ΣτΕ 1881/2016 [Απόρριψη αιτήματος αποζημίωσης για στέρηση χρήσης ακινήτου εντός αρχαιολογικού χώρου]

Περίληψη

-Η αιτιολογία απόρριψης του αιτήματος της αιτούσης παρίσταται πλημμελής. Τούτο, διότι, εφόσον, πάντως, πρόκειται για εντός σχεδίου ακίνητο, του οποίου, προφανώς, προορισμός δεν είναι η καλλιέργεια, οφείλεται, κατ’ αρχήν, αποζημίωση για τη στέρηση της κατά τον προορισμό χρήσης του, όπως, άλλωστε, έπραττε επί σειρά ετών η Διοίκηση υπό τις αυτές ακριβώς συνθήκες. Είναι δε διαφορετικό το ζήτημα της επιρροής που όντως ασκεί στον προσδιορισμό του ύψους της αποζημίωσης αυτής η μη ύπαρξη ειδικά καθορισμένων όρων δόμησης του συγκεκριμένου ακινήτου, ζήτημα πάντως το οποίο απόκειται, εφεξής, στην προς ρύθμισή του εξουσία των αρμόδιων πολεοδομικών και αρχαιολογικών υπηρεσιών. Κατόπιν τούτων, ο σχετικός λόγος ακυρώσεως παρίσταται βάσιμος, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη. Η δε υπόθεση αναπέμπεται στη Διοίκηση, προκειμένου σε πρώτο μεν χρόνο να προβεί σε καθορισμό μειωμένου, έστω, ύψους αποζημίωσης για την προκείμενη στέρηση χρήσης, σε εύθετο δε χρόνο αφενός μεν να εξετάσει την δυνατότητα εξαγοράς ή απαλλοτρίωσής του, αν πρόκειται για οριστική δέσμευση, αφετέρου δε να προβεί, με τήρηση των νόμιμων διαδικασιών, στον πολεοδομικό καθορισμό του ακριβούς καθεστώτος του επίμαχου ακινήτου, ενόψει και του χαρακτήρα του ως αρχαιολογικής ζώνης.

Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Χρ. Λιάκουρας

Βασικές σκέψεις

Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της ΥΠΠΟΤ/ΔΑΑΠ/Φ.06Α 588/7465/Ζ70/15.6.2012 πράξης της Υπουργού Πολιτισμού και Τουρισμού, με την οποία δεν εγκρίθηκε η χορήγηση αποζημίωσης στην αιτούσα για στέρηση χρήσης ακινήτου της, που βρίσκεται στην Ιαλυσό της νήσου Ρόδος για το έτος 2010.
Επειδή, η προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος οργανώνεται και εξειδικεύεται με τις διατάξεις του ν. 3028/2002 (Α΄ 153). Στο τέταρτο τμήμα του δευτέρου κεφαλαίου του νόμου αυτού (άρθρα 18 – 19), υπό τον τίτλο «Απαλλοτριώσεις – Στέρηση χρήσεως» ορίζεται, στο άρθρο 18, ότι «1. Το Δημόσιο μπορεί να προβαίνει με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού, ύστερα από γνώμη του Συμβουλίου, είτε στην ολική ή τη μερική απαλλοτρίωση είτε στην απευθείας εξαγορά μνημείου ή οποιουδήποτε ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία, καθώς και παρακείμενων ακινήτων ή μνημείων, εάν αυτό κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων. … 6. Η εισήγηση της Υπηρεσίας για ολική ή μερική απαλλοτρίωση ή απευθείας εξαγορά ακινήτου περιλαμβάνει την αιτιολογημένη απόρριψη άλλων λύσεων προστασίας των μνημείων … καθώς και τις βασικές κατευθύνσεις για τον τρόπο διατήρησης και ανάδειξής τους μέσα στο προς απαλλοτρίωση ακίνητο …» και στο άρθρο 19 ότι «1. Για την προστασία μνημείων … ή για τη διενέργεια ανασκαφών ο Υπουργός Πολιτισμού μπορεί να επιβάλλει προσωρινή η οριστική στέρηση ή περιορισμό της χρήσης ακινήτου. 2. Σε περίπτωση ουσιώδους προσωρινού περιορισμού ή ουσιώδους προσωρινής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, καταβάλλεται αποζημίωση, η οποία υπολογίζεται με βάση τη μέση κατά προορισμό απόδοση του ακινήτου πριν τον περιορισμό ή τη στέρηση της χρήσης, λαμβανομένης υπόψη και της ιδιότητας του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. 3. Σε περίπτωση ουσιώδους οριστικού περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου καταβάλλεται πλήρης αποζημίωση. Και στην περίπτωση αυτή λαμβάνεται υπόψη η ιδιότητα του ακινήτου ως μνημείου, εφόσον αυτή συντρέχει. 4. Σε περίπτωση προσωρινής στέρησης της κατά τον προορισμό χρήσης του όλου ή μέρους ακινήτου μέσα στο οποίο υπάρχουν μνημεία ή άλλων παρακείμενων ακινήτων, εάν κρίνεται απαραίτητο για την προστασία των μνημείων αυτών, κάθε θιγόμενος μπορεί να υποβάλει αίτηση για αποζημίωση, για τον προσδιορισμό της οποίας εφαρμόζονται οι διατάξεις της παραγράφου 2. 5. Σε περίπτωση ουσιώδους οριστικού περιορισμού ή οριστικής στέρησης της κατά προορισμό χρήσης τμήματος του ακινήτου, που απαιτείται για την προστασία του μνημείου, η αποζημίωση καταβάλλεται για το τμήμα αυτό, μόνο εάν ο περιορισμός ή η στέρηση της δεν επιφέρει ουσιώδη οριστικό περιορισμό ή οριστική στέρηση της κατά προορισμό χρήσης του όλου ακινήτου, οπότε καταβάλλεται η αποζημίωση που προβλέπεται στην παράγραφο 3. 6. Με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη επιτροπής διαπιστώνεται εάν συντρέχει περίπτωση καταβολής αποζημίωσης … Με κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού καθορίζεται η συγκρότηση και οι αρμοδιότητες της επιτροπής, η διαδικασία κατά την οποία γνωμοδοτεί, τα στοιχεία που λαμβάνει υπόψη, το είδος και ο τρόπος καταβολής της αποζημίωσης και κάθε άλλη σχετική λεπτομέρεια. 7. Σε περίπτωση κατά την οποία το ποσό που έχει ή προβλέπεται να καταβληθεί ως αποζημίωση λόγω στέρησης ή περιορισμού χρήσης ακινήτου προσεγγίζει την αξία του ακινήτου τότε αυτό κηρύσσεται απαλλοτριωτέο». Κατ’ εξουσιοδότηση της παρ. 6 του ως άνω άρθρου 19 εκδόθηκε η ΥΠΠΟ/ΓΝΟΣ/9130/26.2.2003 κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομίας και Οικονομικών και Πολιτισμού «Σύσταση Επιτροπής του άρθρου 19 παρ. 6 του Ν. 3028/2002» (Β΄ 229), στην παρ. 4 του άρθρου μόνου της οποίας προβλέπονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: «… 4. Για την έκδοση της γνωμοδότησης της Επιτροπής λαμβάνονται υπόψη: α. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός εκτός σχεδίου κειμένου ακινήτου, όταν είναι ουσιώδης, ήτοι όταν συνεπεία αυτού επέρχεται εκμηδένιση της εκμεταλλεύσεως του ακινήτου, ή ουσιωδώς μειούται η εκμετάλλευση, χρήση και απόδοση αυτού. β. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν είναι προσωρινός, ήτοι όταν προβλέπεται να διαρκέσει μέχρι της λήξεως διενεργουμένου, ή προγραμματιζόμενου αρχαιολογικού έργου και πάντως όχι πέραν της πενταετίας σε κάθε περίπτωση. γ. Ο περιορισμός ή η στέρηση της κατά προορισμό νόμιμης χρήσης του όλου ή τμήματος ενός ακινήτου, όταν αυτός είναι οριστικός, ήτοι όταν αυτός διαρκεί πέραν της πενταετίας. Και οι δύο ως άνω περιπτώσεις τελούν υπό την επιφύλαξη της εφαρμογής της παρ. 7 του άρθρου 19 του Ν. 3028/2002. …».
