρα χωρίς προς τούτο δικαίωμα ή με την άσκηση μεν δικαιώματος που όμως είτε είναι μικρότερης σπουδαιότητας από το προσβαλλόμενο είτε ασκείται υπό περιστάσεις που καθιστούν την άσκηση του καταχρηστική κατ’ άρθρο 281 ΑΚ. και 25 παρ. 3 του Συντάγματος (ΕφΑθ 1688/98, ΕλλΔνη 39, 667 και Καράκωστα, όπ.π., σ. 177-178). Δηλαδή δεν απαιτείται να είναι η προσβάλλουσα το αγαθό συμπεριφορά απαγορευμένη από ειδική διάταξη νόμου, αλλά αρκεί το ότι είναι βλαπτική και κοινωνικά απρόσφορη […].

Από τις ένορκες καταθέσεις των μαρτύρων απόδειξης και ανταπόδειξης που εξετάστηκαν στο ακροατήριο του Δικαστηρίου και περιέχονται    στα    ταυτάριθμα    με την παρούσα  πρακτικά δημόσιας συνεδρίασής του και από όλα τα έγγραφα που νομότυπα επικαλούνται και προσκομίζουν οι διάδικοι αποδείχθηκαν κατά την κρίση του Δικαστηρίου τα ακόλουθα πραγματικά περιστατικά για την υπόθεση αυτή: οι πέντε πρώτοι των εναγόντων είναι ιδιοκτήτες ακινήτων στην περιοχή Πορτοχελίου Αργολίδας, όπου διαμένουν κατά το θέρος, αλλά και κατά την υπόλοιπη διάρκεια του έτους στις αργίες, τα Σαββατοκύριακα κ.λπ. […].

Από τα ίδια ως άνω αποδεικτικά μέσα, αποδείχθηκε περαιτέρω ότι στην περιοχή Βερβερόντα Πορτοχελίου Αργολίδας υπάρχει λιμνοθάλασσα, η οποία μαζί με τον αιγιαλό κατά μήκος των ακτών της και το προσχωματικό τόξο, που υφίσταται στο στόμιό της και κλείνει την είσοδο της, χαρακτηρίστηκε ως Τουριστικό Δημόσιο Κτήμα (ΤΔΚ), δυνάμει του ΒΔ 565/1971, ανήκει στο Δημόσιο και δυνάμει της με αριθμ. 521766/1971 ΥΑ των Υπουργών Εθνικής Οικονομίας και Οικονομικών, ανατέθηκε η διοίκηση και διαχείρισή του στον ΕΟΤ. Μετά τη σύσταση της «ΑΝΩΝΥΜΗΣ ΕΤΑΙΡΙΑΣ ΑΞΙΟΠΟΙΗΣΗΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ ΕΟΤ» (Ν. 2636/1998). όπως μετονομάστηκε σε «ΕΛΛΗΝΙΚΑ ΤΟΥΡΙΣΤ1ΚΑ ΑΚΙΝΗΤΑ ΑΕ» (άρθρο 9 παρ. 4 Ν. 2837/2000) και εν συνεχεία σε «ΕΤΑΙΡΕΙΑ ΤΟΥΡΙΣΤΙΚΗΣ ΑΝΑΠΤΥΞΗΣ ΑΕ» (άρθρο 2 παρ. 1 περ. δ΄ Ν. 3270/2004). δηλαδή της τέταρτης εναγόμενης, ανατέθηκε σε αυτή η διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση των επιχειρηματικών μονάδων του ΕΟΤ, μεταξύ των οποίων και του ανωτέρω Τουριστικού Δημόσιου Κτήματος. Έτσι. η τέταρτη εναγόμενη προκήρυξε διαγωνισμό με διαπραγμάτευση κατόπιν προεπιλογής (σύμφωνα με την από 5-5-2003 Προκήρυξη ΕΤΑ ΑΕ) για τη μίσθωση του ανωτέρω Τουριστικού Δημόσιου Κτήματος, στα πλαίσια υλοποίησης του προγράμματός της «Στολίδια στην άμμο», μεταξύ άλλων και στην περιοχή της Βερβερόντας Πορτοχελίου. Το πρόγραμμα αφορούσε την παραχώρηση της απλής χρήσης των τμημάτων του αιγιαλού και της παραλίας (άρθρο 13 Ν. 2971/2001) και συγκεκριμένα τμήμα αιγιαλού στη λωρίδα ξηράς μεταξύ λιμνοθάλασσας και ανοικτής, θάλασσας, για την εγκατάσταση ενός «στολιδιού», δηλαδή πρότυπων ξύλινων λυόμενων κατασκευών επιμελημένης αρχιτεκτονικής μορφής, που θα αποσυναρμολογούνταν και θα απομακρύνονταν από τον αιγιαλό κατά τη θερινή περίοδο. Πλειοδότης του διαγωνισμού αναδείχθηκε ο δεύτερος εναγόμενος, δυνάμει της με αριθμ. 3609/2003 απόφασης του Διευθύνοντος Συμβούλου της τέταρτης εναγομένης, Αναστασίου Χωμενίδη,  με την οποία εγκρίθηκε το από 17-6-2003 Πρακτικό της Επιτροπής διεξαγωγής του διαγωνισμού […] Μεταξύ του δεύτερου και της τέταρτης των εναγόμενων συνήφθη η από 24-6-2003 σύμβαση μίσθωσης του ανωτέρω ΤΔΚ, με την οποία παραχωρήθηκε στον δεύτερο εναγόμενο η απλή χρήση αυτού, για έξι (6) χρόνια, έναντι ετησίου μισθώματος 5.500 ευρώ, αναπροσαρμοζόμενο από το έτος 2004 και εφεξής, κατά τους ειδικότερους όρους και συμφωνίες των συμβαλλομένων. Κατά τα οριζόμενα στην ανωτέρω σύμβαση, το μίσθιο τμήμα του αιγιαλού θα χρησιμοποιούνταν από το μισθωτή για την εγκατάσταση του «στολιδιού», την τοποθέτηση και εκμετάλλευση ομπρελών-καθισμάτων και την ανάπτυξη θαλασσίων μέσων αναψυχής, ο ακριβής χώρος εγκατάστασης του «στολιδιού» θα υποδεικνύονταν από την επιτροπή της τέταρτης εναγόμενης, ο τύπος του «στολιδιού» (ενόψει του ότι υπήρχαν τρεις τύποι διαφορετικών διαστάσεων) θα εξαρτιόταν από την έκταση και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του αιγιαλού και θα προσδιορίζονταν κατά την παράδοση του μισθίου, η ανάπτυξη των ομπρελοκαθισμάτων θα γίνονταν σε επιφάνεια όχι μεγαλύτερη του 1/3 της έκτασης του μισθίου, ο ίδιος ο μισθωτής θα φρόντιζε για την παροχή ύδρευσης και ηλεκτροδότησης του μισθίου, καθώς και για την έκδοση κατά νόμο όλων των απαιτούμενων αδειών λειτουργίας για την εγκατάσταση και λειτουργία της επιχειρηματικής του δραστηριότητας, στα πλαίσια της οποίας θα παρείχε υπηρεσίες καντίνας-αναψυκτηρίου, ενοικίασης ομπρελών-ξαπλώστρων και ενοικίαση θαλασσίων μέσων αναψυχής. Σύμφωνα με τον όρο 4.9 της σύμβασης, η χρήση και η οικονομική εκμετάλλευση του μισθίου έπρεπε να γίνεται με πνεύμα εξυπηρέτησης της τουριστικής πολιτικής, η οποία αποβλέπει στην ικανοποίηση των τουριστών και την εξύψωση του επιπέδου του ελληνικού τουρισμού, ενώ η μη τήρηση του όρου αυτού αποτελούσε λόγο καταγγελίας της σύμβασης. Εξάλλου, κατά τον όρο 4.10 της σύμβασης, ο δεύτερος εναγόμενος υποχρεούνταν εντός δύο (2) μηνών το αργότερο από την. παράδοση σε αυτόν του μισθίου, να προβεί στην εγκατάσταση του «στολιδιού» σε αυτό και η Τεχνική Διεύθυνση της τέταρτης εναγόμενης θα πιστοποιούσε αν η εγκατάσταση ήταν σύμφωνη με τις τεχνικές προδιαφραφές.      της εγκατάστασης του «στολιδιού». Επίσης στο άρθρο 6 της σύμβασης ορ΄σιτηκε ότι απαγορευόταν η κατασκευή οποιουδήποτε μόνιμου έργου […] χωρίς προηγούμενη ρητή έγκριση της εκμισθώτριας, της τελευταίας διατηρούσας το δικαίωμα να ζητήσει από το μισθωτή να προβεί στην κατεδάφιση ή απομάκρυνση παντός κτίσματος ή έργου που θα έχει εκτελεστεί από αυτόν και σε περίπτωση μη συμμόρφωσής του, να προβεί η ίδια στην κατεδάφιση, με δαπάνες του μισθωτή. Τέλος, στο άρθρο 9 παρ. 1 της σύμβασης ορίστηκε ότι όλοι οι όροι της συμφωνήθηκαν βασικοί και παράβαση οποιουδήποτε από αυτούς αποτελούσε σπουδαίο λόγο καταγγελίας της.

Περαιτέρω, αποδείχθηκε ότι στις 1 -7-2003 παραδόθηκε το μίσθιο στον δεύτερο εναγόμενο και συντάχθηκε σχετικό πρωτόκολλο παράδοσης παραλαβής, σύμφωνα με την ανωτέρω σύμβαση και το με αριθμ. 840/1/26895/8-3-72 τοπογραφικό διάγραμμα του ΕΟΤ, που αποτελεί αναπόσπαστο παράρτημα της σύμβασης. Η Επιτροπή της τέταρτης εναγόμενης, κατά τη διαδικασία παράδοσης διαπίστωσε α) ότι το προσχωματικό τόξο της λίμνης έχει διανοιχτεί στο τμήμα (βγ) του άνω τοπογραφικού διαγράμματος, με αποτέλεσμα το τμήμα του μισθίου χώρου να μην έχει άμεσα πρόσβαση στα εκατέρωθεν τμήματα της ξηράς, με αποτέλεσμα να έχει δημιουργηθεί ένα μικρό νησί και β) ότι το τμήμα του αιγιαλού από το σημείο (α) προς το σημείο (β) είναι μήκους 215 μέτρων, σε μέρος δε αυτού, αρχόμενου νότια από το σημείο (α) προς το σημείο (β), μήκους 160 μέτρων δύναται να αναπτυχθεί το «στολίδι» με τις λοιπές του δραστηριότητες, διότι στο τμήμα αιγιαλού από Α έως το σημείο (δ) του στομίου υπάρχει αυθαίρετη οικία που εμποδίζει τη χρήση του αιγιαλού. Εν συνεχεία, στις 2-3-2004, η τέταρτη εναγόμενη υπέγραψε με την ομόρρυθμη εταιρία «Δ. ΞΕΝΑΚΗΣ & ΣΙΑ ΟΕ» τροποποιητική σύμβαση μίσθωσης, με την οποία ο δεύτερος εναγόμενος υποκαταστάθηκε ως μισθωτής του άνω ΤΔΚ από την άνω ομόρρυθμη εταιρία και εγκρίθηκε η υπομίσθωση τμήματος του μισθωμένου ήδη αιγιαλού, μήκους 55 μέτρων, από την ομόρρυθμη εταιρία «Δ. ΞΕΝΑΚΗΣ & ΣΙΑ ΟΕ» στην ανώνυμη εταιρία «ΑΕ ΓΕΩΡΓΙΟΣ ΓΙΟΥΛΗΣ», αποκλειστικά και μόνο για τη λειτουργία της επιχείρησης-εκμετάλλευσης των θαλασσίων μέσων αναψυχής. Στο άρθρο 5 της τροποποιητικής σύμβασης μίσθωσης ορίστηκε ότι ο δεύτερος εναγόμενος θα εξακολουθούσε να είναι υπεύθυνος ατομικά, αλληλεγγύως και εις ολόκληρον με την άνω μσιθώτρια εταιρία για την τήρηση όλων των όρων της μισθωτικής σύμβασης. […] Στο πλαίσιο υλοποίησης της σύμβασης μίσθωσης και μετά την υποβολή από τον δεύτερο εναγόμενο στην τέταρτη εναγόμενη των σχεδίων εγκατάστασης του «στολιδιού», η τελευταία, με το με αριθμ. 2044/2004 έγγραφό της παρατήρησε, μεταξύ άλλων, ότι οι εγκαταστάσεις που πρότεινε ο μισθωτής αντιστοιχούν στο διευρυμένο τύπο εγκαταστάσεων, για τον οποίο η εκμισθώτρια δεν είχε κατ’ αρχήν αντίρρηση. Ωστόσο, υπήρχαν αποκλίσεις από την ενδεικτική χωροθέτηση της μελέτης και πρότεινε οι κατασκευές από υπαίθρια καθιστικά με πέργκολα, που δεν προβλέπονταν από τη μελέτη, να απορριφθούν, η πέργκολα γύρω από το αναψυκτήριο εμβαδού 125 τ.μ. να περιοριστεί σε εμβαδόν 91.66 τ.μ., σύμφωνα με το σχέδιο ενδεικτικών χωροθετήσεων της μελέτης, η προτεινόμενη αποθήκη εμβαδού 18 τ.μ. να περιοριστεί στο μισό, σύμφωνα με τη μελέτη και οι κατασκευές της αποθήκης, των ντους και των αποδυτηρίων να γίνουν συνεχόμενες μεταξύ τους (χωρίς κενό ανάμεσά τους). Εκτός αυτών, στο πιο πάνω έγγραφο αναφερόταν ότι ο μισθωτής θα έπρεπε να προσκομίσει τεχνική περιγραφή για όλες τις κατασκευές, για τον τρόπο έδρασης αυτών και για τον τρόπο διάθεσης των λυμάτων των WC, ότι η ανάπτυξη των ομπρελών και των ξαπλώστρων θα έπρεπε να γίνει σε μήκος το πολύ 137 μέτρων του μισθίου και ότι η τέταρτη εναγόμενη δεν είχε κατ’ αρχήν αντίρρηση για την κατασκευή λυόμενης κατασκευής που θα εξυπηρετούσε την πρόσβαση των λουσμένων, επειδή δεν υπήρχε χερσαία πρόσβαση, με την προϋπόθεση, όμως, του ακριβούς προσδιορισμού της θέσης της, της στατικής της επάρκειας, του τρόπου έδρασης και κατασκευής της. καθώς και της εξασφάλισης της από το νόμο προβλεπόμενης άδειας για την κατασκευή. Για τη μέθοδο κατασκευής των προτεινόμενων εγκαταστάσεων συντάχθηκαν δύο μελέτες, η μία από την Κτηματική Υπηρεσία και η δεύτερη από την τέταρτη εναγόμενη, οι οποίες διέφεραν ως προς τον τρόπο εγκατάστασης, της προκατασκευασμένης μονάδας. Σύμφωνα με την πρώτη μελέτη, η έδραση επιτυγχάνεται με πέδιλα στήριξης κυκλικής διατομής με διάμετρο 45 cm, τα οποία θα τοποθετούνταν κάτω από τη  στάθμη του εδάφους, […] ενώ σύμφωνα με τη δεύτερη η έδραση επιτυγχάνεται με πέδιλα στήριξης, τα οποία θα τοποθετούνταν πάνω από τη  στάθμη του εδάφους. Με το υπ’ αριθμ. 4009/23-7-2004 έγγραφό της προς τη Γενική Γραμματεία Δημοσιονομικής Πολιτικής του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, η τέταρτη εναγόμενη επεσήμανε ότι τελικά εγκρίθηκε η λύση που αναφέρει ότι οι βάσεις έδρασης τοποθετούνται πάνω από τη στάθμη του εδάφους. Με το υπ’ αριθμ. 4615/29-6-2004 έγγραφο του δεύτερου εναγόμενου προς την τέταρτη εναγόμενη, της γνωστοποιούσε ότι εγκαταστάθηκε στο μίσθιο και ολοκλήρωσε την κατασκευή του «στολιδιού», καλώντας την ταυτόχρονα να προβεί σε πιστοποίηση. Στις 19-8-2004, κατόπιν γενόμενης αυτοψίας της Τεχνικής Διεύθυνσης της τέταρτης εναγόμενης στις εγκαταστάσεις της πρώτης εναγόμενης στο μίσθιο χώρο, διαπιστώθηκαν παραβάσεις, οι οποίες διατυπώθηκαν στο με αριθμ. πρωτ. 4406/19-8-2004 έγγραφο της τέταρτης εναγόμενης, που απηύθυνε προς τον δεύτερο εναγόμενο. Σύμφωνα με το έγγραφο αυτό, είχε κατασκευαστεί μεταλλική εξέδρα με ξύλινο δάπεδο, που ήταν στερεωμένη με μικρούς πασσάλους εμπεπηγμένους σε υφιστάμενους βράχους, εντός της θάλασσας και έμπροσθεν της μονάδας ενοικίασης εξοπλισμού θαλασσίων μέσων αναψυχής, κατασκευή που δεν προβλέπονταν από τη σύμβαση μίσθωσης, έγινε χωρίς την έγκριση της εκμισθώτριας και έπρεπε να αποξηλωθεί και να απομακρυνθεί από τον αιγιαλό. Επίσης, είχαν κατασκευαστεί δύο μεταλλικοί διάδρομοι με ξύλινο δάπεδο, στερεωμένοι με μεταλλικούς πασσάλους, εμπεπηγμένους σε υφιστάμενους βράχους, για να εξυπηρετούνται και να έχουν πρόσβαση στις εγκαταστάσεις της πρώτης εναγόμενης οι λουόμενοι, κατασκευή που δεν προβλέπονταν από τη σύμβαση, ούτε εγκρίθηκε από την τέταρτη εναγόμενη, διότι είχε μεν κατ’ αρχήν επιτραπεί στη μισθώτρια να εγκαταστήσει λυόμενη κατασκευή που θα εξυπηρετούσε την πρόσβαση των λουομένων, αλλά η μισθώτρια δεν συμμορφώθηκε προς την υποχρέωσή της να μεριμνήσει για την έκδοση σχετικής άδειας από τις αρμόδιες αρχές και να προσκομίσει στην τέταρτη εναγόμενη συμπληρωματικά στοιχεία, δηλαδή τοπογραφικό διάγραμμα στο οποίο να φαίνεται η ακριβής θέση της κατασκευής, στατική μελέτη της κατασκευής, τεχνική περιγραφή του τρόπου έδρασής της κ.λπ. Επίσης, στα υποβληθέντα από τη μισθώτρια προς την εκμισθώτρια σχέδια προς έγκριση δεν περιλαμβάνονται οι εγκαταστάσεις ύδρευσης και ηλεκτροδότησης του μσθίου και εκκρεμούσε η υποβολή τους, ούτε οι απαιτούμενες άδειες […]. Εν τω μεταξύ, στις 5-4-2004, η Κτηματική Υπηρεσία Ν. Αργολίδας απέστειλε προς τον δεύτερο εναγόμενο το με αριθμ. 621/2004 έγγραφό της, με το οποίο του γνωστοποίησε ότι ύστερα από αυτοψία που διενεργήθηκε στις 2-4-2004, διαπίστωσε ότι ο εν λόγω μισθωτής είχε τοποθετήσει αυθαίρετα και χωρίς άδεια μια μικρή σιδερένια γέφυρα επί του μικρού θαλασσίου διαύλου και σιδηροκατασκευή στον αιγιαλό και τον κάλεσε να απομακρύνει τις κατασκευές αυτές. Εξάλλου, για την έκδοση της απαιτούμενης άδειας λειτουργίας του αναψυκτηρίου στο μίσθιο χώρο, ο δεύτερος εναγόμενος υπέβαλε σχετικά δικαιολογητικά στο Δήμο Κρανιδίου, τα οποία διαβιβάστηκαν στο Τμήμα Υγείας της Ν.Α. Αργολίδας για την έκδοση σχετικής γνωμοδότησης. Η υπηρεσία αυτή απέστειλε στο Δήμο Κρανιδίου το με αριθμ. 3225/2004 έγγραφό της, με το οποίο του γνωστοποίησε ότι δεν είναι δυνατόν να γνωμοδοτήσει υπέρ της αδειοδότησης του αναψυκτηρίου, επειδή δεν υπήρχε βεβαίωση της αρμόδιας πολεοδομικής υπηρεσίας για τη νομιμότητα του αναψυκτηρίου και δεν υπήρχε η σύμφωνη γνώμη της Κτηματικής Υπηρεσίας. Κατόπιν ενστάσεως της πρώτης εναγόμενης, η ίδια υπηρεσία ενέμεινε στο σκεπτικό του με αριθμ. 3225/2004 εγγράφου της, αποστέλλοντας στο Δήμο Κρανιδίου το με αριθμ. 4944/2004 έγγραφό της, στο οποίο έκανε επιπλέον αναφορά στο υπ’ αριθμ. 1027496/2521/β0010/27-4-04 έγγραφο του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών προς την τέταρτη εναγόμενη, με το οποίο γινόταν γνωστό στην τελευταία ότι οι προβλεπόμενες από το πρόγραμμά της κατασκευές αντίκεινται στην κείμενη νομοθεσία περί αιγιαλού, καθώς η τοποθέτηση των εγκαταστάσεων εντός κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παραλίας δεν εμπίπτει στην έννοια της απλής χρήσης, καθώς οι περγκολες, τα αποδυτήρια και οι λοιπές κατασκευές παραβιάζουν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα αυτών των χώρων και αλλοιώνουν τη φυσική μορφολογία τους. Στο πλαίσιο αυτό […] η εγκατάσταση […] λειτουργούσε χωρίς άδεια. Στις 14-6-2004 είχε διενεργηθεί από την Κτηματική Υπηρεσία και νέα αυτοψία και βάσει των διαπιστώσεών της και αυτών της όμοιας από 2-4-2004 αυτοψίας, εξέδωσε το με αριθμ. 1813/2004 Πρωτόκολλο Κατεδάφισης Αυθαιρέτων Κτισμάτων, με το οποίο κλήθηκε ο δεύτερος εναγόμενος να καθαιρέσει όλα τα κατασκευάσματα στο μίσθιο χώρο, διότι όλα είναι έργα σταθερά, παραβιάζουν τον κοινόχρηστο χαρακτήρα του χώρου, αλλοιώνουν τη μορφολογία του και αποτελούν έργα για τα οποία μόνος αρμόδιος να τα εγκρίνει ήταν ο Υπουργός Οικονομικών και δεν υπήρχε σχετική έγκρισή του. Με την από 27-9-2004 αίτησή του ενώπιον του ΣτΕ, ο δεύτερος εναγόμενος ζήτησε την αναστολή εκτέλεσης του ανωτέρω Πρωτοκόλλου Κατεδάφισης. Επί της αιτήσεως του εκδόθηκε η υπ’ αριθμ. 941/2004 απορριπτική απόφαση της Επιτροπής Αναστολών. Το Πρωτόκολλο απεστάλη στη Διεύθυνση ΠΕΧΩ της Περιφέρειας Πελοποννήσου, διότι η κατεδάφιση των αυθαιρέτων στον αιγιαλό και την παραλία ενεργούνται με ευθύνη του Γενικού Γραμματέα της οικείας Περιφέρειας. Παρ’ όλ’ αυτά η κατεδάφιση δεν πραγματοποιήθηκε μέχρι και το καλοκαίρι του 2005, διότι δεν είχε εκδοθεί η προβλεπόμενη από το άρθρο 27 παρ. 7 Ν. 2971/2001 ΚΥΑ Υπουργών Οικονομικών. ΠΕΧΩΔΕ και Εμπορικής Ναυτιλίας, με την οποία θα καθορίζονταν ο τρόπος κατεδάφισης. Από τα ίδια ως άνω αποδεικτικά στοιχεία αποδείχθηκε περαιτέρω ότι λόγιο της κατάστασης που είχε δημιουργηθεί στην περιοχή Βερβερόντα του Πορτοχελίου, με την άνευ αδείας λειτουργία του αναψυκτηρίου της πρώτης εναγόμενης το καλοκαίρι του 2004 και την εγκατάσταση των ανωτέρω κατασκευών, από τις οποίες όσες εγκαταστάθηκαν αυτοβούλως από τον δεύτερο εναγόμενο για λογαριασμό του και για λογαριασμό της πρώτης εναγόμενης – μισθώτριας εταιρίας, άνευ εγκρίσεως της τέταρτης εναγόμενης, ήταν αναμφιβόλως αυθαίρετες, ενώ αμφισβητούνταν από τη Ν. Λ. Αργολίδας η νομιμότητα των κατασκευών που εγκαταστάθηκαν με την έγκριση της τέταρτης εναγόμενης, αρκετοί κάτοικοι της περιοχής και ιδίως αυτοί που είχαν ιδιοκτησίες πλησίον της λιμνοθάλασσας, στις 4-4-2005, υπέβαλαν καταγγελία στο Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης του Υπουργείου Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και ζήτησαν να διενεργηθεί έλεγχος της νομιμότητας της μίσθωσης […]. Η καταγγελία υποβλήθηκε, διότι οι καταγγέλοντες θεωρούσαν ότι η εγκατάσταση των προτύπων κατασκευών της τέταρτης εναγόμενης στην παραλία δεν αποτελούσε απλή χρήση του κοινοχρήστου αυτού χώρου, αλλά παραβιάζονταν ο κοινόχρηστος χαρακτήρας και αλλοιώνονταν η φυσική μορφολογία του. Πέραν αυτού το καλοκαίρι του 2004 η πρώτη εναγόμενη λειτούργησε το αναψυκτήριο εντός του μισθίου, χωρίς άδεια και κάνοντας χρήση μεγαφωνικών εγκαταστάσεων, από τις οποίες μεταδίδονταν κατά τις ώρες της ημέρας, αλλά και της νύχτας, μουσική σε πολύ υψηλή ένταση, προκαλώντας ηχορύπανση και καθιστώντας ανέφικτη την ήρεμη διαμονή των κατοίκων των γειτονικών στο μίσθιο χώρο ακινήτων. Το Σώμα Επιθεωρητών Ελεγκτών κατόπιν σχετικής έρευνας συνέταξε την από 7-6-2005 Έκθεση Επιθεώρησης Ελέγχου, με την οποία, αφού διαπίστωσε όσα προαναφέρθηκαν σχετικά με τις κατασκευές στον αιγιαλό και την παραλία Βερβερόντα και την άνευ αδείας λειτουργία του αναψυκτηρίου, πρότεινε να ακυρωθεί η σύμβαση μίσθωσης του ΤΔΚ. να ελεγχθεί άμεσα από την τέταρτη εναγόμενη η τήρηση των όρων της σύμβασης από τη μισθώτρια – πρώτη εναγόμενη και να επιβάλλει τις προβλεπόμενες από τη σύμβαση κυρώσεις και να εκδοθεί άμεσα από τους συναρμόδιους Υπουργούς η Υπουργική Απόφαση, η οποία σύμφωνα με το άρθρο 27 παρ. 7 Ν. 2791/2001, θα καθόριζε τον τρόπο καθαίρεσης των αυθαίρετων κατασκευών, που έπρεπε εν συνεχεία να υλοποιηθεί από την Περιφέρεια Πελοποννήσου. Εξάλλου, για την οριστική επίλυση του ζητήματος της νομιμότητας των πρότυπων κατασκευών της τέταρτης εναγόμενης, που προορίζονταν να τοποθετηθούν στα ΤΔΚ των οποίων είχε τη διαχείριση, η τέταρτη εναγόμενη ζήτησε σχετική γνωμοδότηση της Ολομέλειας του ΝΣΚ, το οποίο με τη με αριθμ. 335/3-6-2005 γνωμοδότησή του γνωμοδότησε ότι εφόσον οι εν λόγω κατασκευές εδράζονται απευθείας επί του εδάφους, χωρίς, εκσκαφή και πάκτωση είναι νόμιμες, υπό την προϋπόθεση τήρησης σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση της παρ. 1 του άρθρου 13 Ν. 2971/2001, δηλαδή εφόσον γίνεται απλή χρήση του αιγιαλού και της παραλίας, χωρίς να παραβιάζεται ο προορισμός και η μορφολογία των χώρων αυτών ως κοινόχρηστων. […] Η  πρώτη εναγόμενη – μισθώτρια του ΤΔΚ, δια των ομορρύθμων εταίρων της και διαχειριστών της, δεύτερου και τρίτου των εναγόμενων, επαναλειτούργησε την επιχείρησή της στο μίσθιο χώρο, παράνομα και υπαίτια, παρότι συνέχιζε να υφίσταται η σφράγιση του καταστήματος, διότι δεν είχαν πετύχει εισέτι την έκδοση άδειας λειτουργίας του, χωρίς να καθαιρέσουν όσες αυθαίρετες κατασκευές είχαν αυτοβούλως και χωρίς την έγκριση της τέταρτης εναγόμενης εγκαταστήσει στο μίσθιο και χωρίς να έχουν εκδοθεί από τις αρμόδιες υπηρεσίες άδειες για την υδροδότηση και την ηλεκτροδότηση του μισθίου, ούτε η μισθώτρια να έχει προσκομίσει, ως έδει, στην τέταρτη εναγόμενη σχέδια και τεχνική περιγραφή των εγκαταστάσεων ύδρευσης και ηλεκτροδότησης του μισθίου. Παρά το έκνομον της λειτουργίας της επιχείρησης της πρώτης εναγόμενης στο μίσθιο χώρο και την αντισυμβατική συμπεριφορά των τριών πρώτων εναγόμενων, η τέταρτη εναγόμενη, παράνομα και υπαίτια, παρέλειψε, ως όφειλε και ηδύνατο, να ελέγξει δια του διευθύνοντος συμβούλου της, ήδη πέμπτου των εναγόμενων, κατά την έναρξη της θερινής περιόδου του 2005, τη νομιμότητα των εγκαταστάσεων και της λειτουργίας του αναψυκτηρίου της μισθώτριας πρώτης εναγόμενης και εν συνεχεία να απαιτήσει από την τελευταία τη συμμόρφωσή της στις συμβατικές της υποχρεώσεις και το νόμο και σε περίπτωση αρνήσεώς της να συμμορφωθεί να επιβάλλει τις προβλεπόμενες από το άρθρο 9 παρ. 1 και 2 κυρώσεις σε βάρος της μισθώτριας, δηλαδή (χυτές της επιβολής χρηματικής ποινικής ρήτρας ή της καταγγελίας της συμβάσεως. Αντ’ αυτού, ανέχθηκε την παράνομη και αντισυμβατική συμπεριφορά των τριών πρώτων εναγόμενων, χωρίς να έχει καταγγείλει μέχρι σήμερα τη σύμβαση μίσθωσης. Εξάλλου, για την άνευ αδείας λειτουργία του καταστήματος-αναψυκτηρίου εντός του μισθίου κατά τους θερινούς μήνες του έτους 2004 φέρει ευθύνη ο έκτος εναγόμενος, Δήμαρχος Κρανιδίου, ο οποίος, παρότι λόγω και της ιδιότητός του γνώριζε από τις αρχές του καλοκαιριού την άνευ αδείας λειτουργία του καταστήματος, αδράνησε και δεν προέβη σε άμεση σφράγισή του, παρά μόνον το Σεπτέμβριο του 2004, οπότε εκ των πραγμάτων, λόγω της εποχικής λειτουργίας του καταστήματος, αυτή θα έπαυε να λειτουργεί.

