ΣτΕ 1856/2016 [Γ.Π.Σ. Δήμου Μεσσήνης]

Περίληψη

-Απαραδέκτως προβάλλονται πλημμέλειες των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου που αφορούν τη διαδικασία αναθέσεως και παραλαβής της μελέτης του Γ.Π.Σ., διότι οι πράξεις αυτές, που εκδόθηκαν κατά τις διατάξεις περί αναθέσεως μελετών, δεν είναι συναφείς με την προσβαλλομένη και δεν μπορούν να θεωρηθούν συμπροσβαλλόμενες, ούτε ελέγχονται παρεμπιπτόντως.

-Όπως κρίθηκε με την 2504/2009 απόφαση του Δικαστηρίου, η μη υποβολή από τους ενδιαφερομένους δηλώσεων για την παραχώρηση οικοπέδων στην περιοχή της Μπούκας, τόσο εντός της αρχικής προθεσμίας που είχαν θέσει οι προαναφερόμενες διατάξεις, όσο και εντός οποιασδήποτε τυχόν εκ του νόμου παρατάσεως της εν λόγω προθεσμίας, είχε ως συνέπεια τη μη κίνηση της προβλεπόμενης από τις διατάξεις αυτές διαδικασίας παραχωρήσεως και εν συνεχεία δομήσεως των οικοπέδων αυτών, ότι το επίμαχο σχέδιο πόλεως απέβαλε την ισχύ του με την πάροδο της κατά τα ανωτέρω ανατρεπτικής προθεσμίας και ότι στη συγκεκριμένη περιοχή δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του ν.δ. της 17/7-16/8/1923 και του άρθρου 37 του ν. 1137/1983, όπως ισχύει, διότι προϋποθέτουν ισχύον σχέδιο πόλεως. Εν όψει τούτων η περιοχή στην οποία κείνται τα ακίνητα των αιτούντων ευρίσκεται εκτός σχεδίου. Συνεπώς, ο λόγος κατά τον οποίο η προσβαλλόμενη πράξη δεν έλαβε υπ’ όψη ότι στην περιοχή της Μπούκας υπάρχει ρυμοτομικό σχέδιο και ομώνυμος συνοικισμός, προϋφιστάμενος του 1923, στον οποίο εμπίπτουν τα ακίνητα των αιτούντων, είναι, όπως προβάλλεται, απορριπτέος ως αβάσιμος.

-Η υποχρέωση δραστικού περιορισμού της εκτός σχεδίου δόμησης συνεπάγεται (α) μέχρι την κατά τα ανωτέρω ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού, κατ’ ελάχιστον, την εφαρμογή του κανόνα της αρτιότητας των 4 στρεμμάτων χωρίς παρεκκλίσεις- ανεξαρτήτως του ζητήματος αν αυτές ήταν ανεκτές μετά την πάροδο εύλογου χρόνου από τη δημοσίευση του π.δ/τος του 1985 και (β) μετά την πάροδο του ανωτέρω ευλόγου χρόνου, την αδυναμία δομήσεως σε περιοχή η οποία στερείται χωροταξικού σχεδίου ή υποκατάστατου αυτού. Τα ανωτέρω ισχύουν κατά μείζονα λόγο σε περιοχές οι οποίες υπάγονται σε ειδική προστασία ή αποτελούν ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως ο παράκτιος χώρος, ο οποίος λόγω των φυσικών του χαρακτηριστικών δέχεται μεγάλες πιέσεις για οικιστική και κερδοσκοπική εκμετάλλευση και χρήζει αυξημένης προστασίας για την προστασία του ως φυσικού κεφαλαίου, ως οπτικού πόρου και για την εξασφάλιση της ελεύθερης πρόσβασης του κοινού προς τη θάλασσα.

-Τα επιβληθέντα με την προσβαλλόμενη πράξη μέτρα προστασίας του παράκτιου μετώπου του Δήμου Μεσσήνης, ήτοι η δημιουργία ΠΕΠΔ βάθους 100 μ. από τη γραμμή του αιγιαλού, η επιβολή κατώτατου ορίου κατατμήσεως και αρτιότητας των γηπέδων στα 10 στρέμματα και η θέσπιση των χρήσεων και των όρων δομήσεως που προαναφέρθηκαν για τα εμπίπτοντα σ’ αυτήν ακίνητα (μικρά αναψυκτήρια και γήπεδα άθλησης, εγκαταστάσεις λουόμενων, παιδότοποι, γήπεδα άθλησης- λυόμενες κατασκευές μέγιστης επιφάνειας 120 τ.μ. και μέγιστου ύψους 4 μ.), αποσκοπούν, όπως αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη, στην προστασία της ευαίσθητης περιοχής του παράκτιου χώρου από τη «συμπαγή δόμηση» και στην λειτουργία της κυρίως ως « περιοχής δημόσιας προσπέλασης με χρήσεις και λειτουργίες δημόσιου χαρακτήρα για το ευρύ κοινό». Με το περιεχόμενο αυτό οι επίμαχες ρυθμίσεις εναρμονίζονται πλήρως με τις δεσμεύσεις που απορρέουν από το Περιφερειακό χωροταξικό σχέδιο Πελοποννήσου και το Γενικό χωροταξικό σχέδιο για τη λήψη μέτρων προστασίας του παράκτιου χώρου από τη διάσπαρτη δόμηση και τις πιέσεις για κερδοσκοπική εκμετάλλευση, τον δραστικό περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης και τη διευκόλυνση της πρόσβασης του κοινού προς τη θάλασσα, θεσπίσθηκαν δε εντός ευλόγου κατ’ αρχήν χρόνου από τη δημοσίευση του Περιφερειακού χωροταξικού σχεδίου Πελοποννήσου και συνεπώς ο λόγος περί μη εναρμονίσεως των ανωτέρω ρυθμίσεων του ΓΠΣ προς τα ανωτέρω σχέδια είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

-Με το άρθρο 5 παρ. Ε στοιχ. 3 του Ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τον τουρισμό καθορίζεται για το σύνολο του παράκτιου χώρου «ελάχιστη» απόσταση 50 μ. από την γραμμή του αιγιαλού των κτισμάτων που εξυπηρετούν αποκλειστικά υποδομές φιλοξενίας, εστίασης και αναψυχής και συνεπώς ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά την έγκριση κατώτερου επιπέδου χωροταξικών σχεδίων, δεν κωλύεται να καθορίσει μεγαλύτερη απόσταση από τον αιγιαλό για κτίρια εξυπηρετούντα είτε τις ανωτέρω χρήσεις είτε άλλες, εφ’ όσον συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος προς τούτο. Εγκαταστάσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5 παρ. Ε.3 του ΕΧΣ και επιτρέπονται στην ΠΕΠΔ τοποθετούνται σε απόσταση τουλάχιστον 50 μ. από τον αιγιαλό, ενώ εγκαταστάσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5 παρ. Ε.3 του ΕΧΣ αλλά δεν επιτρέπονται στην ΠΕΠΔ θα τοποθετηθούν μετά τη γραμμή των 100 μ. από τον αιγιαλό. Εν όψει τούτων η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 3.1 του προσβαλλόμενου ΓΠΣ, η οποία δικαιολογείται από τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που παρατίθενται σε προηγούμενη σκέψη, ουδόλως αντίκειται στην ανωτέρω διάταξη του ΕΧΣ για τον τουρισμό, ο δε αντίθετος λόγος είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.

-Με το άρθρο 5 παρ. Β του ΕΧΣ για τον τουρισμό ορίζεται όριο αρτιότητας για την ανέγερση τουριστικών εγκαταστάσεων σε αναπτυσσόμενες τουριστικά περιοχές τα 8 στρέμματα. Και η διάταξη αυτή θεσπίζει ελάχιστο όριο αρτιότητας και συνεπώς δεν κωλύεται ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά την έγκριση κατώτερου επιπέδου χωροταξικών σχεδίων, να καθορίσει μεγαλύτερο όριο αρτιότητας εφ’ όσον συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος προς τούτο. Συνεπώς νομίμως εν προκειμένω προς το άρθρο 3 παρ. 3.1. του προσβαλλόμενου ΓΠΣ, με το οποίο ορίζεται κατώτατο όριο κατάτμησης και αρτιότητας γενικώς, επομένως και για την προαναφερθείσα χρήση, τα 10 στρέμματα, ουδόλως αντίκειται στο ανωτέρω άρθρο του ΕΧΣ διότι δικαιολογείται από τους λόγους δημοσίου συμφέροντος.

