ΣτΕ 1075/2025 [Παράνομη έγκριση εγκατάστασης μονάδας αποθήκευσης και διακίνησης υγρών καυσίμων στη Μήλο]
Περίληψη
– Η διαδικασία αδειοδότησης των μεταποιητικών και συναφών δραστηριοτήτων, που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του Δεύτερου Μέρους του ν. 3982/2011, περιλαμβάνει το στάδιο της εγκατάστασης, το οποίο αφορά στον σχεδιασμό ή την πρόθεση άσκησης μιας δραστηριότητας, καθώς και το στάδιο της λειτουργίας, το οποίο αφορά στην υλοποίηση του σχεδιασμού ή της πρόθεσης άσκησης δραστηριότητας. Στην περίπτωση κατά την οποία, για την έναρξη άσκησης της δραστηριότητας δεν αρκεί η απλή γνωστοποίηση της εγκατάστασης και της λειτουργίας, αλλά απαιτείται η προηγούμενη έκδοση διοικητικής πράξης για τη χορήγηση έγκρισης εγκατάστασης, τίθεται ως προϋπόθεση η προηγούμενη μελέτη όλων των όρων του επιτρεπτού της εγκατάστασης σε δεδομένη περιοχή, όπως ορίζονται στην ειδικότερη νομοθεσία (είδος και περιβαλλοντική κατάταξη δραστηριότητας, χρήσεις γης, τήρηση αποστάσεων από σημεία ενδιαφέροντος κλπ), τελικώς δε, η δυνατότητα εγκατάστασης σε συγκεκριμένο σημείο αποτυπώνεται στη χορηγούμενη έγκριση εγκατάστασης. Ειδικότερα, όταν στη δεδομένη περιοχή εγκατάστασης δεν υπάρχουν καθορισμένες χρήσεις γης από χωροταξικό ή πολεοδομικό σχέδιο, ώστε να αρκεί η προσκόμιση βεβαίωση χρήσης γης για την εγκατάσταση της δραστηριότητας, ως γενικού δικαιολογητικού, απαιτείται η προσκόμιση, κατά το στάδιο έγκρισης της εγκατάστασης, απόφασης έγκρισης περιβαλλοντικών όρων (ΑΕΠΟ), ως ειδικού δικαιολογητικού για την τεκμηρίωση της δυνατότητας χωροθέτησης της δραστηριότητας στη συγκεκριμένη περιοχή.
Κατά τα κριθέντα από το Δικαστήριο στη διαδικασία εγκρίσεως περιβαλλοντικών όρων υπάγονται, κατά τις διατάξεις του ν. 4014/2011, έργα ή δραστηριότητες που εγκυμονούν κινδύνους για το περιβάλλον, η δε τηρητέα διαδικασία καθορίζεται από τον νομοθέτη κατά κατηγορίες έργων, με βασικό γνώμονα το μέγεθος και τα χαρακτηριστικά του έργου, καθώς και τη σοβαρότητα και την ένταση των επαπειλουμένων περιβαλλοντικών κινδύνων. Οι σχετικές προβλέψεις του νόμου, εξάλλου, είναι γενικές και στηρίζονται συχνά σε μετρήσιμα χαρακτηριστικά και ποσοτικά όρια, τα οποία, εφόσον το έργο είναι ιδιωτικό, διαμορφώνονται, καταρχήν, από τον ενδιαφερόμενο ιδιώτη στο γενικό πλαίσιο του νόμου. Ο τελευταίος είναι ελεύθερος να διαμορφώσει και να υποβάλει το αίτημα περιβαλλοντικής αδειοδότησης της δραστηριότητάς του, όπως ο ίδιος την αντιλαμβάνεται με τα δικά του κριτήρια, τα οποία, ανάλογα με την επαγγελματική ή επιχειρηματική του ιδιότητα, μπορεί να ανάγονται σε ζητήματα χρηματοπιστωτικά, φορολογικά, αστικής ευθύνης, έγγειας ιδιοκτησίας κ.λπ. Περαιτέρω, η περιβαλλοντικός αδειοδοτούσα αρχή, αρμόδια για την έγκριση ή μη του ούτω διαμορφωθέντος από τον ενδιαφερόμενο ιδιώτη αιτήματος, δεν δικαιούται, καταρχήν, να απορρίψει το αίτημα περιβαλλοντικής αδειοδότησης ελέγχοντας τα παραγωγικά αίτια της βούλησης του ιδιώτη (φορολογικά, δανειακά ή άλλα), με βάση τα οποία αυτό διαμορφώθηκε κατά τον τρόπο που επέλεξε ο ενδιαφερόμενος, παρά μόνο σε περιπτώσεις, κατά τις οποίες το ίδιο το αίτημα αποσκοπεί σε καταστρατήγηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Τέτοια περίπτωση συντρέχει προκειμένου περί ενιαίων, από τη φύση τους, έργων ή απολύτως όμοιων δραστηριοτήτων, ασκουμένων από τον ίδιο ακριβώς οικονομικό φορέα κατά τον ίδιο χρόνο σε ενιαία ή όμορα ακίνητα με τα ίδια χαρακτηριστικά, τα οποία αποτελούν αντικείμενο μερικότερων αιτημάτων περιβαλλοντικής αδειοδότησης προκειμένου να υπαχθούν σε διαφορετική κατηγορία περιβαλλοντικής αδειοδότησης βάσει της ως άνω νομοθεσίας.