Από την ως άνω παράνομη και υπαίτια συμπεριφορά των εναγομένων οι ενάγοντες υπέστησαν προσβολή της προσωπικότητάς τους και ηθική βλάβη, αφού […] η άνευ αδείας λειτουργία του αναψυκτηρίου και η χρήση σε αυτό μεγαφώνων υψηλής ισχύος δεν εμπίπτουν στην έννοια της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας, προκαλούν αλλοίωση της φυσικής μορφολογίας της περιοχής και παραβιάζουν τον προορισμό της ως κοινόχρηστου πράγματος, με αποτέλεσμα να παρεμποδίζονται οι ενάγοντες στην ακώλυτη και ελεύθερη χρήση του αιγιαλού και της παραλίας, στην απόλαυση του φυσικού κάλλους των κοινοχρήστων αυτών χώρων, στην ήρεμη και χωρίς υπερβολικούς θορύβους διαβίωσή τους στις εξοχικές κατοικίες τους πλησίον του μισθίου χώρου και να τίθεται σε κίνδυνο η ασφάλεια τους, κυρίως λόγω της ύπαρξης μεταλλικών κατασκευών εντός της θαλάσσης και υποθαλάσσιων ηλεκτροφόρων καλωδίων, που τοποθετήθηκαν χωρίς άδεια και έγκριση της αρμόδιας αρχής. Έτσι, η άσκηση της επίδικης αξίωσης τους δεν είναι καταχρηστική, ούτε το σχετικό δικαίωμα τους έχει αποδυναμωθεί εκ μόνου του γεγονότος ότι ήδη από το έτος 1971 ο επίδικος χώρος μισθωνόταν νόμιμα από το Δήμο Κρανιδίου σε ιδιώτες για απλή χρήση, αφού από κανένα αποδεικτικό στοιχείο δεν προέκυψε ότι οι προηγούμενοι μισθωτές αυτού είχαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο επιφέρει αλλοίωση της φυσικής μορφολογίας του και του χαρακτήρα του ως κοινοχρήστου και η σχετική ένσταση των εναγόμενων, η ερειδόμενη στις διατάξεις του άρθρου 281 ΑΚ είναι απορριπτέα, ως ουσιαστικά αβάσιμη. Συνεπώς, οι ενάγοντες δικαιούνται να αξιώσουν την άρση της προσβολής και την παράλειψη της στο μέλλον, καθώς και χρηματική ικανοποίηση προς αποκατάσταση της ηθικής τους βλάβης.

 

Σχόλιο

 

1. Το άρθρο ΑΚ 57 καθιερώνει σφαιρική και απόλυτη προστασία της προσωπικότητας ως κατεξοχήν εξειδίκευση των επιταγών των θεμελιωδών διατάξεων των άρ. 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 Συντ[1]. Με την κατοχύρωση ενός «δικαιώματος-πλαισίου», κατά την ορολογία που χρησιμοποιείται[2], κατέστη δυνατόν να ενταχθούν στο προστατευτικό πεδίο της διάταξης όλες οι επιμέρους εκφάνσεις της προσωπικότητας.

2. Για το εύρος της ενλόγω προστασίας καίρια σημασία έχει ασφαλώς και η ανάπτυξη της κανονιστικής λειτουργίας του άρθρου 24 Συντ. μέσω του άρθρου 57 ΑΚ[3]. Η ενλόγω διάταξη, ερμηνευόμενη υπό το φως του άρθρου 24 Συντ., το οποίο ανάγει άλλωστε την κοινή χρήση των περιβαλλοντικών αγαθών και την ωφέλεια που απορρέει από αυτά σε δημόσιο συμφέρον, θεμελιώνει αυτοτελές δικαίωμα χρήσης[4] των κοινών[5] και των κοινόχρηστων[6] πραγμάτων. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί ειδικότερα να γίνει λόγος για αναγκαίο ζωτικό χώρο[7], ο οποίος είναι απαραίτητος για την ανάπτυξη της προσωπικότητας του ανθρώπου.

3. Εξάλλου, μετά την αναθεώρηση του 2001 το άρθρο 24 αναγνωρίζει πλέον ρητά ατομικό δικαίωμα στο περιβάλλον[8], έκφανση του οποίου στο επίπεδο του ιδιωτικού δικαίου είναι το άρθρο 57 ΑΚ.

4. Με την παραπάνω έννοια γίνεται δεκτό από την κρατούσα άποψη ότι και το ιδιωτικό δίκαιο αναγνωρίζει δικαίωμα στο περιβάλλον. Η παραδοχή είναι εύλογη, αφού στα κοινά και κοινόχρηστα πράγματα, επί των οποίων υπάρχει δικαίωμα καθενός για χρήση, συγκαταλέγονται προφανώς τα κυριότερα περιβαλλοντικά αγαθά. Στην έννοια όμως του ζωτικού χώρου συγκαταλέγονται και άλλα περιβαλλοντικά αγαθά, όπως π.χ. η αισθητική του τοπίου. Η πρακτική σημασία της αναγνώρισης αυτοτελούς δικαιώματος έγκειται, μεταξύ άλλων, στο ότι δεν χρειάζεται επίκληση προσβολής άλλου εννόμου αγαθού, όπως π.χ. της υγείας, για την παροχή έννομης προστασίας.

5. Με βάση αυτή την αντίληψη, το ιδιωτικό δίκαιο έχει προσφέρει μέχρι τώρα στον ιδιώτη ικανοποιητική κατά κανόνα έννομη προστασία έναντι προσβολών του περιβάλλοντος εκ μέρους άλλων ιδιωτών, προστασία άλλωστε απαραίτητη σε ένα σύστημα οικονομίας της αγοράς. Πράγματι, έχει ήδη εκδοθεί σειρά σημαντικών αποφάσεων για περιβαλλοντικά ζητήματα με την επίκληση εκ μέρους ιδιωτών του άρθρου 57 ΑΚ[9]. Νόμιμο έρεισμα είναι βέβαια ενπροκειμένω η προσβολή ιδιωτικού έννομου αγαθού, όπως αναλύθηκε παραπάνω.

6. Τα παραπάνω έκανε δεκτά και η σχολιαζόμενη απόφαση στην περίπτωση λειτουργίας επιχείρησης αναψυκτηρίου-περιπτέρου σε δημόσια έκταση (αιγιαλό) στην περιοχή «Βερβερόντα» στο Πορτοχέλι. Συγκεκριμένα, επρόκειτο για λειτουργία επιχείρησης χωρίς νόμιμη άδεια και, μεταξύ άλλων, με χρησιμοποίηση μεγαφώνων υψηλής ισχύος και τοποθέτηση αυθαίρετων κατασκευών, όπως μεταλλικοί διάδρομοι εντός θαλάσσης, μεταλλική εξέδρα, ομπρελοκαθίσματα κ.ά. Ιδιοκτήτες εξοχικών κατοικιών κοντά στον αιγιαλό[10] άσκησαν αγωγή, ζητώντας την άρση της παράνομης προσβολής της προσωπικότητάς τους από την παραπάνω δραστηριότητα και την παράλειψή της στο μέλλον, καθώς και την επιδίκαση χρηματικής ικανοποίησης λόγω ηθικής βλάβης.

7. Το δικαστήριο έκρινε ότι οι παραπάνω ενέργειες επιφέρουν αλλοίωση του φυσικού περιβάλλοντος και έρχονται σε αντίθεση με τον προορισμό της περιοχής ως κοινόχρηστου πράγματος. Η προσβολή της προσωπικότητας των εναγόντων εντοπίστηκε, με βάση τα όσα έκανε δεκτά το δικαστήριο, στην παρεμπόδισή τους για ακώλυτη και ελεύθερη χρήση του αιγιαλού και της παραλίας, για απόλαυση του φυσικού κάλλους τους και για ήρεμη και χωρίς υπερβολικούς θορύβους διαβίωση στις εξοχικές τους κατοικίες πλησίον του μισθίου χώρου.

8. Σχετικά παρατηρείται ότι καθοριστική σημασία για την κατάφαση της προσβολής της προσωπικότητας των εναγόντων είχε εν προκειμένω ο τρόπος και το εύρος με τα οποία γίνεται αντιληπτή η έννοια της εξουσίας χρήσης των κοινών και κοινόχρηστων αγαθών, με άλλα λόγια το δικαίωμα στο περιβάλλον που αναγνωρίζει το ιδιωτικό δίκαιο. Στο σημείο αυτό αρκεί να λεχθεί ότι η εξουσία χρήσης δεν περιορίζεται στην εξουσία φυσικής επενέργειας επί του κοινόχρηστου πράγματος, όπως η νομή ή η κατοχή, αλλά περιλαμβάνει ένα σύνολο λειτουργιών ανάλογα με τη φύση και τον προορισμό του. Η αξίωση αυτή καθενός για χρήση, αποκόμιση ωφέλειας και διατήρηση του πράγματος δεν παραγράφεται ούτε απώλλυται λόγω αχρησίας[11].

9. Συνακόλουθα, προσβολή της επέρχεται, όταν διαταράσσεται στοιχείο του ζωτικού χώρου κατά τέτοιο τρόπο, ώστε είτε αναιρείται εξ ολοκλήρου ή αλλοιώνεται η κοινή ωφέλεια από τη χρήση του είτε είναι πλέον αδύνατη η ίδια η χρήση του ή άλλου στοιχείου συνδεόμενου με αυτό[12]. Με την έννοια αυτή ακριβώς το δικαστήριο έκανε δεκτό ότι υπήρξε προσβολή της προσωπικότητας των εναγόντων. Ενπροκειμένω λόγω της λειτουργίας της επιχείρησης εμποδίζονταν να κάνουν ακώλυτα χρήση και να απολαύσουν τον αιγιαλό[13] και την παραλία, τα πράγματα δηλαδή, με άλλα λόγια, δεν λειτουργούσαν πλέον κατά τον προορισμό τους ως κοινόχρηστα, ενώ είχε αλλοιωθεί και η φυσική μορφολογία τους.

10. Ενδιαφέρον παρουσιάζει ακόμη το γεγονός, ότι το δικαστήριο δεν έκανε δεκτή την ένσταση των εναγομένων περί καταχρηστικής άσκησης του δικαιώματος των εναγόντων, διότι, κατά τους πρώτους, ο επίδικος χώρος μισθωνόταν νόμιμα από το Δήμο Κρανιδίου σε ιδιώτες πάνω από 25 χρόνια (από το 1971). Το δικαστήριο έκρινε ότι οι προηγούμενοι μισθωτές δεν είχαν επιφέρει ουσιαστική αλλοίωση της φυσικής μορφολογίας και του χαρακτήρα του χώρου ως κοινόχρηστου. Αυτή επήλθε για πρώτη φορά από τη δραστηριότητα των τελευταίων μισθωτών. Έτσι δεν μπορούσε να αξιωθεί από τους ενάγοντες να ασκήσουν νωρίτερα τις αξιώσεις από το δικαίωμά τους στην προσωπικότητα. Το δικαστήριο δηλαδή απεφάνθη ότι η λειτουργία αναψυκτηρίου στον αιγιαλό υπό διαφορετικούς όρους, υπό τους οποίους δεν «απαγορευόταν» ή δεν καθίστατο ιδιαίτερα δυσχερής η απόλαυση του ενλόγω αγαθού από τους ενάγοντες, δεν προσέβαλε την προσωπικότητά τους.

11. Αναγνώρισε συνεπώς αξίωση των εναγόντων να ζητήσουν άρση της προσβολής και παράλειψή της στο μέλλον, δηλαδή παραμερισμό των συνεπειών της προσβολής με την επαναφορά της κοινής χρήσης στην προηγούμενη κατάσταση. Επίσης, τους επιδίκασε χρηματική ικανοποίηση για την ηθική βλάβη που είχαν υποστεί λόγω προσβολής της προσωπικότητάς τους (59 ΑΚ). Σημειώνεται ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση, η αξίωση για άρση της προσβολής και παράλειψή της στο μέλλον έχει ουσιαστικό αντικείμενο και πρακτική σημασία, δεδομένου ότι η οικολογική βλάβη δεν ήταν ανεπανόρθωτη.

12. Η απόφαση αυτή έρχεται να προστεθεί σε μια σειρά προστατευτικών για το περιβάλλον αποφάσεων που έχουν εκδώσει πολιτικά δικαστήρια. Ενδιαφέρον παρουσιάζει στο πλαίσιο αυτό το γεγονός, ότι το δικαστήριο έκανε δεκτή την αγωγή για μια όχι πάντως ακραία προσβολή της προσωπικότητας των εναγόντων, προσδιορίζοντας έτσι το εύρος για την προστασία του περιβάλλοντος ως έκφανσης του απόλυτου δικαιώματος στην προσωπικότητα.

 

Στυλιανή-Ειρήνη Βέτσικα

Φοιτήτρια ΠΜΣ Αστικού Δικαίου

της Νομικής Σχολής του Πανεπιστημίου Αθηνών,

Ασκ. Δικηγόρος

   

[1] Βλ. Αρ. Μάνεση, Ατομικές Ελευθερίες Α΄, γ΄ έκδοση, 1981, σ. 119.

[2] Βλ. Ι. Καράκωστα, Περιβάλλον και Δίκαιο, β΄ έκδοση, 2006, σ. 324.

[3] Βλ., μεταξύ άλλων, Ι. Καράκωστα, όπ. π., σ. 352, Γ. Σιούτη, Η συνταγματική κατοχύρωση της προστασίας του περιβάλλοντος, 1985, σ. 88 επ., Αν. Ι. Τάχου (επιμ.), Βασικές διατάξεις προστασίας του περιβάλλοντος, 2007. σ. 13 και 14. 

[4] Βλ. ήδη Γ. Μπαλή, Γενικαί Αρχαί, παρ. 202-203. Βλ. επίσης ενδεικτικά Απ. Γεωργιάδη, Εμπράγματο Δίκαιο Ι, παρ. 13 ΙΙ, 1991, σ. 121 επ.

[5] Πρόκειται για τον ατμοσφαιρικό αέρα και τη θάλασσα.

[6] Το άρθρο 967 ΑΚ απαριθμεί ενδεικτικά τα κοινόχρηστα πράγματα.

[7] Βλ., εκτενώς, Ι. Καράκωστα, όπ.π., σ. 324 επ.

[8]Για τη σημασία της ρητής κατοχύρωσης ατομικού δικαιώματος στο περιβάλλον πρβλ., αντί πολλών άλλων, Το άρθρο 24 μετά την αναθεώρησή του, Πρακτικά Ημερίδας, επιμ.: Γ. Παπαδημητρίου, Σειρά: Νόμος+Φύση, 2002, ιδίως σ. 57 επ. και 109 επ. 

[9] Κυρίως, αλλά όχι μόνο, κατά τη διαδικασία των ασφαλιστικών μέτρων. Βλ. εντελώς ενδεικτικά τις αποφάσεις ΜΠρΝαυπλ 163/1991, ΝοΒ 39, 788, ΜΠρΒολ 2785/2003, ΠερΔικ 3/2003, 433 και ΠρΠειρ 187/2004, ΝοΒ 2004, 1251. Για τη σχετική νομολογία βλ. και Ι. Καράκωστα/Β. Τσεβρένη, Η προστασία του περιβάλλοντος κατά το ιδιωτικό δίκαιο, ΧρΙΔ 2005, 577 επ.

[10] Το Δικαστήριο δέχθηκε δηλαδή ενπροκειμένω ότι συνέτρεχε η λεγόμενη «οικολογική γειτνίαση» ως στοιχείο του εννόμου συμφέροντος για άσκηση των σχετικών αξιώσεων. Βλ. και τη γνωμοδότηση του Ι. Καράκωστα, Προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος μέσω της ΑΚ 57, ΠειρΝομολογία 1991, 645 επ., ιδίως 648. 

[11] Βλ. τη γνωμοδότηση του Ζ. Σ. Φασούλα σε ζητήματα, μεταξύ άλλων, παράνομης προσβολής της προσωπικότητας από μεταβολή χώρου αιγιαλού χωρίς άδεια της αρχής, δημοσιευμένη στο ΝοΒ 50, 1243 και ιδίως σ. 1248 σημ. 12 και τις εκεί παραπομπές, μεταξύ άλλων, στο Ε. Δωρή, Τα δημόσια κτήματα – Αιγιαλός και Παραλία, τομ. Β΄, τεύχ. Α΄, 1977.

[12] Βλ. Ι. Καράκωστα, Η προστασία των περιβαλλοντικών αγαθών μέσα από τη νομολογία των πολιτικών δικαστηρίων, ΝοΒ 41, 45 επ., του ιδίου, Περιβάλλον και Δίκαιο, όπ.π., σ. 357. Για το πότε η προσβολή αυτή είναι παράνομη βλ. εκτενώς τη σχετική σκέψη του Δικαστηρίου στη σχολιαζόμενη απόφαση με τις εκεί παραπομπές.

[13] Πρόκειται κυρίως αλλά όχι μόνο για την πρόσβασή τους προς και από τη θάλασσα.

 

 

 

Σ.τ.Ε. 967/2007, Τμ. Ε΄

[Χ.Υ.Τ.Α. Δήμου Φυλής]

 

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Ν. Ρόζος, Σύμβουλος

Δικηγόροι: Γ. Καλαβρός, Δ. Αναστασόπουλος (Ν.Σ.Κ.), Α. Αλεφάντη (Ν.Σ.Κ.), Α. Καστανά (Ν.Σ.Κ.), Ε. Χατζηγιαννάκης, Δ. Πρωτόπαππας

 

Φυσικό – οικιστικό περιβάλλον. Δάση – δασικές εκτάσεις. Αναδάσωση. Χώροι Υγειονομικής Ταφής Απορριμμάτων (Χ.Υ.Τ.Α.). Σε περίπτωση που υπάρχει ανάγκη να πραγματοποιηθεί έργο υποδομής σε έκταση που έχει κηρυχθεί αναδασωτέα απαιτείται έκδοση πράξεως άρσης της αναδάσωσης. Η πράξη αυτή μπορεί πάντως να έπεται της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων της υποδομής. Η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβίωσης των κατοίκων των πόλεων και, κυρίως, η προστασία της υγείας τους προϋποθέτουν την ύπαρξη βασικών έργων υποδομής. Η κατασκευή τους πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση για την προστασία του περιβάλλοντος, ουσιώδη στοιχεία του οποίου αποτελούν τα δάση, οι δασικές εκτάσεις και τα όρη. Η σχετική στάθμιση πρέπει να αποβλέπει στην προστασία των εκατέρωθεν διακυβευομένων αγαθών. Είναι επιτρεπτή η λειτουργία βασικού έργου υποδομής, όπως μιας Ολοκληρωμένης Εγκατάστασης Διαχείρισης Απορριμμάτων (Ο.Ε.Δ.Α.), εντός προστατευόμενου όρους, ακόμη και σε ζώνη απολύτου προστασίας, εάν το έργο αυτό είναι απολύτως απαραίτητο για τη λειτουργία του αστικού συγκροτήματος και την προστασία της δημόσιας υγείας. Νόμιμες οι διοικητικές πράξεις που αφορούν την κατασκευή και τη λειτουργία Χ.Υ.Τ.Α. στο Δήμο Φυλής. Απορρίπτεται η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

            20. Επειδή με τις παρατιθέμενες στη σκέψη 7 διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος, όπως ερμηνεύονται στην σκέψη 8, η εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως των κατοίκων των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών, στους οποίους περιλαμβά­νεται η προβλεπόμενη και από την παρ. 3 του άρθρου 21 του Συντάγμα­τος προστασία της υγείας τους, προϋποθέτει την ύπαρξη βασικών έργων υποδομής. Η επιδίωξη όμως της εξασφαλίσεως των όρων διαβιώσεως αυ­τών, άρα και η κατασκευή των προαναφερόμενων έργων υποδομής, πρέ­πει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση για την προστασία του περι­βάλλοντος, ουσιώδη στοιχεία του οποίου αποτελούν τα δάση, οι δασικές εκτάσεις αλλά και τα όρη, στα οποία αναπτύσσονται τα ανωτέρω οικοσυστήματα. Προκειμένου δε η στάθμιση αυτή να γίνεται κατά τρόπο, ο οποίος ανταποκρίνεται στην ανάγκη προστασίας των εκατέρωθεν διακυβευομένων εννόμων αγαθών, πρέπει να συνεκτιμώνται, πλην άλλων, ο ειδικότερος χαρακτήρας του δημοσίου συμφέροντος το οποίο προσδοκάται ότι θα εξυπηρετηθή από το έργο υποδομής, δεδομένου ότι η κατά τα ανωτέρω επιβαλλόμενη στάθμιση συναρτάται εκάστοτε προς το είδος και την έκταση της επαπειλούμενης βλάβης και τη φύση της ανάγκης που εξυπη­ρετείται με την εκτέλεση του ανωτέρω έργου (ΣτΕ Ολομ. 1672/2005). Τού­του δε έπεται ότι είναι επιτρεπτή η πρόβλεψη της δυνατότητας να εγκατασταθή και να λειτουργήση βασικό έργο υποδομής, όπως Ο.Ε.Δ.Α., εντός προστατευομένου όρους, ακόμα και σε ζώνη αυτού απόλυτης προστασίας, εάν το έργο τούτο, προβλεπόμενο από στρατηγικού επιπέδου χωροταξικό σχεδιασμό, είναι απολύτως απαραίτητο για τη λειτουργία αστικού συγκρο­τήματος και την προστασία της δημόσιας υγείας και την διασφάλιση στοι­χειώδους επιπέδου ποιότητας ζωής των κατοίκων του, επί πλέον δε λαμ­βάνεται πρόνοια για την άμβλυνση των συνεπειών της χρησιμοποιήσεως τμήματος προστατευόμενης περιοχής για τον ανωτέρω σκοπό.

22. Επειδή, υπό τα ανωτέρω δεδομένα, δηλαδή α) την πρόβλεψη, από στρατηγικού επιπέδου χωροταξικό σχεδιασμό (Ν. 1515/1985), της ανάγκης να εξασφαλισθούν εκτάσεις Ο.Ε.Δ.Α. στην Αττική, μη αποκλειό­μενη της Δυτικής, αλλά και της ανάγκης αναπλάσεως του όρους Αιγάλεω, β) την επιδίωξη, με το Ν. 2792/1999, της αναπλάσεως αυτής με την απο­κατάσταση του υπάρχοντος Χ.Υ.Τ.Α. αλλά και τη δημιουργία, πάντως, νέου στην περιφέρεια του Αιγάλεω, γ) την ολοκλήρωση του πρώτου στα­δίου του σχεδιασμού, προβλέποντος κατ’ εφαρμογή της αρχής της εγγύτη­τας (βλ. σκέψη 10) τη δυνατότητα δημιουργίας Ο.Ε.Δ.Α. κατ’ επέκταση του υφισταμένου Χ.Υ.Τ.Α. και την αποκατάσταση αυτού του τελευταίου, και δ) την επιτακτική ανάγκη να διασφαλισθή η δημόσια υγεία (βλ. σκέψη 14), επιτρεπτώς, κατά το Σύνταγμα, σύμφωνα με τα αναφερόμενα στην προη­γούμενη σκέψη, με το άρθρο 33 του Ν. 3164/2003 και την παρ. 7 του άρθρου 14 του Ν. 3044/2002 επιβλήθηκε ρύθμιση αποβλέπουσα στην εξυπηρέτηση της ανάγκης αφ’ ενός προστασίας του όρους Αιγάλεω, και αφ’ ετέρου εξασφαλίσεως χώρου διαθέσεως απορριμμάτων και προστασίας της δημόσιας υγείας και, συγκεκριμένα, επιτράπηκε η δυνατότητα να αναπτυχθή Ο.Ε.Δ.Α. σε ζώνη απόλυτης προστασίας του όρους αυτού, παραχω­ρούμενης άλλης, ίσης επιφανείας εκτάσεως, στην περιφέρεια του όρους, όπου είχε αρχικώς προβλεφθή η ανωτέρω ανάπτυξη, τιθεμένης υπό το καθεστώς προστασίας σε αντικατάσταση της εκτάσεως, για την οποία κρί­θηκε αναγκαία, για τους ανωτέρω ιδιαιτέρως σοβαρούς λόγους δημοσίου συμφέροντος να μεταβληθή ο προορισμός. Είναι, επομένως, απορριπτέος ως αβάσιμος ο προβαλλόμενος τελευταίος λόγος ακυρώσεως περί αντισυνταγματικότητος των ανωτέρω διατάξεων του Ν. 3044/2002 και του Ν. 3164/2003.

 

Σχόλιο

 

            Πρόκειται αναμφίβολα για μια από τις σημαντικότερες αποφάσεις του Ε΄ Τμήματος των τελευταίων ετών, αφού δεν αφορά μόνον ένα ζήτημα που απασχολεί έντονα την κοινή γνώμη (χωροθέτηση και λειτουργία νέων Χ.Υ.Τ.Α. στην Αττική), αλλά επιπλέον περιλαμβάνει ιδιαίτερα ενδιαφέρουσες κρίσεις για το περιεχόμενο της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος. Οι σημαντικότερες περιέχονται, κατά την άποψή μας, στη σκέψη 20. Αν και δεν ανάγεται άμεσα στη σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, το Δικαστήριο προβαίνει σε υποδειγματική εν πολλοίς επίλυση του μείζονος συνταγματικού ζητήματος που αφορά τη σύγκρουση ανάμεσα σε αναγκαία έργα υποδομής και στο περιβάλλον.

          Η σκέψη του εκκινεί από την παραδοχή ότι τα βασικά έργα υποδομής μιας πόλης ή ενός οικισμού συνιστούν προϋποθέσεις για την εξασφάλιση των καλύτερων όρων διαβίωσης των κατοίκων τους, η οποία συνιστά υποχρέωση του κράτους σύμφωνα με τους ορισμούς του άρθρου 24 παρ. 2 Συντ. Πρόκειται επομένως για μια, κατ’ αρχήν, «ενδοπεριβαλλοντική» σύγκρουση αγαθών. Η παραδοχή αυτή, την οποία υπαινίσσεται η απόφαση, διευκολύνει σημαντικά την επίλυση της σύγκρουσης, αφού οδηγεί εν πολλοίς σε «ενδοπεριβαλλοντικές» σταθμίσεις, που, χωρίς να απεμπολούν την «περιβαλλοντική συνείδηση» του Δικαστή, «νομιμοποιούνται» με σχετική ευκολία μέσα από αναγωγή στο άρθρο 24 Συντ.

          Τούτο ισχύει, κατά μείζονα λόγο, στις περιπτώσεις εκείνες όπου συντρέχει εφαρμογή ενός κοινωνικού δικαιώματος, το οποίο συνυφαίνεται με ένα υπερατομικό αγαθό, όπως είναι, προεχόντως, η προστασία της δημόσιας υγείας (άρθρο 21 παρ. 3 Συντ.)[1]. Κατά τον τρόπο αυτό, ένα έργο υποδομής για μια πόλη ή ένα οικισμό, το οποίο θεωρείται ως βασικό -ως εκ των ουκ άνευ- για την ποιοτικά υψηλή διαβίωση των κατοίκων, φαίνεται να διαθέτει, σύμφωνα με την απόφαση, τις κανονιστικές (αλλά και τις ηθικές και πολιτικές) προδιαγραφές για να συγκριθεί, μέσα από μια διαδικασία πραγματικών και ουσιαστικών σταθμίσεων, με (άλλα) διακυβευόμενα περιβαλλοντικά αγαθά, όπως είναι εν προκειμένω η δασική έκταση και το προστατευόμενο όρος.

          Επιβάλλεται βέβαια να επισημανθεί ότι και στην περίπτωση αυτή, η συνδρομή επιχειρημάτων για την προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος και της υγείας των κατοίκων δεν επαρκούν για να οδηγηθούμε, δίχως τις αναγκαίες σταθμίσεις, σε πρόκριση του έργου υποδομής. Όπως εύστοχα και με εντυπωσιακή καθαρότητα αποφαίνεται το Δικαστήριο, η εν λόγω στάθμιση πρέπει «να γίνεται κατά τρόπο, ο οποίος ανταποκρίνεται στην ανάγκη προστασίας των εκατέρωθεν διακυβευομένων εννόμων αγαθών» (σκ. 20). Για το λόγο αυτό «πρέπει να συνεκτιμώνται, πλην άλλων, ο ειδικότερος χαρακτήρας του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο προσδοκάται ότι θα εξυπηρετηθεί από το έργο υποδομής» (σκ. 20).

          Πρέπει ασφαλώς να γίνει δεκτό ότι το περιεχόμενο αυτό των σταθμίσεων, το οποίο συνιστά λογική και νομική απόρροια της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, ισχύει σε κάθε περίπτωση σύγκρουσης ανάμεσα στο περιβάλλον και σε ορισμένο έτερο συνταγματικό αγαθό, περιλαμβανομένων τόσο των υπερατομικών (λ.χ. οικονομική ανάπτυξη, περιφερειακή ανάπτυξη, εργασία, δημόσια υγεία κ.ο.κ.) όσο και των ατομικών αγαθών (λ.χ. ιδιοκτησία, επιχειρηματική ελευθερία), χωρίς να παραγνωρίζεται πάντως κατά τη στάθμιση ο συνταγματικά υπερέχων χαρακτήρας του δημοσίου συμφέροντος που αντιστοιχεί στα ανωτέρω υπερατομικά (συλλογικά) αγαθά[2].

          Οι εν λόγω δικαιικές σταθμίσεις πραγματοποιούνται με βάση την αρχή της αναλογικότητας, η οποία νοείται και εφαρμόζεται εν προκειμένω με περιεχόμενο εν πολλοίς αντίστοιχο με εκείνο που διαθέτει ως όριο των περιορισμών των θεμελιωδών δικαιωμάτων (άρθρο 25 παρ. 1 εδ. δ΄ Συντ.). Η εν λόγω αρχή αποδεικνύεται έτσι βασικό εργαλείο των σταθμίσεων (και) στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος. Η εφαρμογή της διαθέτει εν προκειμένω τόσο συνταγματικό όσο και λογικό έρεισμα, αφού δεν μπορεί να νοηθεί στάθμιση μεταξύ διακυβευόμενων αγαθών χωρίς τη συνδρομή της.

          Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο υπαινίσσεται την αρχή της αναλογικότητας όταν προβαίνει σε (πραγματικές και όχι ονομαστικές) σταθμίσεις μεταξύ των συγκρουόμενων αγαθών. Εξάλλου, στην εξεταζόμενη περίπτωση κρίσιμη αναδεικνύεται η έννοια της αναγκαιότητας (βασικού συστατικού στοιχείου της αναλογικότητας), την οποία πάντως δεν αναφέρει ρητά. Υπολανθάνει όμως στο σκεπτικό της απόφασης, ιδίως όταν αναφέρεται σε «βασικό έργο υποδομής» (Ο.Ε.Δ.Α. – Χ.Υ.Τ.Α.) «απολύτως απαραίτητο για τη λειτουργία αστικού συγκροτήματος, την προστασία της δημόσιας υγείας και τη διασφάλιση στοιχειώδους επιπέδου ποιότητας ζωής των κατοίκων του» (σκ. 20). Στο ίδιο πλαίσιο (της αναγκαιότητας) εντάσσεται λογικά -ιδίως μάλιστα στην προστασία του περιβάλλοντος- και το ζήτημα της ύπαρξης εναλλακτικών λύσεων. Τίθεται έτσι το ερώτημα εάν, προτού ληφθεί η απόφαση για την εγκατάσταση Χ.Υ.Τ.Α. σε αναδασωτέα έκταση, η οποία, επιπλέον, αποτελεί περιοχή (Όρος) απόλυτης προστασίας, είχαν εξετασθεί ειδικά άλλες περιοχές, οι οποίες ήταν τυχόν λιγότερο σημαντικές από περιβαλλοντική άποψη. Και αν υπήρχαν, ποια ήταν τα ενδεχόμενα –οικονομικά, κοινωνικά κ.λπ.- μειονεκτήματα που επέβαλαν την επιλεγείσα λύση; Μόνο με την απάντηση (και) στο ερώτημα αυτό μπορεί να θεωρηθεί η στάθμιση ως πλήρης και επαρκής. Η πτυχή αυτή δεν νομίζουμε ότι προκύπτει με σαφήνεια από τη δικαστική απόφαση.

          Αντίθετα, φαίνεται να εφαρμόζει με περισσότερη καθαρότητα τη (stricto sensu) αναλογικότητα, όταν αποφαίνεται ότι «λαμβάνεται πρόνοια για την άμβλυνση των συνεπειών της χρησιμοποιήσεως τμήματος προστατευόμενης περιοχής για τον ανωτέρω σκοπό» (σκ. 20). Αν και θα έπρεπε ίσως να παρατηρήσει κανείς ότι οι σχετικές αναγωγές στα κρίσιμα σημεία της Μ.Π.Ε. είναι μάλλον πενιχρές. ¶λλωστε, θα μπορούσε να αναρωτηθεί, με βάση τα δεδομένα της κοινής πείρας, ποια μπορεί να είναι άραγε τα μέτρα εκείνα που προβλέπονται για την «άμβλυνση των συνεπειών» που έχει ένα τεράστιο συγκρότημα Χ.Υ.Τ.Α., το οποίο θα δέχεται σημαντικό μέρος των απορριμμάτων της Αττικής, στη δασική έκταση και στο «απόλυτα προστατευόμενο» οικοσύστημα του Όρους;

          Συνοψίζοντας, εκείνο που έχει τη μεγαλύτερη ίσως σημασία εν προκειμένω -και που ξεφεύγει από τα στενά πλαίσια της συγκεκριμένης υπόθεσης- είναι ότι το Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας αναγνωρίζει ότι ένα έργο υποδομής, το οποίο κρίνεται ως «απολύτως απαραίτητο» (σκ. 20) για τον οικισμό και την ποιότητα ζωής και την υγεία των κατοίκων, μπορεί να λειτουργήσει -υπό όρους- νομίμως σε δασική έκταση, ακόμη και σε περιοχή απόλυτης περιβαλλοντικής προστασίας (λ.χ., εκτός από δασικές εκτάσεις και όρη, σε δάση, περιοχές ιδιαίτερου φυσικού κάλλους, περιοχές που εντάσσονται στο ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο NATURA 2000, εθνικά πάρκα κ.ο.κ.). Τέτοια έργα υποδομής μπορεί να είναι για παράδειγμα, εκτός από Ο.Ε.Δ.Α. και Χ.Υ.Τ.Α., μονάδες αφαλάτωσης, μονάδες επεξεργασίας λυμάτων κ.ά.

 

Απόστολος Παπακωνσταντίνου

Δρ.Ν. – Δικηγόρος     

[1] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το κοινωνικό δικαίωμα στην υγεία. Συνταγματική θεμελίωση, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλα, Αθήνα-Κομοτηνή, 2005.

[2] Για τα γενικότερα συναφή ζητήματα, ιδιαίτερα για την κανονιστική σημασία της αρχής του κοινωνικού κράτους στη θεμελίωση της ανωτέρω άποψης, βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κοινωνική δημοκρατία και κοινωνικό κράτος δικαίου κατά το Σύνταγμα του 1975/1986/2001, Εκδόσεις Αντ. Ν. Σάκκουλα, 2006.

 

 

 

Σ.τ.Ε. 3841/2006, Τμ. Ε΄

[Αποσελέμης]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Μ. Κωνσταντινίδου, Σύμβουλος

Δικηγόροι: Μ. Χαϊνταρλής, Κ. Βαρδακαστάνης (Ν.Σ.Κ.), Π. Μηλιαράκης

 

 

Φυσικό περιβάλλον. Ύδατα. Natura 2000. Φράγμα Αποσελέμη Κρήτης. Το έργο του φράγματος στον Αποσελέμη Κρήτης για την υδροδότηση του Ηρακλείου αποβλέπει σε σκοπό δημοσίου συμφέροντος. Ενδεχόμενη βλάβη στο φυσικό περιβάλλον έχει εξετασθεί από τις σχετικές Μ.Π.Ε., έχουν δε προταθεί δράσεις και επανορθωτικά μέτρα για την προστασία του. Η Οδηγία 92/43/ΕΟΚ δεν αποκλείει την εκτέλεση έργου σε περιοχή που εντάσσεται στο δίκτυο NATURA 2000, εφόσον δεν επηρεάζεται σημαντικά ο οικότοπος. Πριν από την έκδοση της έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων του έργου είχε προηγηθεί έγκριση σχεδίου διαχείρισης Υδατικών Πόρων. Απορρίπτεται η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

9. Επειδή, από τις ανωτέρω μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων, αρχική και επικαιροποιημένες, καθώς και από τις ειδικές μελέτες που καταρτίσθηκαν για το έργο και τα λοιπά στοιχεία του φακέλου προκύπτει ότι το εγκρινόμενο με την απόφαση έργο, το οποίο έχει χαρακτήρα τεχνικού έργου υποδομής επηρεάζει μεν μια ευρύτερη περιοχή, με τις παραπάνω μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων, όμως, τόσο την αρχική όσο και τις ενόψει των οποίων εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, έγινε ενδελεχής και με επαρκή τεκμηρίωση στάθμιση των συνεπειών του επίμαχου έργου για το περιβάλλον προς την καλυπτόμενη με το έργο αυτό ανάγκη, η οποία αφορά την επίλυση του οξυτάτου προβλήματος της ύδρευσης της ευρύτερης περιοχής του Δήμου Ηρακλείου, δηλαδή σκοπό δημοσίου συμφέροντος, η ενδεχόμενη δε βλάβη στο φυσικό περιβάλλον έχει εξετασθεί με τις μελέτες αυτές και έχουν προταθεί δράσεις και επανορθωτικά μέτρα για την προστασία και διατήρηση της οικολογικής αξίας της ευρύτερης περιοχής ύστερα από εξέταση εναλλακτικών λύσεων. Ενόψει του περιεχομένου αυτού των μελετών, τεκμηριώνεται επαρκώς η αναγκαιότητα εκτελέσεως του έργου, καθώς και η εκτίμηση της Διοικήσεως ως προς τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις και τα αναγκαία μέτρα για την αντιμετώπιση τους (βλ. ΣτΕ 1955/2003). Πρέπει, επομένως, να απορριφθούν ως αβάσιμοι οι περί του αντιθέτου λόγοι ακυρώσεως, καθ’ ο δε μέρος πλήττεται η ουσιαστική κρίση Διοικήσεως ως προς την εκτίμηση των επιπτώσεων από την εκτέλεση του έργου, οι λόγοι αυτοί είναι απορριπτέοι ως απαράδεκτοι.

10. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη κ.υ.α. είναι ακυρωτέα, ως εκδοθείσα αφ’ ενός κατά παράβαση της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ, καθόσον στα πλαίσια υλοποιήσεως του επιδίκου έργου, θα πραγματοποιηθούν επεμβάσεις εντός της περιοχής του Δικτύου Natura 2000 με συνέπεια να υποστεί βλάβη η ή ακεραιότητα της περιοχής, λαμβανομένου ειδικότερα υπόψη ότι τα επίμαχα έργα κατασκευάζονται σε περιοχή διαβίωσης σπάνιων αρπακτικών, αφετέρου χωρίς προηγούμενη γνωμοδότηση της «Επιτροπής Φύση 2000» που προβλέπεται στο άρθρο 5 της κ.υ.α. 33318/30281/28.12.1998 «Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων (ενδιαιτημάτων) καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας» (Β’ 1289).

11. Επειδή, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου, με τα επίμαχα έργα καταλαμβάνονται εκτάσεις 40 στρεμμάτων που αντιστοιχούν στο 0,01% της περιοχής, η οποία έχει προταθεί από την Ελλάδα για ένταξη στο ευρωπαϊκό οικολογικό δίκτυο ειδικών ζωνών, Natura 2000, σύμφωνα με την Οδηγία 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας (βλ. και έγγραφο Δ6/3198/8.11.2005 της Διεύθυνσης Έργων Ύδρευσης και Αποχέτευσης του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.). Ανεξαρτήτως, όμως, του γεγονότος ότι η αρχική πράξη έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για το επίδικο έργο, που τροποποιήθηκε με την προσβαλλομένη, εκδόθηκε το έτος 1996, δηλαδή πριν καν υποβληθεί από την Ελλάδα στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατάλογος με τις προτεινόμενες προς ένταξη στο δίκτυο Natura 2000 περιοχές, πάντως με τη μελέτη επικαιροποίησης, με την οποία δεν προβλέπεται η κατασκευή νέων έργων σε σχέση με εκείνα που αφορούσε η αρχική μελέτη, έχει συνεκτιμηθεί η ύπαρξη της ανωτέρω προτεινόμενης περιοχής και οι επιπτώσεις στο ανωτέρω μικρό τμήμα της, έχουν δε προταθεί δράσεις και επανορθωτικά μέτρα για τη διατήρηση του οικοσυστήματος. Συγκεκριμένα, μετά την υποβολή, στις 4.4.1997, της πρότασης για ένταξη της ευρύτερης περιοχής του οροπεδίου Λασιθίου στο δίκτυο Natura 2000, ανατέθηκε η εκπόνηση ειδικής μελέτης, η οποία και συντάχθηκε με τον τίτλο «Συμπληρωματική περιβαλλοντική μελέτη εκτίμησης επιπτώσεων στην περιοχή οροπεδίου Λασιθίου από τη λειτουργία φράγματος Αποσελέμη». Σύμφωνα, με τη μελέτη αυτή, δεν αναμένεται να προκληθούν σημαντικές επιπτώσεις κατά την κατασκευή και λειτουργία των έργων στην παραπάνω περιοχή, δεν κινδυνεύει κανένας τύπος οικοτόπου, ορισμένες δε αρνητικές βραχυχρόνιες επιπτώσεις που αναμένεται να προκληθούν σε ορισμένα είδη της ορνιθοπανίδας στη φάση μόνον της κατασκευής των έργων εντοπίζονται κυρίως στην περιοχή του φαραγγιού Γωνιών, αλλά κρίνεται ότι με τη λήψη προτεινομένων με τη μελέτη αυτή μέτρων θα ελαχιστοποιηθούν και πάντως είναι ασθενείς, βραχυχρόνιες και ανατάξιμες (βλ. Μελέτη επικαιροποίησης σχεδιασμού συνοδών έργων φράγματος Αποσελέμη Δεκεμβρίου 2004 και συμπληρωματικό τεύχος Απριλίου 2005). Εξάλλου, ανεξαρτήτως του ζητήματος αν η γνώμη της προβλεπομένης από την ανωτέρω κ.υ.α. «Επιτροπής Φύση 2000» αποτελεί ουσιώδη τύπο της διαδικασίας έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για έργα τα οποία εμπίπτουν σε περιοχή που περιλαμβάνεται στη σχετική πρόταση προς ένταξη στον κατάλογο των προστατευομένων περιοχών, και μάλιστα πριν την έγκριση του καταλόγου από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εν προκειμένω η γνώμη αυτή δεν απητείτο, εφόσον για τα επίμαχα έργα είχαν εγκριθεί περιβαλλοντικοί όροι το έτος 1996, δηλαδή σε χρόνο, κατά τον οποίο δεν ίσχυε η εν λόγω κ.υ.α., και με την προσβαλλόμενη πράξη δεν εγκρίνονται πρόσθετες επεμβάσεις στην προτεινόμενη περιοχή. Κατά συνέπεια, και δεδομένου ότι κατά την Οδηγία δεν αποκλείεται η εκτέλεση σε προστατευόμενη περιοχή έργου, μη συνδεόμενου άμεσα ή μη αναγκαίου για τη διαχείριση αυτής, εάν δεν επηρεάζεται σημαντικά ο οικότοπος (ΣτΕ Ολ. 2240/1999), ο λόγος περί παραβιάσεως της Οδηγίας και της ανωτέρω κ.υ.α. είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

16. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα: Με την υπ’ αριθμ. 1292/1.4.2003 απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφερείας Κρήτης εγκρίθηκε η μελέτη «Ολοκληρωμένη Διαχείριση Υδατικών Πόρων Κρήτης», με την οποία προβλέπεται η κατασκευή του φράγματος Αποσελέμη και, μεταξύ άλλων, αναφέρεται ότι η ΔΕΥΑ Ηρακλείου προβλέπεται να τροφοδοτηθεί από το φράγμα αυτό με μια ποσότητα της τάξεως των 17 εκατ. κ.μ. κατ’ έτος, ότι έχει ήδη εξετασθεί στα πλαίσια ειδικής μελέτης η συμβατότητα του έργου με το καθεστώς προστασίας της περιοχής και ότι η λειτουργία του κρίνεται καθοριστική για την κάλυψη των αναγκών της περιοχής. Με τα δεδομένα αυτά προκύπτει ότι είχε προηγηθεί της εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως η έγκριση σχεδίου διαχείρισης Υδατικών Πόρων Κρήτης, όπως επεβάλλετο, κατά τα ήδη εκτεθέντα, είναι δε απορριπτέος ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος.

 

Σχόλιο

 

1. Το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας είχε την ευκαιρία να ασχοληθεί στην περίπτωση αυτή με σημαντικά ζητήματα του περιβαλλοντικού δικαίου, που αφορούν ιδίως τη στάθμιση των διακυβευόμενων αγαθών, τις περιοχές που προτείνονται για ένταξη στο ευρωπαϊκό δίκτυο NATURA 2000 και τη διαχείριση των υδάτων. Η υπόθεση αφορά το φράγμα Αποσελέμη, το οποίο αποτελεί ένα από τα μεγαλύτερα έργα υποδομής της Κρήτης, αποβλέπει δε στην ουσιαστική βελτίωση της υδροδότησης του Ηρακλείου. Υδροδότηση, εξαιρετικά ελλειμματική υπό τα σύγχρονα πληθυσμιακά δεδομένα της πόλης.

2. Το Δικαστήριο, ακολουθώντας με συνέπεια τη σχετική πάγια νομολογία του προβαίνει σε στάθμιση μεταξύ των διακυβευόμενων εν προκειμένω αγαθών, προκειμένου να διακριβώσει, αν το έργο αντίκειται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, όπως κατοχυρώνεται στις διατάξεις των άρθρων 24 και 106 παρ. 1 Συντ. (βλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. 613/2002 Ολομ., 3478/2000 Ολομ., 2170/2006 κ.ά.). Διακυβευόμενα αγαθά ήταν στην εξεταζόμενη περίπτωση το φυσικό περιβάλλον της περιοχής –η οποία, σημειωτέον, περιλαμβάνεται στον εθνικό κατάλογο για ένταξη στο δίκτυο NATURA 2000- από τη μία πλευρά και το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετεί το έργο –υδροδότηση της πόλεως του Ηρακλείου- από την άλλη. Η επάρκεια των σχετικών Μ.Π.Ε. (που περιλαμβάνουν εξέταση εναλλακτικών λύσεων και εκτιμούν τις επιπτώσεις στο περιβάλλον) και, κυρίως, ο ανωτέρω επιτακτικός λόγος δημοσίου συμφέροντος, που συνδέεται άμεσα με το δικαίωμα στην υγεία (άρθρα 5 παρ. 5 και 21 παρ. 3 Συντ.), οδήγησαν το Δικαστήριο στην κρίση ότι «τεκμηριώνεται επαρκώς η αναγκαιότητα εκτελέσεως του έργου». Θα μπορούσε να υποθέσει κανείς ότι η συγκριτικά συνοπτική αιτιολόγηση της στάθμισης αυτής οφείλεται εν προκειμένω στον επιτακτικό χαρακτήρα της ανάγκης που καλύπτει το έργο, «η οποία αφορά», σύμφωνα με το σκεπτικό της απόφασης, «την επίλυση του οξυτάτου προβλήματος της ύδρευσης της ευρύτερης περιοχής του Δήμου Ηρακλείου».

3. Κρίσιμο στοιχείο της υπόθεσης, το οποίο αναδείχθηκε σαφώς από τους αιτούντες, ήταν ο χαρακτήρας της επίμαχης περιοχής του έργου, η οποία περιλαμβάνεται στον εθνικό κατάλογο για ένταξη στο ευρωπαϊκό δίκτυο NATURA 2000. Σύμφωνα με το άρθρο 3 της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 1992 «για τη διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας», το δίκτυο αυτό «πρέπει να διασφαλίζει τη διατήρηση ή, ενδεχομένως, την αποκατάσταση σε ικανοποιητική κατάσταση διατήρησης, των τύπων φυσικών οικοτόπων και των οικοτόπων των οικείων ειδών στην περιοχή της φυσικής κατανομής των ειδών αυτών». Κατά το άρθρο 6 παρ. 4  της Οδηγίας είναι, ωστόσο, δυνατόν να πραγματοποιηθεί ένα σχέδιο σε περιοχή NATURA, ακόμη και αν τα συμπεράσματα της εκτίμησης των περιβαλλοντικών επιπτώσεων είναι αρνητικά, εφόσον το εν λόγω σχέδιο «πρέπει να πραγματοποιηθεί για άλλους επιτακτικούς λόγους σημαντικού δημοσίου συμφέροντος, περιλαμβανομένων λόγων κοινωνικής ή οικονομικής φύσεως».

Το Δ.Ε.Κ. είχε την ευκαιρία να ασχοληθεί κατ’ επανάληψη με την εφαρμογή των διατάξεων της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ. Με την απόφασή του της 29ης Απριλίου 2004 (ΔΕΚ C-117/02, Επιτροπή κατά Δημοκρατίας της Πορτογαλίας) έκρινε ζητήματα εφαρμογής της ανωτέρω Οδηγίας για «σχέδιο τουριστικών εγκαταστάσεων, που περιλαμβάνουν συγκροτήματα κατοικιών, ξενοδοχεία και γήπεδα γκολφ». Σύμφωνα με τη σχετική κρίση του Δικαστηρίου: «Δεν αρκεί να αποδειχθεί ότι ένα σχέδιο πρόκειται να πραγματοποιηθεί στην περιφέρεια ενός εθνικού πάρκου για να συναχθεί το συμπέρασμα ότι το σχέδιο αυτό θα έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον…». Πράγματι, δεν αρκεί η γενική αναφορά ότι η τοποθεσία ενός σχεδίου σε μια ζώνη που ορίζεται από την εθνική νομοθεσία ως «τουριστικής προτεραιότητας» δεν εγγυάται ότι δεν θα έχει σημαντική επίπτωση στο περιβάλλον σε μια συγκεκριμένη περίπτωση… Επιβάλλεται η διαπίστωση ότι ο φάκελος που υπέβαλε η Επιτροπή στηρίχτηκε στην υπόθεση ότι «ένα σχέδιο που βρίσκεται στο έδαφος εθνικού πάρκου ενδέχεται να έχει σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον» (σκ. 85, 87-88). Το γεγονός αυτό οδήγησε το Δικαστήριο στην απόρριψη της προσφυγής που είχε ασκήσει η Επιτροπή, αφού δεν στοιχειοθετούνταν ότι το εν λόγω έργο θα είχε σημαντική επίπτωση στο περιβάλλον. 

Τέλος, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου το καθεστώς προστασίας των περιοχών που περιλαμβάνονται στο ανωτέρω δίκτυο «επιβάλλει στα κράτη μέλη να μην επιτρέπουν παρεμβάσεις που ενδέχεται να θέσουν σοβαρά σε κίνδυνο τα οικολογικά χαρακτηριστικά των τόπων αυτών» (βλ. απόφαση της 14ης Σεπτεμβρίου 2006, C-244/05, Bund Naturschutz in Bayern και λοιποί κατά Freistaat Bayern, σκ. 47). Κρίσιμο επομένως κριτήριο, προκειμένου να θεωρηθεί ότι ένα έργο δεν εναρμονίζεται με την ανωτέρω Οδηγία 92/43/ΕΟΚ, είναι οι επιπτώσεις του στο περιβάλλον και κυρίως ο βαθμός σοβαρότητας των κινδύνων που συνεπάγεται για τα οικολογικά χαρακτηριστικά της περιοχής. Σε κάθε περίπτωση, οι επιπτώσεις αυτές πρέπει να είναι σημαντικές και να επιφέρουν σοβαρούς κινδύνους για τα οικολογικά χαρακτηριστικά της περιοχής. Οι επιπτώσεις αυτές και οι κίνδυνοι πρέπει, σε κάθε περίπτωση, να τεκμηριώνονται με πληρότητα και να βασίζονται σε επιστημονική μελέτη.

Επισημαίνεται ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει εφαρμόσει σε σειρά περιπτώσεων την ανωτέρω Οδηγία 92/43/ΕΟΚ. Σύμφωνα με τη νομολογία του οι τόποι που περιλαμβάνονται στον εθνικό κατάλογο «απολαύουν προστασίας, η οποία αποσκοπεί στη διασφάλιση της ικανοποιητικής διατηρήσεώς τους… Δεν αποκλείεται όμως η εκτέλεση έργου σε προστατευόμενη περιοχή, εφόσον στην οικεία μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων περιέχονται εκτιμήσεις ως προς τις επιπτώσεις του και προτείνονται μέτρα για την αντιμετώπισή τους κατά τρόπο αποτελεσματικό, ώστε να μην επέρχεται υποβάθμιση της περιοχής» (βλ. Σ.τ.Ε. 2547/2005).

Στην εξεταζόμενη περίπτωση το Δικαστήριο, ακολουθώντας την ανωτέρω νομολογία του, έκρινε ότι η σχετική Μ.Π.Ε. συνεκτιμά επαρκώς τον ιδιαίτερο αυτόν οικολογικό χαρακτήρα της περιοχής του έργου και περιλαμβάνει δράσεις και μέτρα για την αποφυγή υποβάθμισης του οικοτόπου. Αν και είναι δυσχερές να σχολιάσει κανείς την κρίση αυτή χωρίς γνώση του φακέλου της υπόθεσης, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι κινείται προς την ορθή κατεύθυνση, αφού επιλύει μια μείζονα παρεξήγηση, η οποία βασίζεται στην εσφαλμένη αντίληψη ότι σε περιοχή NATURA 2000 αποκλείεται a priori οποιοδήποτε έργο. Στην πραγματικότητα η προαναφερόμενη Οδηγία δεν αποκλείει έργα και δραστηριότητες στις περιοχές αυτές, αν διασφαλίζονται επαρκώς τα ιδιαίτερα οικολογικά χαρακτηριστικά τους. Είναι επομένως, κατ’ αρχήν, δυνατή η εκτέλεση έργων και δραστηριοτήτων που διασφαλίζουν ήπια και αειφορική ανάπτυξη (λ.χ. αειφορική τουριστική ανάπτυξη), ενώ δεν επιτρέπονται έργα και δραστηριότητες που υποβαθμίζουν -εκ φύσεως- το περιβάλλον (λ.χ. λατομεία, εργοστάσια με υψηλό ρυπαντικό φορτίο κ.ά.).

Εξεταστέο είναι πάντως αν επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος, όπως συμβαίνει εν προκειμένω, μπορεί να δικαιολογήσουν την κατασκευή μεγάλων έργων που επιφέρουν σημαντικές επιπτώσεις στα οικοσυστήματα. Η εν λόγω κοινοτική Οδηγία και το άρθρο 24 Συντ. δεν φαίνεται να το αποκλείουν, υπό τον όρο ότι δεν υφίστανται εναλλακτικές λύσεις και ότι προβλέπονται συγκεκριμένα μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, στο πλαίσιο ιδίως των αρχών της προφύλαξης και της πρόληψης. Στις περιπτώσεις αυτές επιβάλλεται η αιτιολογία των σχετικών πράξεων αδειοδότησης του έργου να είναι ιδιαιτέρως προσεγμένη, έτσι ώστε να καθίσταται δυνατός ο δικαστικός έλεγχος, προεχόντως στο πλαίσιο των αρχών της αναλογικότητας και της βιώσιμης ανάπτυξης.

 

Απόστολος Παπακωνσταντίνου

       Δρ. Συνταγματικού Δικαίου-Δικηγόρος     

        

 

 

ΣτΕ 3851/2006 (Ε’)

[Επέκταση Αερολιμένα Χίου – Προμελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων ]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος

Εισηγητής: Ν. Ρόζος, Σύμβουλος

Δικηγόροι: Β. Δωροβίνης, Μ. Ασημακοπούλου, Αθ. Αλεφάντη, Πάρεδρος ΝΣΚ, Π. Δημόπουλος, Πάρεδρος ΝΣΚ, Ν. Αλιβιζάτος

 

 

Τα κριτήρια με τα οποία εξειδικεύονται οι παράγο­ντες που πρέπει να σταθμίζονται κατά τη λήψη μέτρων προς διασφάλιση της βιώσιμης οικονομικής ανάπτυξης κατά την προκαταρκτική περιβαλλοντική εκτίμηση δεν επιβάλλεται καταρχήν να σταθμίζονται ισοδυνάμως σε κάθε περίπτωση. Ενόψει των ιδιαιτεροτήτων και των συγκεκριμένων χαρακτηρι­στικών του έργου, το οποίο αφορά η μελέτη, επιτρέπεται να προσδίδεται διαφορετική βαρύ­τητα σε κάθε ένα από τα κριτήρια αυτά, πρέπει όμως να προκύπτουν και να τεκμηριώνονται οι λόγοι της διαφοροποιήσεως αυτής.

 

Βασικές σκέψεις

 

20. Επειδή με τις παρατιθέμενες στην 16η σκέψη διατάξεις της περ. β της παρ. 6 του νέου άρθρου 4 του Ν. 1650/1986 καθορίζονται τα πέντε κριτήρια που λαμβάνονται υπόψη για την προκαταρκτική περιβαλλοντική εκτίμηση και, επομένως, πρέπει να αξιολογούνται κατά τη σύνταξη της προμελέτης περιβαλ­λοντικών επιπτώσεων. Τα κριτήρια αυτά, με τα οποία εξειδικεύονται οι παράγο­ντες που πρέπει να σταθμίζονται κατά τη λήψη μέτρων προς διασφάλιση της βιώσιμης οικονομικής αναπτύξεως, κατά τα αναφερόμενα στη 15η σκέψη, κατ’ αρχήν δεν επιβάλλεται να σταθμίζονται ισοδυνάμως σε κάθε περίπτωση αλλά είναι επιτρεπτό, εν όψει των ιδιαιτεροτήτων και των συγκεκριμένων χαρακτηρι­στικών του έργου, το οποίο αφορά η μελέτη, να προσδίδεται διαφορετική βαρύ­τητα σε κάθε ένα από τα κριτήρια, αυτά πρέπει, όμως, να προκύπτουν και να τεκμηριώνονται οι λόγοι της διαφοροποιήσεως αυτής. Σε περίπτωση δε ασκή­σεως αιτήσεως ακυρώσεως, η νομιμότητα της κατά τα ανωτέρω επιτρεπτής κατ’ αρχήν διαφοροποιήσεως και η επάρκεια της αιτιολογήσεως της υπόκεινται στον έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή.

21. Επειδή εν προκειμένω, όπως προκύπτει από την Προμελέτη Περι­βαλλοντικών Επιπτώσεων, η επιλεγείσα τελικώς λύση της επεκτάσεως του Κ.Α.ΧΙ. συγκρίθηκε, βάσει των 5 κριτηρίων της περ. β’ της παρ. 6 του νέου άρ­θρου 4 του Ν. 1650, με τη λύση της κατασκευής εξ υπαρχης νέου αερολιμένος της αυτής δυναμικότητος σε μία των θέσεων Αστυφιδόλακκος, Νένητα και Δότια, αφού αποκλείστηκαν οι θέσεις Μαργάντη, Αίπος, Κώμη – Καλαμωτή, Πυργί, Πατύβολα και Πεδίο Βολής διότι δεν ήταν δυνατόν να κατασκευασθή σε αυτές διάδρομος μήκους 1.800 μέτρων, που, σύμφωνα με την Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας, εί­ναι το ελάχιστο απαιτούμενο. Κατά τη σύγκριση αυτή ακολουθήθηκε η εξής μέ­θοδος. Αρχικώς, και αφού κάθε ένα από τα ανωτέρω 5 κριτήρια υποδιαιρέθηκε στις επί μέρους πτυχές του, βαθμολογήθηκε με άριστα το 100 σε κάθε μία από τις προαναφερόμενες θέσεις (θέση Κοντάρι όπου ήδη υφίσταται ο αερολιμένας, Αστυφιδόλακκος, Νένητα και Δότια). Εν συνεχεία, σε κάθε ένα από τα κριτήρια αυτά προσδόθηκε ιδιαίτερος επί τοις εκατό (ποσοστιαίος) συντελεστής βαρύτη­τας. Ειδικώτερα, στο κριτήριο αα (γενικές και ειδικές κατευθύνσεις χωροταξικής πολιτικής) 10%, στο κριτήριο ββ (περιβαλλοντική ευαισθησία της περιοχής) 15%, στο κριτήριο γγ (χαρακτηριστικά των ενδεχομένων σημαντικών περιβαλ­λοντικών επιπτώσεων) 20%, στο κριτήριο δδ (οφέλη για την εθνική οικονομία, την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία από την εξυπηρέτηση άλλων λόγων δη­μοσίου συμφέροντος) 35% και στο κριτήριο εε (θετικές επιπτώσεις στο φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον σε ευρύτερη περιοχή από εκείνη που επηρεάζε­ται άμεσα από το έργο) 20%. Με τον συντελεστή αυτόν πολλαπλασιάστηκε ο βαθμός με τον οποίο βαθμολογήθηκε, κατά τα ανωτέρω, κάθε ένα από τα κριτήρια σε κάθε μία από τις θέσεις, επελέγη δε η θέση, για την οποία το άθροισμα των γινομένων ήταν το υψηλότερο, δηλαδή η θέση Κοντάρι (89,2 έναντι 76,9 του Αστυφιδόλακκου, 56,1% του Νένητα και 49,2 της Δότιας).

22. Επειδή, εν όψει των αναφερόμενων στην 20η σκέψη, νομίμως, κατ’ αρχήν, προσδόθηκε διαφορετική βαρύτητα σε κάθε ένα από τα ανωτέρω κριτή­ρια και, συνεπώς, είναι αβάσιμος ο πέμπτος λόγος ακυρώσεως, με τον οποίο προβάλλεται ότι τα ανωτέρω κριτήρια είναι ισοδύναμα και ότι μη νομίμως η με­λέτη στηρίχθηκε στην ανωτέρω διαφοροποίηση, χωρίς, όμως, να προσάπτεται κάποια ειδικότερη πλημμέλεια όσον αφορά στη διαβάθμιση αυτή των κριτηρίων, δεδομένου ότι οι ισχυρισμοί, με τους οποίους υποστηρίζεται ότι ορισμένες από τις επί μέρους πτυχές δύο κριτηρίων έχουν υποτιμηθή αδικαιολογήτως, προ­βάλλονται αορίστως ή αναφέρονται σε ουσιαστικές εκτιμήσεις που διαφεύγουν του ακυρωτικού ελέγχου.

 

Σχόλιο    

 

Σύμφωνα με την Οδηγία για την Εκτίμηση Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων (Οδηγία ΕΠΕ), η ΜΠΕ αξιολογεί αποκλειστικά τις οικολογικές επιπτώσεις του έργου, σε καμία δε περίπτωση δεν το συναρτά με «άλλους λόγους δημοσίου συμφέροντος»[1]. Αυτό, όπως είναι προφανές, ισχύει και στην εξέταση των εναλλακτικών λύσεων, όπου τονίζεται ότι στην περιγραφή του έργου περιλαμβάνεται, εκτός των άλλων στοιχείων που παρατίθενται, και η «σκιαγράφηση των κυριότερων εναλλακτικών λύσεων που εξετάστηκαν από τον κύριο του έργου και υπόδειξη των κύριων λόγων της επιλογής σχετικά με τις επιπτώσεις στο περιβάλλον»[2]. Δεν προκύπτει λοιπόν από την Οδηγία, ούτε άμεσα ούτε έμμεσα, ότι οι προτεινόμενες εναλλακτικές λύσεις συνδέονται, εκτός από τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις, και με άλλες παραμέτρους.         

          Στις ισχύουσες εθνικές ρυθμίσεις υπάρχουν, βασικά, οι ίδιες προβλέψεις με την Οδηγία ΕΠΕ με μερικές ωστόσο διαφοροποιήσεις. Ειδικότερα, προβλέπεται ότι η ΜΠΕ περιλαμβάνει τουλάχιστον, μεταξύ των άλλων αναφερόμενων στοιχείων, και «σύνοψη των κύριων εναλλακτικών λύσεων και υπόδειξη των κύριων λόγων της επιλογής της προτεινόμενης λύσης»[3]. Στην εθνική ρύθμιση παραλείπεται έτσι η φράση «σχετικά με τις επιπτώσεις στο περιβάλλον», ενώ στην ΚΥΑ, η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου, συμπληρώνεται η παράλειψη αυτή και στοιχίζεται με την αντίστοιχη κοινοτική ρύθμιση[4]. Σχετικά με την ΕΠΟ, οι ρυθμίσεις για το περιεχόμενό της, στις οποίες περιλαμβάνεται προφανώς και η εξέταση των εναλλακτικών λύσεων, αναφέρονται αποκλειστικά στις περιβαλλοντικές επιπτώσεις του έργου ή της δραστηριότητας[5]. Μια διαφοροποίηση σε σχέση με την ΕΠΟ αποτελεί η ρύθμιση για την Π.Π.Ε.Α., όπου αναφέρεται ότι για την Π.Π.Ε.Α. λαμβάνονται υπόψη, εκτός των άλλων στοιχείων που παρατίθενται, και «τα οφέλη για την εθνική οικονομία, την εθνική ασφάλεια, τη δημόσια υγεία και η εξυπηρέτηση άλλων λόγων δημοσίου συμφέροντος»[6], αναγνωρίζοντας στη συγκεκριμένη περίπτωση (της Π.Π.Ε.Α.) ότι η διοίκηση έχει περιθώρια διακριτικής ευχέρειας. Αυτά όμως εξαλείφονται στη μετέπειτα φάση της ΕΠΟ, στην οποία δεν αναγνωρίζονται τέτοια περιθώρια και είναι, κατά συνέπεια, άνευ αντικειμένου. Θα είχε περιεχόμενο αυτή η πρόβλεψη εάν οι ρυθμίσεις για την ΕΠΟ ήταν διαφορετικές[7].

Στη σχολιαζόμενη απόφαση γίνεται αναφορά στα κριτήρια της Π.Π.Ε.Α., τα οποία περιλαμβάνονται στο νόμο 1650/1986 (άρθρο 4, παρ. 6, περ. β). Αφού τα υποβάλλει σε έλεγχο, αποφαίνεται ότι είναι νόμιμα ως προς τη διαφοροποίησή τους και επαρκώς αιτιολογημένα. Εδώ όμως εγείρεται το εξής ζήτημα: Πώς προκύπτει η νομιμότητα της διαφοροποιήσεως και, συναφώς, η επαρκής αιτιολόγηση των κριτηρίων;

Πρέπει, κατ’ αρχάς, να παρατηρήσουμε ότι σκοπός των κριτηρίων είναι να αποτελέσουν απλώς τα όρια εντός των οποίων οφείλει να κινηθεί η ΜΠΕ (πρόκειται για τη λεγόμενη φάση «scooping»). Επομένως, το κατάλληλο «scoping» είναι καθοριστικό, διότι συμβάλλει στο να διερευνηθούν οι σοβαρές επιπτώσεις, συμπεριλαμβανομένων των έμμεσων και σωρευτικών[8]. Περαιτέρω, επειδή οι περιβαλλοντικές επιπτώσεις είναι πολύπλοκες λόγω των πολλαπλών διαδράσεων της μιας επί της άλλης, είναι αδύνατο να ποσοτικοποιηθούν[9]. Συνεπώς, η αριθμητική αναγωγή τους -πολλώ δε μάλλον η διαβάθμισή τους- δεν είναι τίποτε άλλο παρά η προβολή των υποκειμενικών απόψεων του μελετητή υπό το μανδύα της μαθηματικής «αντικειμενικότητας»[10]. Για τους λόγους αυτούς, η  ποσοτικοποίηση και η διαβάθμιση των κριτηρίων δεν μπορούν να αποτελέσουν τη βάση της διερεύνησης των επιπτώσεων και ως εκ τούτου η επίκλησή τους δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη, διότι κινούνται πέραν των διαγραφόμενων, από το νόμο, οριοθετήσεων.

Σχετικά με το κριτήριο της οικονομικής παραμέτρου του έργου (υπ. αριθ. δδ), όπως παρατηρήσαμε παραπάνω, δεν αποτελεί στοιχείο της ΜΠΕ οριζόμενο από το νόμο. Το πρόβλημα εντείνεται ακόμη περισσότερο με την ποσοτικοποίηση του μεγέθους αυτού. Τούτο δε, διότι η ποσοτικοποίηση δεν μπορεί να προκύψει παρά μόνο μέσω της ανάλυσης κόστους/οφέλους[11]. Η τελευταία, όμως, δεν αναγνωρίζεται ως μέθοδος αξιολόγησης κατά τη διαδικασία ΕΠΕ[12]. Η μόνη αποδεκτή μέθοδος είναι αυτή που στηρίζεται στην αρχή της αναλογικότητας, η οποία είναι ποιοτικού και όχι ποσοτικού χαρακτήρα. Μάλιστα δε, η εφαρμογή της δεν γίνεται στο στάδιο της έγκρισης των περιβαλλοντικών όρων, αλλά στο επόμενο στάδιο της έγκρισης της απαιτούμενης από το νόμο άδειας εκτέλεσης του έργου. Επομένως, και για το λόγο αυτό, η ποσοτικοποίηση του εν λόγω κριτηρίου δεν βρίσκει έρεισμα στο νόμο και κατά συνέπεια δεν μπορεί να ληφθεί υπόψη. Θα πρέπει εδώ να υπογραμμίσουμε ότι ο συντελεστής βαρύτητας που δόθηκε στο εν λόγω κριτήριο, είναι ο μεγαλύτερος (35%) και είναι αυτός που κάνει τη διαφορά έναντι των άλλων εναλλακτικών λύσεων. Είναι πιθανό ότι, εάν δεν υπήρχε αυτό το κριτήριο, η επιλογή μεταξύ των προτεινόμενων εναλλακτικών λύσεων θα ήταν διαφορετική. Επομένως, η συμπερίληψή της εξυπηρετούσε την επιθυμητή από τον κύριο του έργου λύση.

Από τα παραπάνω λοιπόν προκύπτει ότι η εγγενής ανισορροπία υπέρ των συμφερόντων του κυρίου του έργου, η οποία υπάρχει στη διαδικασία ΕΠΕ δεν βρίσκει αντίβαρο παρά μόνο μέσω του ενδελεχούς και πολυεπίπεδου ελέγχου της νομιμότητάς της[13]. Στο σημείο αυτό δεν νομίζουμε ότι ανταποκρίθηκε πλήρως η απόφαση.

 

Γιώργος Μπάλιας

Δικηγόρος

[1] ¶ρθρα 3, 5 (3) και Παράρτημα IV της Οδηγίας ΕΠΕ.

[2] Παράρτημα IV, αριθ. 2 της Οδηγίας ΕΠΕ. Ομοίως, άρθρο 5 (3) της Οδηγίας.

[3] ¶ρθρο 5 παρ. 1 ε) του ν. 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 3 του ν. 3010/2002.

[4] ΚΥΑ αριθ. Η.Π. 11014/703/Φ104/2003 (ΦΕΚ Β’ 20.3.2003), άρθρο 4 παρ. 1 α.

[5] Ibid, άρθρο 12, όπου περιλαμβάνονται εκτενέστερα οι ρυθμίσεις του άρθρου 4 παρ. 1 β. του ν. 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3010/2002.

[6] ¶ρθρο 4 παρ. 6 δδ) του ν. 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 2 του ν. 3010/2002. Ωστόσο, η ΚΥΑ αριθ. Η.Π. 11014/703/Φ104/2003 δεν απαιτεί να συμπεριλαμβάνονται και τέτοιες αξιολογήσεις (άρθρο 3).

[7] Βλ., αναλυτικότερα για το ζήτημα αυτό το άρθρο μου σχετικά με τη διαδικασία ΕΠΕ με αφορμή την ΣτΕ Ολ 3520/2006 (www.nomosphysis.org.gr  Ιανουάριος 2006).  

[8] Βλ. άρθρο 3 της Οδηγίας ΕΠΕ.

[9] Βλ., αντί πολλών, D. Shelton, “The Impact of Scientific Uncertainty on Environmental Law and Policy in the United States”, στο έργο: D. Freestone, E. Hey (eds), The Precautionary Principle and International Law: The Challenge of Implementation, The Hague/London/Boston, Kluwer Law International, 1996, σ. 209 επ.

[10] T. Snell, R. Cowell, “Scoping in environmental impact assessment: Balancing precaution and efficiency?” Environmental Impact Assessment Review, Vol. 26, 2006, σ. 359 επ.

[11] D.M. Driesen, “Distributing the Costs of Environmental, Health, and Safety Protection: the Feasibility Principle, Cost-Benefit Analysis, and Regulatory Reform”, 32 Boston College Environmental Affairs Law Review, Vol. 32, 2005, σ. 1 επ.

[12] J.B. Wiener, “Better Regulation in Europe” Current Legal Problems, Vol. 59, 2006.

 [13] Βλ. σχετ. J. Holder, Environmental Assessment, Oxford University Press, 2006, σ. 59.

 

 

 

Σ.τ.Ε. 601/2007 (Ε’ )

 

[Οδικό δίκτυο – Περιβαλλοντικοί όροι]

 

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος

Εισηγήτρια: Μ. Γκορτζολίδου, Εισηγήτρια

 

Το οδικό δίκτυο αποτελεί ουσιώδες στοιχείο του χωροταξικού σχεδιασμού και υπόκειται κατά τούτο σε συνολικό σχεδιασμό. Το κριτήρια του σχεδιασμού πρέπει να είναι σαφή, εξειδικευμένα και να συνδέονται προς τα υπόλοιπα στοιχεία του χωροταξικού σχεδίου.

 

Βασικές σκέψεις

 

9. Επειδή, με την πρώτη από τις προαναφερόμενες διατάξεις (άρθρ. 24 του Συντάγματος) προστατεύεται το φυσικό περιβάλλον και, σε συνάφεια με την προστασία αυτή, επιτάσσεται ο ορθολογικός χωροταξικός σχεδιασμός, ουσιώδες στοιχείο του οποίου είναι το οδικό δίκτυο, υποκείμενο, λόγω της διασυνδέσεως των επί μέρους υποσυστημάτων του και της ιεραρχήσεώς τους, σε συνολικό σχεδιασμό, βάσει των οικείων νομίμων κριτηρίων, έτσι ώστε να καθίσταται και τούτο βιώσιμο. Τούτου έπεται ότι το οδικό δίκτυο υπόκειται σε συνολικό σχεδιασμό και διαχείριση τόσο σε επίπεδο εθνικών ή επαρχιακών οδών, όσο και σε  επίπεδο μονάδας τοπικής αυτοδιοικήσεως, προκειμένου για δημοτικές ή κοινοτικές οδούς. Στη διαχείριση περιλαμβάνεται και ο εκσυγχρονισμός του    οδικού    δικτύου,    μεταξύ    άλλων,    δηλαδή,    και    η τροποποίησή   του   με  τη   διάνοιξη   νέας   ή   την   κατάργηση υπάρχουσας οδού, προκειμένου τούτο να προσαρμοσθεί προς νέες ανάγκες και απαιτήσεις. Σε κάθε περίπτωση τα κριτήρια σχεδιασμού και διαχειρίσεως του οδικού δικτύου πρέπει να είναι σαφή, εξειδικευμένα και να συνδέονται προς τα υπόλοιπα στοιχεία του χωροταξικού σχεδίου. Εξάλλου, το οδικό δίκτυο ενός ΟΤΑ δεν αποτελεί τοπική του υπόθεση, εφ’ όσον συνάπτεται τόσο με το υπόλοιπο δίκτυο της χώρας, όσο και με την προστασία των γεωσυστημάτων του φυσικού χώρου, τα οποία αποτελούν στοιχείο της εθνικής φυσικής κληρονομιάς {(ΣτΕ 2487/2006 (Ολ.), 4033/1998 (7μελ.) 2502/1999, 2425/2000, ΠΕ 636/2002, βλ. και ΣτΕ 995/2002, 3076/2004, 3020/2005}.

10. Επειδή, προβάλλεται ότι η προσβαλλόμενη πράξη παραβιάζει τις ως άνω αναφερόμενες διατάξεις περί προστασίας του περιβάλλοντος, καθώς δεν αντιμετωπίζει τον παράκτιο χώρο ως ενιαίο σύνολο και δεν εκτιμά την αισθητική βλάβη του τοπίου, ενώ εξάλλου η διάνοιξη του συγκεκριμένου δρόμου είναι άνευ χρησιμότητας, δεδομένου, ότι υπάρχει ήδη διανοιγμένος δρόμος σε μεγαλύτερη απόσταση από την ακτογραμμή.

11. Επειδή, σύμφωνα με τα στοιχεία του φακέλου, η διάνοιξη του τμήματος του 375 μ. παραλιακής οδού, για την κατασκευή και λειτουργία της οποίας και μόνον εκδόθηκε η προσβαλλόμενη έγκριση περιβαλλοντικών όρων, δημιουργεί έναν οδικό άξονα στο δευτερεύον οδικό τμήμα από την περιοχή Ακουμίων έως τη Χώρα Σφακίων, δημιουργώντας πρόσβαση στην παραλία (βλ. σελ. 4 και 6 της ΜΠΕ και το υπ’ αριθμ. 4693/6-12-2004 έγγραφο της Διεύθυνσης ΠΕΧΩ της Περιφέρειας Κρήτης προς το ΣτΕ). Εντούτοις, σκοπός του έργου, όπως περιγράφεται στην ΜΠΕ δεν είναι μόνο η δημιουργία πρόσβασης σε μία παραλία, αλλά και η σύνδεση του κάθετου δρόμου με την (υπό διάνοιξη κατά τη σύνταξη της ΜΠΕ και ήδη διανοιχθείσα κατά 824,14 μ., χωρίς προηγουμένως να τηρηθεί η διαδικασία της προεγκρίσεως χωροθετήσεως και της εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων) παραλιακή οδό, προς το σκοπό της οδικής συνδέσεως δύο γειτονικών παραλίων. Ο σκοπός αυτός έρχεται σε αντίθεση με το Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου             Ανάπτυξης Περιφέρειας Κρήτης (Β’ 1486/10.10.2003), του οποίου οι διατάξεις εξειδικεύουν, εν προκειμένω   για   τη   νήσο   Κρήτη,   τις   αναφερόμενες   στις ανωτέρω σκέψεις επιταγές του άρθρου 24 του Συντάγματος. Με τις διατάξεις αυτές που έχουν εφαρμογή στην κρινόμενη υπόθεση, καθόσον η προσβαλλόμενη απόφαση εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων εκδόθηκε μετά την έγκριση του ως άνω χωροταξικού σχεδίου, προβλέπεται, σε συμφωνία με την Οδηγία για τον παράκτιο χώρο, η σύνδεση των νέων οδικών χαράξεων με τις παραλιακές ζώνες να γίνεται με κάθετους τριτεύοντες άξονες (κεφ. Γ.3.5.Ι.). Περαιτέρω η προσβαλλόμενη απόφαση έρχεται σε αντίθεση και με τις διατάξεις του Ν. 1650/1986, όπως τροποποιήθηκε με το Ν. 3010/2002, οι οποίες επιβάλλουν, σε περίπτωση που κατασκευάζεται έργο πλησίον ακτών, να εξετάζονται οι συνέπειες στο ευαίσθητο αυτό οικοσύστημα. Εξάλλου, όπως προκύπτει από τη Μ.Π.Ε, τμήμα του υπό διάνοιξη δρόμου των 375 μ. βρίσκεται εντός της προστατευόμενης περιοχής Π3, όπως αυτή καθορίζεται με την Ειδική Χωροταξική Μελέτη των νοτίων ακτών του Ν. Ρεθύμνης. Η μελέτη αυτή βρίσκεται σε εξέλιξη και, αν και δεν έχει ακόμη εγκριθεί, συνεκτιμάται, σε κάθε περίπτωση, κατά την έκδοση των πράξεων εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων, οι οποίες δεν πρέπει να έρχονται σε αντίθεση με αυτή (ΣτΕ 3998/2004, ΠΕ 274/2004). Ειδικότερα, σύμφωνα με την ως άνω μελέτη, στις ζώνες που χαρακτηρίζονται με το στοιχείο Π (ζώνες ειδικής προστασίας) απαγορεύεται, κάθε αλλοίωση του φυσικού περιβάλλοντος, καθώς και η διάνοιξη ή ασφαλτόστρωση οιασδήποτε παραλιακής οδού και η δημιουργία εκτεταμένων ή ασφαλτοστρωμένων χώρων στάθμευσης εντός της παραλιακής ζώνης. Στην υποβληθείσα ΜΠΕ αναφέρεται ρητώς ότι τμήμα του υπό διάνοιξη δρόμου κείται στη ζώνη Π3 (αμμώδεις παραλίες), δεν εκτιμώνται, όμως, οι συνέπειες του έργου στην ευαίσθητη αυτή περιοχή, αλλά απλώς αναφέρεται ότι οι θετικές επιπτώσεις είναι περισσότερες από τις αρνητικές. Στις τελευταίες συμπεριλαμβάνονται, κατά κοινή πείρα, η πίεση στην παραλιακή ζώνη, λόγω της αύξησης της επισκεψιμότητας και η αύξηση της ρύπανσης στο παράκτιο φυσικό περιβάλλον από την κυκλοφορία των οχημάτων και τη δημιουργία 30 χώρων στάθμευσης εντός της ζώνης μεταξύ αιγιαλού και παραλίας, με δυνατότητα δημιουργίας 30 θέσεων επιπλέον εντός της ίδιας ζώνης (σελ. 34 της ΜΠΕ), κατά παράβαση των ανωτέρω αναφερομένων προβλέψεων της Ειδικής Χωροταξικής Μελέτης. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι η εκτέλεση του επιδίκου έργου παραβιάζει τις διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και τις διατάξεις του περιφερειακού σχεδιασμού (πρβλ. ΣτΕ 978/2005). Κατά συνέπεια, είναι βάσιμος ο εξεταζόμενος λόγος ακυρώσεως περί παραβάσεως των ως άνω αναφερομένων διατάξεων περί προστασίας του περιβάλλοντος, ενώ, εξάλλου, ο ίδιος λόγος κατά το μέρος που με αυτόν προβάλλεται ότι η διάνοιξη του συγκεκριμένου δρόμου είναι άνευ χρησιμότητας, δεδομένου ότι υπάρχει ήδη διανοιγμένος δρόμος σε μεγαλύτερη απόσταση από την ακτογραμμή, ερμηνευόμενος ως πλήττων την μη εξέταση εναλλακτικών λύσεων κατά την έκδοση της προσβαλλομένης πράξεως (ΣτΕ 929/2002)  είναι, επίσης, βάσιμος. Και τούτο διότι, όπως προκύπτει από τη ΜΠΕ του έργου, δεν εξετάστηκε οποιαδήποτε εναλλακτική λύση προς το σκοπό της σύνδεσης του δευτερεύοντος οδικού άξονα με την παραλία, παρά μόνο η αξιοποίηση των υφισταμένων χωματόδρομων (σελ. 26 της ΜΠΕ), ούτε αναφέρονται οι λόγοι επιλογής της προτεινόμενης λύσης.

 

 

 

 

Σχόλιο

 

1. Η σχολιαζόμενη απόφαση δημοσιεύθηκε μετά από αίτηση ακυρώσεως σχετικά με πράξη του Γενικού Διευθυντή της Περιφέρειας Κρήτης, με την οποία είχαν εγκριθεί περιβαλλοντικοί όροι για την κατασκευή και λειτουργία του έργου «Διάνοιξη παραλιακού οδικού τμήματος» στο Δήμο Λάμπης Ρεθύμνου. Με την απόφαση υποβάλλεται σε ενδελεχή έλεγχο η ΜΠΕ ως το κύριο μέσο εφαρμογής της αρχής της πρόληψης. Αντικείμενο του ελέγχου είναι η συμβατότητα της έγκρισης ΜΠΕ με το Σύνταγμα και τη σχετική νομοθεσία. Το Δικαστήριο επιβεβαιώνει εξειδικεύει εν προκειμένω την πάγια νομολογία του σε ανάλογα ζητήματα.

2. Εν πρώτοις, η απόφαση αναγνωρίζει έννομο συμφέρον στους αιτούντες ως κατοίκους της ευρύτερης περιοχής του Δήμου και γειτονικών χωριών της, όπου πρόκειται να κατασκευαστεί το έργο, γιατί ενδιαφέρονται «να εμποδίσουν την περιβαλλοντική και αισθητική υποβάθμιση της περιοχής». Το Δικαστήριο παρέχει έτσι σε έναν ευρύ κύκλο προσώπων τη δυνατότητα να ζητήσουν τον έλεγχο των πράξεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (βλ., εντελώς ενδεικτικά, ΣτΕ 3266/2005, 3488/2003, 3398/2003, 2070/2003).

3. Στη συνέχεια το Δικαστήριο εξέτασε τις συνέπειες ως προς το εύρος και την έκταση του ακυρωτικού ελέγχου ενόψει της ένταξης του οδικού δικτύου στο χωροταξικό σχεδιασμό. Σύμφωνα με το άρθρο 24 Συντ. η χωροταξική αναδιάρθρωση της Χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του κράτους, ενώ σύμφωνα με το άρθρο 102 παρ. 1 Συντ. η διοίκηση των τοπικών υποθέσεων ανήκει στους ΟΤΑ. Το Δικαστήριο έκρινε ότι το οδικό δίκτυο ανήκει στο χωροταξικό σχεδιασμό και υπόκειται, ως εκ τούτου, σε συνολικό σχεδιασμό, ανεξάρτητα αν πρόκειται για εθνικές, επαρχιακές, δημοτικές ή κοινοτικές οδούς. Το οδικό δίκτυο ενός ΟΤΑ δεν αποτελεί λοιπόν τοπική υπόθεση, εφόσον συνάπτεται τόσο με το υπόλοιπο δίκτυο της χώρας όσο και με την προστασία των γεωοσυστημάτων του φυσικού χώρου. Η νομολογία του ΣτΕ είναι και ως προς το θέμα αυτό πάγια.

Σύμφωνα με τα παραπάνω τα κριτήρια σχεδιασμού και διαχείρισης του οδικού δικτύου πρέπει να είναι σαφή, εξειδικευμένα και να συνδέονται προς τα υπόλοιπα στοιχεία του χωροταξικού περιβάλλοντος. Με τον τρόπο αυτό, το ΣτΕ δέχεται την ενσωμάτωση της προστασίας του περιβάλλοντος στα ενλόγω κριτήρια, ώστε το οδικό δίκτυο να διαμορφώνεται ως ένα βιώσιμο σύστημα επικοινωνίας. Η ανάγκη για συνολικό σχεδιασμό συνεπάγεται ότι η μελέτη που εκπονείται πρέπει να χαρακτηρίζεται από σφαιρική προσέγγιση του προβλήματος και να έχει μακρά προοπτική. Ειδικότερα, πρέπει να αποκλείονται αποσπασματικές και εντελώς εντοπισμένες εκτιμήσεις, καθώς και απρογραμμάτιστες πράξεις διαχείρισης του οδικού δικτύου. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να εξετάζονται επίσης και τυχόν εναλλακτικές λύσεις, οι οποίες επιφέρουν μικρότερη επιβάρυνση για το περιβάλλον.

Το Σύνταγμα αλλά και οι σχετικές νομοθετικές διατάξεις επιτάσσουν δηλαδή προσεκτική και δίκαιη στάθμιση μεταξύ του οφέλους από την κατασκευή του έργου και των επιπτώσεών του στο φυσικό περιβάλλον. Κρίσιμες αναδεικνύονται ενπροκειμένω οι αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης, της αειφορίας και της αναλογικότητας. Γνώμονας δεν πρέπει, με άλλα λόγια, να είναι μόνο η εξυπηρετούμενη με την κατασκευή του έργου ανάγκη -η οποία σημειωτέον κάποιες φορές δεν είναι ούτε η ίδια δεδομένη-, αλλά πολύ περισσότερο η συνολική εκτίμηση των επιπτώσεων του έργου στο περιβάλλον. Στην προκειμένη περίπτωση επιβάλλεται δηλαδή συσχέτισή του με το λοιπό οδικό δίκτυο και αναζήτηση της πλέον ανώδυνης για το περιβάλλον λύσης.

4. Με βάση όσα εκτέθηκαν παραπάνω, το Δικαστήριο προβαίνει σε λεπτομερειακό έλεγχο της ΜΠΕ, εντοπίζοντας σειρά παραβάσεων που ανάγονται κυρίως στο ότι ο παράκτιος χώρος δεν αντιμετωπίζεται στη μελέτη ως ενιαίο σύνολο. Ο έλεγχος είναι ενπροκειμένω αυστηρός και ανταποκρίνεται στη συνταγματική επιταγή για την προστασία του περιβάλλοντος1.

Το Δικαστήριο αποφαίνεται ενπρώτοις ότι ο σκοπός που περιγράφεται στην ΜΠΕ, κατά το μέρος που περιλαμβάνει την οδική σύνδεση δύο γειτονικών παραλιών, έρχεται σε αντίθεση με το Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης Περιφέρειας Κρήτης, οι θέσεις του οποίου εξειδικεύουν το άρθρο 24 Συντ. Ειδικότερα, επιτάσσοντας η σύνδεση νέων οδικών χαράξεων με τις παραλιακές ζώνες να γίνεται με κάθετους τριτεύοντες άξονες.

Η έγκριση της ΜΠΕ αντίκειται επίσης στο ν. 1650/1986, ο οποίος επιβάλλει, σε περίπτωση που κατασκευάζεται έργο κοντά σε ακτές, να εξετάζονται οι συνέπειες στο ευαίσθητο αυτό οικοσύστημα. Η ελεγχόμενη πράξη δεν έλαβε υπόψη την Ειδική Χωροταξική Μελέτη των νοτίων ακτών του Ν. Ρεθύμνης, σύμφωνα με την οποία στις ζώνες ειδικής προστασίας, όπως η συγκεκριμένη, απαγορεύεται κάθε αλλοίωση του φυσικού περιβάλλοντος, όπως ασφαλτόστρωση κ.λπ.

Σημαντική είναι στο σημείο αυτό η θέση του Δικαστηρίου που επιβάλλει τη λήψη υπόψη της εν λόγω μελέτης κατά την έκδοση των πράξεων έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, και αν ακόμη αυτή δεν έχει εγκριθεί. Απαιτείται δηλαδή η συνεκτίμηση των εκάστοτε διαθέσιμων στοιχείων του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού. Στη συγκεκριμένη περίπτωση πρόκειται για στοιχεία που απορρέουν από υπό εξέλιξη μελέτες χωροταξικού χαρακτήρα. Η παραπάνω νομολογία προάγεται ο συνολικός σχεδιασμός του έργου, χωρίς να προσκολλάται σε τυπικότητες, όπως η προηγούμενη έγκριση ή όχι της οικείας μελέτης. Διευρύνεται επίσης η έκταση του ακυρωτικού ελέγχου, αφού η έγκριση περιβαλλοντικών όρων πρέπει να εξετάζεται και ως προς τη συμφωνία της με μη περατωθείσες ακόμη μελέτες.

Η μελέτη παραβιάζει έτσι τις διατάξεις για την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά και τις διατάξεις του περιφερειακού σχεδιασμού, αφού δεν εκτιμά τις συνέπειες του έργου στην περιοχή αυτή, αλλά δέχεται απλά ότι οι θετικές επιπτώσεις είναι περισσότερες από τις αρνητικές. Αρκείται έτσι σε μια περιγραφή της μεθόδου της στάθμισης και εν μέρει του περιεχομένου της αρχής της αναλογικότητας, παρά σε μια πραγματική συνεκτίμηση των πλεονεκτημάτων και των μειονεκτημάτων από την κατασκευή του έργου.

Οι αιτούντες, εκτός από τα παραπάνω, προέβαλαν ότι η διάνοιξη του συγκεκριμένου δρόμου είναι άνευ χρησιμότητας, δεδομένου ότι υπάρχει ήδη διανοιγμένος δρόμος. Το Δικαστήριο, όπως έχει κάνει και σε παλαιότερες αποφάσεις του, ερμήνευσε το λόγο ως πλήττοντα την μη εξέταση εναλλακτικών λύσεων κατά την έκδοση της προσβαλλόμενης πράξης, που θεωρείται επιβεβλημένη στο πλαίσιο εκπόνησης της ΜΠΕ και, όπως αναφέρθηκε παραπάνω, η έλλειψή της ελέγχεται ακυρωτικά. Στη συγκεκριμένη μελέτη όμως δεν αναφέρεται τίποτε για τους λόγους επιλογής της προτεινόμενης λύσης, ενώ δεν εξετάστηκε καμία εναλλακτική λύση. Το Δικαστήριο ορθώς έκανε επομένως δεκτό και το δεύτερο λόγο ακύρωσης. 

 

Στυλιανή-Ειρήνη Βέτσικα

Ασκ. Δικηγόρος

Μεταπτυχιακή φοιτήτρια της Νομικής Σχολής

του Πανεπιστημίου Αθηνών

1 Βλ. το σχόλιο του Απ. Παπακωνσταντίνου στην απόφαση ΣτΕ 3430/2006 δημοσιευμένο στην ιστοσελίδα www.nomosphysis.org.gr .

 

 

Σ.τ.Ε. 123/2007,  Ολομέλεια

 

Πρόεδρος: Γ. Παναγιωτόπουλος

Εισηγητής: Αικ. Σακελλαροπούλου, Σύμβουλος

Δικηγόροι: Α. Καπελούζου, Δ. Γιατράς, Χ. Χρυσανθάκης, Γλ. Σιούτη

Οικιστικό περιβάλλον. Πολεοδομικό κεκτημένο. Δήμος Βούλας – Λεωφ. Βουλιαγμένης.

Οι διατάξεις του άρθρου 13 του ν. 3212/2003, με τις οποίες μεταβάλλονται οι
χρήσεις γης σε τμήμα του Δήμου Βούλας (Λεωφ. Βουλιαγμένης), αντίκεινται στο
άρθρο 24 παρ. 1 και 2 Συντ., αφού επιφέρουν μεταβολή επί το δυσμενέστερον για
το οικιστικό περιβάλλον, χωρίς να στηρίζονται σε ειδική μελέτη. Δεκτή η αίτηση
ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

7. Επειδή, στο άρθρο 24 του Συντάγματος (όπως αναθεωρήθηκε με το Ψήφισμα της 6ης Απριλίου 2001 της Ζ΄ Αναθεωρητικής Β Ελλήνων), ορίζεται ότι : «1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για τη διαφύλαξή του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αειφορίας. Νόμος ορίζει τα σχετικά με την προστασία των δασό δασικών εκτάσεων … 2. Η χωροταξική αναδιάρθρωση της χώρας, η διαμόρφωση, η ανάπτυξη, η πολεοδόμηση και η επέκταση των πόλεων και των οικιστικών γενικά περιοχών υπάγεται στη ρυθμιστική αρμοδιότητα και τον έλεγχο του Κράτους, με σκοπό να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης. Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης». Με τις διατάξεις αυτές έχει αναχθεί σε συνταγματικά προστατευόμενη αξία το οικιστικό, φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, από το οποίο εξαρτάται η ποιότητα ζωής και η υγεία των κατοίκων των πόλεων και των οικισμών. Οι συνταγματικές αυτές διατάξεις απευθύνουν επιταγές στο νομοθέτη (κοινό ή κανονιστικό) να ρυθμίσει τη χωροταξική ανάπτυξη και πολεοδομική διαμόρφωση της χώρας με βάση ορθολογικό σχεδιασμό, υπαγορευόμενο από πολεοδομικά κριτήρια, σύμφωνα με τη φυσιογνωμία, τις ιδιαιτερότητες και τις ανάγκες κάθε περιοχής. Κριτήρια για τη χωροταξική αναδιάρθρωση και την πολεοδομική ανάπτυξη των πόλεων και των οικιστικών εν γένει περιοχών είναι η εξυπηρέτηση της λειτουργικότητας των οικισμών και η εξασφάλιση των καλυτέρων δυνατών όρων διαβιώσεως των κατοίκων (ΣτΕ Ολομ. 1528/2003). Κατ’ ακολουθίαν τούτων, απαγορεύεται, καταρχήν, η λήψη μέτρων που επιφέρουν επιδείνωση των όρων διαβιώσεως και υποβάθμιση του υπάρχοντος φυσικού ή του διαγραφομένου από την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία οικιστικού περιβάλλοντος. Επομένως, ο κοινός νομοθέτης μπορεί να τροποποιεί τις ισχύουσες πολεοδομικές ρυθμίσεις, εφόσον η εισαγόμενη νέα ρύθμιση αποσκοπεί στη βελτίωση των συνθηκών διαβιώσεως των κατοίκων. Η τήρηση της συνταγματικής αυτής επιταγής υπόκειται στον οριακό έλεγχο του ακυρωτικού δικαστή, ο οποίος οφείλει, βάσει των διδαγμάτων της κοινής πείρας, να σταθμίσει σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση κατά πόσο υποβαθμίζεται το περιβάλλον (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1528/2003, 3478/2000, 6070/1996 κ.ά.). Ειδικότερα, κατά τον καθορισμό ή την τροποποίηση χρήσεων γης, οι οποίες αποτελούν ουσιώδες στοιχείο της κατά το άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος επιβαλλόμενης, κατά τα ανωτέρω, ορθολογικής χωροταξίας και πολεοδομίας και καθορίζουν την πολεοδομική φυσιογνωμία κάθε οικισμού, από την οποία, ενόψει και των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του, εξαρτάται η λειτουργικότητά του, πρέπει να αναζητείται ο πλέον πρόσφορος τρόπος θεραπείας των πολεοδομικών αναγκών, δυνάμει γενικών και αντικειμενικών κριτηρίων, συναπτομένων προς το σεβασμό του περιβάλλοντος, την ασφάλεια, υγιεινή και αισθητική, αλλά και τη λειτουργικότητα των πόλεων και οικισμών, την ικανότητά τους, δηλαδή, να επιτελούν την κύρια λειτουργία τους (οικισμός πρώτης κατοικίας, παραθεριστικός κ.λπ.), χωρίς να επιρρίπτουν σε άλλους οικισμούς τα βάρη που αυτή η λειτουργία συνεπάγεται. Τέλος, λόγοι αναγόμενοι στην υφιστάμενη πραγματική κατάσταση και στην εξυπηρέτηση ιδιωτικών συμφερόντων λαμβάνονται υπόψη μόνον επιβοηθητικώς.

13. Επειδή, με το προαναφερόμενο άρθρο 13 παρ. 24 του ν. 3212/2003 επιχειρείται να εισαχθεί ρύθμιση των χρήσεων γης επί των οικοπέδων που έχουν πρόσωπο στη Λεωφόρο Βουλιαγμένης. Όπως προκύπτει δε από τις προπαρασκευαστικές εργασίες ψήφισης της διάταξης, η ρύθμιση αυτή, με την οποία μάλιστα αυξάνονται οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης σε τμήμα του Δήμου Βούλας, δεδομένου ότι και στο τμήμα αυτό ίσχυε ο κανόνας της αποκλειστικής χρήσης κατοικίας, σύμφωνα με όσα εκτίθενται σε προηγούμενες σκέψεις, και η οποία επομένως, συνεπάγεται καταρχήν, κατά τούτο, δυσμενή μεταβολή για το οικιστικό περιβάλλον της περιοχής, στηρίζεται μόνο στην αιτιολογική έκθεση, η οποία συνοδεύει τη σχετική τροπολογία και στην οποία γίνεται επίκληση της «αυτάρκειας» πλέον του οικισμού ως οικισμού πρώτης κατοικίας, χωρίς όμως να υπάρχει ειδική μελέτη που να τεκμηριώνει επαρκώς την επίδικη ρύθμιση, σε σχέση με την, πολεοδομικής φύσεως, ανάγκη που τη δικαιολογεί και να αξιολογεί τα πραγματικά δεδομένα, σε σχέση με τη λειτουργικότητα του συγκεκριμένου οικισμού. Εξάλλου, η νόθευση της χρήσεως γης αποκλειστικής κατοικίας, με την προσθήκη άλλων κατηγοριών χρήσεων γης, όπως αυτή της γενικής κατοικίας, δεν δικαιολογείται   από   μόνη   τη   γειτνίαση   προς   περιοχές   βεβαρυμένων χρήσεων ή προς μεγάλους οδικούς άξονες, διότι, στην περίπτωση αυτή συντρέχει, επίσης, ανάγκη να εξετασθούν οι επιπτώσεις της μετατροπής αυτής   στην   ποιότητα   ζωής   και   στη   λειτουργικότητα   του   οικισμού, δεδομένου μάλιστα ότι, κατά τα διδάγματα της κοινής πείρας, η πρόβλεψη των νέων χρήσεων επιβαρύνει  κατά  κανόνα,  ακόμη  περισσότερο την όχληση των κατοίκων του οικισμού που προκαλείται από την κυκλοφορία στους άξονες αυτούς, πέραν του ότι χρήσεις, όπως η επίδικη (εκθέσεις αυτοκινήτων),  δεν απευθύνονται στις ανάγκες των κατοίκων μόνο του συγκεκριμένου    οικισμού.    Υπό    τα    ανωτέρω    δεδομένα,    η    επίδικη αποσπασματική πολεοδομική  ρύθμιση  βρίσκεται  σε αντίθεση προς το άρθρο 24 παρ.  1  και 2 του Συντάγματος, σύμφωνα με όσα εκτίθενται ανωτέρω, διότι μεταβάλλει επί το δυσμενέστερον, το καθεστώς χρήσεων, χωρίς να στηρίζεται στην, κατά τα ανωτέρω, αναγκαία ειδική μελέτη. Η πλημμέλεια αυτή της επίμαχης νομοθετικής ρυθμίσεως δεν αναπληρώνεται από τη μελέτη και τις γνωμοδοτήσεις του Οργανισμού Ρυθμιστικού Αθήνας που προηγήθηκαν του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου (Γ.Π.Σ.) του 1993, διότι,   εκτός  του  ότι   το   ΓΠΣ  ακυρώθηκε   κατά   τα  ανωτέρω,  από  το Συμβούλιο της Επικρατείας, έχει παρέλθει ικανό χρονικό διάστημα και, πάντως, η επίμαχη ρύθμιση είναι ασύνδετη και δεν ταυτίζεται προς την τότε   εισαχθείσα   συνολική   ρύθμιση   για   το  Δήμο   Βούλας.   Κατά   την ειδικότερη δε γνώμη των Συμβούλων Ν. Ντούβα και Φ. Αρναούτογλου, η επίμαχη πολεοδομική ρύθμιση παραβιάζει τη διάταξη του άρθρου 24 παρ. 1 και 2 του Συντάγματος εκ μόνου του γεγονότος ότι οδηγεί σε επιδείνωση των συνθηκών διαβιώσεως των κατοίκων της περιοχής. Εξάλλου, κατά τη γνώμη των Συμβούλων Γ. Σγουρόγλου και Σπ. Μαρκάτη, η πλημμέλεια της επίδικης νομοθετικής ρυθμίσεως έγκειται στο γεγονός ότι δεν προηγήθηκε αυτής  η  εκπόνηση   της  αναγκαίας,   κατά  τα  ανωτέρω,   επιστημονικής μελέτης».

 

Σχόλιο

1. Η απόφαση επιβεβαιώνει κατά τρόπο απτό την πλήρη κυριαρχία της θεωρίας του «πολεοδομικού» ή «οικιστικού κεκτημένου», την οποία έχει υιοθετήσει το Δικαστήριο εδώ και αρκετά έτη, με χαρακτηριστικότερη την περίπτωση της απόφασης Σ.τ.Ε. 554/2000, η οποία αφορά επίσης τον Δήμο Βούλας (πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Κοινωνική Δημοκρατία και Κοινωνικό Κράτος Δικαίου κατά το Σύνταγμα του 1975/1986/2001, 2006, σ. 1175-1176). Με την απόφαση αυτή κρίθηκε ότι «δεν είναι επιτρεπτή και η έμμεση μεταβολή της λειτουργίας ενός οικισμού, εφόσον συνεπάγεται την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως σε αυτόν, και η οποία μπορεί να γίνει με την παρεμπόδιση της λειτουργικότητάς του και, ειδικότερα, με τη
νόθευση των υφισταμένων και σύμφωνων προς τη λειτουργία του χρήσεων ή την
προσθήκη στις ανωτέρω χρήσεις άλλων που δεν είναι σύμφωνες προς τη λειτουργία
του».

2. Ο οικισμός της Βούλας δημιουργήθηκε ως «εξοχικός οικισμός» με προεδρικό διάταγμα του έτους 1926, με το οποίο προβλέφθηκε ως αποκλειστική χρήση η κατοικία, με εξαίρεση ενός συγκεκριμένου «εμπορικού» τμήματος. Το έτος 1993 έγινε η πρώτη απόπειρα για ουσιαστική μεταβολή των χρήσεων με το Γ.Π.Σ., το οποίο ακυρώθηκε με την προαναφερόμενη απόφαση του Σ.τ.Ε. με επίκληση του «πολεοδομικού κεκτημένου». Είχαν μεσολαβήσει πάντως άλλες δύο τροποποιήσεις του 1940, 1952, 1962, 1970 και 1973, με σαφώς μικρότερη έκταση.

Η τελευταία απόπειρα του νομοθέτη για τροποποίηση των χρήσεων στον Δήμο Βούλας πραγματοποιήθηκε το έτος 2003 και αφορούσε την περιοχή της Λεωφόρου Βουλιαγμένης. Τη φορά αυτή η τροποποίηση επιχειρήθηκε με νόμο (άρθρο 13 παρ. 24 του ν. 3212/2003), με προφανή σκοπό να παρακαμφθεί ο ακυρωτικός έλεγχος του Σ.τ.Ε. Ωστόσο, με μία απλή αίτηση κατοίκων της περιοχής για σφράγιση καταστήματος εμπορίας αυτοκινήτων, η οποία απορρίφθηκε από τον Δήμο, ήταν αρκετή για να ελεγχθεί παρεμπιπτόντως το κύρος του νόμου αυτού σε σχέση με τη συνταγματική προστασία του οικιστικού περιβάλλοντος και, ειδικότερα, του «πολεοδομικού κεκτημένου», το οποίο εν τω μεταξύ προσλάμβανε στη νομολογία του Δικαστηρίου ολοένα και δραστικότερο χαρακτήρα.

Οι αναφορές στην αιτιολογική έκθεση του νόμου για «μεταβολή των πολεοδομικών δεδομένων στην περιοχή» δεν αποδείχθηκαν αρκετές για να διασωθεί ο νόμος από την κρίση περί αντισυνταγματικότητας. Το Δικαστήριο έκρινε, με εντυπωσιακή μάλιστα ομοφωνία, ότι η επίμαχη διάταξη προκαλεί δυσμενή μεταβολή στο οικιστικό περιβάλλον, η οποία δεν δικαιολογείται από μόνη τη γειτνίαση προς τη Λεωφόρο Βουλιαγμένης. ΄Αλλωστε, χρήσεις, όπως εν προκειμένω η έκθεση αυτοκινήτων, δεν απευθύνονται στις ανάγκες των κατοίκων του συγκεκριμένου οικισμού της Βούλας, ώστε να θεωρηθεί ότι συμβάλλουν στην «αυτάρκειά» του.

3. Από τις κρίσεις που περιλαμβάνει η απόφαση συνάγονται τρεις, κατά την άποψή μας, σημαντικές διαπιστώσεις:

i. Η Ολομέλεια και όχι μόνον το Ε΄ Τμήμα- του Δικαστηρίου υιοθετεί ομόθυμα τη θεωρία του πολεοδομικού κεκτημένου, επιβεβαιώνοντας τον ρόλο του ως αυστηρού «θεματοφύλακα του περιβαλλοντικού Συντάγματος».

ii. Στην πραγματικότητα, ωστόσο, η ομοφωνία αυτή επιτυγχάνεται στη βάση ενός ελάχιστου κοινού παρανομαστή: Η επίμαχη νομοθετική διάταξη κρίνεται αντισυνταγματική, όχι απλά διότι συνιστά δυσμενή μεταβολή του οικιστικού
περιβάλλοντος, αλλά επειδή δεν υφίσταται «ειδική μελέτη που να τεκμηριώνει
επαρκώς την επίδικη ρύθμιση».

iii. Αυτό σημαίνει ότι η ύπαρξη μιας τέτοιας μελέτης
πιθανόν θα οδηγούσε το Δικαστήριο σε διαφορετική κρίση. Πρόκειται αναμφίβολα
για την υιοθέτηση ενός σχετικού πολεοδομικού κεκτημένου, η ενεργοποίηση και
υιοθέτηση του οποίου προϋποθέτει σταθμίσεις και βασίζεται σε τεχνικά και
επιστημονικά δεδομένα, τα οποία επιτρέπουν στο δικαστή να πραγματοποιήσει
αποτελεσματικά τον οριακό-ακυρωτικό έλεγχό του.  Ερωτηματικό παραμένει,
πάντως, η εν τοις πράγμασι υποχρέωση της Βουλής να συνοδεύει τους νόμους που
ψηφίζει από ειδικές μελέτες. Ο πρωτότυπος, ομολογουμένως, χαρακτήρας μιας
τέτοιας απαίτησης υποχωρεί πάντως ενόψει της ανάγκης προστασίας του οικιστικού
περιβάλλοντος.

4. Τέλος, με εντυπωσιακό τρόπο το Δικαστήριο προσδιορίζει τις βασικές
κατευθύνσεις για τυχόν μελλοντική απόπειρα τροποποίησης των χρήσεων, τις οποίες
ο κοινός νομοθέτης (Βουλή και κανονιστικώς δρώσα Διοίκηση) οφείλει, μετά από
προσεκτική μελέτη της δικαστικής απόφασης, να υιοθετήσει, προκειμένου να μην
ελεγχθεί το σχετικό εγχείρημα εκ νέου για αντισυνταγματικότητα.  Το νομολογιακό
μήνυμα που εκπέμπεται εν προκειμένω είναι σαφές: Ακόμη και αν έχουν παρέλθει
ογδόντα έτη από τον χαρακτηρισμό του οικισμού ως «εξοχικού», ακόμη και αν τα
δεδομένα έχουν πλήρως μεταβληθεί, η περιβαλλοντική προστασία επιβάλλει τον
αυστηρό έλεγχο της συνταγματικότητας με βάση το «πολεοδομικό κεκτημένο». Οι
παρεκκλίσεις που μπορεί να αναγνωριστούν είναι ελάχιστες και πρέπει να
υπακούουν σε συγκεκριμένες τεχνικές και επιστημονικές κρίσεις. Η ύπαρξη ενός
μεγάλου οδικού άξονα (Λεωφ. Βουλιαγμένης) δεν επαρκεί ως επιχείρημα για τη
δικαιολόγηση αποκλίσεων. Τυχόν νέες χρήσεις πρέπει πράγματι να συμβάλουν
στην «αυτάρκεια» του οικισμού και να μην συγκαλύπτουν ουσιαστικότερη μεταβολή
του χαρακτήρα του.

Απόστολος Παπακωνσταντίνου
Δρ. Συνταγματικού Δικαίου – Δικηγόρος

 

  Σ.τ.Ε. 3431/2006

[Πολεοδομικός σχεδιασμός Δήμου Αγίου Στεφάνου Αττικής]

 

 

Πρόεδρος: Π.Ν. Φλώρος

Εισηγήτρια: Αικ. Σακελλαροπούλου

Δικηγόροι: Α. Αλεφάντη (Ν.Σ.Κ.), Γ. Λάμπρου (Δήμος Αγίου Στε­φάνου),

Γρηγ. – Ευαγ. Καλαβρός (Αιτούντες)

 

 

 Πολεοδομικός σχεδιασμός. Έγκριση πολεοδομικής μελέτης. Γενικό Πολεοδομικό σχέδιο. Η έγκριση πολεοδομικών κανόνων που ανάγονται στο β’ επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού (πολεοδομικό μελέτη/σχέδιο πόλης) με υπουργική απόφαση δεν είναι συνταγματικά ανεκτή ενόψει των άρθρων 43 παρ. 2 και 24 παρ. 2 Συντ. Εξαι­ρέ­σεις μπορεί να αποτελούν αποφάσεις εκτελεστικού πολεοδομικού χαρακτήρα και αποφάσεις που εγκρίνουν εντοπισμένες τροποποιή­σεις πολεοδομικών μελετών.

 

 

Βασικές σκέψεις

 

5. Επειδή, όπως έχει κριθεί, η έγκριση ή τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακος και η θέσπιση, με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα, πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ειδι­κότερο θέμα, κατά την έννοια του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, αλλά ού­τε και θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα. Συνεπώς, οι ρυθμίσεις αυτές γίνονται μόνο με την έκδοση προεδρικού διατάγμα­τος και οι διατάξεις του άρθρου 10 του ν. 3044/2002 (Α’ 197), με τις οποίες με­ταβιβάσθηκαν από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας στον Υπουργό, δηλαδή σε άλλο όργανο της Διοικήσεως, πολεοδομικές αρμοδιότητες που δεν ανάγονται σε εντοπισμένη τροποποίηση σχεδίου ή σε πολεοδομικές εφαρμογές, είναι αντίθε­τες προς τα άρθρα 43 παρ. 2 και 24 παρ. 2 του Συντάγματος (ΣτΕ Ολομ. 3661 -3663/2005).

6. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, όπως προκύπτει από τα στοι­χεία του φακέλου (βλ. ιδίως τις γνωμοδοτήσεις του ΚΣΧΟΠ που μνημονεύονται στην προσβαλλομένη πράξη), με την υπ’ αριθ. 71164/4551/14.7.1995 απόφαση του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (Δ’ 561) εγκρίθηκε το Γ.Π.Σ. του Δήμου Αγίου Στεφάνου. Με την απόφαση αυτή περιελήφθησαν εντός των ορίων του Γ.Π.Σ. τμή­ματα του οικισμού, όπως αυτά προκύπτουν από την υπ’ αριθ. 30628/2903/28.9-7.10.1976 απόφαση του Νομάρχη Αττικής «περί καθορισμού ορίων οικισμού Αγ. Στεφάνου νομίμως προϋφισταμένου του έτους 1923» (Δ’ 311). Η απόφαση αυτή έχει κριθεί επ’ ευκαιρία προσβολής πράξεων που στηρίζονταν σ’ αυτήν, ανίσχυρη, ως στερούμενη εξουσιοδοτικού ερείσματος (ΣτΕ 1060/1985, 264/ 2005). Σύμφωνα με το ως άνω Γ.Π.Σ., στην περιοχή αυτή προβλέπεται η δη­μιουργία τεσσάρων πολεοδομικών ενοτήτων (Π.Ε.). Με την προσβαλλόμενη υπουργική απόφαση εγκρίνεται η υπαγωγή στις διατάξεις του άρθρου 13 του ν. 1337/1983 της εντός των ορίων οικισμού προϋφισταμένου του 1923 περιοχής Δήμου Αγίου Στεφάνου, εγκρίνεται το πολεοδομικό σχέδιο της Π.Ε.1 του ίδιου Δήμου, με τη δημιουργία οικοδομήσιμων χώρων, κοινόχρηστων χώρων και χώ­ρων κοινωφελών χρήσεων, καθορίζονται χρήσεις και όροι δόμησης κατά τομείς και τροποποιείται το εγκεκριμένο ρυμοτομικό σχέδιο του ως άνω δήμου επί του βασικού οδικού δικτύου. Όπως, εξάλλου, αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη, ο τομέας III αφορά περιοχή εντός του ορίου του οικισμού και εντός της ζώνης προστασίας του Πεντελικού όρους. Κατά της ως άνω πράξεως έχουν ασκηθεί αιτήσεις ακυρώσεως, μεταξύ των οποίων και αυτή των αιτούντων.

7. Επειδή, σύμφωνα με όσα έχουν ήδη εκτεθεί, η προσβαλλόμενη πρά­ξη είναι μη νόμιμη, δεδομένου ότι εκδόθηκε από αναρμόδιο όργανο. Τούτο διότι, όπως βασίμως προβάλλεται, αν και ο λόγος αυτός θα ήταν εξεταστέος και αυ­τεπαγγέλτως (ΣτΕ Ολομ. 1956/2000, 3228/1987 κ.ά.), η έγκριση της επίμαχης πολεοδομικής μελέτης μπορούσε, κατά τα ανωτέρω, να γίνει μόνο με προεδρικό διάταγμα. Ενόψει δε του χαρακτήρα του λόγου ακυρώσεως περί αναρμοδιότη­τας, αλλά και του ενιαίου του σχεδιασμού και της στενής αλληλεξαρτήσεως και αλληλουχίας των επί μέρους πολεοδομικών ρυθμίσεων, που θεσπίζονται κατά νόμο, με την πολεοδομική μελέτη για κάθε πολεοδομική ενότητα, η οποία απο­τελεί τη βάση για την πολεοδομική οργάνωση του οικισμού (βλ. άρθρα 37 παρ. 3, 38 παρ. 3, 43 και 44 παρ. 4 Κ.Β.Π.Ν., Δ’ 580/1999), πρέπει να ακυρωθεί στο σύνολο της η προσβαλλόμενη πράξη, η οποία αφορά κατά βάση μια πολεοδο­μική ενότητα, προκειμένου ο πολεοδομικός σχεδιασμός της επίμαχης περιοχής να γίνει ενιαίως μετά την ακύρωση, με την τήρηση της νόμιμης διαδικασίας (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1676/ 2005).

 

Σχόλιο

 

Είναι πλέον πολύ γνωστή η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σύμφωνα με την οποία η έγκριση πολεοδομικών ρυθμίσεων που ανά­γονται στο β’ επίπεδο πολεοδομικού σχεδιασμού, δηλαδή στο επίπεδο της πολεοδομικής μελέτης (σχεδίου πόλης), θα πρέπει να γίνεται υπο­χρεω­τικώς με την έκδοση προεδρικού διατάγματος. Η θέση αυτή στηρίχθηκε αρχικώς αποκλειστικά στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ., με το οποίο ανατέθηκε στο κράτος ο πολεοδομικός και χω­ροταξικός σχεδιασμός, ενώ στη συνέ­χεια συνδυά­στη­κε στενά και με το άρθρο 43 παρ. 2 Συντ., που καθορίζει τις προϋποθέσεις νό­μιμης έκδοσης πράξεων κανονιστικού χαρακτήρα από τα διάφορα όργα­να της Διοί­κη­σης.  

Με τη σχολιαζόμενη απόφαση το Δικαστήριο, εφαρμόζοντας με συνέπεια την προαναφερόμενη νομολογία, προέβη στην ακύρωση απόφασης του Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ, με την οποία είχαν εγκριθεί, εξ όσων τουλάχιστον φαίνεται από το περιεχό­μενο της απόφασης, ουσιώδεις αν όχι καθοριστικές πολεοδομικές ρυθμίσεις για τη φυσιογνωμία της πολεοδο­μικής ενότητας 1 του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου του Δήμου Αγίου Στεφάνου Αττικής (έγκριση πολεοδομικού σχε­δίου τμήματος της συγκεκριμένης πολεοδομικής ενότητας, τροποποίηση ρυμοτομι­κού σχεδίου επί του βασικού οδικού δικτύου κ.λπ.).

Είναι προφανές ότι η διατύπωση κρίσεων για την προκείμενη απόφαση του Δικαστηρίου εξαρτάται απολύτως από τη γνώμη που έχει κανείς για τη βασική νομολογία ( Σ.τ.Ε. Ολ. 3661/2005), άμεση απόρ­ροια της οποίας είναι άλλωστε και η έκδοση αυτής, όπως και πολλών άλλων αποφάσεων.

Κατά την άποψη μου, η αυστηρή πράγματι στάση της νομολο­γίας, η οποία ίσως θα μπορούσε να χαρακτηριστεί και ως ένα είδος προερμη­νευτικής επιλογής, επηρεάστηκε καθοριστικά από τα εξής: Πρώτον, το γεγονός ότι η πολεοδομική νομοθεσία χαρακτηρίζεται κατά γενική ομολογία από πολυπλοκότητα, ασά­φειες, αντινομίες και χαμηλή ποιό­τητα των ρυθμίσεων, αρνητικά στοιχεία τα οποία επι­τείνονται μάλιστα από τη μη κωδικοποίησή της. Δεύτερον, το γεγονός ότι η γενικευ­μένη και χωρίς φειδώ αποκέντρωση των πάσης φύσεως χωρικών αρμο­διο­τήτων (πολεοδομικών–περιβαλλοντικών) είχε, όπου και αν εφαρμό­στηκε, ως αποτέλεσμα την υποβάθμιση της ποι­ότητας του ανθρωπο­γενούς και του φυσικού περιβάλλοντος. Τρίτον, τη δύ­σκολα αμφι­σβητούμενη διαπίστωση, ότι και στον ελληνικό χώρο η έκδοση πράξεων πολεοδο­μικού χαρακτήρα από υποδεέστερα του Προ­έδρου της Δημοκρα­τίας όργανα της Διοίκησης (λ.χ. η οριοθέτηση οικι­σμών με νομαρχιακές αποφάσεις) είχαν έντονο συχνά πελα­τειακό χρώμα. Σε όλα αυτά βεβαίως θα πρέπει να προσθέσει κανείς και τη γνωστή θεσμική αντι­παλότητα που κατά καιρούς εμφανίζεται μεταξύ της εκτελεστικής και της δικαστικής εξου­σίας.

Όπως αναφέρθηκε, το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. έχει υπαγάγει γε­νικά τον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό στη ρυθμιστική αρμο­­διότητα του κράτους. Από την άλλη πλευρά με τη συντα­γμα­τική αναθεώρηση του 2001 είναι δυνατή η ανάθεση στους Ο.Τ.Α. αρμοδιοτήτων που ανήκουν στην αποστολή του. Παράλληλα, οι δύο αυτές συνταγματικές διατάξεις συνυπάρχουν με τη ρύθμιση του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ., κατά την οποία ο Πρόεδρος της Δημοκρα­τίας είναι το αρμόδιο όργανο για την έκδοση κανονιστικών διαταγμάτων μετά από σχετική ειδική εξουσιοδότηση, ενώ τα υπόλοιπα όργανα της Διοίκησης μπορούν να εκδίδουν κανονιστικές πράξεις μόνο για «ειδικό­τερα θέματα ή θέματα με τοπικό ενδιαφέρον ή με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό».

Αν λάβει κανείς ως αφετηρία την ισοτιμία των συνταγματικών διατά­ξεων θα πρέπει να θεωρηθεί, κατ’ αρχήν τουλάχιστον, συνταγματικά επιτρεπτή η μεταφορά πολεοδομικών αρμοδιοτήτων κανονιστικού χαρακτήρα σε άλλα διοικητικά όργανα πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας. Η τελική όμως κρίση για τη συνταγματικότητα μιας τέτοιας μεταφοράς δυσχεραί­νεται από την ύπαρξη του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ., το οποίο ορίζει, σύμφωνα με όσα αναφέρθηκαν, τις προϋποθέσεις νομιμότητας  μια τέτοιας με­ταφοράς.  Ποια είναι, όμως, τα πολεοδομικά θέματα και σύμφωνα με τι είδους και ποια κριτήρια, αλλά και υπό ποιες προϋποθέσεις, θα εντα­χθούν αυτά στην κατηγορία των ειδικών ή τοπικών θεμάτων ή εκείνων με τεχνικό ή λεπτομε­ρειακό χαρακτήρα; Προφανώς, οι απαντήσεις σε τέτοιου είδους ερωτή­ματα δεν μπορεί ποτέ να είναι απόλυτες και μονο­διά­στατες. 

Στην προκειμένη, βεβαίως, περίπτωση η δυσκολία αυτή επιτάθηκε από την αβελτηρία του κοινού νομοθέτη, ο οποίος παρέλειψε κραυγαλέα να καθορίσει τα πολεοδομικά θέματα που θεωρεί γενικού χαρακτήρα και, το κυριότερο, παρέλειψε να καθορίσει τους βασικούς πολεοδομικούς κανό­νες που θα εφαρμόζονται, ώστε να είναι στη συνέχεια συνταγματικά επιτρεπτή η υπαγωγή των σχετικών ζητημάτων στην έννοια των ειδικότε­ρων, τεχνικών ή λεπτομερειακών θεμάτων[1].

Με αυτά τα δεδομένα, ο δικαστής φαίνεται να τέθηκε μπροστά  στο ακραίο και γενικευμένο δίλημμα, εάν έπρεπε να θεωρήσει συντα­γματικά επιτρεπτή ή όχι την ανάθεση πολεοδομικών αρμοδιοτήτων κανο­νι­στικού χαρακτή­ρα σε άλλα όργανα της Διοίκησης πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας. Επέλεξε, όπως αναφέρθηκε, τη δεύτερη άποψη, δη­λα­δή της αντισυντα­γμα­τικότητας.

Κατά την άποψη μου, θα έπρεπε να ακολουθήσει μια ενδιά­μεση και μετριοπαθή οδό. Θα μπορούσε να συναρτήσει το επιτρε­πτό ή μη της έγκρισης των πολεοδομικών μελετών από όργανα της Διοίκησης υποδεέστερα του Προέδρου της Δημοκρατίας με τη μη ενεργο­ποίηση έως σήμερα του κοινού νομοθέτη, υπό την έννοια, ότι, εωσότου καθορίσει τα θέματα εκείνα που θεωρεί γενικά, όπως και τους βασικούς πολεοδομικούς κανόνες, δεν είναι συνταγματικά ανεκτή η έγκριση των πολεοδομικών μελετών με υπουργική απόφαση. Η θέση αυτή έχει το πλεονέκτημα, ότι προσπερνά τα ακραία θεσμικά διλήμ­ματα, λειτουργεί παιδευτικά προς τη Διοίκηση, αλλά το κυριότερο προσφέ­ρει διαχρονικά στον πολεοδομικό σχεδιασμό.

Υπό το φως των ανωτέρω, μπορεί ίσως να διατυπωθεί η γενική κρίση, πως δεν θα πρέπει οι θεσμικές ανάγκες να παρα­γνωρίζουν ολο­σχερώς τη λογική της πολεοδομίας, πράγμα που συμβαίνει  με σημα­ντικές όψεις της απόφασης 3661/2005[2]. Από την άλλη όμως μεριά, δεν θα πρέπει και οι πολεο­δο­μικές ανάγκες να οδηγούν σε άμβλυνση των θεσμικών εγγυ­ήσεων που θέτει ο συντα­­κτικός νομοθέτης.  Σε αυτό, βεβαίως, είναι αναγκαίο να συμβάλει και ο αδρανής μέχρι σήμερα κοινός νομοθέτης[3].  Μέχρι τότε, η περίπτωση της απόφασης που αφορά τον πολεοδομικό σχεδιασμό του Δήμου Αγίου Στεφάνου Αττικής θα καρκι­νοβατεί δυστυχώς μεταξύ της διοίκησης και της δικαιοσύνης, όπως πολλές άλλες αποφάσεις πολεοδομικού χαρακτήρα.  

 

 

Μάριος Χαϊνταρλής

ΔΝ – Δικηγόρος

                  

[1] Βλ. σχετικά Γ. Γιαννακούρου, Το διοικητικό σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα: σκέψεις με αφορμή την Σ.τ.Ε. Ολ. 3661/2005, «Περιβάλλον και Δίκαιο», 2/2006, σ. 218.

 

[2] Η θέση περί της συνταγματικότητας της έγκρισης του γενικού πολεοδομικού σχεδίου με υπουργική απόφαση και της αντισυνταγματικότητας της έγκρισης της πολεοδομικής μελέτης είναι το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα χάσματος μεταξύ δικαίου και πολεοδομίας.  

[3] Για μια πιο ισορροπημένη κατανομή των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στα διάφορα επίπεδα της Διοίκησης βλ. Δ. Οικονόμου, Μια πρόταση για την αναμόρφωση του συστή­ματος πολεοδομικού σχεδιασμού (αρμοδιοτήτων, σχεδίων, μηχανισμών), «Περιβάλλον και Δίκαιο», 2/2006, σ. 220-221.

 

Συμβούλιο της Επικρατείας

Τμήμα Ε΄

ΠΕ 338/2006

 

Σχέδιο π. δ.

«Καθορισμός μέτρων και διαδικασιών

για την ολοκληρωμένη προστασία και διαχείριση των υδάτων

σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ»

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Θ. Αραβάνης, Πάρεδρος

 

 

Βασικές σκέψεις

 

1. Όταν για την εφαρμογή μίας Οδηγίας, πέρα από την προθεσμία που ορίζεται για τη θέσπιση στο εθνικό δίκαιο του αναγκαίου κανονιστικού πλαισίου, επιβάλλεται και η λήψη, μεταγενεστέρως, ειδικότερων μέτρων συμμορφώσεως, κλιμακουμένων σε μεταγενέστερες προθεσμίες, πρέπει, και στην περίπτωση αυτή, το κανονιστικό πλαίσιο να έχει τεθεί σε ισχύ πριν την εκπνοή της οριζόμενης για το σκοπό αυτόν προθεσμίας, διότι άλλως μετατίθεται χρονικώς η έναρξη λειτουργίας του όλου συστήματος μέτρων εφαρμογής. Περαιτέρω, η θέσπιση του κανονιστικού πλαισίου πρέπει να γίνεται με ένα, κατά το δυνατόν, νομοθέτημα, ώστε να επιτυγχάνεται η συνοχή των ρυθμίσεων και να διευκολύνεται ο εντοπισμός και η εφαρμογή των κανόνων δικαίου. Εξ άλλου, όπως κρίνεται παγίως, τα σχέδια προεδρικών διαταγμάτων που περιέχουν συμμόρφωση προς Οδηγίες πρέπει να αποστέλλονται στο Συμβούλιο της Επικρατείας σε εύλογο χρόνο πριν τη λήξη της προθεσμίας συμμορφώσεως, προκειμένου το Συμβούλιο να δυνηθεί να ασκήσει λυσιτελώς τη γνωμοδοτική του αρμοδιότητα και η Διοίκηση να έχει τον χρόνο να συμμορφωθεί προς τυχόν παρατηρήσεις νομιμότητας (ΠΕ 183/05, 114/04, 383/03, 320/01 κ.ά). Στην προκειμένη περίπτωση, το κανονιστικό πλαίσιο συμμορφώσεως προς την Οδηγία διασπάται σε δύο τουλάχιστον κείμενα (ν. 3199/2003 και το υπό επεξεργασία σχέδιο), καθένα από τα οποία δεν έχει αυτοτέλεια, αλλά παραπέμπει στο άλλο, ενώ δεν έχουν εκδοθεί οι κανονιστικές πράξεις που προβλέπονται από άλλες εξουσιοδοτικές διατάξεις του νόμου και αποτελούν προϋπόθεση για την ρύθμιση σημαντικών ζητημάτων εφαρμογής της Οδηγίας [π.χ. η καταγραφή των λεκανών απορροής και η υπαγωγή τους σε υδατικά διαμερίσματα σύμφωνα με το άρθρο 3 της Οδηγίας (βλ. άρθρο 5 παρ. 2 του ν. 3199/03 και τα εκτιθέμενα σε επόμενη παρατήρηση), η κοινή υπουργική απόφαση για τον ορισμό εθνικού δικτύου παρακολούθησης της ποιότητας και ποσότητας των υδάτων (άρθρο 4 παρ. 4 ν. 3199/03), η κοινή υπουργική απόφαση για τον καθορισμό του τρόπου δημοσιοποίησης των Σχεδίων Διαχείρισης και της συμμετοχής του κοινού στην δημόσια διαβούλευση (άρθρο 14 της Οδηγίας και άρθρο 6 παραγρ. 5 του ν. 3199/03) κ.λπ.]. Η ανωτέρω διάσπαση της ενότητας του κανονιστικού πλαισίου επιτείνεται από μεταγενέστερες τροποποιήσεις πάγιων διατάξεων του ν. 3199/2003, με τις οποίες εισάγονται ειδικές ρυθμίσεις [βλ. τροποποίηση του άρθρου 7 του ν. 3199/2003 με τις διατάξεις του άρθρου 9 του ν. 3481/2006 (Α’ 162), επί των οποίων το Τμήμα δεν λαμβάνει θέση διότι το περιεχόμενο του παρόντος σχεδίου δεν αφορά την ειδική ρύθμιση που έχει εισαχθεί με τις τελευταίες αυτές διατάξεις]. Επιπροσθέτως, το σχέδιο απεστάλη προς επεξεργασία στο Συμβούλιο της Επικρατείας 2 έτη και 8 μήνες μετά την εκπνοή της προθεσμίας συμμορφώσεως. Εν όψει τούτων παρατηρείται εκ προοιμίου αφ’ ενός ότι η ακολουθηθείσα μέθοδος συμμορφώσεως προς την Οδηγία δεν είναι η προσήκουσα και αφ’ ετέρου ότι σημειώθηκε σημαντική καθυστέρηση στην προώθηση του παρόντος σχεδίου προς επεξεργασία.

8. Η απόδοση των περιεχομένων στις Οδηγίες επιστημονικών και νομικών όρων πρέπει να ακολουθεί την καθιερωμένη επιστημονική και νομική ορολογία, χάριν της ενότητας και της συνέχειας της νομοθεσίας, πρέπει δε να αποφεύγεται η δημιουργία νέων όρων εφ’ όσον υπάρχουν εν χρήσει γνωστοί και δόκιμοι όροι. Όταν δε παρίσταται ανάγκη εισαγωγής νέων όρων, αυτοί πρέπει να διαθέτουν ακρίβεια, πυκνότητα και ενάργεια. Εξ άλλου, για την ορθή απόδοση ενός όρου πρέπει να λαμβάνεται υπ’ όψη η απόδοση του και στις λοιπές γλώσσες των κρατών μελών της Ε.Ε., και όχι μόνο σε μία από αυτές. Στην προκειμένη περίπτωση, ο ν. 1739/87 καθιέρωσε την έννοια του «υδατικού διαμερίσματος» (άρθ.  1  περ. 4) ως βασικής μονάδας διαχειρίσεως του υδατικού δυναμικού (βλ. άρθ. 3 παρ. 4), η οποία επιτυγχάνεται, μεταξύ άλλων, με την εκπόνηση μεσοχρόνιων προγραμμάτων που εξειδικεύονται περαιτέρω για κάθε λεκάνη απορροής (άρθ. 4 παρ. 6), και διήρεσε τη χώρα σε 14 υδατικά διαμερίσματα (άρθ. 1 παρ. 4 και συνημμένο στον νόμο διάγραμμα). Παρομοίως η Οδηγία, επιτάσσει μεν τον εντοπισμό των «λεκανών απορροής» (basins hydrographiques, bacini idrografici, cuencas hidrográficas, Einzugsgebieten, river basins, άρθ. 2 παρ. 13), ορίζει όμως ρητά ως βασική μονάδα διαχείρισης του υδατικού δυναμικού υδρογραφική ενότητα ευρύτερη της «λεκάνης απορροής», η οποία στις άλλες κοινοτικές γλώσσες αποδίδεται ως district hydrographique, distretto idrografico, demarcación hidrográfica, Teileinzugsgebiet, river basin districtί κ.λπ (άρθρα 2 παρ. 15, 3 παρ. 1) και η οποία, όπως προεκτέθηκε, αντιστοιχεί στο «υδατικό διαμέρισμα» του ν. 1739/87 (ΣΕ  1688/2005 Ολομ.). Οι ανωτέρω έννοιες («λεκάνη απορροής» και «υδατικό διαμέρισμα») αποδίδονται στο υπό επεξεργασία σχέδιο με τους όρους «λεκάνη απορροής ποταμού» και περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού», αντιστοίχως, οι οποίοι αποτελούν εκ των ενόντων μετάφραση των αγγλικών όρων «river basin» και «river basin district». Η απόδοση όμως αυτή δεν είναι ικανοποιητική. Ειδικότερα, ο όρος «λεκάνη απορροής ποταμού» είναι στενότερος του δέοντος, διότι σύμφωνα με το άρθ. 2 περίπτ. 13 της Οδηγίας η λεκάνη απορροής δεν συνάπτεται αναγκαίως με «ποταμό», αλλά περιλαμβάνει όλα τα ρέοντα ύδατα μιας γεωγραφικής ζώνης που καταλήγουν στη θάλασσα. Ο όρος «περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού/-ών» είναι ανεπιτυχής διότι, εκτός του ότι δεν είναι συνοπτικός και εύηχος, α) καινοτομεί χωρίς αποχρώντα λόγο, αγνοώντας την καθιερωμένη ορολογία του ν. 1739/87 («υδατικό διαμέρισμα»), παρά το ότι, όπως ανέφεραν οι παραστάντες εκπρόσωποι της Διοικήσεως, οι υπό καθορισμό «περιοχές λεκάνης απορροής ποταμών» ταυτίζονται με τα «υδατικά διαμερίσματα» του ν. 1739/1987 και, β) προκαλεί σύγχυση με τον πρώτο όρο, ιδίως όταν οι δύο όροι απαντώνται στην ίδια διάταξη   (π.χ.   άρθ.    3   παραγρ.   Α   περιπτ.    1    και   2   του   σχεδίου), δημιουργώντας την εντύπωση ότι η «περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού» περιλαμβάνει απλώς μείζονα περιοχή πέριξ μιας λεκάνης απορροής (ενώ κατά την Οδηγία μπορεί να αποτελείται από περισσότερες γειτονικές λεκάνες απορροής), επιπλέον δε, όπως η «λεκάνη απορροής ποταμού», δεν συνδέεται αναγκαίως με συγκεκριμένο «ποταμό». Η σύγχυση αυτή αποτυπώνεται και στις διατάξεις του ν. 3199/03, ο οποίος ενίοτε χρησιμοποιεί αδιακρίτως τους δύο όρους, με αποτέλεσμα να δημιουργείται κίνδυνος παρανοήσεων και σοβαρών αποκλίσεων από την Οδηγία (βλ. π.χ. άρθ. 4 παραγρ. 1 περίπτ. θ’ του ν. 3199/03, το οποίο επιβάλλει την σύνταξη εκθέσεως, αναλύσεων κ.λπ για κάθε «λεκάνη απορροής ποταμού», ενώ κατ’ άρθρο 5 παραγρ. 1 της Οδηγίας οι ενέργειες αυτές επιβάλλονται για κάθε περιοχή λεκάνης απορροής, δηλαδή για κάθε υδατικό διαμέρισμα, άρθρο 5 παραγρ. 1-3 του νόμου, το οποίο λαμβάνει ως βάση για την διαχείριση του υδατικού δυναμικού και την διάρθρωση των διοικητικών υποδομών την «λεκάνη απορροής ποταμού», ενώ η Οδηγία, όπως προεκτέθηκε, επιβάλλει τη λήψη των οικείων μέτρων σε επίπεδο υδατικού διαμερίσματος (άρθ. 2 παρ. 15, 5 παρ. 1-2 αυτής), άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 3199/03, το οποίο διαλαμβάνει περί σχεδίου διαχείρισης των «λεκανών απορροής ποταμών», ενώ το άρθρο 13 της Οδηγίας επιβάλλει την εκπόνηση σχεδίου διαχείρισης για κάθε υδατικό διαμέρισμα («περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού»), κ.λπ. Εν όψει τούτων, η Διοίκηση πρέπει να επανεξετάσει το ζήτημα της χρησιμοποιούμενης ορολογίας στο σχέδιο, συνιστάται δε αντί των όρων «λεκάνη απορροής ποταμού» και «περιοχή λεκάνης απορροής ποταμού», να χρησιμοποιηθούν οι όροι «λεκάνη απορροής» και «υδατικό διαμέρισμα», μετά τους οποίους, κατά την πρώτη χρήση τους, μπορεί να τεθεί εντός παρενθέσεων ο αντίστοιχος όρος του ν. 3199/03.

9. Το άρθρο 3 παρ. 1 της Οδηγίας δεν επιβάλλει στα κράτη μέλη να καθορίσουν επισήμως, με σχετική πράξη της Διοικήσεως, τις λεκάνες απορροής, αλλά να τις καταγράψουν / εντοπίσουν (recenser, identify), προκειμένου να τις υπαγάγουν σε υδατικό διαμέρισμα, ενδεχομένως με ειδική πράξη υπαγωγής. Επομένως, για τον καθορισμό των υδατικών διαμερισμάτων δεν απαιτείται κατά την Οδηγία να προηγηθεί ο κατ’ άρθρο 5 παρ. 2 του ν. 3199/03 καθορισμός των «λεκανών απορροής» με απόφαση της Εθνικής Επιτροπής Υδάτων που δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως. Η διαδικασία αυτή θα συνεπήγετο, άλλωστε, περαιτέρω καθυστέρηση στην εφαρμογή της Οδηγίας, εν όψει του μεγάλου αριθμού των λεκανών απορροής, που ανέρχονται σε 45, σύμφωνα με τους παραστάντες εκπροσώπους της Διοικήσεως. Ως εκ τούτου, στο άρθρο 3 παραγρ. Α περίπτ. 1 του σχεδίου, αντί της φράσεως «οι λεκάνες απορροής ποταμού που προσδιορίζονται σύμφωνα με την παράγραφο 2 … υπάγονται …»   πρέπει   να   τεθεί   η   φράση   «οι   λεκάνες   απορροής   που   έχουν, ενδεχομένως, προσδιορισθεί σύμφωνα με την παράγραφο 2 …».

14. Στο ίδιο άρθρο 4 παραγρ. 4 εδάφιο πρώτο και παραγρ. 5 περίπτ. γ’, αντί των λέξεων «του πληττόμενου» και «του πληγέντος», αντιστοίχως, πρέπει να τεθεί «του οικείου» ή «του αντίστοιχου» (concerné, affected). Εν προκειμένω το σχέδιο αναπαράγει την εσφαλμένη διατύπωση του επίσημου ελληνικού κειμένου της Οδηγίας, το οποίο περιέχει πολλά μεταφραστικά και γλωσσικά λάθη. Όπως, όμως, εκτίθεται στην παρατήρηση 8, η Διοίκηση δεν δεσμεύεται από τυχόν μεταφραστικά σφάλματα ή παρανοήσεις που έχουν παρεισφρήσει στο επίσημο ελληνικό κείμενο της Οδηγίας, αλλά οφείλει να αποδίδει   το   αντικειμενικό   και   ορθό   νόημα   της   κοινοτικής   διατάξεως, λαμβάνοντας υπ’ όψη και τις άλλες γλωσσικές αποδόσεις της Οδηγίας.

28.   Προκειμένου  να   καθίσταται  σαφές  ότι  το  Σχέδιο Διαχείρισης αφορά το υδατικό διαμέρισμα (περιοχή λ.α.π.), και όχι κάθε λεκάνη απορροής, κατά τα ήδη εκτεθέντα, ως τίτλος του άρθρου 10 του σχεδίου πρέπει να τεθεί «Σχέδιο Διαχείρισης υδατικού διαμερίσματος (ή Περιοχής λ.α.π.)» και να διορθωθούν αναλόγως οι όροι «Σχέδιο Διαχείρισης λεκάνης απορροής ποταμού», που απαντούν στο άρθρο αυτό, στο άρθρο 11 και σε άλλες διατάξεις του σχεδίου (π.χ. άρθ. 12 παρ. 1). Περαιτέρω, εν όψει του ότι το Σχέδιο Διαχείρισης περιλαμβάνει μέτρα και ρυθμίσεις που έχουν κανονιστικό χαρακτήρα (ιδίως στο Πρόγραμμα Μέτρων, άρθ. 12 του υπό επεξεργασία σχεδίου) το Σχέδιο Διαχείρισης πρέπει να δημοσιεύεται προσηκόντως, και δη στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (πρβλ. ΣΕ 3264/05). Επομένως, στην παραγρ. 1 του άρθ. 10 του σχεδίου, μετά τη λέξη «καταρτίζεται» πρέπει να προστεθούν οι λέξεις «και εγκρίνεται», στο τέλος δε της αυτής παραγράφου να προστεθεί η φράση «και δημοσιεύεται στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως». 

 

 

ΣΧΟΛΙΟ    

 

Ι. Γενικά

 

Ο ν. 3199/2003 αποβλέπει βασικά στην προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στην οδηγία 2000/60/ΕΚ «για τη θέσπιση πλαισίου κοινοτικής δράσης στον τομέα της πολιτικής των υδάτων». Η εναρμόνιση στην οποία προβαίνει δεν φαίνεται πάντως να εγγυάται την εφαρμογή των κανόνων της οδηγίας στην έννομη τάξη μας. Πολλές διατάξεις του διακρίνονται εν πρώτοις για το γενικό περιεχόμενό τους, ενώ αρκετές ρυθμίσεις του είναι αντιφατικές και ατυχείς. Εκτός αυτού, η εξειδίκευσή τους ανατίθεται στον κανονιστικό νομοθέτη με την έκδοση μιας σειράς πράξεων, οι περισσότερες από τις οποίες δεν έχουν ακόμη εκδοθεί. Αν σ΄ αυτά τα προβλήματα προστεθεί ότι οι μεταβατικές διατάξεις του νόμου δεν διευκρινίζουν με σαφήνεια την τύχη των διατάξεων του προϊσχύσαντος νόμου 1739/1987 «Διαχείριση των υδατικών πόρων», προκύπτει χωρίς δυσκολία ότι το θεσμικό πλαίσιο που καταστρώνει ο ν. 3199/2003 είναι ελλιπές, αποσπασματικό και στερείται συστηματικής συνοχής. Γι’ αυτό ακριβώς είναι απρόσφορο να επιτελέσει την αποστολή του (βλ. σχετικά το έργο Γ. Παπαδημητρίου (επιμ.), Βιώσιμη διαχείριση υδάτων. Αρχές, κανόνες και εφαρμογή. Πρακτικά Συνεδρίου, Αθήνα-Κομοτηνή 2006, ιδίως του ιδίου, La nave va… Επισημάνσεις για τη νομοθεσία που διέπει την προστασία και τη διαχείριση των υδάτων, σ. 63 επ.).

          Τρία χρόνια σχεδόν μετά τη θέσπιση του νόμου υποβλήθηκε προς επεξεργασία στο Συμβούλιο Επικρατείας σχέδιο διατάγματος σχετικά με τον «καθορισμό μέτρων και διαδικασιών για την ολοκληρωμένη προστασία και διαχείριση των υδάτων κ.λπ.». Στο Πρακτικό Επεξεργασίας εξετάζεται η νομιμότητα των ρυθμίσεών του. Αξίζει να σημειωθεί ότι οι αδυναμίες του νόμου που επισημάνθηκαν προηγουμένως ήταν αναπόφευκτο να αναπαραχθούν στο προεδρικό διάταγμα, ενώ στην επιχειρούμενη εναρμόνιση προς την οδηγία 2000/60/ΕΚ, αντί να θεραπεύονται υφιστάμενα, προστίθενται και νέα προβλήματα. Με αυτά τα δεδομένα, το ΔΕΚ, στο οποίο έχει ήδη προσφύγει η Επιτροπή, φαίνεται ότι δεν θα δυσκολευτεί να διαπιστώσει τη μη εναρμόνιση προς αυτήν.

Από τις παρατηρήσεις και τις επισημάνσεις του σημαντικού αυτού Πρακτικού σχολιάζονται όσες έχουν γενικότερο ενδιαφέρον σχετικά με τη διαδικασία και τη μέθοδο για την εναρμόνιση του κοινοτικού δικαίου στη χώρα μας (ΙΙ) και την ορολογία που υιοθετείται στα νομοθετήματα εναρμόνισης (ΙΙΙ).

 

ΙΙ. Διαδικασία και μέθοδος εναρμόνισης

 

Οι κρίσιμες παράμετροι της εναρμόνισης του ελληνικού προς το κοινοτικό δίκαιο είχαν αναδειχθεί στο Πρακτικό Επεξεργασίας 406/1980 με εισηγητή τον τέως Πρόεδρο του Συμβουλίου της Επικρατείας Χρήστο Γεραρή (ΤοΣ, τ. 6 (1980), σ. 437 επ.). Σ΄ αυτό το Πρακτικό, που είχε «καθοδηγητικό» χαρακτήρα, είχαν τεθεί και είχαν διευκρινιστεί, ενόψει του μεγάλου αριθμού των κανονιστικών πράξεων που επρόκειτο να εκδοθούν για την επικείμενη συμμετοχή της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, όλα τα βασικά προβλήματά της. Οι θέσεις που είχαν διατυπωθεί προσδιόρισαν έκτοτε, σε σημαντικό βαθμό, την επεξεργασία των διαταγμάτων εναρμόνισης από το Δικαστήριο. Οι αποκλίσεις όμως της διοίκησης από τις παραδοχές του που άρχισαν να πληθαίνουν με την πάροδο του χρόνου έφεραν νέα προβλήματα στην επιφάνεια.

Αυτήν ακριβώς την πραγματικότητα είχε υπόψη του το Δικαστήριο κατά την επεξεργασία του σχεδίου διατάγματος για την εναρμόνιση προς τη οδηγία 2000/60/ΕΚ. Στο εξεταζόμενο Πρακτικό εντοπίζονται έτσι προβλήματα, που οδηγούν σε απρόσφορη και ορισμένες φορές σε στρεβλή εναρμόνιση του ελληνικού προς το κοινοτικό δίκαιο. Οι παρατηρήσεις του Δικαστηρίου, που έχουν γενικότερη σημασία, επιχειρούν να συμβάλλουν στην αντιμετώπισή τους με την εκκαθάριση, τη διευκρίνιση και τον εμπλουτισμό των προδιαγραφών, με τις οποίες πρέπει να επιχειρείται η εναρμόνιση. Οι επισημάνσεις που διατυπώνονται στη σκέψη 1 του Πρακτικού παρουσιάζουν εξαιρετικό ενδιαφέρον για τη διαδικασία που ακολουθείται και τη μέθοδο που υιοθετείται εν πρώτοις για την εκπόνηση και έπειτα για την επεξεργασία των διαταγμάτων εναρμόνισης.

 

α. Έγκαιρη υποβολή του σχεδίου προς επεξεργασία

 

Το Δικαστήριο τονίζει, στην αρχή, ότι τα εν λόγω σχέδια πρέπει να υποβάλλονται προς επεξεργασία εγκαίρως, και πάντως αρκετά προτού εκπνεύσει η προθεσμία που τάσσει η κοινοτική πράξη για την ισχύ της. Μόνον έτσι εξασφαλίζεται επαρκής χρόνος για την επεξεργασία του προεδρικού διατάγματος και την ενσωμάτωση, στη συνέχεια, των παρατηρήσεων του Δικαστηρίου στο κείμενό του. Τηρουμένων των αναλογιών, το ίδιο πρέπει να ισχύει και για υποδεέστερες κανονιστικές πράξεις που δεν υποβάλλονται βέβαια προς επεξεργασία στο Συμβούλιο Επικρατείας. Διαφορετικά, η χώρα θα παρέλειπε να συμμορφωθεί εγκαίρως προς ανειλημμένες υποχρεώσεις της απέναντι στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Η θέσπιση ή η έκδοση των νομοθετημάτων εναρμόνισης εντός της προθεσμίας που τάσσει η κοινοτική πράξη απασχολεί έντονα το Δικαστήριο. Η πικρή εμπειρία που έχουμε αποκτήσει σχετικά δικαιολογεί ασφαλώς την ευαισθησία του για το ζήτημα. Ο ρόλος του είναι όμως εν προκειμένω μάλλον «παιδαγωγικός». Τι θα μπορούσε, άραγε, να αποφασίσει, όταν υποβάλλεται διάταγμα προς επεξεργασία μετά την παρέλευση της προθεσμίας; Μπορεί να σταθεί εμπόδιο στην έκδοσή του; Ή αναγκάζεται εκ των πραγμάτων να συμφωνήσει, για να αποφευχθούν περισσότερο αρνητικές συνέπειες από τη μη συμμόρφωση σε ανειλημμένες υποχρεώσεις της Ελλάδας απέναντι στην Ευρωπαϊκή Ένωση; Οι διατυπώσεις που περιλαμβάνονται στο Πρακτικό εκφράζουν χωρίς περιστροφές το δίλημμα μπροστά στο οποίο βρίσκεται το Δικαστήριο σε ανάλογες περιπτώσεις. Αρκείται έτσι να επισημάνει την παράλειψη να προωθηθεί εμπρόθεσμα το διάταγμα και με αδρές γραμμές τις συνέπειές της, φαίνεται όμως, «την ανάγκη φιλοτιμία ποιούμενο», να στέργει εν τέλει στην έκδοσή του.

 

β. Εναρμόνιση με ένα ή περισσότερα νομοθετήματα;

 

Το Δικαστήριο προκρίνει, εξάλλου, την ένταξη όλων των διατάξεων σε ένα νομοθέτημα, ώστε να επιτυγχάνεται η συνοχή των ρυθμίσεων και να διευκολύνεται ο εντοπισμός και η εφαρμογή των κανόνων που ισχύουν. Η διασπορά τους σε περισσότερα νομοθετήματα (νόμος, διάταγμα και άλλες κανονιστικές πράξεις) την δυσχεραίνει, αν δεν την καθιστά ίσως ανέφικτη. Αυτό ισχύει κατά μείζονα λόγο, όπως υπογραμμίζει εύστοχα το Δικαστήριο, και στην περίπτωση που διαρρηγνύεται η συνοχή του βασικού νομοθετήματος εναρμόνισης με μεταγενέστερες διατάξεις που αποκλίνουν από τις επιλογές του. Το παράδειγμα που επικαλείται είναι εύγλωττο. Πρόκειται για το ν. 1381/2006 που προβλέπει ειδικές ρυθμίσεις για την εκτροπή του Αχελώου. Στο Πρακτικό αναφέρεται επίσης ότι το νομοθέτημα εναρμόνισης δεν πρέπει να περιορίζεται απλώς στην επανάληψη των διατάξεων της κοινοτικής πράξης.

Η ένταξη όλων των συναφών κανόνων σε ένα νομοθέτημα (νόμο, διάταγμα ή υπουργική απόφαση) είναι ευπρόσδεκτη. Δεν είναι όμως πάντοτε δυνατή. Ο νομοθέτης μπορεί να προκρίνει τη θέσπιση νόμου και την εξειδίκευση έπειτα των διατάξεών του με διάταγμα ή, κατά περίπτωση, και άλλες κανονιστικές πράξεις. Αυτό συμβαίνει στην εξεταζόμενη περίπτωση. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι η προώθηση προς επεξεργασία του διατάγματος στο Συμβούλιο Επικρατείας έγινε με καθυστέρηση τριών σχεδόν χρόνων, μετά την προειδοποιητική επιστολή της Επιτροπής προς την ελληνική κυβέρνηση και με προφανή σκοπό να αποφευχθεί η καταδίκη της Ελλάδας από το ΔΕΚ για μη συμμόρφωση προς την οδηγία.

          Αν οι διατάξεις του νόμου ήταν προϊόν προσεκτικής και συστηματικής επεξεργασίας και διέθεταν μεγαλύτερη κανονιστική πυκνότητα, δεν θα ετίθετο ίσως πρόβλημα. Η έκδοση διατάγματος κατ΄ εξουσιοδότησή του θα μπορούσε να τις συγκεκριμενοποιήσει και να τις εξειδικεύσει, εντός βέβαια της προβλεπόμενης προθεσμίας και υπό τον όρο ότι οι ρυθμίσεις νόμου και διατάγματος θα εναρμονίζονται μεταξύ τους. Το ίδιο ισχύει, τηρουμένων των αναλογιών, και όταν επιβάλλεται λόγω του σύνθετου χαρακτήρα των προς ρύθμιση θεμάτων η έκδοση και άλλων υποδεέστερων κανονιστικών πράξεων.

Την προσφορότητα της πρακτικής που ακολουθείται για τη διαδικασία και τη μέθοδο εναρμόνισης με τη θέσπιση περισσότερων και αλλεπάλληλων νομοθετημάτων φαίνεται να αποκρούει το Δικαστήριο. Όχι ίσως γιατί είναι καθεαυτή απρόσφορη, αλλά γιατί η ενεργοποίησή της στη χώρα μας προσλαμβάνει συνήθως ακραίες διαστάσεις. Η εκδοχή που συναντούμε συχνά στην πράξη θα μπορούσε να περιγραφεί ως εξής: ο νόμος θεσπίζεται (ίσως) εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας και εξειδικεύεται μετά την παρέλευση ικανού χρόνου με την έκδοση ορισμένων μόνο από τις κανονιστικές πράξεις εναρμόνισης (διαταγμάτων ή υπουργικών αποφάσεων). Όσες απαιτούνται ακόμη για να ολοκληρωθεί το κανονιστικό πλαίσιο που διέπει το θέμα εκδίδονται αργότερα χωρίς προσδιορισμένο χρονοδιάγραμμα. Είναι, τέλος, συχνό το φαινόμενο νομοθετήματα εναρμόνισης να περιλαμβάνουν αντιθέσεις τόσο σε επιμέρους ρυθμίσεις τους όσο και στη χρησιμοποιούμενη ορολογία.

Στην εξεταζόμενη περίπτωση ακολούθησε μετά τη θέσπιση του ν. 3199/2003 μακρά περίοδος αδράνειας. Ο νόμος προέβλεψε την έκδοση ενός μεγάλου αριθμού κανονιστικών πράξεων. Ακόμη όμως και αν είχαν εκδοθεί, δεν θα διέθεταν, με την προχειρότητα που συνήθως εκπονούνται, συστηματική συνοχή. Το πρόβλημα εντοπίζεται λοιπόν εν πρώτοις στην επιλογή του νομοθέτη να περιοριστεί στη θέσπιση, με μικρότερη ή μεγαλύτερη πιστότητα προς την υπόψη κοινοτική πράξη, μόνο των απολύτως αναγκαίων κανόνων και να μετακυλύσει την ευθύνη της συγκεκριμενοποίησης και της εξειδίκευσής τους στον κανονιστικό νομοθέτη. Η συνέχεια της επιλογής του ήταν αναμενόμενη. Ο κανονιστικός νομοθέτης δεν εξέδωσε ακόμη τις αναγκαίες κανονιστικές πράξεις. Η εναρμόνιση έτσι της ελληνικής νομοθεσίας προς την οδηγία 2000/60/ΕΚ παραμένει ημιτελής, αποσπασματική και διάτρητη. Αυτήν την πραγματικότητα επιχείρησε να αντιμετωπίσει εν μέρει το σχέδιο του προεδρικού διατάγματος, με επιλογές που δεν εναρμονίζονται πάντως συχνά με τις ρυθμίσεις του νόμου.

Από τον προβληματισμό του Δικαστηρίου για το ζήτημα προκύπτουν ορισμένες βασικές σκέψεις που πρέπει να έχει ως οδηγό ο κανονιστικός νομοθέτης για την εκπόνηση των διαταγμάτων εναρμόνισης:

α. Οι σχετικοί κανόνες πρέπει να περιλαμβάνονται, κατά το δυνατόν, σε ένα νομοθέτημα.

β. Όταν οι ανάγκες της εναρμόνισης είναι πολυεπίπεδες και πιο απαιτητικές, επιτρέπεται, με οικονομία, η θέσπιση και άλλων νομοθετημάτων (νόμος, διάταγμα, υπουργική απόφαση).

γ. Η εν λόγω δυνατότητα δεν θα έπρεπε πάντως  να οδηγεί στην κατά κύματα έκδοση κανονιστικών πράξεων, χωρίς μάλιστα χρονοδιάγραμμα και συστηματική συνοχή.

δ. Όταν θεσπίζονται περισσότερα νομοθετήματα εναρμόνισης πρέπει να λαμβάνεται μέριμνα να μην παρουσιάζουν αντιθέσεις μεταξύ τους. 

Το δίλημμα που αναδείχθηκε κατά τον έλεγχο της νομιμότητας με επίκεντρο την προθεσμία ισχύει, τηρουμένων των αναλογιών και όχι με τόσο έκδηλο τρόπο, και ως προς την επιλογή του αριθμού των νομοθετημάτων εναρμόνισης. Τι θα συνέβαινε, αν το Δικαστήριο αποφαινόταν ότι έπρεπε να επιλεγεί ένα μόνο νομοθέτημα (νόμος ή διάταγμα ή υπουργική απόφαση) ή έστω ένας εξαιρετικά περιορισμένος αριθμός, ώστε να μη διαταράσσεται η συνοχή του κανονιστικού πλαισίου εναρμόνισης και να διευκολύνεται η εφαρμογή του; Θα μπορούσε να ματαιώσει την έκδοση προεδρικού διατάγματος, το οποίο προορίζεται να μειώσει, ως ένα τουλάχιστον βαθμό, το έλλειμμα εναρμόνισης που διαπιστώνεται; Ή θα αρκούνταν στην «παιδαγωγική» λειτουργία του, υποδεικνύοντας λύση και παρέχοντας, κατ΄ οικονομία, την έγκρισή του για την έκδοση του διατάγματος; 

Η δυσκολία που αντιμετωπίζει το Δικαστήριο σε ανάλογες περιπτώσεις είναι πρόδηλη, επιτείνεται δε όταν καλείται να ελέγξει τη νομιμότητα προεδρικών διαταγμάτων εναρμόνισης. Αξίζει να σημειωθεί ότι ως σύμβουλος νομιμότητας της Κυβέρνησης δεν διαθέτει εν προκειμένω την εξουσία που του αναθέτει το Σύνταγμα, όταν λειτουργεί σε δικαστικό σχηματισμό. Κατά την επεξεργασία διαταγμάτων αποφαίνεται λοιπόν συχνά εκ των ενόντων, προσπαθώντας να μειώσει το κόστος από την παραβίαση της νομιμότητας, ιδίως όταν μια άκαμπτη στάση του θα οδηγούσε με βεβαιότητα στην αύξησή του. Χαρακτηριστικό παράδειγμα αποτελούν τα διατάγματα εναρμόνισης. Το Συμβούλιο Επικρατείας δεν θα ήταν φρόνιμο να ματαιώσει εν προκειμένω την, έστω μερική και αποσπασματική, συμμόρφωση προς υποχρεώσεις που απορρέουν από κοινοτικές πράξεις. Γι΄ αυτήν άλλωστε αποφασίζει εν τέλει το ΔΕΚ στο πλαίσιο των διαδικασιών που προβλέπουν οι Καταστατικές Συνθήκες. 

 

γ. Πρόβλεψη πρόσφορων μέτρων

 

          Ως ένδειξη «ενωσιακής αυτοσυνειδησίας» θα μπορούσε να θεωρηθεί η εμμονή του Δικαστηρίου στην ανάγκη, το νομοθέτημα εναρμόνισης να προβλέπει πρόσφορα μέτρα που εγγυώνται και διευκολύνουν την εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων στην έννομη τάξη μας. Με την επισήμανσή του αυτή αναδεικνύει ένα παθολογικό σύμπτωμα που έχει προσλάβει ενδημικό χαρακτήρα στη διαδικασία εναρμόνισης. Θα μπορούσε να ονομαστεί «συμβατική» εναρμόνιση, που περιορίζεται απλώς στην επένδυση των κοινοτικών κανόνων, αυτούσιων ή με περιγραφή του περιεχομένου τους, σε εθνικό νομοθέτημα. Είναι όμως προφανές ότι εν προκειμένω προέχει η πραγματική εναρμόνιση, η θέσπιση δηλαδή όχι μόνο των αναγκαίων κανόνων χωρίς παρεκκλίσεις και αποκλίσεις, αλλά και η λήψη πρόσφορων νομοθετικών, διοικητικών και άλλων μέτρων για την απρόσκοπτη και πλήρη εφαρμογή των κοινοτικών κανόνων. Μόνο με αυτούς τους όρους, είναι δυνατόν να ανταποκρίνεται η χώρα μας στις υποχρεώσεις που έχει αναλάβει απέναντι στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

Το έλλειμμα εναρμόνισης που διαπιστώνεται συχνά οφείλεται, εκτός των άλλων, σε μια μακρά ριζωμένη παράδοση που αρκείται στη θέσπιση κανόνων και αδιαφορεί ουσιαστικά για την εφαρμογή τους. Η εναρμόνιση δεν εξασφαλίζεται όμως μόνο με τη θέσπιση νομοθετημάτων. Απαιτεί ένα ολοκληρωμένο σχέδιο για την οργάνωση των διαδικασιών, τη διάθεση ανθρώπινων πόρων, την εξασφάλιση των αναγκαίων δαπανών, το σύγχρονο εξοπλισμό των υπηρεσιών και την ανάπτυξη διοικητικής τεχνογνωσίας. Λύση στο οξύ πρόβλημα που παρουσιάζεται θα ήταν η δραστική αλλαγή στην προσέγγισή του, η υιοθέτηση δηλαδή μιας αντίληψης πραγματικής και όχι «συμβατικής» εναρμόνισης και, φυσικά, η (πραγματική και όχι εξαγγελλόμενη) πολιτική βούληση να ανταποκριθούμε στις υποχρεώσεις που αναλαμβάνουμε, συμβάλλοντας στην προώθηση της ευρωπαϊκής ενοποίησης.

Για την αντιμετώπιση του προβλήματος το Δικαστήριο φαίνεται να διαθέτει εδώ περισσότερα περιθώρια από όσα προσφέρονται κατά τον έλεγχο της νομιμότητας αφενός της εκπρόθεσμης υποβολής προς επεξεργασία προεδρικού διατάγματος και αφετέρου της διασποράς των κανόνων εναρμόνισης σε περισσότερα νομοθετήματα. Η υπόδειξη έτσι πρόσφορων μέτρων που θα έπρεπε να ενσωματωθούν στο προεδρικό διάταγμα, τουλάχιστον όσων είναι ορατά διά γυμνού οφθαλμού, συνεπάγεται την επιστροφή στη διοίκηση του προεδρικού διατάγματος που επιχειρεί προφανώς «συμβατική» εναρμόνιση προς νέα και ωριμότερη επεξεργασία. Στην περίπτωση αυτή, ο κανονιστικός νομοθέτης οφείλει να συνεκτιμήσει επισημάνσεις του Δικαστηρίου, να αναζητήσει τρόπους για να υιοθετήσει τις παρατηρήσεις του Δικαστηρίου και να εμπλουτίσει το σχέδιο διατάγματος με ρυθμίσεις που διευκολύνουν την εφαρμογή του. Διαφορετικά, δεν επιτρέπεται να προωθηθεί η έκδοσή του.

 

δ. Σχέδιο διατάγματος εναρμόνισης και κοινοτικό κεκτημένο

 

          Οι διαφοροποιήσεις που εντοπίστηκαν στη διαδικασία και τη μέθοδο εναρμόνισης δημιουργούν την εντύπωση ότι το Δικαστήριο ακολουθεί εν προκειμένω επιλεκτική στάση. Ως προς την προθεσμία και την επιλογή μιας ή περισσοτέρων πράξεων καταλήγει πράγματι σε συμπεράσματα που φαίνεται να μην εναρμονίζεται με τις σκέψεις που προηγούνται. Αντίθετα, στην περίπτωση των πρόσφορων μέτρων η στάση του είναι μάλλον συνεπής. Η εξήγηση των επιλογών του στα τρία αυτά ζητήματα πρέπει να αναζητηθεί στη βαθύτερη ουσία του ελέγχου νομιμότητας των διαταγμάτων εναρμόνισης, τα οποία παρουσιάζουν ένα κοινό σημαντικό γνώρισμα που δεν συναντάται σε άλλα διατάγματα: τη διασφάλιση και τη διευκόλυνση της εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων στην ελληνική έννομη τάξη.

Αυτή η ιδιαιτερότητα εξηγεί, νομίζω, τη στάση του Δικαστηρίου. Κατά την άσκηση της σχετικής αρμοδιότητας βασικός γνώμονας είναι το άρθρο 28 παρ. 2 και 3 Συντ. Στις διατάξεις αυτές θεμελιώνεται, ως γνωστόν, η ενοποιητική λειτουργία για τη συμμετοχή της χώρας στην Ευρωπαϊκή Ένωση, αναπόσπαστο μέρος της οποίας είναι η εγγύηση και η διευκόλυνση, με κάθε πρόσφορο μέσο, της εφαρμογής των κοινοτικών κανόνων. Θα έπρεπε γι΄ αυτό, το Πρακτικό να αναφέρεται ρητά στο συνταγματικό έρεισμα που επιβάλλει διαφοροποιήσεις, οι οποίες αφενός επιτρέπουν, κατ’ οικονομία, τη μερική και αποσπασματική εναρμόνιση και αφετέρου προωθούν λύσεις που βελτιώνουν την ποιότητά της.

 

 

ΙΙΙ. Επιλεκτική ορολογία

         

          Στη σκέψη 8 του Πρακτικού Επεξεργασίας τίθεται επίσης, και μάλιστα εκτενώς, το πρόβλημα των όρων που χρησιμοποιούνται στα νομοθετήματα εναρμόνισης με βάση το παράδειγμα του ν. 3199/2003 και του σχεδίου προεδρικού διατάγματος που υποβλήθηκε προς επεξεργασία. Το Δικαστήριο αναδεικνύει με ανάγλυφο τρόπο την ανακολουθία που χαρακτηρίζει σχετικά τον κοινό και τον κανονιστικό νομοθέτη. Τα παραδείγματα που αναφέρονται και σχολιάζονται σ΄ αυτή τη γενική σκέψη -αλλά και στις επιμέρους ειδικές σκέψεις 9, 14 και 28- είναι πράγματι αποκαλυπτικά για την έκταση και την ένταση που μπορεί να προσλάβει το πρόβλημα. Οι επισημάνσεις που επιχειρούνται είναι εύστοχες. Δεν υπάρχει αμφιβολία ότι η επιλεκτικότητα σε ζητήματα ορολογίας επιτείνει τη σύγχυση για βασικές έννοιες του κανονιστικού πλαισίου που ρυθμίζει το υπόψη κάθε φορά ζήτημα δυσχεραίνει την εφαρμογή του και δημιουργεί συνθήκες ανασφάλειας δικαίου.

Λύση στο πρόβλημα αποτελεί καταρχήν η συνεπής χρησιμοποίηση των όρων της κοινοτικής πράξης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, παρουσιάζονται ωστόσο δυσκολίες, είτε γιατί η απόδοση όρων στην ελληνική εκδοχή της κοινοτικής πράξης δεν είναι επιτυχής είτε γιατί στις βασικές κοινοτικές γλώσσες εντοπίζονται διαφοροποιήσεις. Οι σχετικές δυσκολίες μπορεί να αντιμετωπισθούν εν πρώτοις με προσεκτικότερη απόδοση των όρων στην ελληνική γλώσσα. Αν και πάλι διαπιστωθούν προβλήματα, ο νομοθέτης εναρμόνισης οφείλει να προσανατολίζεται σταθερά στους όρους που χρησιμοποιεί η υπόψη κοινοτική πράξη, να επιχειρεί δε σε περίπτωση διαφοροποιήσεων στις βασικές κοινοτικές γλώσσες τη συναίρεσή τους, με τρόπο που ανταποκρίνεται καλύτερα στο περιεχόμενο της ρύθμισης. 

 

Γιώργος Παπαδημητρίου

Καθηγητής Πανεπιστημίου