Πρόεδρος: Ν. Ρόζος
Εισηγητής: Θ. Αραβάνης

Βασικές σκέψεις

2. Επειδή, με την αίτηση αυτή ζητείται η ακύρωση της αποφάσεως 2186/5.6.2009 του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας Πελοποννήσου (ΦΕΚ Α.Α.Π.Θ. 304/26.6.2009), με την οποία εγκρίθηκε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο του Δήμου Μεσσήνης του Ν. Μεσσηνίας.
3. Επειδή, με έννομο συμφέρον παρεμβαίνει στη δίκη ο Δήμος Μεσσήνης, δεδομένου ότι η περιοχή, της οποίας επιχειρείται η πολεοδομική οργάνωση με την προσβαλλόμενη πράξη, εμπίπτει στα διοικητικά του όρια (ΣΕ 2235/2000).
4. Επειδή, η αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον και εν γένει παραδεκτώς από τους τρεις πρώτους των αιτούντων, φυσικά πρόσωπα, και την τέταρτη αιτούσα, ανώνυμη εταιρεία, οι οποίοι φέρονται ότι έχουν εμπράγματα δικαιώματα επί ακινήτων εμπιπτόντων στην καθοριζόμενη με το ανωτέρω Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο Περιοχή Περιορισμού και Ελέγχου της Δόμησης 1 (ΠΕΠΔ1) και προβάλλουν ότι θίγονται από τις ρυθμίσεις της προσβαλλόμενης πράξεως, καθώς και από την πέμπτη αιτούσα ομόρρυθμη εταιρεία, η οποία φέρεται ως μισθώτρια καταστήματος ανεγερθέντος επί ακινήτου των δύο πρώτων αιτούντων. Εξ άλλου οι αιτούντες παραδεκτώς ομοδικούν διότι προβάλλουν λόγους στηριζομένους στην αυτή πραγματική και νομική βάση (ΣΕ 2184, 861/2006, 413/2005).
5. Επειδή, με τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1 και 6του Συντάγματος το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη των αγαθών αυτών και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής λειτουργίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των αντίστοιχων προστατευόμενων εννόμων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιον τρόπο, ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, δηλαδή ανάπτυξη που δεν οδηγεί, μεταξύ άλλων, σε εξάντληση των φυσικών πόρων και σε επιδείνωση των συνθηκών διαβίωσης των πολιτών (ΣΕ 3920/2010 Ολομ. κ.ά.). Περαιτέρω, από το συνδυασμό των διατάξεων των άρθρων 24, 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στο κράτος, το οποίο οφείλει, σύμφωνα με τις αρχές και τα πορίσματα της επιστήμης της χωροταξίας, να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις, ώστε να διασφαλίζονται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι δυνατοί όροι διαβίωσης του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη στα πλαίσια της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης ανάπτυξης). Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια. Τα σχέδια αυτά θέτουν, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές (ΣΕ 3920/2010, 3396 – 7/2010, 3037/2008, 705/2006, 1569/2005 Ολομ., 3825/2010, 4534, 3643 – 3755, 3641, 3628, 1581/2009, ΠΕ 601 – 2/2002 κ.ά.). Περαιτέρω, κατά την έννοια του άρθρου 24 του Συντάγματος, ο χωροταξικός σχεδιασμός πρέπει να έχει κατ’ αρχήν ολοκληρωθεί πριν από την ανάπτυξη οποιασδήποτε ιδιαιτέρως σημαντικής δραστηριότητας, ώστε να αποφεύγεται η άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση ή και καταστροφή του περιβάλλοντος, καθώς και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων, που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία. Και ναι μεν ο συνταγματικός νομοθέτης δεν έθεσε συγκεκριμένη προθεσμία για την ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού της Χώρας, η έλλειψη, όμως, αυτή δεν έχει την έννοια ότι επιτρέπεται επ’ αόριστον ο σχεδιασμός και η πραγματοποίηση έργων και δραστηριοτήτων, συνεπαγομένων σημαντικές επεμβάσεις στο χώρο και στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενη ολοκλήρωση των χωροταξικών σχεδίων, ιδίως μάλιστα όταν πρόκειται περί έργων και δραστηριοτήτων, των οποίων η πραγματοποίηση δεν επιβάλλεται από την ανάγκη θεραπείας επιτακτικών λόγων δημοσίου συμφέροντος. Διαφορετικά η συνταγματική επιταγή για χωροταξικό σχεδιασμό θα μετέπιπτε σε απλή θεωρητική διακήρυξη αρχής, με αποτέλεσμα, παρά την σαφώς αντίθετη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη, να παραμένει το περιβάλλον χωρίς ουσιαστική προστασία, αφού θα ήταν δυνατόν να εκτελεσθούν έργα και να αναπτυχθούν δραστηριότητες, με ευρύτερες επιπτώσεις στο περιβάλλον, χωρίς προηγούμενο χωροταξικό σχεδιασμό, με συνέπεια, όταν τελικώς θα ολοκληρωνόταν ο σχεδιασμός αυτός, να ήταν άνευ αξίας, αφού δεν θα αποτελούσε πράγματι σχεδιασμό, αλλά αποδοχή ήδη διαμορφωθείσας πραγματικής καταστάσεως (ΣΕ 3396 – 97/2010 Ολομ.). Ο ανωτέρω θεμελιώδης κανόνας της βιώσιμης ανάπτυξης ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τα ευαίσθητα οικοσυστήματα, των οποίων η ανάπτυξη, οικιστική, τουριστική και, γενικώς, οικονομική, πρέπει να συνδέεται με τη διατήρηση του χαρακτήρα τους και του ανθρωπογενούς και φυσικού περιβάλλοντος και να μην παραβιάζει την φέρουσα ικανότητά τους (ΣΕ 3920/2010, 2489/2006, 3478/2000 Ολομ.). Από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται ότι με τον χωροταξικό σχεδιασμό πρέπει να εναρμονίζονται όλοι οι κατώτερου επιπέδου σχεδιασμοί, στους οποίους περιλαμβάνεται, ιδίως, ο πολεοδομικός σχεδιασμός (ΣΕ 3920/2010 Ολομ., 3752 – 5, 3641 – 7, 3628/2009, ΠΕ 601 – 2/2002).
6. Επειδή, «δραστηριότητα» με την ανωτέρω έννοια, η οποία επομένως επιτρέπεται κατ’ αρχήν μόνο βάσει προηγούμενου χωροταξικού σχεδιασμού, αποτελεί και η οικοδομική δραστηριότητα σε περιοχές εκτός σχεδίων πόλεως και οικισμών, βάσει μόνο των διατάξεων της εκτός σχεδίου δόμησης. Η εκτός ρυμοτομικών σχεδίων πόλεων και εκτός ορίων των νομίμως υφισταμένων προ του έτους 1923 οικισμών δόμηση διέπεται από τις διατάξεις του από 6 – 17.10.1978 π.δ/τος (Δ΄ 578), όπως ισχύει μετά την κατάργηση των άρθρων 1, 2, 3, 4, 7, 10 και 14 αυτού και την αντικατάστασή τους με τα άρθρα 1 έως 11 του από 24 – 31.5.1985 π.δ/τος (Δ΄ 270), όπως τούτο ισχύει. Με τις διατάξεις αυτές επιτρέπεται στο σύνολο των ανωτέρω περιοχών και ανεξαρτήτως της κατά τα κατωτέρω αναφερόμενα ιδιομορφίας κάθε μιας από αυτές, η ανέγερση γεωργοκτηνοτροφικών κτιρίων, γεωργικών αποθηκών, δεξαμενών, θερμοκηπίων, στεγάστρων σφαγής, υδατοδεξαμενών, βιομηχανικών εγκαταστάσεων, γραφείων – καταστημάτων, εκπαιδευτηρίων – ευαγών ιδρυμάτων, νοσοκομείων – κλινικών, τουριστικών – ξενοδοχειακών εγκαταστάσεων, αθλητικών εγκαταστάσεων, κατοικιών, ιερών ναών, κοινοτικών ιατρείων, κτιρίων κοινής ωφέλειας και ραδιοφωνικών, τηλεοπτικών και τηλεπικοινωνιακών εγκαταστάσεων. Οι τιθέμενοι περιορισμοί αφορούν μόνο τους όρους δόμησης, που είναι οι αυτοί για κάθε μία από τις ανωτέρω χρήσεις, και τις αποστάσεις των βιομηχανικών εγκαταστάσεων από οικισμούς (άρθρο 4) και όχι των χρήσεων αυτών μεταξύ τους. Ειδικά ως προς τις κατοικίες τίθεται ως όριο αρτιότητας το εμβαδόν των 4 στρεμμάτων, με πολυάριθμες παρεκκλίσεις, και η απόσταση τουλάχιστον 15 μέτρων του κτιρίου από τα όρια του γηπέδου, με αντίστοιχες παρεκκλίσεις (άρθρο 4), με συνέπεια την ελάχιστη απόσταση των 30 μέτρων μεταξύ δύο κτιρίων. Περαιτέρω, με το από 20-30.8.1985 π.δ. (Δ΄ 414) ορίζεται ότι με αυτό πολεοδομούνται οι οικισμοί της χώρας οι οποίοι κατά την εκάστοτε τελευταία απογραφή έχουν πληθυσμό μέχρι και 2.000 κατοίκους, ως οικισμού νοουμένου κάθε διακεκριμένου οικιστικού συνόλου το οποίο αναφέρεται στην εκάστοτε τελευταία απογραφή ως οικισμός μέχρι και 2.000 κατοίκων, ανεξαρτήτως αν ο δήμος ή η κοινότητα στους οποίους υπάγεται έχει πληθυσμό μεγαλύτερο από 2.000 κατοίκους (άρθρο 1). Τέλος, σύμφωνα με τους εφαρμοζόμενους από την Εθνική Στατιστική Υπηρεσία κανόνες για τις ανάγκες των διενεργουμένων από αυτήν γενικών απογραφών, σκοπός των οποίων είναι η συγκέντρωση στατιστικών στοιχείων αναφορικά με τον οικοδομικό πλούτο της χώρας, το μέγεθος, τη σύνθεση και τα δημογραφικά, οικονομικά και πολιτιστικά χαρακτηριστικά του πληθυσμού ως και τον αριθμό και τη διάρθρωση των οικοτεχνιών της χώρας (άρθ. 2 του ισχύοντος κατά τον κρίσιμο χρόνο π.δ/τος 70/2000, Α΄ 63), «ως αυτοτελής οικισμός ορίζεται: Ένα σύνολο οικιών οι οποίες γειτονεύουν και τα κτίρια των οποίων δεν απέχουν μεταξύ τους περισσότερο από 200 μέτρα [συνεπώς, δυνητικά ακόμα και 6 κτίρια βάσει της ανωτέρω αποστάσεως των 30 μέτρων] αν δεν υπάρχει εγκεκριμένο σχέδιο πόλεως, και περιλαμβάνουν 10 τουλάχιστον κατοικίες νοικοκυριών και συλλογικές κατοικίες στις οποίες μπορούν να κατοικήσουν κανονικά πενήντα τουλάχιστον άτομα, ανεξαρτήτως αν αυτά κατοικούν όλο το έτος ή ορισμένη μόνο εποχή. Ως αυτοτελείς οικισμοί ορίζονται και οι μικρονησίδες, ανεξάρτητα από τις ανωτέρω προϋποθέσεις» (άρθ. 3 του αυτού π.δ. 70/2000). Σύμφωνα με τις διατάξεις αυτές, η εκτός σχεδίου δόμηση κατοικιών επιτρέπεται να οδηγεί στην άνευ σχεδίου διαρκή δημιουργία συνόλων κατοικιών σε οιαδήποτε περιοχή, τα οποία θεωρούνται ως οικισμοί, οι οποίοι εν συνεχεία πολεοδομούνται. Όμως, η ανωτέρω χωρίς σχέδιο δυνατότητα διάσπαρτης δόμησης, για σωρεία εν πολλοίς αντικρουόμενων χρήσεων, μόνο βάσει όρων δομήσεως κοινών για το σύνολο των προαναφερόμενων περιοχών της χώρας, και μάλιστα αδιακρίτως της ιδιομορφίας τους – νησιωτικών ή ηπειρωτικών, ορεινών ή παράκτιων, αγροτικών ή χρηζουσών αποκαταστάσεως -, έχει σωρευτικώς ευρύτερες δυσμενείς επιπτώσεις στο περιβάλλον, διότι συνεπάγεται την ανάλωση φυσικού κεφαλαίου και παραγωγικών πόρων, ιδίως αγροτικής γης, την de facto μετατροπή της υπαίθρου σε οικιστική περιοχή, την αλόγιστη επέκταση των δικτύων παροχής υπηρεσιών κοινής ωφέλειας, την αύξηση του κόστους των υποδομών, την υποβάθμιση του τοπίου και την αύξηση της κυκλοφορίας, της ρύπανσης και της κατανάλωσης ενέργειας (βλ. και κατωτέρω, σκ. 17).
7. Επειδή, εξ άλλου, όπως γίνεται παγίως δεκτό, από τις συνταγματικές διατάξεις περί χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, σε συνδυασμό με αυτές του άρθρου 17 που προστατεύουν την ιδιοκτησία, συνάγεται θεμελιώδης, από απόψεως δυνατότητας δομήσεως, διαφοροποίηση μεταξύ αφ’ ενός των περιοχών που αναπτύσσονται βάσει οργανωμένου πολεοδομικού σχεδίου, και επομένως προορίζονται για οικιστική ανάπτυξη, και των περιοχών εκτός σχεδίου, οι οποίες, εφ’ όσον δεν προστατεύονται πληρέστερα, όπως τα δάση ή οι αρχαιολογικοί χώροι, δεν έχουν ως προορισμό τη δόμηση, αλλά την γεωργική, κτηνοτροφική και δασοπονική εκμετάλλευση και την αναψυχή του κοινού, και συνεπώς η οικιστική τους εκμετάλλευση, όταν κατ’ εξαίρεση επιτρέπεται, τελεί υπό αυστηρούς όρους (ΣΕ 3135/2002, 533-35/2003, 3396-97/2010, 2034/2011, 4534/2013, 2329/2012 Ολομ., 3858/2004, 982/2005, 2657-2666/2007 7μ., 3504/2020 7μ., 1225/2014, 3419/2011, βλ. Ε.Δ.Δ.Α., απόφαση της 11.12.2008, Θεοδωράκης κλπ. κατά Ελλάδος και απόφαση της 6.12.2007, Ζάντε – Μαραθονήσι κατά Ελλάδος). Ειδικότερα, σε αντίθεση με την πρώτη κατηγορία περιοχών, ως προς την οποία η δόμηση επιτρέπεται με μόνη προϋπόθεση την τήρηση των προβλέψεων του σχεδίου πόλεως και των όρων και περιορισμών δομήσεως που το συνοδεύουν, στις εκτός σχεδίου περιοχές η δόμηση μπορεί να απαγορεύεται εν όλω ή εν μέρει, ή να επιτρέπεται υπό ιδιαιτέρως αυστηρούς όρους και περιορισμούς, που δεν πρέπει να είναι ευνοϊκότεροι σε σχέση προς τους ισχύοντες για τις εντός σχεδίου περιοχές (ΣΕ 2034 -2036/2011 Ολομ., 3504/2012 7μ., 2165/2013 7μ., 2127-8/2014 κ.ά.), ούτε να οδηγούν σε εξομοίωση των εκτός σχεδίου περιοχών με εντός σχεδίου πόλεως ή ορίων οικισμών περιοχές ή στην εν τοις πράγμασι δημιουργία νέων οικισμών χωρίς εγκεκριμένο πολεοδομικό σχέδιο. Περαιτέρω, προκειμένου να επιτευχθεί ο συνταγματικός στόχος της διαφυλάξεως του περιβάλλοντος, επιτρέπεται η λήψη μέτρων, που είναι δυνατόν να συνίστανται και στον περιορισμό του φάσματος των δυνατών χρήσεων του ακινήτου ή της εντάσεως της εκμεταλλεύσεώς του. Τα μέτρα αυτά, που υπαγορεύονται από το δημόσιο συμφέρον, συνιστάμενο, όπως προεκτέθηκε, στην προστασία του περιβάλλοντος και στην εξασφάλιση των καλύτερων δυνατών όρων διαβιώσεως, πρέπει να θεσπίζονται με αντικειμενικά κριτήρια και κατά τρόπο σύμφωνο προς τη συνταγματική αρχή της αναλογικότητας, πρέπει δηλαδή να είναι αναγκαία και πρόσφορα για την επίτευξη του ανωτέρω σκοπού δημοσίου συμφέροντος και να μην είναι δυσανάλογα σε σχέση προς αυτόν. Όταν δε τα μέτρα που λαμβάνονται προς τον σκοπό της προστασίας μιας περιοχής, καίτοι έχουν θεσπισθεί με γνώμονα τα ανωτέρω κριτήρια, έχουν ως αποτέλεσμα την μη αναμενόμενη ουσιώδη στέρηση της χρήσεως της ιδιοκτησίας, σε σχέση με τον κατά τα προεκτεθέντα προορισμό της, δεν αναιρείται εκ μόνου του λόγου αυτού η νομιμότητά τους, αλλά γεννάται αξίωση των τυχόν θιγομένων ιδιοκτητών προς αποζημίωση, ανάλογα με την έκταση, την ένταση και τη χρονική διάρκεια της ζημίας, αδιαφόρως εάν έχει περιληφθεί σχετική ρήτρα στην κανονιστική πράξη επιβολής των περιοριστικών όρων και απαγορεύσεων, υπό την αυτονόητη, πάντως, προϋπόθεση ότι το επιβαλλόμενο βάρος υπερβαίνει το εύλογο όριο ανοχής και αλληλεγγύης, το οποίο δικαιούται να αξιώνει το Κράτος από το σύνολο των πολιτών ή ορισμένη μερίδα τους, σύμφωνα με το άρθρο 25 παρ. 4 του Συντάγματος και εν όψει του κατά το άρθρο 17 παρ. 1 του Συντάγματος κοινωνικού περιεχομένου της ιδιοκτησίας, μεταβάλλεται δηλαδή σε θυσία ελαχίστων κατά παράβαση του άρθρου 4 παρ. 5 του Συντάγματος. Το ζήτημα της αποζημιώσεως είναι, εν πάση περιπτώσει, αυτοτελές, κρινόμενο από τον δικαστή της αποζημιώσεως και όχι από τον ακυρωτικό δικαστή. Συνεπώς, η απουσία σχετικής ρήτρας στην οικεία κανονιστική πράξη δεν ασκεί επιρροή στη νομιμότητα του χαρακτηρισμού ορισμένης εκτάσεως ως περιοχής προστασίας και της επιβολής, συναφώς, περιοριστικών μέτρων (ΣΕ 491, 2650/2013, 2923/2011, 2601/2005 7μ. κ.ά.).
8. Επειδή, σε εφαρμογή της συνταγματικής επιταγής περί χωροταξικού σχεδιασμού εκδόθηκε αρχικώς ο ν. 360/1976 (Α΄ 151) και στην συνέχεια ο ν. 2742/1999 (Α΄ 207), με το άρθρο 18 (παρ.1) του οποίου καταργήθηκε ο πρώτος νόμος. Σύμφωνα με το νέο αυτό ν. 2742/1999, ο χωροταξικός σχεδιασμός αποσκοπεί να συμβάλει «α. Στην προστασία και αποκατάσταση του περιβάλλοντος, στη διατήρηση των οικολογικών και πολιτισμικών αποθεμάτων και στην προβολή και ανάδειξη των συγκριτικών γεωγραφικών, φυσικών, παραγωγικών και πολιτιστικών πλεονεκτημάτων της χώρας. β. Στην ενίσχυση της διαρκούς και ισόρροπης οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της χώρας και της ανταγωνιστικής παρουσίας της στον ευρύτερο ευρωπαϊκό, μεσογειακό και βαλκανικό της περίγυρο. γ. Στη στήριξη της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στο σύνολο του εθνικού χώρου …» (άρθρο 2 παρ. 1). Για την εκπλήρωση των στόχων αυτών, κατά την κατάρτιση των χωροταξικών πλαισίων και λοιπών σχεδίων πρέπει να λαμβάνονται ιδίως υπόψη οι ακόλουθες αρχές: «α. Η εξασφάλιση ισάξιων όρων διαβίωσης και ευκαιριών παραγωγικής απασχόλησης των πολιτών σε όλες τις περιφέρειες της χώρας … β. Η αναβάθμιση της ποιότητας ζωής των πολιτών και η βελτίωση των υποδομών … γ. Η διατήρηση, ενίσχυση και ανάδειξη της οικιστικής και παραγωγικής πολυμορφίας, καθώς και της φυσικής ποικιλότητας στις αστικές και περιαστικές περιοχές, αλλά και στην ύπαιθρο και ιδιαίτερα στις παράκτιες, νησιωτικές και ορεινές περιοχές, καθώς και στις περιοχές που παρουσιάζουν αυξημένη βιομηχανική και τουριστική ανάπτυξη. δ. Η εξασφάλιση ισόρροπης σχέσης μεταξύ του αστικού, περιαστικού και αγροτικού χώρου … ε. Η κοινωνική, οικονομική, περιβαλλοντική και πολιτισμική αναζωογόνηση των μητροπολιτικών κέντρων, των πόλεων και των ευρύτερων περιαστικών περιοχών τους … στ. Η ολοκληρωμένη ανάπτυξη, ανάδειξη και προστασία των νησιών, των ορεινών και των παραμεθόριων περιοχών της χώρας και ιδιαίτερα η ενίσχυση του δημογραφικού και πληθυσμιακού τους ισοζυγίου, η διατήρηση και ενθάρρυνση των παραδοσιακών παραγωγικών κλάδων τους και της παραγωγικής πολυμορφίας τους … καθώς και η προστασία των φυσικών και πολιτιστικών τους πόρων. ζ. Η συστηματική προστασία, αποκατάσταση, διατήρηση και ανάδειξη των περιοχών, οικισμών, τοπίων που διαθέτουν στοιχεία φυσικής, πολιτιστικής και αρχιτεκτονικής κληρονομιάς. η. Η συντήρηση, αποκατάσταση και ολοκληρωμένη διαχείριση των δασών των αναδασωτέων περιοχών και των αγροτικών εκτάσεων. θ. Η ορθολογική αξιοποίηση και η ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων. ι. Ο συντονισμός των δημόσιων προγραμμάτων και έργων που έχουν χωροταξικές επιπτώσεις …» (άρθρο 2 παρ. 2). Μέσα χωροταξικού σχεδιασμού είναι το γενικό, τα ειδικά και τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης (βλ. άρθρα 6, 7, 8). Το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελεί σύνολο κειμένων ή και διαγραμμάτων, στο οποίο καταγράφονται και αξιολογούνται οι παράγοντες που επηρεάζουν την μακροπρόθεσμη χωρική ανάπτυξη και διάρθρωση του εθνικού χώρου, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των διεθνών, ευρωπαϊκών και εθνικών πολιτικών, προσδιορίζονται, με προοπτική 15 ετών, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές κατευθύνσεις για την χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου (άρθρο 6 παρ. 1). Το Πλαίσιο αυτό εγκρίνεται από την Ολομέλεια της Βουλής (άρθρο 6 παρ. 3), οι δε κατευθύνσεις του εξειδικεύονται ή συμπληρώνονται με τα Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού. Συγκεκριμένα με τις διατάξεις του άρθρου 7 προβλέφθηκαν τα ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης ως στρατηγικού χαρακτήρα μέσα χωροταξικού σχεδιασμού, που εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις κατευθύνσεις του γενικού πλαισίου, είτε σε τομεακό επίπεδο, είτε σε ειδικές περιοχές του εθνικού χώρου. Αντικείμενο των ειδικών πλαισίων αποτελεί η χωρική διάρθρωση ορισμένων κλάδων παραγωγικών δραστηριοτήτων εθνικής σημασίας, δικτύων και υπηρεσιών τεχνικής, κοινωνικής και διοικητικής υποδομής εθνικού ενδιαφέροντος, με εξαίρεση τηλεπικοινωνιακά δίκτυα και υπηρεσίες, των παράκτιων και νησιωτικών περιοχών, των ορεινών και προβληματικών ζωνών, των περιοχών που υπάγονται σε διεθνείς ή ευρωπαϊκές συμβάσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, καθώς και άλλων ενοτήτων του εθνικού χώρου, που παρουσιάζουν κρίσιμα περιβαλλοντικά, αναπτυξιακά και κοινωνικά προβλήματα (παρ. 1). Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις του ίδιου άρθρου, τα ειδικά πλαίσια συνοδεύονται από προγράμματα δράσης, στα οποία εξειδικεύονται οι απαιτούμενες για την εφαρμογή τους ενέργειες, δράσεις, ρυθμίσεις και προγράμματα, το κόστος, οι πηγές και οι φορείς χρηματοδότησής τους, καθώς και το χρονοδιάγραμμα εκτέλεσης των αναγκαίων για την υλοποίησή τους έργων (παρ. 2). Προς το σκοπό, εξ άλλου, της λειτουργικής σύνδεσης και εναρμόνισης των τομεακών πολιτικών προς τους επιμέρους στόχους και προτεραιότητες του γενικού εθνικού χωροταξικού σχεδιασμού, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα ειδικά πλαίσια καταρτίζονται από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, σε συνεργασία με τα κατά περίπτωση αρμόδια Υπουργεία και λοιπούς αρμόδιους οργανισμούς, εγκρίνονται δε με αποφάσεις της κατ’ άρθρο 3 του ίδιου ν. 2742/1999 Επιτροπής Συντονισμού του Κυβερνητικού Έργου, οι οποίες λαμβάνονται κατόπιν γνώμης του Εθνικού Συμβουλίου Χωροταξικού Σχεδιασμού (παρ. 3 και 4). Με τις διατάξεις του άρθρου 8 προβλέπονται, περαιτέρω, τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, με τα οποία επιδιώκεται η προώθηση της αειφόρου, ισόρροπης και διαρκούς ανάπτυξης των επιμέρους περιφερειών της χώρας, σύμφωνα με τις φυσικές, οικονομικές και κοινωνικές τους ιδιαιτερότητες. Στα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της χώρας, καταγράφεται και αξιολογείται η θέση εκάστης εξ αυτών στον εθνικό, ευρωπαϊκό και διεθνή χώρο, οι λειτουργίες διαπεριφερειακού χαρακτήρα, τις οποίες έχει ή μπορεί να αναπτύξει η περιφέρεια, και οι παράγοντες που επηρεάζουν τη μακροπρόθεσμη ανάπτυξή της, αποτιμώνται οι χωρικές επιπτώσεις των ευρωπαϊκών, εθνικών και περιφερειακών πολιτικών και προγραμμάτων και προσδιορίζονται, με προοπτική δεκαπενταετίας, οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές επιλογές για την ολοκληρωμένη και αειφόρο ανάπτυξή της. Στα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνονται, επιπλέον, οι κατευθύνσεις και τα προγραμματικά πλαίσια για τη χωροθέτηση των βασικών παραγωγικών δραστηριοτήτων του πρωτογενούς, δευτερογενούς και τριτογενούς τομέα και, ιδίως, οι περιοχές που πληρούν τα κριτήρια για να χαρακτηρισθούν ως περιοχές οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων, καθώς, επίσης, και οι περιοχές που παρουσιάζουν μειονεκτικά χαρακτηριστικά και απαιτούν ειδικές χωρικές παρεμβάσεις. Κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, τα περιφερειακά πλαίσια περιλαμβάνουν, επίσης, τις κατευθύνσεις για την ισόρροπη και αειφόρο διάρθρωση του περιφερειακού οικιστικού δικτύου και τις βασικές προτεραιότητες για την προστασία, τη διατήρηση και την ανάδειξη της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς της περιφέρειας. Με το ίδιο άρθρο παρέχεται η δυνατότητα περαιτέρω εξειδικεύσεως των γενικών κατευθύνσεων και προτάσεων των περιφερειακών πλαισίων σε επίπεδο νομού ή άλλης γεωγραφικής ενότητας της οικείας περιφέρειας, εφ’ όσον προκύπτει τεκμηριωμένη προς τούτο ανάγκη λόγω των οικονομικών, κοινωνικών ή πολιτισμικών ιδιαιτεροτήτων των περιοχών αυτών. Προς το σκοπό δε του αποτελεσματικότερου συντονισμού των διαδικασιών εκπόνησης του χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο, ορίζεται, περαιτέρω, ότι τα περιφερειακά πλαίσια, τα οποία συνοδεύονται από πρόγραμμα δράσης, εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού, εξειδικεύουν δε και συμπληρώνουν τις βασικές προτεραιότητες και επιλογές τους (παρ. 1 και 2). Με τις διατάξεις, εξ άλλου, του άρθρου 9, όπως ίσχυαν κατά το χρόνο εκδόσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, προ, δηλαδή, της συμπληρώσεώς τους με το άρθρο 9 του ν. 3851/2010 (Α΄ 85), καθορίσθηκαν οι συνέπειες της εγκρίσεως των πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης εν σχέσει προς τα λοιπά μέσα χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, που εγκρίνονται σε τοπικό επίπεδο. Ειδικότερα, με τις διατάξεις αυτές καθιερώνεται υποχρέωση εναρμόνισης των εγκρινόμενων, μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού, ρυθμιστικών σχεδίων, γενικών πολεοδομικών σχεδίων, σχεδίων χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτών πόλεων, σχεδίων ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, ζωνών οικιστικού ελέγχου, περιοχών οργανωμένης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των εγκεκριμένων περιφερειακών πλαισίων και, σε περίπτωση που αυτά ελλείπουν, προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις του γενικού και των εγκεκριμένων ειδικών χωροταξικών σχεδίων, μέχρι δε την έγκριση των ανωτέρω πλαισίων, η εκπόνηση των ρυθμιστικών σχεδίων, των γενικών πολεοδομικών σχεδίων και των λοιπών σχεδίων χρήσεων γης, καθώς και η έκδοση των συναφών κανονιστικών και ατομικών διοικητικών πράξεων, γίνεται κατόπιν συνεκτιμήσεως των διαθέσιμων στοιχείων του ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και, ιδίως, αυτών που προκύπτουν από ήδη εκπονηθείσες ή υπό εκπόνηση μελέτες χωροταξικού περιεχομένου (παρ. 1). Η κατά τα ανωτέρω υποχρέωση εναρμόνισης επεκτείνεται και στα ήδη εγκεκριμένα κατά την έναρξη ισχύος του ν. 2742/1999 ρυθμιστικά σχέδια, γενικά πολεοδομικά σχέδια και άλλα σχέδια χρήσεων γης, τα οποία, κατά ρητή πρόβλεψη του νόμου, πρέπει να τροποποιούνται ή να αναθεωρούνται καταλλήλως με τη διαδικασία που ορίζεται στις διατάξεις που τα διέπουν (παρ. 2).
9. Επειδή, στο άρθρο 1 του ν. 2508/1997 «Βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των πόλεων και οικισμών της χώρας και άλλες διατάξεις» (Α΄ 124/13.6.1997, βλ. και άρθρα 1 και 2 του ν. 1337/1983, Α΄ 33), υπό την ισχύ του οποίου εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, ορίζεται ότι σκοπός του νόμου αυτού είναι «ο καθορισμός των κατευθυντήριων αρχών, των όρων, των διαδικασιών και των μορφών πολεοδομικού σχεδιασμού για τη βιώσιμη οικιστική ανάπτυξη των ευρύτερων περιοχών των πόλεων και οικισμών της χώρας», ότι ο σχεδιασμός αυτός πρέπει, μεταξύ άλλων, να κατατείνει στην «ανάδειξη της συνοχής και στην ανασυγκρότηση του αστικού και περιαστικού χώρου», στη «διασφάλιση της οικιστικής οργάνωσης των πόλεων και οικισμών, με … την ανακοπή της άναρχης δόμησης, με τον καθορισμό κριτηρίων ανάπτυξης που συντείνουν στη μεγαλύτερη δυνατή οικονομία των οικιστικών επεκτάσεων», στην αναβάθμιση του φυσικού περιβάλλοντος, καθώς και στην περιβαλλοντική αναβάθμιση των πόλεων, των οικισμών και του περιαστικού αυτών χώρου (παρ. 1). Η οικιστική οργάνωση και ο πολεοδομικός σχεδιασμός πρέπει να εναρμονίζονται «με τις αρχές και κατευθύνσεις του αναπτυξιακού προγραμματισμού και του χωροταξικού σχεδιασμού» και να είναι συμβατοί με τους όρους προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος και τους γενικότερους αναπτυξιακούς στόχους, στους οποίους περιλαμβάνεται και η διαφύλαξη της γεωργικής γης υψηλής παραγωγικότητας (παρ. 2). Ο πολεοδομικός σχεδιασμός πραγματοποιείται σε δύο επίπεδα, στο πρώτο εκ των οποίων περιλαμβάνονται τα ρυθμιστικά σχέδια, τα προγράμματα προστασίας του περιβάλλοντος και, για τον μεν αστικό και περιαστικό χώρο, τα γενικά πολεοδομικά σχέδια, για δε τον εξωαστικό χώρο, τα σχέδια χωρικής και οικιστικής οργάνωσης ανοικτής πόλης (Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π.). Το δεύτερο επίπεδο σχεδιασμού, το οποίο αποτελεί εξειδίκευση και εφαρμογή του πρώτου επιπέδου, περιλαμβάνει την πολεοδομική μελέτη και την πράξη εφαρμογής της, τις πολεοδομικές μελέτες αναπλάσεων και άλλες ειδικές κατηγορίες πολεοδομικών μελετών (παρ. 3). Στο άρθρο 4 παρ. 3 προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι το Γ.Π.Σ. περιλαμβάνει τις περιοχές ειδικής προστασίας που δεν πρόκειται να πολεοδομηθούν (περ. α), τις πέριξ πόλεων και οικισμών περιοχές, για τις οποίες απαιτείται έλεγχος και περιορισμός της οικιστικής εξάπλωσης (περ. β), τα εγκεκριμένα, κατά τη δημοσίευσή του, Γ.Π.Σ. (περ. γ), τις πολεοδομημένες και τις υπό πολεοδόμηση περιοχές, συνεχόμενες ή μη προς τις πολεοδομημένες, των οποίων η πολεοδόμηση κρίνεται απολύτως αναγκαία, και τους προϋφιστάμενους του 1923 οικισμούς εντός των ορίων του σχεδίου (περ. δ). Για τις περιοχές ειδικής προστασίας και τις περιοχές ελέγχου και περιορισμού της δόμησης (Π.Ε.Π.Δ.) μπορεί με το Γ.Π.Σ. να ορίζονται οι επιτρεπόμενες χρήσεις γης, το όριο εμβαδού, κάτω από το οποίο δεν επιτρέπεται η κατάτμηση των ιδιοκτησιών, και να επιβάλλονται και άλλα μέτρα ειδικής προστασίας (παρ. 4). Στο ίδιο άρθρο ορίζεται περαιτέρω ότι το Γ.Π.Σ., το οποίο αποτελείται από χάρτες, σχέδια, διαγράμματα και κείμενα, συνοδεύεται από τα στοιχεία που είναι απαραίτητα για τον καθορισμό των ορίων εκάστης πολεοδομικής ενότητας, τη γενική εκτίμηση των αναγκών της σε κοινόχρηστους χώρους και χώρους κοινωφελών εξυπηρετήσεων και περιλαμβάνει τη γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης, ανάπτυξης, ανάπλασης ή αναμόρφωσης των πολεοδομικών ενοτήτων, των ζωνών ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων και των περιοχών ειδικής προστασίας της ευρύτερης εκτάσεως που καταλαμβάνει, η οποία διαμορφώνεται μετά από συνεκτίμηση της ανάγκης ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων εντός του αστικού και περιαστικού χώρου, των κατευθύνσεων των ειδικών και περιφερειακών χωροταξικών σχεδίων ή άλλων μέσων ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού και των προβλέψεων των μεσοπρόθεσμων και μακροπρόθεσμων προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης της περιοχής που αφορά. Λαμβάνονται, επίσης, υπόψη ενδεχόμενες επιπτώσεις των επιμέρους ρυθμίσεων του σχεδίου στο φυσικό, πολιτιστικό και ανθρωπογενές περιβάλλον της ευρύτερης περιοχής. Σύμφωνα με τις ίδιες διατάξεις, η πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης αναφέρεται στις χρήσεις γης, στα πολεοδομικά κέντρα, στο κύριο δίκτυο κυκλοφορίας, στην πυκνότητα και στον μέσο συντελεστή δόμησης κατά πολεοδομική ενότητα ή τμήμα της (μόνον για τις οικοδομήσιμες εκτάσεις που καταλαμβάνονται από τα οικοδομικά τετράγωνα της πολεοδομικής ενότητας ή τμήματός της), σε απαγορεύσεις δόμησης και χρήσεων, καθώς και στις γενικές κατευθύνσεις και στο γενικό πλαίσιο προστασίας των περιοχών ειδικής προστασίας (παρ. 5). Η πολεοδόμηση γίνεται κατά οργανικές πολεοδομικές ενότητες, το μέγεθος και τα όρια των οποίων καθορίζονται από το Γ.Π.Σ. με κριτήριο την εξασφάλιση της καλύτερης πολεοδομικής οργανώσεώς τους (παρ. 6). Η αναθεώρηση ή τροποποίηση του Γ.Π.Σ. δεν επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, πριν παρέλθει πενταετία από την προηγούμενη έγκριση του σχεδίου, καθώς και ότι, κατά το χρονικό αυτό διάστημα, είναι κατ’ εξαίρεση δυνατή η τροποποίηση του σχεδίου μόνον προκειμένου να καθορισθούν περιοχές ειδικής προστασίας και ζώνες ειδικών περιβαλλοντικών ενισχύσεων και να αντιμετωπισθούν εξαιρετικές πολεοδομικές ανάγκες που δεν μπορούν να καλυφθούν στο πλαίσιο της εφαρμογής του ισχύοντος Γ.Π.Σ. (παρ. 7, όπως ισχύει μετά την αντικατάστασή της με το άρθρο 19 παρ. 3 του ν. 3212/2003, Α΄ 308). Η έγκριση και αναθεώρηση του Γ.Π.Σ. γίνεται με απόφαση του Γενικού Γραμματέα Περιφέρειας μετά από γνώμη του Περιφερειακού Σ.Χ.Ο.Π., ενώ για τη διαδικασία σύνταξης, έγκρισης και αναθεώρησης του Γ.Π.Σ. εφαρμόζονται συμπληρωματικώς οι διατάξεις των άρθρων 3, 4 και 5 του ν. 1337/1983 (παρ. 10). Με τις διατάξεις, εξ άλλου, του άρθρου 7 του αυτού ν. 2508/1997 (βλ. και άρθρα 6-12 του ν. 1337/1983), προβλέπεται ότι για την πολεοδόμηση συγκεκριμένης περιοχής απαιτείται, πέραν του εγκεκριμένου Γ.Π.Σ. ή του Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (βλ. άρθρο 5 παρ. 1 και 2), πολεοδομική μελέτη (παρ. 1). Η έγκριση της πολεοδομικής μελέτης, η οποία πρέπει, κατ’ αρχήν, να εναρμονίζεται με τις κατευθύνσεις του οικείου Γ.Π.Σ. ή Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. (παρ. 2), γίνεται με προεδρικό διάταγμα, εκδιδόμενο κατόπιν προτάσεως του Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. και μετά από γνώμη του Κεντρικού Σ.Χ.Ο.Π., οι δε ενστάσεις που τυχόν ανατρέπουν βασικά σημεία του Γ.Π.Σ. και γίνονται αποδεκτές κατά τη διαδικασία εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης συνεπάγονται την αναμόρφωση του γενικού πολεοδομικού σχεδίου και καθιστούν επιβεβλημένη την τροποποίησή του, κατά το αντίστοιχο μέρος (παρ.3). Περαιτέρω στο άρθρο 3 του ν. 1337/1983 «Επέκταση των πολεοδομικών σχεδίων, οικιστική ανάπτυξη και σχετικές ρυθμίσεις» (Α΄ 33, άρθρο 39 του από 14-27.7.1999 π.δ/τος «Κώδικας βασικής πολεοδομικής νομοθεσίας», Δ΄ 580), που διατηρείται εν ισχύι και μετά τη δημοσίευση του ν. 2508/1997, ορίζεται ότι η κίνηση της διαδικασίας σύνταξης του γενικού πολεοδομικού σχεδίου γίνεται, κατ’ αρχήν, με πρωτοβουλία του οικείου πρωτοβάθμιου Ο.Τ.Α. ή με κοινή πρωτοβουλία πλειόνων δήμων και κοινοτήτων, ότι η έναρξη της σχετικής διαδικασίας κηρύσσεται με υπουργική απόφαση δημοσιευόμενη στην Ε.τ.Κ., με την οποία καθορίζονται τα όρια της περιοχής του γενικού πολεοδομικού σχεδίου, και ότι κατά τη διαδικασία που προηγείται της εγκρίσεως του σχεδίου επιδιώκεται η κατά το δυνατόν ευρύτερη συμμετοχή των ενδιαφερόμενων πολιτών (παρ. 1 και 2). Οι πράξεις των δημοτικών και κοινοτικών συμβουλίων περί κινήσεως της διαδικασίας εγκρίσεως ή τροποποιήσεως του σχεδίου, συνοδευόμενες από τα κρίσιμα στοιχεία, μεταξύ των οποίων και οι σχετικές μελέτες, εισάγονται ενώπιον του Νομαρχιακού Σ.Χ.Ο.Π., το οποίο γνωμοδοτεί επί της συνδρομής των κατά νόμο προϋποθέσεων για την ένταξη της υπό μελέτη περιοχής στο σχέδιο, δυνάμενο να διατυπώνει προτάσεις και παρατηρήσεις για το ειδικότερο περιεχόμενο του σχεδίου (παρ. 4). Με τις ίδιες διατάξεις ορίζεται, περαιτέρω, ότι ο Υπουργός ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (ήδη ο Γ.Γ.Π., βλ. άρθρο 4 παρ. 10 του ν. 2508/1997), μετά από εκτίμηση των στοιχείων του φακέλου, μπορεί είτε να εγκρίνει το γενικό πολεοδομικό σχέδιο, είτε να απορρίψει με αιτιολογημένη απόφαση την υποβληθείσα πρόταση του οικείου Ο.Τ.Α., είτε να τροποποιήσει την πρόταση, εφ’ όσον κρίνεται ότι η έγκριση του σχεδίου συνεπάγεται δυσανάλογα μεγάλες δαπάνες ή επιβλαβείς συνέπειες για την εθνική οικονομία ή την προστασία του φυσικού ή πολιτιστικού περιβάλλοντος ή τους γενικότερους αναπτυξιακούς στόχους της χώρας (παρ. 5). Στο εγκριθέν γενικό πολεοδομικό σχέδιο περιλαμβάνεται η πρόταση της σχετικής μελέτης, συνοδευόμενη από σχετικούς χάρτες, σμίκρυνση των οποίων δημοσιεύεται μαζί με το σχέδιο στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως (παρ. 6). Τέλος, στο άρθρο 5 του ίδιου νόμου (άρθρο 41 του Κ.Β.Π.Ν.), ορίζεται ότι, μετά την έγκριση του γενικού πολεοδομικού σχεδίου, ακίνητα που ευρίσκονται στις περιοχές επεκτάσεώς του οικοδομούνται κατά τους όρους της εκτός σχεδίου δόμησης, εφόσον αυτοί δεν αντίκεινται σε σχετικές απαγορεύσεις του εγκριθέντος σχεδίου (παρ. 1), ότι οι δημόσιες υπηρεσίες και οι οργανισμοί και επιχειρήσεις κοινής ωφελείας προσαρμόζουν τα προγράμματα και τα σχέδια ανάπτυξης των δικτύων υποδομής τους προς τις σχετικές προβλέψεις και κατευθύνσεις του γενικού πολεοδομικού σχεδίου (παρ. 2), καθώς και ότι επιτρέπεται η αναγκαστική απαλλοτρίωση ακινήτων για την υλοποίηση των ρυθμίσεων του σχεδίου βάσει των διατάξεων του ν. 947/1979 «περί οικιστικών περιοχών» (Α΄ 169) (παρ. 3). Κατ’ εξουσιοδότηση παραγράφων 7 και 8 του άρθρου 1 του ν. 2508/1997 εκδόθηκε η 9572/1845/6.4.2000 απόφαση του Υπουργού Π.Ε.ΧΩ.Δ.Ε. «Τεχνικές προδιαγραφές μελετών Γενικών Πολεοδομικών Σχεδίων (Γ.Π.Σ.) και σχεδίων οικιστικής οργάνωσης ανοικτής πόλης και αμοιβές μηχανικών για την εκπόνηση μελετών» (Δ΄ 209), με το άρθρο μόνο της οποίας εξειδικεύθηκαν οι στόχοι και το περιεχόμενο των γενικών πολεοδομικών σχεδίων (παρ. ΑΙ) και καθορίσθηκε η, ανά στάδιο, δομή της σχετικής μελέτης (παρ. ΑΙΙ). Κατά τις ειδικότερες προβλέψεις της υπουργικής αυτής αποφάσεως, οι μελέτες του Γ.Π.Σ. εκπονούνται σε δύο στάδια, το πρώτο εκ των οποίων περιλαμβάνει «την ανάλυση της υπάρχουσας κατάστασης, τη διάγνωση των προβλημάτων, προοπτικών και τάσεων του νέου Δήμου και τη διατύπωση της κατ’ αρχήν πρότασης ή των εναλλακτικών προτάσεων ρύθμισης της περιοχής», ενώ, κατά το δεύτερο στάδιο, γίνεται «λεπτομερής επεξεργασία του ΓΠΣ … με βάση την πρόταση, η οποία θα προκριθεί από τη διευθύνουσα υπηρεσία».
10. Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, με τις παρατεθείσες διατάξεις του ν. 2508/1997 εισήχθη σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού, το οποίο, κατά τα ουσιώδη χαρακτηριστικά του, ταυτίζεται με εκείνο που είχε εισαχθεί με τον ν. 1337/1983. Το σύστημα αυτό περιλαμβάνει δύο διαδοχικές φάσεις, οι οποίες αντιστοιχούν σε διαφορετικά επίπεδα πολεοδομικού σχεδιασμού, το πρώτο εκ των οποίων συνίσταται στην εκπόνηση γενικού πολεοδομικού σχεδίου, ενώ το δεύτερο στην εκπόνηση και έγκριση της πολεοδομικής μελέτης, την οποία ακολουθεί το στάδιο της εφαρμογής της (πρβλ. ΣΕ 3921/2010 Ολομ., 4526, 4533, 1577/2013, 4404/2010, 2726/1997 κ.ά.). Εντός του συστήματος αυτού, το Γ.Π.Σ. αποτελεί, ως εκ του περιεχομένου του, την γενική πρόταση πολεοδομικής οργάνωσης πλειόνων πολεοδομικών ενοτήτων, η οποία διατυπώνεται μετά από εκτίμηση των οικιστικών αναγκών και των αναμενόμενων επιπτώσεων των πολεοδομικών ρυθμίσεών του στο φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον και τους γενικότερους αναπτυξιακούς στόχους της περιοχής που καταλαμβάνει (ΣΕ 2636, 2638, 2640/2009, 3661/2005 Ολομ., 4915/2014, 3947/2014, 2258/2014, 4974/2013, ΠΕ 235/2006 κ.ά.). Περαιτέρω, από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται ότι το Γ.Π.Σ., στο οποίο υπάγονται πολεοδομηθείσες ή προς πολεοδόμηση περιοχές, περιλαμβάνει, κατ’ αρχήν, γενικούς ορισμούς και κατευθύνσεις που συνιστούν στρατηγικό πολεοδομικό σχεδιασμό, με μακροπρόθεσμες εκτιμήσεις και ρυθμίσεις (ΣΕ 3947/2014, 2258/2014, 2877/2012, 1824/2012 κ.α.). Κατ’ εξαίρεση, επιτρεπτώς θεσπίζονται ειδικότερες πολεοδομικές ρυθμίσεις που συνιστούν βασικές επιλογές και αναπόσπαστα στοιχεία της εισαγόμενης με το σχέδιο πρότασης πολεοδομικής οργάνωσης της περιοχής παρεμβάσεως (ΣΕ 4915, 3947/2014, 1848/2013, 291/2003, 4005/1992, ΠΕ 235/2006), όπως είναι η, χάριν της ενότητας του πολεοδομικού σχεδιασμού, ένταξη δασών ή δασικών εκτάσεων ή αρχαιολογικών χώρων που γειτνιάζουν ή περιβάλλονται από οικισμούς και η ρύθμιση των γενικών όρων προστασίας τους. Ειδικότερα, όπως έχει κριθεί, το Γ.Π.Σ. περιέχει αφ’ ενός δεσμευτικές κατευθυντήριες ρυθμίσεις, με τις οποίες επιδιώκεται η επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος, και ρυθμίσεις οι οποίες, μη χρήζουσες περαιτέρω εξειδικεύσεως, είναι αμέσως εφαρμοστέες και δεσμευτικές, αφ’ ετέρου δε ρυθμίσεις οι οποίες, προ της περαιτέρω εξειδικεύσεώς τους, είναι ανεπίδεκτες άμεσης εφαρμογής και ως εκ τούτου μη αμέσως δεσμευτικές (ΣΕ 4915/2014, 4450-1/2012, 2640/2009, 4255/2000 κ.ά.). Εξ άλλου, οι ρυθμίσεις που περιέχονται στο Γ.Π.Σ., τόσο εκείνες που συνιστούν γενικούς ορισμούς όσο και οι ειδικότερες που έχουν τυχόν περιληφθεί στο σχέδιο, είναι δεσμευτικές για την πολεοδομική μελέτη, με την οποία καθορίζονται, πλην άλλων, τα όρια των προς πολεοδόμηση ζωνών (ΣΕ 2283/2000 Ολομ., 4974-5/2013, 1848/2013 κ.ά.). Η δεσμευτικότητα αυτή δεν αναιρείται από τη δυνατότητα που παρέχει ο νόμος (άρθρο 7 παρ. 1 του ν. 1337/1983) να υποβληθούν κατά τη διαδικασία εγκρίσεως της πολεοδομικής μελέτης και να γίνουν δεκτές ενστάσεις με περιεχόμενο αντίθετο προς το Γ.Π.Σ., εφ’ όσον στην περίπτωση αυτή απαιτείται, κατά την ίδια διάταξη, προηγούμενη τροποποίηση του Γ.Π.Σ. (ΣΕ 1848/2013, 4524/2009, 4515/2009, 290/2003 κ.ά.). Περαιτέρω, από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται ότι βασικό στοιχείο του Γ.Π.Σ. είναι ο καθορισμός χρήσεων γης στην περιοχή που καλύπτει, ρύθμιση από την οποία εξαρτάται κατά μεγάλο ποσοστό η πολεοδομική οργάνωση και εξέλιξη της περιοχής που αφορά. Ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης κατά τις διατάξεις αυτές, εφ’ όσον δεν χρειάζεται περαιτέρω εξειδίκευση, είναι δεσμευτικός τόσο ως προς την έκταση, στην οποία αφορά η προβλεπόμενη χρήση γενικής πολεοδομικής λειτουργίας και η δέσμη των ειδικών πολεοδομικών λειτουργιών της χρήσεως αυτής, όσο και ως προς τον χρόνο εφαρμογής τους, ο οποίος συμπίπτει, κατά κανόνα, με την έναρξη ισχύος της εγκριτικής του Γ.Π.Σ. αποφάσεως. Ως εκ τούτου, από τη δημοσίευση της τελευταίας αυτής αποφάσεως επιτρέπονται μόνον οι χρήσεις γης που αυτό προβλέπει, οι δε χρήσεις γης που θα προβλεφθούν από την πολεοδομική μελέτη ή την τροποποίηση του τυχόν υφισταμένου σχεδίου δεν επιτρέπεται να αποκλίνουν από τις επιτρεπόμενες βάσει του γενικού πολεοδομικού σχεδίου χρήσεις (ΣΕ 2636, 2638–9, 2640/2009 Ολομ., 4915, 2258/2014, 4450-1/2012, 2640/2009, 2172/2006, 4255/2000, 4047/1999, 1507/1997 κ.ά.). Εκ τούτων συνάγεται ότι, σε περίπτωση κατά την οποία το Γ.Π.Σ., κατά τη διατύπωση και το όλο περιεχόμενό του, περιέχει για ορισμένους χώρους σαφείς κατευθύνσεις ή συγκεκριμένες δεσμεύσεις, οι οποίες δεν χρειάζονται εξειδίκευση κατά το επόμενο στάδιο του πολεοδομικού σχεδιασμού, οι χώροι αυτοί απαγορεύεται ήδη από την έγκριση του Γ.Π.Σ. να διατεθούν για άλλη χρήση (ΣΕ 4915/2014, 4450-1/2012, 4429/2010, 3640/2009 κ.ά.). Σύμφωνα με τις ίδιες διατάξεις, η πολεοδομική μελέτη, η οποία, κατά τα ήδη εκτεθέντα, συνιστά το δεύτερο επίπεδο σχεδιασμού (ΣΕ 4550/2005, 2980/2005, 2055/2004, 722/1996, ΠΕ 235/2006), πρέπει να εναρμονίζεται τόσο προς τις γενικές κατευθύνσεις, όσο και προς τις ειδικές ρυθμίσεις του Γ.Π.Σ. Ειδικότερα, η πολεοδομική μελέτη, με την οποία εξειδικεύονται οι προτάσεις και τα προγράμματα του Γ.Π.Σ., περιέχει, μεταξύ άλλων, ρυθμίσεις για τις χρήσεις γης και σχετικούς περιορισμούς, απαγορεύσεις και υποχρεώσεις, οι ρυθμίσεις δε αυτές είναι υποχρεωτικές μετά την έγκριση της πολεοδομικής μελέτης, η οποία έχει τις συνέπειες εγκρίσεως σχεδίου πόλεως κατά τις διατάξεις του ν.δ. της 17.7.1923 (ΣΕ 2172/2006). Από τις ίδιες διατάξεις συνάγεται ότι, τόσο κατά την έγκριση όσο και κατά την τυχόν τροποποίησή του Γ.Π.Σ., πρέπει να τηρείται ο θεμελιώδης κανόνας της βελτιώσεως του υπάρχοντος φυσικού και οικιστικού περιβάλλοντος, η διαφύλαξη και προαγωγή του οποίου αποτελεί ένα εκ των πρωταρχικών στόχων του οικείου σχεδιασμού (βλ. ΣΕ 2258/2014, 4031/2001, 1027/1999, 557/1999, 1507/1997 κ.ά.). Τούτου παρέπεται ότι κάθε τροποποίηση εγκεκριμένου Γ.Π.Σ. πρέπει να αποβλέπει στη ενίσχυση της προστασίας του φυσικού και του ανθρωπογενούς περιβάλλοντος και, κατ’ επέκταση, στη βελτίωση των όρων διαβίωσης των κατοίκων της περιοχής που καλύπτει. Περαιτέρω, όπως έχει κριθεί, ο καθορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης, από τον οποίο εξαρτάται σε σημαντικό βαθμό η ποιότητα ζωής στην πόλη, πρέπει να γίνεται κατά τρόπο ορθολογικό, σύμφωνα με πολεοδομικά κριτήρια και χάριν του δημοσίου συμφέροντος (ΣΕ 4974/2013, 3176/2008 κ.ά.). Τούτο ουδόλως σημαίνει ότι δεν επιτρέπεται η μεταβολή των θεσμοθετημένων χρήσεων γης και των όρων και περιορισμών δομήσεως με νεότερο Γ.Π.Σ., οι νεότερες, όμως, ρυθμίσεις πρέπει να στηρίζονται σε γενικά και αντικειμενικά πολεοδομικά κριτήρια. Υπό την προϋπόθεση αυτή, ο περιορισμός των επιτρεπόμενων χρήσεων γης και η εισαγωγή αυστηρότερων όρων δομήσεως δεν συνιστά παραβίαση της αρχής της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (ΣΕ 3703/2011, 3176/2008 κ.ά.), ανεξαρτήτως αν περιορίζει ή ανατρέπει τη δυνατότητα επωφελέστερης εκμεταλλεύσεως των ακινήτων ή των γηπέδων που παρείχε το προηγούμενο καθεστώς (ΣΕ 3176/2008), τούτο δε ισχύει, κατά μείζονα λόγο, για τα εκτός σχεδίου ακίνητα, κύριος προορισμός των οποίων, όπως προαναφέρθηκε, δεν είναι η οικιστική τους αξιοποίηση.
11. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την απόφαση 60805/2600/13.4.1993 του Υφυπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (Δ΄ 763) εγκρίθηκε το Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο του οικισμού Μεσσήνης του Δήμου Μεσσήνης Ν. Μεσσηνίας, με το οποίο, μεταξύ άλλων, καθορίσθηκαν αναπτυξιακές ζώνες και ειδικότερα ζώνη τουρισμού και αναψυχής στην παραθαλάσσια περιοχή της Μπούκας. Στη συνέχεια, ο συσταθείς με το άρθρο 1 παρ. Α περ. 36.21 του ν. 2539/1997 (Α΄ 244) νέος Δήμος Μεσσήνης, με την απόφαση 40/πρακτ. 4/27.1.1999 του Δημοτικού Συμβουλίου αποφάσισε την κίνηση της διαδικασίας συντάξεως νέου Γ.Π.Σ. που να καλύπτει την περιοχή του νέου Δήμου, εν όψει δε τούτου με την απόφαση 816/7.9.1999 του Γ.Γ.Π. Πελοποννήσου (Δ΄ 674) κινήθηκε, κατ’ άρθ. 4 παρ. 10 του ν. 2508/1997 και 3 παρ. 1 του ν. 1337/1983, η σχετική διαδικασία. Στη συνέχεια, με την 2255/ΠΕ/27.4.2000 απόφαση του Γ.Γ.Π. Πελοποννήσου (Δ΄ 253) το Γ.Π.Σ. του 1993 ανακλήθηκε μερικώς, ως προς την περιοχή που ενέπιπτε στα όρια της πρώην Κοινότητας Ανάληψης, για τον λόγο ότι δεν ελήφθη η απαιτούμενη, κατ’ άρθρο 3 του ν. 1337/1983, γνωμοδότηση της Κοινότητας αυτής (βλ. και ΣΕ 2235/2000 σκ. 9). Ακολούθως, μετά από τήρηση της νόμιμης διαδικασίας και γνωμοδοτήσεις του ΠΕ.ΣΥ.Χ.Ο.Π. (πρακτικό 2/3.6.2008) και του Δήμου Μεσσήνης (απόφαση 323/17.10.2008 του Δημοτικού Συμβουλίου) εκδόθηκε η προσβαλλόμενη πράξη, με την οποία εγκρίθηκε το Γ.Π.Σ. του Δήμου Μεσσήνης για πληθυσμό 11.041 κατοίκων (άρθ. 1). Το άρθρο 2 του Γ.Π.Σ. περιλαμβάνει το δομικό σχέδιο οργάνωσης του Δήμου, το άρθρο 3 αφορά την οργάνωση των χρήσεων γης και την προστασία του περιβάλλοντος του Δήμου, το άρθρο 4 την γενική πολεοδομική οργάνωση των οικιστικών υποδοχέων, το άρθρο 5 αναφέρεται στο πρόγραμμα ενεργοποίησης του Γ.Π.Σ., το δε άρθρο 6 περιέχει γενικές και μεταβατικές διατάξεις. Ειδικότερα, το άρθρο 3 του Γ.Π.Σ., στην παράγρ. 3 «Περιοχές Περιορισμού και Ελέγχου Δόμησης (ΠΠΕΔ)» ορίζει τα εξής: «3.1. Ως Περιοχή Ελέγχου και Περιορισμού της δόμησης (ΠΕΠΔ1) προτείνεται το παράκτιο μέτωπο σε βάθος 100 μέτρων από την γραμμή αιγιαλού (πλην των εκβολών των ποταμών και ρεμάτων που έχουν καταταγεί στις ΠΕΠ). Η περιοχή αυτή είναι επιθυμητό να προστατευτεί από τη συμπαγή δόμηση και να λειτουργεί κυρίως ως περιοχή δημόσιας προσπέλασης με χρήσεις και αναγκαίες λειτουργίες δημόσιου χαρακτήρα για το ευρύ κοινό. Κανονιστικές Ρυθμίσεις: Ως κατώτατο όριο κατάτμησης και αρτιότητας ορίζονται τα δέκα (10) στρέμματα. Κατά παρέκκλιση των προηγούμενων θεωρούνται άρτια και οικοδομήσιμα τα γήπεδα που κατά την ημέρα δημοσίευσης της παρούσας απόφασης έχουν ελάχιστο εμβαδόν τέσσερα (4) στρέμματα. Ως επιτρεπόμενες χρήσεις γης ορίζονται: – Αναψυκτήρια μικρού μεγέθους, – Γήπεδα άθλησης μικρής κλίμακας, – Εγκαταστάσεις λουομένων (στέγαστρα, σκιάδια, αποχωρητήρια, περίπτερα, κιόσκια, τέντες, πάγκοι, ελαφρές καμπίνες αποδυτηρίων, ελαφρές καμπίνες αποθήκευσης, παιδότοποι, γήπεδα άθλησης). Λοιποί Όροι δόμησης: Επιτρέπεται μόνο η εγκατάσταση λυόμενων κατασκευών με μέγιστη συνολική επιφάνεια 120 τ.μ. και μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος 4 μ. Για τους λοιπούς όρους και περιορισμούς δόμησης εφαρμόζονται κατά χρήση οι διατάξεις του από 24.5.1985 π.δ. (Φ.Ε.Κ. 270/Δ΄), όπως ισχύει».
12. Επειδή, κατά τη διαδικασία εκδόσεως της προσβαλλόμενης πράξεως, το Δημοτικό Συμβούλιο Μεσσήνης με την 323/17.10.2008 απόφασή του, που μνημονεύεται στο στοιχείο 58 του προοιμίου της προσβαλλομένης, διατύπωσε τη γνώμη του επί ορισμένων τροποποιήσεων της μελέτης του Γ.Π.Σ., τις οποίες πρότεινε η Διεύθυνση ΠΕ.ΧΩ. της Περιφέρειας. Με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η προσβαλλομένη είναι ακυρωτέα διότι ερείδεται στην ανωτέρω απόφαση του δημοτικού συμβουλίου, η οποία είναι μη νόμιμη επειδή «στηρίζεται» σε προηγούμενες αποφάσεις του αυτού οργάνου, οι οποίες είτε ακυρώθηκαν από τη Διοίκηση (αποφάσεις 115/1998 περί «κινήσεως» της διαδικασίας σύνταξης του ΓΠΣ και 257/1999 περί αναθέσεως της μελέτης του Γ.Π.Σ. σε μελετητικό γραφείο), είτε είναι μη νόμιμες (αποφάσεις 132, 210 και 211/2007 που αφορούν τη διαδικασία παραλαβής της μελέτης του Γ.Π.Σ.), εκκρεμούν δε κατ’ αυτών αιτήσεις ακυρώσεως του πρώτου αιτούντος ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας (αιτήσεις Ε 122, 2224, 2225/2008, από τις οποίες εχώρησε παραίτηση – βλ. ΠΠ 1758/2009, 127 και 128/4.2.2014, αντιστοίχως). Ο λόγος αυτός είναι απορριπτέος στο σύνολό του. Ειδικότερα, ανακριβώς προβάλλεται ότι με την 115/1998 απόφαση του δημοτικού συμβουλίου «κινήθηκε» η διαδικασία σύνταξης του Γ.Π.Σ., διότι, όπως προαναφέρθηκε, η πρωτοβουλία για την κίνηση της διαδικασίας αυτής εκδηλώθηκε με την 40/συν. 4/27.1.1999 του Δημοτικού Συμβουλίου Μεσσήνης, η δε σχετική διαδικασία κινήθηκε με την 816/7.9.1999 απόφαση του Γ.Γ.Π. (Δ΄ 674). Περαιτέρω, απαραδέκτως προβάλλονται πλημμέλειες των αποφάσεων του δημοτικού συμβουλίου που αφορούν τη διαδικασία αναθέσεως και παραλαβής της μελέτης του Γ.Π.Σ., διότι οι πράξεις αυτές, που εκδόθηκαν κατά τις διατάξεις περί αναθέσεως μελετών, δεν είναι συναφείς με την προσβαλλομένη και δεν μπορούν να θεωρηθούν συμπροσβαλλόμενες, ούτε ελέγχονται παρεμπιπτόντως. Ανεξαρτήτως τούτων, ναι μεν η αρχική απόφαση 257/συν. 20/10.8.1999 του δημοτικού συμβουλίου περί αναθέσεως, κατόπιν διαγωνισμού, της μελέτης του Γ.Π.Σ. σε μελετητικό γραφείο ακυρώθηκε πράγματι με την απόφαση 39174/15.1.2000 του Υπουργού Εσωτερικών για τον λόγο ότι δεν είχε εισέτι εκδοθεί η κατ’ άρθ. 1 παρ. 7 του ν. 2508/1997 υπουργική απόφαση καθορισμού των προδιαγραφών εκπονήσεως μελετών Γ.Π.Σ., πλην, μετά την έκδοση της αποφάσεως 9572/1845/7.4.2000 του Υ.ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. περί καθορισμού προδιαγραφών, το Δημοτικό Συμβούλιο Μεσσήνης, με την απόφαση 115/συν. 10/21.4.2000, ανέθεσε και πάλι την μελέτη του Γ.Π.Σ. στον ίδιο μελετητή, υπεγράφη δε και η σχετική σύμβαση, προσφυγές δε του πρώτου αιτούντος κατά της νομιμότητας της αναθέσεως απερρίφθησαν με τις αποφάσεις 89/2.6.2000 της επιτροπής του άρθ. 18 του ν. 2219/2004 και 25060/18.9.2000 του Υπουργού Εσωτερικών, αντιστοίχως.
13. Επειδή, ο ν. ΡΜΘ/1866 «περί συνοικισμών» (A΄ 8) όριζε ότι : «Άρθρον 1. Επιτρέπεται η σύστασις συνοικισμού εις τόπους οι οποίοι ήθελαν κριθεί κατάλληλοι προς τούτο, μετά προηγουμένην γνωμοδότησιν επιτροπής … Άρθρον 2. Εις έκαστον ενήλικα και αυτεξούσιον, όστις ήθελε ζητήσει να αποκατασταθή εις συνοικισμόν, παραχωρείται δωρεάν οικόπεδον εκτάσεως 300 – 600 β. τετραγωνικών μέτρων. Τα παραχωρούμενα οικόπεδα εκλέγονται υπό των αιτούντων κατά την σειράν των αιτήσεών των … Άρθρον 4. Εάν επί των παραχωρηθέντων οικοπέδων δεν ανεγερθώσιν οικοδομαί συμφώνως με τα κανονισθέντα και δεν αποπερατωθώσιν εντός ρητής προθεσμίας, τα παραχωρηθέντα οικόπεδα επανέρχονται αυτοδικαίως εις την κυριότητα του Δημοσίου άνευ τινός αποζημιώσεως δι’ υπάρχοντα τυχόν επ’ αυτών ημιτελή κτίρια. Τα οικόπεδα ταύτα ή εκποιούνται επί δημοπρασίας ή παραχωρούνται εις άλλους σινοικιστάς, οφείλοντας να καταθέσωσι την αξίαν των ημιτελών κτιρίων, οριζομένων επί εκτιμήσει. Το τίμημα των οικοπέδων και των κτιρίων διατίθεται υπέρ του συνοικισμού … Άρθρον 8. Η σύστασις των συνοικισμών γίνεται διά Β. Διατάγματος, εκδιδομένου επί τη προτάσει του υπουργικού συμβουλίου. Εις το διάταγμα προσαρτάται το τοπογραφικόν σχέδιον του συνοικισμού και ορίζεται η έκτασις των παραχωρηθέντων οικοπέδων, η ημέρα της ενάρξεως της προς παρουσίασιν των αιτήσεων προθεσμίας, το τυχόν παρακείμενον χωρίον ή πόλις, οι κάτοικοι του οποίου θέλουσι προτιμηθή, η προθεσμία εντός της οποίας οφείλωσιν να παρουσιάσωσιν ούτοι τας αιτήσεις των, η αξία των ανεγερθησομένων οικοδομών, η προθεσμία της αποπερατώσεώς αυτών, και ο χρόνος μέχρις του οποίου θέλει εξακολουθήσει η προς τους συνοικιζομένους δωρέαν παραχώρησις των οικοπέδων. Άρθρον 9. Εάν εντός του διαγραφομένου σχεδίου συνοικισμού τινός ευρεθώσι ιδιόκτητα κτήματα λαμβάνονται παρά του δημοσίου και διατίθενται υπέρ του συνοικισμού, αφιεμένων εις έκαστον ιδιοκτήτην δύο οικοπέδων. Διά το υπόλοιπον της εκτάσεως αποζημιούνται οι ιδιοκτήται εις χρήματα …». Βάσει του ανωτέρω άρθρου 8 εκδόθηκε το β.δ. της 4.10.1871 «περί συστάσεως συνοικισμού εις την θέσιν Μπούκα του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης» (Α΄ 3/1872), σύμφωνα με το οποίο «Άρθρον 1. Συνιστάται συνοικισμός εις την θέσιν Μπούκα του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης. Άρθρον 2. Η έκτασις εκάστου των παραχωρηθησομένων οικοπέδων, κατά το άρθρο 2 του νόμου, ορίζεται εις 500 β. τετραγωνικά μέτρα. Άρθρον 3. Ημέρα ενάρξεως της παρουσιάσεως των αιτήσεων των συνοικισθησομένων προσδιορίζεται η τριακοστή από της δημοσιεύσεως του παρόντος, οι δε αιτήσεις απευθύνονται προς τον Νομάρχην Μεσσηνίας και εντός έτους από της αυτής προθεσμίας. Άρθρο 4. Η αξία εκάστης των ανεγερθησομένων οικοδομών ορίζεται εις δραχμάς πεντακοσίας και ελάχιστον όριον, ο δε χρόνος αποπερατώσεως αυτού εις εν έτος από της παραχωρήσεως του οικοπέδου …». Ακολούθως εκδόθηκε το β.δ. της 24.8.1882 «περί συστάσεως συνοικισμού εν τη παραλία Μεσσήνης του δήμου Παμίσου» (Α΄ 93), το οποίο, έχοντας υπόψη πρωτόκολλο της Επιτροπής του άρθρ. 1 του ΡΜΘ/1866, που γνωμοδοτεί για τη μετακίνηση του κέντρου του εγκριθέντος με το προηγούμενο δ/γμα συνοικισμού, όριζε ότι: «Άρθρον 1. Εγκρίνεται η σύστασις συνοικισμού κατά το δυτικόν μέρος της παραλίας Μεσσήνης του δήμου Παμίσου της Επαρχίας Μεσσήνης κατά το προσηρτημένον τω παρόντι και υπό σημερινήν ημερομηνίαν εγκριθέν διάγραμμα ρυμοτομίας. Άρθρον 2. Η έκτασις εκάστου των παραχωρηθησομένων οικοπέδων ορίζεται εις πεντακόσια β. τετραγωνικά μέτρα. Άρθρον 3. Ημέρα ενάρξεως της παρουσιάσεως των αιτήσεων των συνοισθησομένων προσδιορίζεται η τριακοστή από της δημοσιεύσεως του παρόντος Δ/τος … Άρθρον 4. Ορίζεται προθεσμία ενός έτους από της εν τη Εφημερίδι της Κυβερνήσεως καταχωρίσεως του παρόντος Δ/τος εντός της οποίας αιτήσεις προς παραχώρησιν οικοπέδων θέλουσι είσθαι δεκταί. Άρθρον 5. Η αξία εκάστης των ανεγερθησομένων οικοπέδων ορίζεται εις δραχμάς πεντακοσίας κατ’ ελάχιστον όριον, ο δε χρόνος αποπερατώσεως αυτών εις εν έτος από της παραχωρήσεως του οικοπέδου …». Όπως κρίθηκε με την 2504/2009 απόφαση του Δικαστηρίου, η μη υποβολή από τους ενδιαφερομένους δηλώσεων για την παραχώρηση οικοπέδων στην περιοχή της Μπούκας, τόσο εντός της αρχικής προθεσμίας που είχαν θέσει οι προαναφερόμενες διατάξεις, όσο και εντός οποιασδήποτε τυχόν εκ του νόμου παρατάσεως της εν λόγω προθεσμίας, είχε ως συνέπεια τη μη κίνηση της προβλεπόμενης από τις διατάξεις αυτές διαδικασίας παραχωρήσεως και εν συνεχεία δομήσεως των οικοπέδων αυτών, ότι το επίμαχο σχέδιο πόλεως απέβαλε την ισχύ του με την πάροδο της κατά τα ανωτέρω ανατρεπτικής προθεσμίας και ότι στη συγκεκριμένη περιοχή δεν εφαρμόζονται οι διατάξεις του ν.δ. της 17/7-16/8/1923 και του άρθρου 37 του ν. 1137/1983, όπως ισχύει, διότι προϋποθέτουν ισχύον σχέδιο πόλεως. Εν όψει τούτων η περιοχή στην οποία κείνται τα ακίνητα των αιτούντων ευρίσκεται εκτός σχεδίου (βλ. και προσκομιζόμενα συμβόλαια υπ’ αριθ. 14869/5.6.1997, 17966/22.3.2002 του συμβολαιογράφου Καλαμάτας Δ. Γ. Σκουλικα, και 19182/16.5.2006, 19043/3.1.2006 του συμβολαιογράφου Παμίσου Ν. Κ. Μιχελή, στα οποία τα ακίνητα των αιτούντων μνημονεύονται ως αγροτικά ακίνητα κείμενα εκτός σχεδίου σύμφωνα με δήλωση του μηχανικού που συνέταξε τα συνοδεύοντα τα συμβόλαια τοπογραφικά διαγράμματα, ως και 66/2007, 94/2000 άδειες οικοδομής της Ν. Α. Μεσσηνίας που αφορούν την ανέγερση κτισμάτων σε ακίνητα ευρισκόμενα στην εκτός σχεδίου περιοχή Μπούκας). Συνεπώς, ο λόγος κατά τον οποίο η προσβαλλόμενη πράξη, κατά παράβαση των διατάξεων του ν. ΡΜΘ/1866, του β.δ. της 4.10.1871 και του β.δ. της 24.8.1882, δεν έλαβε υπόψη ότι στην περιοχή της Μπούκας υπάρχει ρυμοτομικό σχέδιο και ομώνυμος συνοικισμός, προϋφιστάμενος του 1923, στον οποίο εμπίπτουν τα ακίνητα των αιτούντων, είναι, όπως προβάλλεται, απορριπτέος ως αβάσιμος. Αβασίμως επίσης προβάλλεται ότι ο συνοικισμός Μπούκα «αναγνωρίσθηκε» με το β.δ. της 31.8.1912 περί αναγνωρίσεως Δήμων και Κοινοτήτων Ν. Μεσσηνίας (Α΄ 262), δεδομένου ότι στο δ/γμα αυτό δεν περιλαμβάνεται οικισμός «Μπούκα», ο δε αυτόθι μνημονευόμενος οικισμός «Μπούγα» (στοιχ. 37) αφορά άλλον οικισμό (μεταγενεστέρως «Καλλιρρόη»).
14. Επειδή, με την κρινόμενη αίτηση προβάλλεται ότι η διάταξη του άρθρου 3 παράγρ. 3 περ. 1 του Γ.Π.Σ., καθ’ ο μέρος ορίζει ως «περιοχή ελέγχου και περιορισμού της δόμησης (ΠΕΠΔ1)» ζώνη 100 μέτρων από την γραμμή αιγιαλού για την προστασία της από τη «συμπαγή δόμηση» και επιτρέπει ορισμένες μόνο χρήσεις των εντός αυτής ακινήτων, οι οποίες εξυπηρετούν τη χρησιμοποίησή της από το κοινό, οδηγεί σε στέρηση της ιδιοκτησίας κατά παράβαση των άρθρων 17 και 5 παράγρ. 1 του Συντάγματος και 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α. (ν.δ. 53/1974 (Α΄ 256). Προβάλλεται επίσης ότι η προσβαλλομένη, με τον ανωτέρω καθορισμό ζώνης 100 μ. και την επιβολή κατώτατου ορίου κατάτμησης και αρτιότητας στα δέκα (10) στρέμματα, δεν εναρμονίζεται με τις κατευθύνσεις του εθνικού χωροταξικού σχεδιασμού, του περιφερειακού χωροταξικού σχεδίου για την Πελοπόννησο (απόφαση 25294/25.6.2003 της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε.) και αντίκειται στις διατάξεις του ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού για τον τουρισμό (απόφαση 24208/4.6.2009 της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης), το οποίο ορίζει μικρότερη απόσταση των κτισμάτων από τον αιγιαλό, ήτοι «το πολύ 50 μ.», και «ανώτατο όριο αρτιότητας» τα 8 στρέμματα (βλ. άρθρο 5 παράγρ. Β και Ε του τελευταίου αυτού σχεδίου, αντιστοίχως).
15. Επειδή, κατ’ εφαρμογή των διατάξεων του ν. 2742/1997 έχουν ήδη εγκριθεί περιφερειακά πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού για όλες τις Περιφέρειες της χώρας, πλην της Αττικής, μεταξύ των οποίων το Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού της Περιφέρειας Πελοποννήσου, το οποίο εγκρίθηκε με την απόφαση 25294/25.6.2003 της Υπουργού ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. (Β΄ 1485). Στο άρθρο 3 του σχεδίου αυτού περιγράφεται η θέση και ο ρόλος της Πελοποννήσου στον διεθνή και εθνικό χώρο (παρ. Α), αξιολογείται η υπάρχουσα κατάσταση και οι προοπτικές της Περιφέρειας (παρ. Β) και διατυπώνεται η πρόταση του σχεδίου (παρ. Γ), στην οποία περιλαμβάνεται, ως στρατηγική επιλογή, μεταξύ άλλων, η «Ελεγχόμενη αξιοποίηση των παράκτιων περιοχών της [Περιφέρειας Πελοποννήσου] (προστασία και διαχείριση)» και ο «Έλεγχος των χρήσεων γης για προστασία και βιώσιμη ανάπτυξη των φυσικών πόρων μέσα από τους υφιστάμενους θεσμούς και τους μηχανισμούς του χωροταξικού/πολεοδομικού σχεδιασμού και της προστασίας του περιβάλλοντος (θεσμικό πλαίσιο Ν.1337/83, Ν.1650/86, Ν. 2508/97, Ν.2742/99)» (περίπτ. 1 στοιχ. ε΄ και θ΄, αντιστοίχως), στα δε προτεινόμενα μέτρα προστασίας του ανθρωπογενούς περιβάλλοντος (περίπτ. 3.2.2) περιλαμβάνεται «Η διαφύλαξη του δομημένου περιβάλλοντος από την ανεξέλεγκτη δόμηση με τη σύνταξη και υλοποίηση σχεδίων ρύθμισης του χώρου (Ρ.Σ., Γ.Π.Σ., ΣΧΟΟΑΠ, ΠΕΡΠΟ, ΠΟΑΠΔ)» στα δε μέτρα προστασίας (περίπτ. 3.2.3., εκ παραδρομής μνημονευόμενη ως «3.3.3.») συγκαταλέγεται και «Η προστασία των ακτών από τις πιέσεις ανάπτυξης με την οριοθέτηση των φυσικών και ανθρωπογεωγραφικών ενοτήτων του παράκτιου χώρου και εκπόνηση των αντίστοιχων διαχειριστικών σχεδίων (ειδικό πλαίσιο για τον παράκτιο χώρο)», ειδικότερα δε για τον παράκτιο χώρο (περίπτ. 3.3.2.) προτείνεται ως πολιτική άμεσης παρέμβασης «η εκπόνηση κατά προτεραιότητα και θέσπιση ΓΠΣ ή ΣΧΟΟΑΠ με τα οποία θα είναι δυνατή εφ’ όσον είναι συμβατή με τα λοιπά στοιχεία της περιοχής η ανάπτυξη ΠΕΡΠΟ, ως και συγκεκριμένων ζωνών ήπιων τουριστικών δραστηριοτήτων στα όρια των παράκτιων ΟΤΑ». Επιπλέον, στην παράγρ. Γ περίπτ. 3.6 με τίτλο «Χωροθέτηση δραστηριοτήτων – ρυθμίσεις των χρήσεων γης», αναφέρεται, μεταξύ άλλων, ότι «Επείγουσα προτεραιότητα στον περιαστικό και αγροτικό χώρο όσον αφορά στη χωροταξική πολιτική είναι η προώθηση του σχεδιασμού των χρήσεων γης. Ο καθορισμός των προτεραιοτήτων παρέμβασης έχει σχέση με τους κινδύνους από την ανάπτυξη που αντιμετωπίζει ο χώρος και αφορούν κατά προτεραιότητα στις αστικές και παράκτιες περιοχές, δηλαδή στις περιοχές που έχουν δυνατότητες ανάπτυξης και επομένως απαιτείται η μέριμνα για την προστασία του φυσικού, αστικού, πολιτιστικού περιβάλλοντος και των φυσικών πόρων (έδαφος, νερά, χλωρίδα, πανίδα)», προτείνεται δε η «… κατά προτεραιότητα εκπόνηση ΓΠΣ και ΣΧΟΟΑΠ για τους παράκτιους ΟΤΑ …. σε συνδυασμό με την εκπόνηση ολοκληρωμένων μελετών διαχείρισης …» και τονίζεται ότι «… Βασικός άξονας της οικιστικής ανάπτυξης θα είναι, σύμφωνα και με το γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, η “συμπαγής πόλη” που συνίσταται στη αποφυγή αναιτιολόγητων επεκτάσεων που μετατρέπουν την ύπαιθρο σε αστική γη, καταναλώνουν τους πόρους, καταστρέφουν το τοπίο, αυξάνουν το κόστος των υποδομών, την κυκλοφορία και επομένως τη ρύπανση και την κατανάλωση. …» (παράγρ. Γ περίπτ. 3.6.3.).
16. Επειδή, στη συνέχεια, με την απόφαση 6876/4871/12.6.2008 της Ολομέλειας της Βουλής (Α΄ 128) εγκρίθηκε, σύμφωνα με το άρθρο 6 παρ. 3 του ανωτέρω ν. 2742/1999, το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, σκοπός του οποίου είναι «ο προσδιορισμός στρατηγικών κατευθύνσεων για την ολοκληρωμένη χωρική ανάπτυξη και την αειφόρο οργάνωση του εθνικού χώρου για τα επόμενα 15 χρόνια» (άρθ. 1). Με το Σχέδιο αυτό διαπιστώθηκε, μεταξύ άλλων, ότι τα προβλήματα προστασίας του περιβάλλοντος είναι κυρίως τοπικά και οφείλονται σε μη συμβατές χρήσεις, ότι υπάρχουν ελλείψεις στη διαχείριση των προστατευομένων περιοχών και του δικτύου Natura 2000, ότι η άναρχη αστικοποίηση μειώνει τους ελεύθερους χώρους κυρίως των μεγάλων αστικών κέντρων, υποβαθμίζει τον φυσικό και πολιτιστικό πλούτο της χώρας και καθιστά δυσχερή τη διαχείριση των αποβλήτων, ότι οι ορεινοί όγκοι, όπως και ο παράκτιος και ο νησιωτικός χώρος, συνιστούν γεωγραφικές, οικονομικές και κοινωνικές ενότητες, το ανάγλυφο, το κλίμα, το φυσικό περιβάλλον και η πολιτισμική κληρονομιά των οποίων απαιτούν τον προσδιορισμό και την εφαρμογή μιας εξειδικευμένης αναπτυξιακής και χωροταξικής πολιτικής, ότι παρά τον πλούτο και την ποικιλομορφία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, που αποτελεί σημαντικό προνόμιο της χώρας, η έλλειψη ολοκληρωμένου χωρικού σχεδιασμού οδηγεί σε υποβάθμιση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων της και ότι φύση, τοπία και παραδοσιακοί οικισμοί δεν προστατεύονται επαρκώς στην πράξη. Εξ άλλου, στους στόχους που τίθενται με το προαναφερθέν Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού, περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, η διαφύλαξη και προστασία του περιβάλλοντος και, κατά περίπτωση, η αποκατάσταση και ανάδειξη των ευαίσθητων στοιχείων της φύσης, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου, ο περιορισμός των παραγόντων υποβάθμισης του χώρου, όπως της υπέρμετρης αστικής εξάπλωσης και της διάσπαρτης δόμησης, η διατήρηση της βιοποικιλότητας, η πρόληψη της ρύπανσης, καθώς και η βελτίωση της ποιότητας ζωής (άρθρο 2 περιπτ. γ΄). Τέλος, με το αυτό Γενικό Πλαίσιο καθορίζονται γενικές και ειδικές κατευθύνσεις για τις ορεινές, παράκτιες, νησιωτικές και παραμεθόριες περιοχές, αγροτικές ή μη, με σκοπό τη διαφύλαξη της πλούσιας βιοποικιλότητας και των τοπίων (άρθρο 9), καθώς και κατευθύνσεις για την διατήρηση, προστασία και ανάδειξη του εθνικού φυσικού και πολιτιστικού κεφαλαίου με δραστικό περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης στον περιαστικό και αγροτικό χώρο, με την προώθηση της αρχής της «συμπαγούς πόλης» σε όλα τα επίπεδα χωρικού σχεδιασμού, την τεκμηρίωση και αιτιολόγηση των προτάσεων επέκτασης των οικισμών επί τη βάσει αντικειμενικών αναγκών, δημογραφικών, οικιστικών και παραγωγικών, και τη λήψη μέτρων στο πλαίσιο ρυθμιστικών και πολεοδομικών σχεδίων για τις υπόλοιπες προστατευόμενες περιοχές (άρθρο 10 παρ. 2). Ειδικότερα, για τον καθορισμό των κατευθύνσεων στον τομέα της χωροταξίας ελήφθη υπ’ όψη η υπάρχουσα κατάσταση του φυσικού και δομημένου περιβάλλοντος, η οποία δεν είναι ικανοποιητική λόγω κυρίως της άναρχης επεκτάσεως των αστικών κέντρων προς την ύπαιθρο και της διάσπαρτης εκτός σχεδίου δόμησης, οι οποίες συνεπάγονται ανάλωση φυσικού κεφαλαίου και υποβαθμίζουν το περιβάλλον. Όπως αναφέρεται στο στοιχείο ΙΙΙ Β, Β.3.7 του προοιμίου, «Η, συχνά άναρχη, αστικοποίηση μειώνει τους ελεύθερους χώρους, κυρίως των μεγάλων αστικών κέντρων, υποβαθμίζει το φυσικό και πολιτιστικό πλούτο της χώρας και καθιστά δυσκολότερη τη διαχείριση των αποβλήτων». Περαιτέρω, στο στοιχείο ΙΙΙ Ζ, ως προς τη χωρική διάρθρωση του αστικού δικτύου, το ρόλο των αστικών κέντρων και τη σχέση τους με την ενδοχώρα, αναφέρεται μεταξύ άλλων ότι «… 3. Ως προς τη μορφή της χωρικής ανάπτυξης, διαπιστώνονται εμφανώς έντονες τάσεις αστικής εξάπλωσης, κυρίως γύρω από τα δυναμικά αστικά κέντρα, στις παράκτιες περιοχές αλλά και στη λοιπή επικράτεια, ιδιαίτερα κατά μήκος των οδικών αξόνων. Η αστική ανάπτυξη στις πιο πάνω περιοχές ενθαρρύνεται αφ’ ενός από τη διαθεσιμότητα των κεφαλαίων και τη βελτίωση της προσβασιμότητας και αφ’ ετέρου από την κερδοσκοπία στη γη και την έλλειψη ουσιαστικού ελέγχου στις χρήσεις γης. 4. Εκτιμάται, πάντως, ότι η εν λόγω αστική διάχυση έρχεται σε αντίθεση με τα πρότυπα της αειφόρου και της «συμπαγούς» πόλης, καθότι αυξάνει το κόστος των υποδομών, την κυκλοφορία και την κατανάλωση ενέργειας, ενώ επιπλέον υποβαθμίζει την ποιότητα του περιβάλλοντος». Στο στοιχείο ΙΙΙ Η, ως προς τη χωρική οργάνωση και ανάπτυξη του ορεινού, αγροτικού, παράκτιου και νησιωτικού χώρου κλπ., σημειώνεται ότι «1. Οι ορεινές, οι παράκτιες, οι αγροτικές και οι νησιωτικές περιοχές της χώρας, παρά τα χωροταξικά τους πλεονεκτήματα …. εμφανίζουν ποικιλία προβλημάτων που οφείλονται κατά περίπτωση:- στα ιδιαίτερα γεωγραφικά χαρακτηριστικά τους …., – στην έλλειψη ενδοχώρας και κρίσιμης μάζας σε πλείστες περιοχές …., – ενίοτε δε στο πρότυπο ανάπτυξης που επιφέρει αλλοιώσεις στο φυσικό, πολιτιστικό και κοινωνικό περιβάλλον. …. 2., …3. …, 4. Εκτιμάται ότι οι ορεινοί όγκοι, όπως και ο παράκτιος και ο νησιωτικός χώρος, συνιστούν γεωγραφικές, οικονομικές και κοινωνικές ενότητες, το ανάγλυφο, το κλίμα, το φυσικό περιβάλλον και η πολιτισμική κληρονομιά των οποίων απαιτούν τον προσδιορισμό και την εφαρμογή μιας εξειδικευμένης αναπτυξιακής και χωροταξικής πολιτικής…» Στο στοιχείο ΙΙΙ Θ, ως προς τη διατήρηση και ανάδειξη της ποικιλομορφίας της υπαίθρου και προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς παρατηρείται ότι «1. Παρά τον πλούτο και την ποικιλομορφία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, που αποτελεί σημαντικό προνόμιο της χώρας, διαπιστώνεται η έλλειψη ολοκληρωμένου χωρικού σχεδιασμού, η οποία οδηγεί σε υποβάθμιση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων της. Φύση, τοπία και παραδοσιακοί οικισμοί δεν προστατεύονται με επάρκεια στην πράξη, λόγω συγκρούσεων με οικονομικά συμφέροντα, που επενδύουν σε ακίνητα, και των έντονων τάσεων οικιστικής ανάπτυξης. … . Στο άρθρο 2 ως στόχος του γενικού πλαισίου τίθεται, μεταξύ άλλων, «… γ. Η διαφύλαξη – προστασία του περιβάλλοντος και, κατά περίπτωση, η αποκατάσταση και / ή ανάδειξη των ευαίσθητων στοιχείων της φύσης, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου. Ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται: – στον περιορισμό παραγόντων υποβάθμισης του χώρου, όπως η υπέρμετρη αστική εξάπλωση και η διάσπαρτη δόμηση. …». Στο άρθρο 7 με τίτλο «Χωρική διάρθρωση, εξειδίκευση και συμπληρωματικότητα των παραγωγικών τομέων» καταγράφονται «οι βασικοί στόχοι – επιδιώξεις και οι κατευθύνσεις για την ορθολογική οργάνωση και ανάπτυξη των κύριων παραγωγικών τομέων της οικονομίας, καθώς και για τη χωρική διάρθρωση, την εξειδίκευση και την εξασφάλιση της μεταξύ τους συμπληρωματικότητας» και τονίζεται ότι «Ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται στη διευθέτηση συγκρούσεων χρήσεων γης και στη διασφάλιση προϋποθέσεων συνύπαρξης δραστηριοτήτων, λαμβάνοντας υπόψη τη μοναδικότητα και διαθεσιμότητα των πόρων για την ανάπτυξη κάθε παραγωγικής δραστηριότητας και τη στάθμιση κόστους – ωφέλειας σε κοινωνικό-οικονομικό και περιβαλλοντικό επίπεδο. Για το σκοπό αυτόν, κατά το σχεδιασμό, επιδιώκεται να λαμβάνονται υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του χώρου και να ενσωματώνεται η περιβαλλοντική διάσταση σε κάθε τομεακή πολιτική.» Έτσι, στο Αγροτικό Τομέα (Α) επιδιώκεται, μεταξύ άλλων, η «Διατήρηση της γεωργίας και της εντατικής κτηνο­τροφίας, με παράλληλη προστασία της γεωργικής γης, ιδιαίτερα στις γόνιμες πεδινές περιοχές», μεταξύ των οποίων, ο Μεσσηνιακός κάμπος. Στο άρθρο 8 με τίτλο «Χωρική διάρθρωση του αστικού δικτύου» δίδονται οι γενικές κατευθύνσεις για την οργάνωση της οικιστικής ανάπτυξης της χώρας (παρ. 1), ενώ στην παρ. 3, στο πλαίσιο της επιδιωκόμενης «συνεργασίας πόλης – υπαίθρου», προκειμένου να καταστεί ελκυστικότερη η ύπαιθρος και να αναπτυχθεί ισότιμα με τα αστικά κέντρα, κρίνεται ότι απαιτείται, μεταξύ άλλων, η «(π)ροστασία του αγροτικού χώρου από την ανεξέλεγκτη διάχυση των αστικών λειτουργιών και, ιδιαίτερα, ενθάρρυνση της ανάπτυξης της δόμησης σε οργανωμένους υποδοχείς αντί της διάσπαρτης δόμησης…». Το άρθρο 9 αφορά την ανάπτυξη, μεταξύ άλλων, του ορεινού, νησιωτικού και αγροτικού χώρου και των παράκτιων περιοχών, οι οποίες «…έχουν ορισμένα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που καθιστούν αναγκαία την ειδική αντιμετώπισή τους». Στην παρ. 1 δίδονται ως γενικές κατευθύνσεις η ενίσχυση της ανάπτυξής τους με βιώσιμο τρόπο και της σύνδεσής τους με βασικά αστικά κέντρα και η διαφύλαξη της βιοποικιλότητας και των τοπίων, προς τούτο δε «κατά το σχεδιασμό, πρέπει να γίνονται σεβαστές η κλίμακα του χώρου και η δυναμική αναπαραγωγής του φυσικού περιβάλλοντος και να λαμβάνεται υπόψη η φέρουσα ικανότητα των οικοσυστημάτων.». Ως προς τον αγροτικό χώρο (παρ. 2), ο οποίος «… καταλαμβάνει το σύνολο σχεδόν του ορεινού και ημιορεινού χώρου, καθώς και σημαντικά τμήματα του παράκτιου», επιδιώκεται η αύξηση της ελκυστικότητάς του ως «περιοχής οίκησης», δηλαδή, προδήλως, μόνιμης κατοίκησης από οικογένειες αγροτών κατ’ επάγγελμα, «αναψυχής και ανάπτυξης παραγωγικών δραστηριοτήτων» και προτείνονται προς τούτο μέτρα για την συγκράτηση εκεί του αγροτικού πληθυσμού, μεταξύ των οποίων, «(γ)ια τις περιαστικές αγροτικές περιοχές: λήψη μέτρων για την αποφυγή της απώλειας γόνιμης γης, λόγω άναρχης αστικοποίησης, και για τη διατήρησή τους ως περιοχών ελεύθερων χώρων και αναψυχής. Οι κατευθύνσεις αυτές πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά την κατάρτιση του σχεδιασμού των αστικών κέντρων, με γνώμονα το σεβασμό του περιβάλλοντος και των αναγκών σε γεωργική γη». Στην παράγρ. 4, ως προς τον παράκτιο και νησιωτικό χώρο, αναφέρονται μεταξύ άλλων τα εξής: «Τις περιοχές του παράκτιου και νησιωτικού χώρου κατοικούν ή/και επισκέπτονται μεγάλα τμήματα πληθυσμού, ενώ αναπτύσσονται σε αυτές πολλές δραστηριότητες, που συχνά δεν είναι συμβατές μεταξύ τους. Επομένως, οι περιοχές αυτές βρίσκονται υπό καθεστώς υψηλών πιέσεων. Για την αντιμετώπιση των πολύπλοκων προβλημάτων που προξενούν οι πιέσεις αυτές και για την εύρυθμη χωρική οργάνωση των, εξαιρετικά ευαίσθητων, παράκτιων περιοχών είναι αναγκαία η χρήση ολοκληρωμένου-συνολικού σχεδιασμού και διαχείρισης. Ο σχεδιασμός αυτός περιλαμβάνει ειδικές πολιτικές και δράσεις, μεταξύ των οποίων και οι ακόλουθες, οι οποίες εξειδικεύονται περαιτέρω στο Ειδικό Χωροταξικό Πλαίσιο για τον Παράκτιο και το Νησιωτικό χώρο: – Ενίσχυση της συνοχής, προσβασιμότητας και επικοινωνίας των απομακρυσμένων παράκτιων περιοχών …, – Βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων, τόσο του θαλάσσιου όσο και του χερσαίου τμήματος της παράκτιας ζώνης …, – Βελτίωση του συντονισμού των δράσεων, που προωθούνται από τις ενδιαφερόμενες αρχές …., τόσο στη θάλασσα, … όσο και στην ξηρά για τη διαχείριση των παράκτιων ζωνών, ώστε να εξασφαλίζεται η αναγκαία συμβατότητα, συμπληρωματικότητα και συνέργεια των αναπτυξιακών δραστηριοτήτων και να διατηρούνται και οι απαραίτητες ζώνες ελεύθερης πρόσβασης και αναψυχής των πολιτών», … – Αποφυγή χωροθέτησης, κοντά στην παραλία, εγκαταστάσεων που δεν απαιτούν γειτνίαση με τη θάλασσα, καθώς και αποφυγή εγκαταστάσεων πολύ μεγάλης κλίμακας. Στο άρθρο 10 προβλέπονται «κατάλληλες πολιτικές και μέτρα» για την προστασία του φυσικού και πολιτιστικού πλούτου, της υπαίθρου και την βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων, ειδικότερα δε στην παράγρ. 3 αναφέρονται τα εξής: «3. Χωρικές κατευθύνσεις για την προστασία του τοπίου και της υπαίθρου από την άναρχη οικιστική ανάπτυξη. Την κυριότερη απειλή κατά της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς αποτελεί η κατανάλωση χώρου από την άναρχη οικιστική ανάπτυξη. Για το δραστικό περιορισμό της, δίδονται οι ακόλουθες κατευθύνσεις: – Προώθηση της αρχής της «συμπαγούς πόλης» σε όλα τα επίπεδα χωρικού σχεδιασμού. Οι όποιες προτάσεις επεκτάσεων θα πρέπει να αιτιολογούνται τεκμηριωμένα επί τη βάσει αντικειμενικών αναγκών (δημογραφικών, οικιστικών και παραγωγικών). – Λήψη μέτρων για τις υπόλοιπες προστατευόμενες περιοχές, στο πλαίσιο Ρυθμιστικών-Πολεοδομικών Σχεδίων. – Στον υπόλοιπο περιαστικό και αγροτικό χώρο: περιορισμός της εκτός σχεδίου δόμησης και ενίσχυση της συγκέντρωσης νέων παραγωγικών μονάδων σε οργανωμένους υποδοχείς σύμφωνα με τις προβλέψεις του άρθρου 12 του παρόντος.» Τέλος στο άρθρο 12 με τίτλο «Προϋποθέσεις – μηχανισμοί υλοποίησης» καθορίζονται, μεταξύ άλλων, ρυθμίσεις για την βελτίωση του θεσμικού πλαισίου χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού (παράγρ. 6), μεταξύ των οποίων «… – Περιορισμός της εκτός σχεδίου δόμησης με: α) τη βαθμιαία υποκατάστασή της, με την προώθηση Γ.Π.Σ./Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. και άλλων σχεδιαστικών ρυθμίσεων, κατά προτεραιότητα στις κρίσιμες περιοχές του εξωαστικού χώρου, όπου ασκούνται και οι μεγαλύτερες πιέσεις (ευρύτερες αστικές, νησιωτικές, παράκτιες, τουριστικές περιοχές κ.λπ.), β) …, γ) τον προσδιορισμό ζωνών προστασίας της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς, των φυσικών πόρων και του τοπίου, στις οποίες θα περιορίζεται ή/και θα απαγορεύεται η δυνατότητα δόμησης, δ) την ενθάρρυνση της δημιουργίας ζωνών ανάπτυξης οργανωμένης οικιστικής, παραγωγικής και επιχειρηματικής ανάπτυξης (ΒΕΠΕ, ΠΟΤΑ, ΠΟΑΠΔ, ΠΕΡΠΟ κ.λπ.) με την απλοποίηση των διαδικασιών δημιουργίας τους και ε) την επιβολή περιορισμών στη δόμηση, τη χρήση και την κατάτμηση, όπως εξειδικεύονται στα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια για τη Βιομηχανία, τον Τουρισμό, τον Ορεινό και τον Παράκτιο χώρο».
17. Επειδή, με τις διατάξεις του ανωτέρω Περιφερειακού και του Γενικού χωροταξικού σχεδίου, που πρέπει να ερμηνευθούν υπό το φως της συνταγματικής επιταγής περί ορθολογικού χωροταξικού σχεδιασμού, επεβλήθησαν ορισμένες δεσμευτικές αρχές και κατευθύνσεις για την ορθή χωροταξική διαρρύθμιση του αστικού και του εξωαστικού χώρου, εντός των οποίων οφείλουν να κινηθούν τα κατώτερα επίπεδα σχεδιασμού. Η διατύπωση των αρχών και των κατευθύνσεων αυτών ερείδεται στη διαπίστωση της ελλείψεως κατ’ ουσίαν ορθολογικού χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα, με αποτέλεσμα την ανεξέλεγκτη και απρογραμμάτιστη επέκταση των αστικών κέντρων προς την ύπαιθρο, την απώλεια γεωργικής γης και ελεύθερων χώρων και την σύγχυση μεταξύ οικιστικών και μη περιοχών. Βασικός παράγων της χωροταξικής και πολεοδομικής αναρχίας είναι η διάσπαρτη εκτός σχεδίου δόμηση με βάση μόνο τους στοιχειώδεις περιορισμούς του π.δ. της 6-17.10.1978 και της 24-31.5.1985, η οποία συνεπάγεται τη δημιουργία μη αναστρέψιμων πραγματικών καταστάσεων, την εδραίωση συστήματος «παρα-χωροταξίας», το οποίο κατευθύνεται και συντηρείται από ιδιωτικά συμφέροντα, και τελικώς την εγκατάλειψη της κατά το Σύνταγμα αποκλειστικής ρυθμιστικής αρμοδιότητας του Κράτους, επί θεμάτων χωροταξίας και πολεοδομίας, στην ιδιωτική πρωτοβουλία. Μεταξύ των παραπάνω δεσμευτικών αρχών και κατευθύνσεων περιλαμβάνονται ιδίως: α) η αρχή της συμπαγούς πόλης, η οποία επιβάλλει τη ανάπτυξη της δόμησης μόνο εντός σαφώς οριοθετημένων οικιστικών υποδοχέων και απαγορεύει την άναρχη διάχυσή της στον εξωαστικό χώρο (πρβλ. CE 25.7.2008, Assoc. bonifacienne etc, no 315863), β) η υποχρέωση ολοκλήρωσης του χωροταξικού σχεδιασμού με την έγκριση των κατωτέρου επιπέδου χωροταξικών σχεδίων (Γ.Π.Σ., Σ.Χ.Ο.Ο.Α.Π. κλπ) εντός ευλόγου χρόνου από την έγκριση των Περιφερειακών ή, όπου δεν υφίστανται Περιφερειακά, του Γενικού χωροταξικού σχεδίου (πρβλ. ΣΕ 3396-97/2010 Ολομ., 1569/2005, 705/2006, 2489/2006 Ολομ.) και γ) η υποχρέωση δραστικού περιορισμού της εκτός σχεδίου δόμησης. Η τελευταία αυτή υποχρέωση συνεπάγεται (α) μέχρι την κατά τα ανωτέρω ολοκλήρωση του χωροταξικού σχεδιασμού, κατ’ ελάχιστον, την εφαρμογή του κανόνα της αρτιότητας των 4 στρεμμάτων χωρίς παρεκκλίσεις, τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν αυτές ήταν ανεκτές μετά την πάροδο ευλόγου χρόνου από τη δημοσίευση του π.δ. της 24-31.5.1985 (βλ. ΠΕ 210/2002 5μ., 535/2002), και (β) μετά την πάροδο του ανωτέρω ευλόγου χρόνου, την απαγόρευση δομήσεως σε περιοχή η οποία στερείται χωροταξικού σχεδίου ή υποκαταστάτου αυτού. Τα ανωτέρω ισχύουν κατά μείζονα λόγο σε περιοχές οι οποίες υπάγονται σε ειδική προστασία ή αποτελούν ευαίσθητα οικοσυστήματα, όπως ο παράκτιος χώρος, ο οποίος λόγω των φυσικών του χαρακτηριστικών δέχεται ισχυρές πιέσεις για οικιστική και κερδοσκοπική εκμετάλλευση και χρήζει αυξημένης προστασίας για την προστασία του ως φυσικού κεφαλαίου, ως οπτικού πόρου και για την εξασφάλιση της ελεύθερης πρόσβασης του κοινού προς τη θάλασσα.