Εφόσον με χωροταξικό ή ρυθμιστικό σχέδιο προβλέπονται περιοχές, όπου είναι, κατ’ αρχήν, επιτρεπτή η άσκηση βιομηχανικής ή βιοτεχνικής δραστηριότητας για την εγκατάσταση και λειτουργία ορισμένης μονάδας στις περιοχές αυτές, δεν έχουν όμως καθορισθεί βιομηχανικές ή βιοτεχνικές ζώνες ή ανάλογες περιοχές ή ζώνες, αναγνωριζόμενες κατά τρόπο συγκεκριμένο ως προοριζόμενες για τον ανωτέρω σκοπό με διοικητική πράξη εκδιδόμενη κατ’ εφαρμογή των οικείων διατάξεων, για την εγκατάσταση και λειτουργία ορισμένης μονάδας στις περιοχές αυτές απαιτείται η αξιολόγηση της καταλληλότητας της συγκεκριμένης θέσης εγκατάστασης της μονάδας κατά τη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης υπό τους όρους του ν. 4014/2011.
Με την πρώτη προσβαλλόμενη πράξη αφενός υπήχθη η επίμαχη δραστηριότητα στο καθεστώς έγκρισης εγκατάστασης, και αφετέρου αδειοδοτήθηκε περιβαλλοντικά με την υπαγωγή της σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις. Όπως, εξάλλου, προκύπτει από τη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 48Ε του ν. 4442/2016, το αίτημα υπαγωγής στο καθεστώς έγκρισης εγκατάστασης δεν εγκρίνεται αυτομάτως, χωρίς έλεγχο εκ μέρους της αδειοδοτούσας αρχής, αλλά εξετάζεται με βάση τα στοιχεία που έχουν υποβληθεί από τον φορέα για την έκδοση της αρχικής άδειας εγκατάστασης. Κατά την έννοια, όμως, της διάταξης αυτής, όπως ερμηνεύεται σε συμφωνία με το άρθρο 24 του Συντάγματος, τα στοιχεία αυτά πρέπει να μην είναι παρωχημένα, πολλώ δε μάλλον όταν συνδέονται με την χωροθέτηση και την περιβαλλοντική αδειοδότηση της επίμαχης δραστηριότητας, δηλαδή ζητημάτων η εξέταση των οποίων πρέπει να βασίζεται σε επίκαιρα στοιχεία. Και τούτο διότι η εφαρμογή της διάταξης της παρ. 3 του άρθρου 48Ε του ν. 4442/2016 δεν δύναται να ρυμουλκεί την εκτίμηση των περιβαλλοντικών συνεπειών της οχλούσας δραστηριότητας, ιδίως σε περίπτωση, όπως η προκειμένη, κατά την οποία οι εργασίες για την κατασκευή της επίμαχης μονάδας δεν έχουν ξεκινήσει, παρά την παρέλευση ιδιαιτέρως μεγάλου χρονικού διαστήματος (23 ετών) από την προέγκριση χιοροθέτησης και την έκδοση της αρχικής άδειας εγκατάστασης, με αποτέλεσμα τα νομικά και πραγματικά δεδομένα που σχετίζονται με το καθεστώς της περιοχής εγκατάστασης να έχουν ουσιωδώς μεταβληθεί. Ειδικότερα, αφενός έχει μεσολαβήσει η θέσπιση των χωροταξικών σχεδίων της Βιομηχανίας και της Περιφέρειας Νοτίου Αιγαίου (και πλέον η πρόταση αναθεώρησης αυτού) τα οποία περιλαμβάνουν διατάξεις και κατευθύνσεις που αφορούν τη δυνατότητα χωροθέτησης μονάδων αποθήκευσης και διακίνησης υγρών καυσίμων στον παράκτιο χώρο, και αφετέρου εντοπίστηκαν αρχαιότητες πλησίον της περιοχής εγκατάστασης, στοιχείο που δεν εκτιμήθηκε από την αδειοδοτούσα αρχή κατά την έκδοση της πρώτης