Επειδή, με τις ανωτέρω διατάξεις του ν. 3028/2002, επιδιώκεται η συνταγματικώς επιβαλλόμενη, προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος και, παραλλήλως, η δυνατότητα ικανοποίησης της αξίωσης για αποζημίωση του ιδιοκτήτη ακινήτου βαρυνόμενου με περιορισμούς επιβαλλόμενους για λόγους προστασίας πολιτιστικής κληρονομιάς. Η αξίωση αυτή, κατά τα αναφερόμενα στην προηγούμενη σκέψη , γεννάται σε περίπτωση ουσιώδους δέσμευσης της ιδιοκτησίας, όπως δε είχε κριθεί υπό το προγενέστερο του ως άνω ν. 3028/2002 νομοθετικό καθεστώς, ελλείψει σχετικής νομοθετικής ρύθμισης, απορρέει, υπό ορισμένες προϋποθέσεις, ευθέως από την παράγραφο 6 του άρθρου 24 του Συντάγματος (ΣτΕ 3146/1986 Ολομ., 4151/2011, 323/2009, 1998/2007, 1920/2007, 1606/2007, 3009/2006, 3000/2005). Ειδικότερα, σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, η Διοίκηση, προκειμένου για ακίνητο εντός σχεδίου, για το οποίο κρίνεται απαραίτητη η επιβολή περιορισμών για την προστασία μνημείου, οφείλει να αναζητήσει τη βέλτιστη λύση, εκείνη, δηλαδή, που θα συνδυάζει την ανάδειξη – προστασία του μνημείου με τη δυνατότητα ανοικοδόμησης του ακινήτου, ώστε να μη θίγεται ουσιωδώς το δικαίωμα ιδιοκτησίας επ’ αυτού. Σε περίπτωση δε, κατά την οποία κριθεί αναγκαία η απόλυτη απαγόρευση δόμησης, που όπως έχει κριθεί (ΣτΕ Ολομ. 3146/1986), συνιστά ουσιώδη περιορισμό της ιδιοκτησίας κατά τον προορισμό της, και εφόσον δεν χωρήσει απευθείας εξαγορά ή αναγκαστική απαλλοτρίωση του ακινήτου, η Διοίκηση έχει την υποχρέωση να εξετάσει αν συντρέχει δικαίωμα αποζημίωσης του θιγόμενου ιδιοκτήτη και να καθορίσει το ύψος της. Κατά συνέπεια, αν υποβληθεί σχετικό αίτημα από τον ιδιοκτήτη του βαρυνομένου ακινήτου, η Διοίκηση οφείλει να διαλάβει ειδική κρίση εάν συντρέχει περίπτωση εφαρμογής μιας από τις προβλεπόμενες στις ως άνω διατάξεις δυνατότητας, δηλαδή απευθείας εξαγοράς, αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ή καταβολής αποζημίωσης, ενόψει και του ισχύοντος στην περιοχή του ακινήτου πολεοδομικού καθεστώτος. Κατά τη ρητή δε πρόβλεψη της παρ. 7 του άρθρου 19, όπως τονίζεται και στην εισηγητική έκθεση, αν το ύψος της αποζημίωσης προσεγγίζει την αξία του ακινήτου, τότε η απαλλοτρίωση είναι υποχρεωτική για τη Διοίκηση (ΣτΕ 4151/2011).
Επειδή, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την Α1/Φ22/47481/2386/15.10.1979 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β 212) καθορίσθηκαν αρχαιολογικές ζώνες στην Ιαλυσό Ρόδου. Εντός των ζωνών αυτών και συγκεκριμένα εντός της ζώνης μινωϊκού οικισμού, που καθορίσθηκε με την παρ. 2 της εν λόγω υπουργικής απόφασης, βρίσκεται το ακίνητο της αιτούσας εμβαδού 1.000τ.μ. της Κτηματολογικής Μερίδας ΚΜ 546 ΑΑ γαιών Ιαλυσού. Η αιτούσα με την από 8.5.2005 αίτησή της ζήτησε από την ειδική επιτροπή της ΚΒ Εφορείας Προϊστορικών και Κλασσικών Αρχαιοτήτων την χορήγηση σε αυτήν αποζημίωσης λόγω στέρησης χρήσης του ακινήτου της για τη χρονική περίοδο από το έτος 2000 έως το έτος 2005. Η αίτηση αυτή έγινε δεκτή και με την ΥΠΠΟ/ΑΠΑΛΛ/Φ.06Α-588/5486/70/9.3.2006 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, αφού διαπιστώθηκε ότι όντως επέρχεται ουσιώδης στέρηση της κατά προορισμό χρήσης του επίμαχου ακινήτου για αρχαιολογικούς λόγους, εγκρίθηκε η καταβολή αποζημίωσης προς την αιτούσα ύψους 14.700 ευρώ λόγω στέρησης της χρήσης του εν λόγω ακινήτου για το χρονικό διάστημα από 8.2.2000 έως 8.2.2005. Έκτοτε, και για τα επόμενα τρία έτη, η αιτούσα υπέβαλλε αντίστοιχες αιτήσεις, οι οποίες γίνονταν δεκτές και καταβαλλόταν η σχετική αποζημίωση καθόσον διαπιστωνόταν η ουσιώδης προσωρινή ή οριστική στέρηση της χρήσης του επίμαχου ακινήτου (βλ. ΥΠΠΟ/ΑΠΑΛΛ/Φ.06Α-588/5486/70/9.3.2006, ΥΠΠΟ/ΑΠΑΛΛ/Φ.06Α-588/39291/360/29.10.2008 και ΥΠΠΟ/ΑΠΑΛΛ/Φ.06Α-588/65612/1014/21.9.2010 αποφάσεις του Υπουργού Πολιτισμού). Ακολούθως, η αιτούσα υπέβαλε την από 18.11.2011 νέα αίτησή της, ζητώντας την καταβολή της αποζημίωσης για τα έτη 2010 και 2011. Επί της αίτησης αυτής η ανωτέρω αρμόδια Εφορεία με το 5268/10.12.2010 έγγραφό της ζήτησε από την Διεύθυνση Πολεοδομικού Σχεδιασμού του Δήμου Ρόδου διευκρινίσεις σχετικά με το πολεοδομικό καθεστώς της περιοχής. Η εν λόγω υπηρεσία, με το 1428/8.9.2011 έγγραφό της, απάντησε τα εξής: «Έχουμε να επισημάνουμε ότι οι κτηματολογικές μερίδες οικοδομών και γαιών Τριαντών που βρίσκονται μέσα στον χαρακτηρισμένο αρχαιολογικό χώρο, όπως αυτός οριοθετείται σύμφωνα με το Αναθεωρημένο Εγκεκριμένο Ρυμοτομικό Σχέδιο πόλης Ιαλυσού (665 Δ/4.9.1995) βρίσκονται εντός του Σχεδίου Πόλης Ιαλυσού στον τομέα Δ, ο οποίος έχει όρους δόμησης αλλά δεν εμπίπτουν σε κάποιο οικοδομικό τετράγωνο, ώστε να είναι αδύνατη η οποιαδήποτε θεώρηση όρων δόμησης σε αυτές τις μερίδες, με τους οποίους θα εδύναντο να οικοδομήσουν. Πρέπει να σημειωθεί ότι στο αρχικό Σχέδιο Πόλης Ιαλυσού (ΦΕΚ 34Δ/6.2.1971) δεν υπήρχε αντίστοιχος αρχαιολογικός χώρος και οι αντίστοιχες κτηματολογικές μερίδες βρισκόντουσαν είτε σε οικοδομικά τετράγωνα ή σε κοινόχρηστους (δρόμοι, πλατείες κ.α) και κοινωφελείς χώρους (χώρος εκκλησίας, σχολείων). Κατά συνέπεια για τις κτηματολογικές μερίδες που ενέπιπταν σε οικοδομικά τετράγωνα στο χρονικό διάστημα από τη δημοσίευση του Β.Δ. με ΦΕΚ 34Δ/6.2.1971 μέχρι την ισχύ του Π.Δ. με την δημοσίευσή του στην εφημερίδα της κυβέρνησης με ΦΕΚ 655Δ/4.9.1995 μπορούν να θεωρηθούν οι τότε ισχύοντες όροι δόμησης με τον χαρακτηρισμό «όροι δόμησης που ισχύουν κατά το διάστημα από τις 6.2.1971 μέχρι τις 4.9.1995». Όσον αφορά τις κτηματολογικές μερίδες που ενέπιπταν σε κοινόχρηστο ή κοινωφελή χώρο δεν δύναται να γίνει θεώρηση όρων δόμησης ούτε με τον παραπάνω χαρακτηρισμό». Κατόπιν τούτου εκδόθηκε το 1/15.9.2011 πρακτικό της Επιτροπής του άρθρου 19 παρ.6 του ν. 3028/2002, στο οποίο, μεταξύ άλλων, σημειώνονται τα εξής: «Με βάση το παραπάνω έγγραφο είναι σαφές ότι το ακίνητο με ΚΜ 546ΑΑ Γαιών Ιαλυσού βρίσκεται μεν εντός σχεδίου πόλεως αλλά εμπίπτει στα όρια του αρχαιολογικού χώρου, όπου δεν υπάρχουν καθορισμένοι όροι δόμησης και επομένως δεν μπορεί να δομηθεί. Η καταβολή αποζημίωσης για τη στέρηση της χρήσης του ακινήτου για τα προηγούμενα έτη βασίστηκε στη θεώρηση των όρων δόμησης από το ΤΠ και ΠΕ της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης Δωδεκανήσου. Επειδή σύμφωνα με τα παραπάνω δεν υπάρχουν ισχύοντες όροι δόμησης με τους οποίους θα μπορούσε να οικοδομηθεί το ακίνητο με στοιχεία ΚΜ 546 ΑΑ, ενώ δεν απαγορεύονται άλλες χρήσεις όπως λ.χ. καλλιέργεια, χρήση ανοιχτού χώρου στάθμευσης, κ.λ.π., γεγονός που επισημαίνεται και στο ΥΠΠΟΤ/ΔΑΑΠ/Φ.064-531/82862/1181/24.9.2010 έγγραφο για την ανάλογη ΚΜΓ 548, η ΚΒ ΕΚΠΑ προτείνει να μη δοθεί στην
κ. Χατζηγιακουμή αποζημίωση για στέρηση χρήσης του ακινήτου της για το έτος 2010. Σε κάθε περίπτωση η ενδιαφερόμενη θα πρέπει να προσκομίσει πρόσφατο πιστοποιητικό ιδιοκτησίας του ακινήτου. Μετά τα παραπάνω η επιτροπή γνωμοδότησε ομόφωνα να μην χορηγηθεί στην
κ. Άννα–Μαρία Χατζηγιακουμή αποζημίωση για στέρηση χρήσης του ακινήτου με ΚΜ 546ΑΑ γαιών Ιαλυσού». Εν συνεχεία, εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία απορρίφθηκε το υποβληθέν αίτημα της αιτούσας με την αιτιολογία ότι δεν προβλέπεται η δόμηση του τομέα Δ εντός του οποίου βρίσκεται το επίμαχο ακίνητο, στη δε αίτηση αυτής δεν αναφέρεται το είδος της χρήσης του ακινήτου της. Περαιτέρω, από τα στοιχεία του φακέλου, προκύπτει ότι με την ΥΠΠΟ.Α./ΓΔΑΠΚ/ΔΑΑΠ/ Φ.06Α-588/224594/132244/195/2.9.2014, η οποία εκδόθηκε μετά την άσκηση της υπό κρίση αίτησης απορρίφθηκε εκ νέου, για τον ίδιο ως άνω λόγο, το σχετικό αίτημα της αιτούσας .
Επειδή, από τα ανωτέρω προκύπτει ότι το επίμαχο ακίνητο είναι εντός σχεδίου, ήταν δε οικοδομήσιμο σύμφωνα με το αρχικό ρυμοτομικό σχέδιο της περιοχής του έτους 1971, μετά, όμως την αναθεώρηση του το έτος 1995, στερείται όρων δόμησης λόγω της ένταξής του εντός των ορίων μίας εκ των αρχαιολογικών ζωνών της Ιαλυσού που καθορίσθηκαν με την Α1/Φ22/47481/2386/15.10.1979 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών. Με τα δεδομένα, όμως, αυτά, η αιτιολογία απόρριψης του αιτήματος της αιτούσας παρίσταται πλημμελής. Τούτο, διότι, εφόσον, πάντως, πρόκειται για εντός σχεδίου ακίνητο, του οποίου, προφανώς, προορισμός δεν είναι η καλλιέργεια, οφείλεται, κατ’αρχήν, αποζημίωση για την στέρηση της κατά προορισμό χρήσης του, όπως, άλλωστε, έπραττε επί σειρά ετών η Διοίκηση υπό τις αυτές ακριβώς συνθήκες. Είναι δε διαφορετικό το ζήτημα της επιρροής που όντως ασκεί στον προσδιορισμό του ύψους της αποζημίωσης αυτής η μη ύπαρξη ειδικά καθορισμένων όρων δόμησης του συγκεκριμένου ακινήτου, ζήτημα πάντως το οποίο απόκειται, εφεξής, στην προς ρύθμιση του εξουσία των αρμόδιων πολεοδομικών και αρχαιολογικών υπηρεσιών. Κατόπιν τούτων, ο σχετικός λόγος ακυρώσεως παρίσταται βάσιμος, η κρινόμενη αίτηση πρέπει να γίνει δεκτή και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη. Η δε υπόθεση αναπέμπεται στη Διοίκηση, προκειμένου σε πρώτο μεν χρόνο να προβεί στον καθορισμό μειωμένου, έστω, ύψους αποζημίωσης για την προκείμενη στέρηση χρήσης, σε εύθετο δε χρόνο αφενός μεν να εξετάσει τη δυνατότητα εξαγοράς ή απολλοτρίωσής του, αν πρόκειται για οριστική δέσμευση, αφετέρου δε να προβεί, με τήρηση των νόμιμων διαδικασιών, στον πολεοδομικό καθορισμό του ακριβούς καθεστώτος του επίμαχου ακινήτου, ενόψει και του χαρακτήρα του ως αρχαιολογικής ζώνης.