18. Επειδή, εξ άλλου, με την εκδοθείσα κατ’ εφαρμογή του ν. 2742/1999 απόφαση 24208/4.6.2009 της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξης (Β΄ 1138/11.9.2009) εγκρίθηκε το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον Τουρισμό και η Στρατηγική Μελέτη Περιβαλλοντικών Επιπτώσεων αυτού. Το Σχέδιο αυτό αποσκοπεί στην παροχή κατευθύνσεων, κανόνων και κριτηρίων για τη χωρική διάρθρωση, οργάνωση και ανάπτυξη του τουρισμού στον ελληνικό χώρο και των αναγκαίων προς τούτο υποδομών. Βασικός άξονας αυτού είναι η προστασία και ανάπτυξη του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, την οποία θεωρεί «προϋπόθεση για την επιβίωση και την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας του τομέα» (άρθρο 1), έχει δε ως στόχο, μεταξύ άλλων, τη διαμόρφωση συνθηκών «για την προώθηση της αειφόρου και ισόρροπης ανάπτυξης του τουρισμού της χώρας, σύμφωνα με τις φυσικές, πολιτιστικές, οικονομικές και κοινωνικές ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής με ιδιαίτερη έμφαση στην προστασία, ανάδειξη και αποκατάσταση του περιβάλλοντος, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου…» (άρθρο 2). Η επίτευξη των στόχων του ειδικού χωροταξικού σχεδίου επιχειρείται με την κατηγοριοποίηση του εθνικού χώρου (άρθρο 4) βάσει της έντασης και του είδους της τουριστικής δραστηριότητας, της γεωμορφολογίας και της ευαισθησίας των πόρων του σε: περιοχές αναπτυγμένες τουριστικά (Α), περιοχές αναπτυσσόμενες τουριστικά (Β), διακρινόμενες περαιτέρω σε τρεις υποκατηγορίες, μεταξύ των οποίων και οι περιοχές με περιθώρια ανάπτυξης μαζικού τουρισμού (Β1), σε περιοχές τουριστικού ενδιαφέροντος με μειονεκτικά χαρακτηριστικά και κυρίαρχες χρήσεις άλλες από τον τουρισμό (Γ), σε μητροπολιτικές περιοχές (Δ), σε παράκτιες περιοχές (ήτοι περιοχές του ηπειρωτικού χώρου που αντιστοιχούν σε χερσαία ζώνη πλάτους 350 μέτρων από τη γραμμή του αιγιαλού) και νησιά (Ε), σε ορεινές περιοχές (ΣΤ), σε πεδινές και ημιορεινές περιοχές (Ζ), σε περιοχές του Δικτύου Φύση 2000 και λοιπές περιοχές περιβαλλοντικής ευαισθησίας (Η), σε παραδοσιακούς οικισμούς (Θ) και σε αρχαιολογικούς χώρους και μνημεία (Ι). Σύμφωνα με την διαγραμματική απεικόνιση στο χάρτη που συνοδεύει την εν λόγω απόφαση, η περιοχή της Μεσσήνης υπάγεται στην κατηγορία των αναπτυσσόμενων περιοχών με περιθώριο ανάπτυξης μαζικού τουρισμού, παραλλήλως δε, όσον αφορά τη χερσαία ζώνη πλάτους 350 μέτρων από τη γραμμή του αιγιαλού, υπάγεται στις ρυθμίσεις για τις παράκτιες περιοχές. Στο Σχέδιο περιλαμβάνονται, περαιτέρω, οι κατευθύνσεις χωρικής οργάνωσης ανά κατηγορία περιοχών (άρθρο 5) και ορίζεται ότι στις περιπτώσεις περιοχών που εμπίπτουν σε περισσότερες της μίας κατηγορίας, όπου δεν ορίζεται διαφορετικά, ισχύουν οι αυστηρότερες από άποψη τιθέμενων περιορισμών ρυθμίσεις και ακολουθούνται σωρευτικά οι σχετικές κατευθύνσεις χωρικής οργάνωσης και ανάπτυξης του τουρισμού που δίδονται ανά κατηγορία περιοχών. Ειδικά για την κατηγορία των αναπτυσσόμενων τουριστικά περιοχών (υπό στοιχείο Β περιοχές του άρθρου 4) ορίζεται ότι το όριο αρτιότητας για τη δόμηση κύριων τουριστικών καταλυμάτων, εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών, αυξάνεται από τα τέσσερα (4) στρέμματα που ισχύουν σήμερα στα οκτώ (8) στρέμματα, ενώ η μέγιστη πυκνότητα περιορίζεται από τις 10, 12 και 15 κλίνες/στρέμμα που ισχύουν για ξενοδοχεία πέντε, τεσσάρων και τριών αστέρων αντίστοιχα, σε 8, 9 και 10 κλίνες/στρέμμα, με την επιφύλαξη τυχόν προϋφισταμένων ρυθμίσεων που προβλέπουν μεγαλύτερα όρια αρτιότητας, οι οποίες υπερισχύουν (άρθρο 5 παρ. Β τρία τελευταία εδάφια). Όσον αφορά τις παράκτιες περιοχές των αναπτυσσόμενων τουριστικά περιοχών «διακρίνεται ζώνη υψηλής ανταγωνιστικότητας διαφόρων οικονομικών δραστηριοτήτων, η οποία εκτείνεται σε απόσταση 350 μ. από τον αιγιαλό και έχει ιδιαίτερη σημασία για την ανάπτυξη του τουρισμού. Στη ζώνη αυτή που παρατηρείται υψηλός ανταγωνισμός χρήσεων γης και δραστηριοτήτων όλων των ειδών, με άμεση ή έμμεση επίπτωση στον τουρισμό …» δίδεται ως κατεύθυνση, μεταξύ άλλων, « … η διατήρηση των φυσικών χαρακτηριστικών της ζώνης υψηλής ανταγωνιστικότητας σε ορισμένα τμήματα της ακτογραμμής». Εν συνεχεία, ορίζονται όροι και περιορισμοί δομήσεως για τις περιοχές αυτές (άρθρο 5 παρ. Ε στοιχ. 3), ως εξής: «…για τις εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών περιοχές, ελάχιστη απόσταση (Ε) τοποθέτησης των κτισμάτων, που εξυπηρετούν υποδομές φιλοξενίας, εστίασης και αναψυχής, από τη γραμμή του αιγιαλού πενήντα (50, 00 μ.) μέτρα…».
19. Επειδή, στην προκειμένη περίπτωση, τα επιβληθέντα με την προσβαλλόμενη πράξη μέτρα προστασίας του παράκτιου μετώπου του Δήμου Μεσσήνης, ήτοι η δημιουργία ΠΕΠΔ βάθους 100 μ. από τη γραμμή του αιγιαλού, η επιβολή κατώτατου ορίου κατατμήσεως και αρτιότητας των γηπέδων στα 10 στρέμματα και η θέσπιση των χρήσεων και των όρων δομήσεως που προαναφέρθηκαν για τα εμπίπτοντα σ’ αυτήν ακίνητα (μικρά αναψυκτήρια και γήπεδα άθλησης, εγκαταστάσεις λουομένων, παιδότοποι, γήπεδα άθλησης – λυόμενες κατασκευές μέγιστης επιφάνειας 120 τ.μ. και μέγιστου ύψους 4 μ.), αποσκοπούν, όπως αναφέρεται στην προσβαλλόμενη πράξη, στην προστασία της ευαίσθητης περιοχής του παράκτιου χώρου από τη «συμπαγή δόμηση» και στην λειτουργία της κυρίως ως «περιοχής δημόσιας προσπέλασης με χρήσεις και λειτουργίες δημόσιου χαρακτήρα για το ευρύ κοινό». Με το περιεχόμενο αυτό οι επίμαχες ρυθμίσεις εναρμονίζονται πλήρως με τις δεσμεύσεις που απορρέουν από το Περιφερειακό χωροταξικό σχέδιο Πελοποννήσου και το Γενικό χωροταξικό σχέδιο για τη λήψη μέτρων προστασίας του παράκτιου χώρου από τη διάσπαρτη δόμηση και τις πιέσεις για κερδοσκοπική εκμετάλλευση, τον δραστικό περιορισμό της εκτός σχεδίου δόμησης και τη διευκόλυνση της πρόσβασης του κοινού προς τη θάλασσα, θεσπίσθηκαν δε εντός ευλόγου κατ’ αρχήν χρόνου από τη δημοσίευση του Περιφερειακού χωροταξικού σχεδίου Πελοποννήσου (δημοσίευση Περιφερειακού Πλαισίου: 26.6.2009 – δημοσίευση ΓΠΣ: 10.10.2003, αντιστοίχως) και συνεπώς ο λόγος περί μη εναρμονίσεως των ανωτέρω ρυθμίσεων του ΓΠΣ προς τα ανωτέρω σχέδια είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Περαιτέρω οι ρυθμίσεις αυτές είναι ικανές και πρόσφορες για την επίτευξη των ανωτέρω στόχων του Περιφερειακού και του Γενικού χωροταξικού σχεδίων, που αποτελούν λόγους δημοσίου συμφέροντος, επιβάλλονται με γενικά και αντικειμενικά κριτήρια, συνάδουν προς τον χαρακτήρα των ακινήτων των αιτούντων ως αγροτικών ακινήτων, κειμένων σε εκτός σχεδίου περιοχή, η οποία υπόκειται στους προεκτεθέντες περιορισμούς κατά το Σύνταγμα και το νόμο, προβλέπουν πέραν της αγροτικής καλλιέργειας, η οποία ουδόλως θίγεται, δέσμη επιπλέον χρήσεων, οι οποίες επιτρέπουν την περαιτέρω οικονομική εκμετάλλευσή τους, και, συνεπώς, ούτε καθιστούν τα ακίνητα αυτά οικονομικώς ανενεργά ούτε άγουν σε αφαίρεση της ιδιοκτησίας, όπως αβασίμως προβάλλεται. Η ενεργοποίηση εξ άλλου των χρήσεων αυτών δεν είναι υποχρεωτική, όπως εσφαλμένως υπολαμβάνουν οι αιτούντες, αλλά εναπόκεινται στην βούληση του ιδιοκτήτη (βλ. και απόφαση 78/12.4.2006 (πρακτ. 9/12.4.2006) του Δημοτικού Συμβουλίου Μεσσήνης, με την οποία εγκρίθηκε και παρελήφθη η Β1 φάση της μελέτης του Γ.Π.Σ.). Τέλος με μεταβατικές διατάξεις ο κανονιστικός νομοθέτης προνόησε για την προστασία πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν νομίμως πριν τη δημοσίευση του Γ.Π.Σ. (βλ. άρθ. 3 παρ. 3.1 του ΓΠΣ, κατά το οποίο θεωρούνται άρτια και οικοδομήσιμα γήπεδα έχοντα εμβαδόν 4 στρέμματα κατά τη δημοσίευση αυτού – με την επιφύλαξη, αυτονοήτως, του άρθρου 5 παρ. Β του ΕΧΣ για τον τουρισμό που ορίζει αρτιότητα 8 στρεμμάτων χωρίς παρεκκλίσεις για την ανέγερση κύριων τουριστικών καταλυμάτων σε αναπτυσσόμενες τουριστικά περιοχές -, και άρθρο 6 του ΓΠΣ που αφορά την υπό προϋποθέσεις διατήρηση προηγούμενων νόμιμων χρήσεων, την εκτέλεση νομίμως εκδοθεισών οικοδομικών αδειών ή την έκδοση νέων αν έχει υποβληθεί πλήρης φάκελος κ.λπ.). Επομένως ο λόγος περί παραβιάσεως των άρθρων 17 του Συντάγματος και 1 του Πρώτου Προσθέτου Πρωτοκόλλου της Ε.Σ.Δ.Α., όπως προβάλλεται, είναι απορριπτέος ως αβάσιμος. Τούτο δε ανεξαρτήτως του ζητήματος αν ο λόγος αυτός είναι ορισμένος και αν προβάλλεται με έννομο συμφέρον από όλους τους αιτούντες, δεδομένου ότι δεν διευκρινίζεται ποια από τα ακίνητα των αιτούντων θίγονται και από ποιες από τις επίμαχες ρυθμίσεις, δεδομένου ότι τα ακίνητα αυτά, λόγω ακανόνιστου σχήματος και διαφορετικών διαστάσεων, υπάγονται ενδεχομένως σε διαφορετικό καθεστώς, πάγιο ή μεταβατικό.
20. Επειδή, όπως προεκτέθηκε, με το άρθρο 5 παρ. Ε στοιχ. 3 του Ειδικού χωροταξικού σχεδίου για τον τουρισμό καθορίζεται για το σύνολο του παράκτιου χώρου «ελάχιστη» απόσταση 50 μ. από την γραμμή του αιγιαλού των κτισμάτων που εξυπηρετούν αποκλειστικά υποδομές φιλοξενίας, εστίασης και αναψυχής και συνεπώς ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά την έγκριση κατώτερου επιπέδου χωροταξικών σχεδίων, δεν κωλύεται να καθορίσει μεγαλύτερη απόσταση από τον αιγιαλό για κτίρια εξυπηρετούντα είτε τις ανωτέρω χρήσεις είτε άλλες, εφ’ όσον συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος προς τούτο (πρβλ. CE 21.4.1997, M. Conan et a., n° 137565). Η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 3.1. του ΓΠΣ, με την οποία επιβάλλεται ΠΕΠΔ πλάτους 100 μ. από τον αιγιαλό και επιτρέπονται ορισμένες μόνο χρήσεις εντός αυτής (μικρά αναψυκτήρια και γήπεδα άθλησης, εγκαταστάσεις λουομένων, παιδότοποι, γήπεδα άθλησης) έχει εν μέρει διαφορετικό πεδίο εφαρμογής και συνισχύει με την προηγούμενη, υπό την έννοια ότι εγκαταστάσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5 παρ. Ε.3 του ΕΧΣ και επιτρέπονται στην ΠΕΠΔ τοποθετούνται σε απόσταση τουλάχιστον 50 μ. από τον αιγιαλό, ενώ εγκαταστάσεις που εμπίπτουν στο άρθρο 5 παρ. Ε.3 του ΕΧΣ αλλά δεν επιτρέπονται στην ΠΕΠΔ θα τοποθετηθούν μετά τη γραμμή των 100 μ. από τον αιγιαλό. Εν όψει τούτων η διάταξη του άρθρου 3 παρ. 3.1 του προσβαλλόμενου ΓΠΣ, η οποία δικαιολογείται από τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που παρατίθενται σε προηγούμενη σκέψη, ουδόλως αντίκειται στην ανωτέρω διάταξη του ΕΧΣ για τον τουρισμό, ο δε αντίθετος λόγος είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
21. Επειδή, όπως επίσης εκτέθηκε, με το άρθρο 5 παρ. Β του ΕΧΣ για τον τουρισμό ορίζεται όριο αρτιότητας για την ανέγερση τουριστικών εγκαταστάσεων σε αναπτυσσόμενες τουριστικά περιοχές τα 8 στρέμματα. Και η διάταξη αυτή θεσπίζει ελάχιστο όριο αρτιότητας και συνεπώς δεν κωλύεται ο κανονιστικός νομοθέτης, κατά την έγκριση κατώτερου επιπέδου χωροταξικών σχεδίων, να καθορίσει μεγαλύτερο όριο αρτιότητας εφ’ όσον συντρέχουν λόγοι δημοσίου συμφέροντος προς τούτο. Συνεπώς νομίμως εν προκειμένω το άρθρο 3 παρ.3.1. του προσβαλλόμενου ΓΠΣ, με το οποίο ορίζεται κατώτατο όριο κατάτμησης και αρτιότητας γενικώς, επομένως και για την προαναφερθείσα χρήση, τα 10 στρέμματα, ουδόλως αντίκειται στο ανωτέρω άρθρο του ΕΧΣ διότι δικαιολογείται από τους λόγους δημοσίου συμφέροντος που μνημονεύθηκαν σε προηγούμενη σκέψη, ο δε αντίθετος λόγος είναι απορριπτέος ως αβάσιμος.
22. Επειδή, επομένως, πρέπει να απορριφθεί η κρινόμενη αίτηση και να γίνει δεκτή η παρέμβαση.

Facebook

0

Twitter

Linkedin

email

Print