προσβαλλόμενης πράξης, όπως προκύπτει από τον φάκελο της υπόθεσης. Η μεταβολή των δεδομένων αυτών είναι κρίσιμη για την επίμαχη αδειοδότηση, από την άποψη της τήρησης τόσο της βιομηχανικής όσο και της περιβαλλοντικής νομοθεσίας, προεχόντως διότι από το περιεχόμενο του ερωτηματολογίου και της κοινοποίησης που υπέβαλε η παρεμβαίνουσα εταιρεία, σε συνδυασμό με το ιστορικό της υπόθεσης, δεν είναι σαφές αν η παρεμβαίνουσα αποβλέπει στη διακίνηση των καυσίμων και δια της θαλάσσιας οδού, γεγονός που καθιστά, καταρχήν, επιτρεπτή την εγκατάσταση της επίδικης μονάδας στον παράκτιο χώρο της Μήλου, ή μόνο διά της χερσαίας οδού, γεγονός που καθιστά, καταρχήν, μη επιτρεπτή την εγκατάσταση αυτή, βάσει των κατευθύνσεων των προμνησθέντων χωροταξικών σχεδίων. Η αδειοδοτούσα αρχή δεν διέλαβε καμία κρίση ως προς τα ζητήματα αυτά, ούτε ασχολήθηκε με το ζήτημα μήπως, ενόψει του περιεχομένου του ερωτηματολογίου και της κοινοποίησης που υπέβαλε η παρεμβαίνουσα εταιρεία, από τα οποία προκύπτει ότι το έργο συνδέεται με την κατασκευή λιμενικής εγκατάστασης, συντρέχει εν προκειμένω παράνομη κατάτμηση του έργου, οπότε το έργο θα έπρεπε να αδειοδοτηθεί περιβαλλοντικά, ως ενιαίο έργο (λιμενικό έργο διακίνησης και εγκατάστασης αποθήκευσης υγρών καυσίμων) κατηγορίας Α’, και όχι ως έργο κατηγορίας Β’, βάσει των ειδικότερων κατατάξεων της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Ως εκ τούτου, η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη δεν αιτιολογήθηκε νομίμως ούτε ως προς την καταλληλότητα της θέσης εγκατάστασης ούτε ως προς την αρμόζουσα περιβαλλοντική κατάταξη της επίμαχης δραστηριότητας. Υπό το πρίσμα αυτό, δεν αρκεί για την αιτιολόγηση της πρώτης προσβαλλόμενης πράξης η κρίση της Διοίκησης ότι η επίδικη δραστηριότητα εμπίπτει στη ζώνη Β’ η οποία προβλέπεται ως περιοχή έλξεως βιομηχανικών και εξορυκτικών δραστηριοτήτων στο εγκεκριμένο χωροταξικό σχέδιο της Μήλου και στην οποία υφίσταται ήδη έντονη λατομική, εξορυκτική και βιομηχανική δραστηριότητα, γιατί το γεγονός αυτό, από μόνο του, δεν αρκεί για τη νόμιμη εγκατάσταση της επίμαχης μονάδας στην περιοχή. Ενόψει δε της έλλειψης εξέτασης του είδους του έργου ως συνοδευόμενου ή μη από λιμενικές εγκαταστάσεις, η πλημμέλεια αυτή δεν δύναται να θεραπευθεί από το γεγονός ότι μετά την έκδοση των προσβαλλόμενων πράξεων εκδόθηκε, επίσης έχουσα αποσπασματικό χαρακτήρα, απόφαση της Εφορείας Αρχαιοτήτων Κυκλάδων με την οποία εγκρίθηκε «η κατασκευή κτηρίου γραφείων … 6 δεξαμενών καυσίμων … και υπόγειας δεξαμενής Β». Και τούτο, διότι η έγκριση αυτή, όπως ρητώς μνημονεύεται, «αφορά αποκλειστικά και μόνο στις αναφερόμενες κατασκευές, και όχι στο σύνολο του έργου …».
Πρόεδρος: Μ. Γκορτζολίδου
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης
