ΣτΕ 1248/2016 [Απαγόρευση ανοικοδόμησης αδόμητων οικοπέδων στον οικισμό της Ύδρας]
Περίληψη
-Εφ’ όσον στο επίμαχο ακίνητο δεν προϋπήρχε κτίσμα, αλλά αυτό αποτελούσε αδόμητο χώρο, η προσβαλλόμενη απόφαση, που εκδόθηκε υπό την αντίληψη ότι επιτρέπεται η ανέγερση νέων οικοδομών σε αδόμητα τμήματα του οικισμού της Ύδρας, δεν είναι νόμιμη.
Πρόεδρος: Αγγ. Θεοφιλοπούλου
Εισηγητής: Ελ. Μουργιά
Δικηγόροι: Διον. Πελέκης, Νικ. Σκουλής, Περ. Αγγέλου, Χαρ. Χρυσανθάκης
Βασικές Σκέψεις
2.Επειδή, με τις αποφάσεις ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/18877/416/ 11.4.1995, ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/41392/1174/10.8.1995 και ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/ Φ26/41339/1134/29.8.1995 του Υπουργείου Πολιτισμού εγκρίθηκε από απόψεως αρχαιολογικού νόμου, κατόπιν της 24/1995 γνωμοδοτήσεως του Κ.Α.Σ., η ανέγερση συγκροτήματος οκτώ διώροφων κατοικιών με υπόγειο σε οικόπεδο της Σμαράγδας Πολέμη, στον οικισμό της Ύδρας. Μετά από ερωτήματα των αρμόδιων Εφορειών Αρχαιοτήτων για την αποσαφήνιση της ισχύος της ανωτέρω αποφάσεως λόγω παρόδου 12ετίας από την έκδοσή της και αλλαγής του νομικού καθεστώτος (βλ. 7η σκέψη), και αντίστοιχο αίτημα της Σμαράγδας Πολέμη, εκδόθηκε, κατόπιν αυτοψίας και της 28/2008 γνωμοδοτήσεως του Κ.Α.Σ., η απόφαση ΥΠΠΟ/ΓΔΑΠΚ/ΑΡΧ/ Β1/Φ26/115151/5075/28.11.2008 του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία «τροποποιήθηκε» η απόφαση του 1995 και ειδικότερα δεν επετράπη η ανέγερση τριών οικιών, μία οικία παρέμεινε ως έχει και τέσσερις οικίες μετακινήθηκαν χάριν προσαρμογής στο ανάγλυφο του εδάφους. Με την κρινόμενη αίτηση ζητείται η ακύρωση της τελευταίας αποφάσεως η οποία, εν όψει της παρόδου μακρού χρόνου από την έγκριση του 1995, του ουσιώδους της τροποποιήσεως και της νέας έρευνας της υποθέσεως βάσει και νεώτερου νομικού καθεστώτος, αντικατέστησε πλήρως την εγκριτική απόφαση του 1995.
3.Επειδή, στην δίκη παρεμβαίνει η ανωτέρω Σμαράγδα Πολέμη. Καθ’ ερμηνεία του δικογράφου η παρέμβαση ασκείται παραδεκτώς μόνο καθ’ ο μέρος με την προσβαλλόμενη πράξη επιτρέπεται κατ’ αρχήν η δόμηση στο ακίνητο της παρεμβαίνουσας, όχι δε και καθ’ ο μέρος περιορίζεται η δόμηση σ’ αυτό.
4.Επειδή, οι 9ος και 10ος των αιτούντων δεν νομιμοποίησαν τον υπογράφοντα το δικόγραφο δικηγόρο με έναν από τους τρόπους που προβλέπονται στο άρθρο 27 του π.δ. 18/1989 (Α’ 8), όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 4 παρ. 2 του ν. 2479/1997 (Α’ 67), και συνεπώς η αίτηση πρέπει να απορριφθεί ως απαράδεκτη ως προς αυτούς και να γίνει δεκτή ως προς αυτούς η παρέμβαση.
5.Επειδή, μετά την άσκηση της κρινόμενης αιτήσεως εκδόθηκε, κατόπιν αιτήσεως της παρεμβαίνουσας και μετά την 14/2011γνωμοδότηση του Κ.Α.Σ., η απόφαση ΥΠΠΟΤ/ΓΔΑΠΚ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/70026/2135/ 18.7.2011 του Υπουργού Πολιτισμού, με την οποία α) ανακλήθηκε η προσβαλλόμενη πράξη και β) εγκρίθηκε υπό όρους η υποβολή νέας μελέτης για την ανέγερση συγκροτήματος κατοικιών στο επίδικο ακίνητο. Η νεώτερη αυτή πράξη ακυρώθηκε, κατόπιν αιτήσεως άλλου αιτούντος, με την απόφαση 4363/2015 του Δικαστηρίου. Επομένως, εφ’ όσον η ανακλητική απόφαση ακυρώθηκε, η προσβαλλόμενη πράξη αναβίωσε και η δίκη διατηρεί το αντικείμενό της.
6.Επειδή, η κρινόμενη αίτηση ασκείται με έννομο συμφέρον, εμπροθέσμως και εν γένει παραδεκτώς από τους λοιπούς αιτούντες, οι οποίοι φέρονται ως ιδιοκτήτες και κάτοικοι ακινήτων στο κεντρικό τμήμα του οικισμού της Ύδρας, που γειτνιάζουν με το επίδικο, προβάλλουν δε ότι από την προσβαλλόμενη πράξη επέρχεται υποβάθμιση του φυσικού περιβάλλοντος και αλλοίωση της φυσιογνωμίας του προστατευόμενου οικισμού.
7.Επειδή, η Ύδρα έχει υπαχθεί σε ειδικό καθεστώς προστασίας με τις ακόλουθες πράξεις: Με την 1824/10.2.1962 απόφαση του Υπουργού Προεδρίας Κυβερνήσεως (Β’ 75), η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση του άρθρου 52 του κ.ν. 5351/1932 «περί αρχαιοτήτων» (Α’ 93), όπως κωδικοποιήθηκε με το π.δ. της 9-24.8.1932 (Α’ 275), καθώς και των άρθρων 1 και 5 του ν. 1469/1950 (Α’ 169), χαρακτηρίσθηκε «ως χρήζων ειδικής προστασίας και ως ιστορικός τόπος ολόκληρος ο οικισμός της Ύδρας, ως ούτος καθορίζεται υπό της υφισταμένης πολεοδομικής καταστάσεως, διότι ο εν λόγω οικισμός εμφανίζει ιδιαιτέραν σημασίαν από απόψεως της τε ελληνικής αρχιτεκτονικής και της ελληνικής Ιστορίας». Ακολούθως, με την 10977/16.5.1967 απόφαση του Υπουργού Προεδρίας Κυβερνήσεως «περί χαρακτηρισμού ιστορικών μνημείων κ.λπ.» (Β’ 352), που εκδόθηκε επίσης βάσει των άρθρων 52 του κ.ν. 5351/1932 και 1 και 5 του ν. 1469/1950, χαρακτηρίσθηκαν «ως ιστορικά διατηρητέα μνημεία και τόποι παρουσιάζοντες ιδιαίτερον φυσικόν κάλλος ή ενδιαφέροντες από απόψεως αρχιτεκτονικής ή ιστορικής» οι οικισμοί Μεγάλο Καμίνι, Μικρό Καμίνι και Βλυχός, οι οποίοι βρίσκονται δυτικώς του οικισμού της Ύδρας. Περαιτέρω, με την Α/Φ31/1518/650/10.3.1975 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού και Επιστημών (Β’ 334), η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση των άρθρων 1 και 5 του ν. 1469/1950 με σκοπό την συμπλήρωση των ανωτέρω δύο αποφάσεων, χαρακτηρίσθηκε ολόκληρη η νήσος Ύδρα «ως τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους και τόπος χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας, διότι άπαντα τα εν τη νήσω τοπία είναι εξαιρέτου φυσικού κάλλους, η Ύδρα δε, πλην της ιστορικής σημασίας της, περιλαμβάνει αξιόλογα αρχιτεκτονικά συγκροτήματα ενδιαφέροντα από απόψεως της τε ελληνικής αρχιτεκτονικής και της ελληνικής Ιστορίας» και με το άρθρο 1 του π.δ. της 19.10-13.11.1978 «περί χαρακτηρισμού ως παραδοσιακών οικισμών τινών του Κράτους και καθορισμού των όρων και περιορισμών δομήσεως των οικοπέδων αυτών» (Δ’ 594) ο οικισμός της Ύδρας χαρακτηρίσθηκε ως παραδοσιακός. Τέλος, με την ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ43/ 10105/487/30.4.1996 απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού (Β’ 453), η οποία εκδόθηκε κατ’ εξουσιοδότηση των διατάξεων του ν. 1127/1981 (Α’ 32) και του ανωτέρω κ.ν. 5351/1932, κηρύχθηκε ως αρχαιολογικός χώρος ολόκληρη η νήσος Ύδρα «για την προστασία των εκτεταμένων καταλοίπων επί αυτής, που χρονολογούνται από τους προϊστορικούς έως τους παλαιοχριστιανικούς χρόνους».
8.Επειδή, όπως έχει κριθεί (ΣΕ 978/2012 7μ.), από τις ανωτέρω διατάξεις προκύπτει ότι ολόκληρος ο οικισμός της Ύδρας έχει μνημειακό χαρακτήρα και είναι προστατευτέος υπό την ιδιότητά του αυτή, και μάλιστα όπως αυτός καθορίζεται από την υφιστάμενη πολεοδομική του κατάσταση, κατά την ρητή επιταγή της προαναφερομένης 1824/1962 υπουργικής αποφάσεως. Παράλληλα, ο αυτός οικισμός έχει χαρακτηρισθεί και ως ιστορικός τόπος καθώς και ως παραδοσιακός οικισμός, ολόκληρο δε το νησί της Ύδρας, συμπεριλαμβανομένων και των οικισμών του, έχει χαρακτηρισθεί ως τοπίο ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους και τόπος χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας. Από τους παράλληλους αυτούς χαρακτηρισμούς δεσπόζων είναι ο πρώτος. Εξ άλλου, τόσο για την ανέγερση κτίσματος σε αρχαιολογικό χώρο ή σε τόπο ο οποίος έχει χαρακτηρισθεί ως ιστορικός τόπος ή ως τόπος ιδιαιτέρου φυσικού κάλλους και χρήζων ειδικής κρατικής προστασίας και αποτελεί ενιαίο μνημειακό σύνολο, όπως η Ύδρα, όσο και για οποιαδήποτε επέμβαση σε κτίσμα που βρίσκεται στον χώρο αυτόν ή για την ολική ή μερική κατεδάφισή του, είτε αυτό είναι παλαιότερο του χαρακτηρισμού είτε μεταγενέστερο, απαιτείται άδεια της αρχαιολογικής υπηρεσίας, η μη ύπαρξη ή η ανάκληση της οποίας επιφέρει αυτοτελώς την διακοπή κάθε οικοδομικής εργασίας, ανεξάρτητα από την ύπαρξη ή την ισχύ οικοδομικής αδείας. Η χορήγηση ή μη της αδείας δεν κωλύεται από την επίδρασή της σε τυχόν έννομες σχέσεις του ιδιωτικού δικαίου, αλλά συναρτάται με την εξυπηρέτηση των σκοπών της αρχαιολογικής νομοθεσίας, οι οποίοι, προκειμένου περί οικισμού που φέρει τους ως άνω χαρακτηρισμούς, συνίστανται στην διατήρηση της μορφής του, τόσο ως συνόλου, όσο και στα επί μέρους τμήματα και σημεία του, καθώς και στην διατήρηση της σχέσεως και των αναλογιών μεταξύ των κτισμάτων που εντάσσονται στο οικιστικό συγκρότημα, το οποίο κρίθηκε προστατευτέο ως ενιαίο σύνολο. Περαιτέρω, όπως είχε επίσης κριθεί, καθ’ ερμηνεία των προγενέστερων του ήδη ισχύοντος ν. 3028/2002 (Α’ 153) διατάξεων των άρθρων 50 και 52 του κ.ν. 5351/1932, καθώς και των μνημονευομένων στην προηγούμενη σκέψη διατάξεων, που συγκροτούν το ειδικό καθεστώς προστασίας της νήσου Ύδρας, είναι κατ’ αρχήν δυνατόν να επιτραπεί στην Ύδρα η ανοικοδόμηση όχι μόνο οικοπέδων επί των οποίων υπήρχαν κτίσματα κατά τη θέση σε ισχύ των περί μνημειακού χαρακτήρα διατάξεων, αλλά και οικοπέδων επί των οποίων, κατά την αιτιολογημένη κρίση του Υπουργείου Πολιτισμού, αποδεικνύεται, βάσει ιδίως συμβολαίων, αυτοψίας ή άλλων στοιχείων, ότι προϋπήρξαν κτίσματα οποτεδήποτε, έστω δηλαδή και πριν από τη θέση σε ισχύ των ανωτέρω περί προστασίας της νήσου Ύδρας διατάξεων. Επιτρέπεται, επομένως, η ανακατασκευή οικοδομήματος παρομοίου προς εκείνο του οποίου η ύπαρξη μπορεί να αποδειχθεί και, κατά μείζονα λόγο, η αποκατάσταση οικοδομήματος στη μορφή την οποία αποδεικνύεται ότι είχε, και στην περίπτωση όμως αυτή είναι δυνατόν να επιβληθούν, από τα αρμόδια όργανα του Υπουργείου Πολιτισμού, πρόσθετοι όροι και περιορισμοί. Το ιδιαίτερο καθεστώς προστασίας του μνημειακού χαρακτήρα οικισμού της Ύδρας, που θεσπίσθηκε με τις μνημονευόμενες στη σκέψη 7 διατάξεις, δεν μεταβλήθηκε μετά την έναρξη ισχύος του ν. 3028/2002 για την προστασία της πολιτιστικής κληρονομιάς. Ειδικότερα, με τη διάταξη της παραγράφου 2 του άρθρου 14 του ν. 3028/2002, σύμφωνα με την οποία σε ενεργούς οικισμούς ή σε τμήματά τους που αποτελούν αρχαιολογικούς χώρους ή και ιστορικούς τόπους επιτρέπεται, μετά από άδεια που χορηγείται με απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού, η ανέγερση νέων κτισμάτων, εφ’ όσον συνάδουν από πλευράς όγκου, δομικών υλικών και λειτουργίας με τον χαρακτήρα του οικισμού, δεν καταργήθηκε το αυστηρότερο καθεστώς προστασίας που έχει επιβληθεί ειδικώς για ορισμένους οικισμούς, προκειμένου να διατηρηθεί η μορφή τους ως οικισμών μνημειακού χαρακτήρα, όπως ο οικισμός της Ύδρας. Συνεπώς, η εφαρμογή του άρθρου 14 παρ. 2 του ήδη ισχύοντος ν. 3028/2002 σε ενεργούς οικισμούς τελεί υπό την επιφύλαξη της τηρήσεως των απαγορεύσεων και περιορισμών που απορρέουν από το ειδικό καθεστώς προστασίας του οικισμού, είτε αυτό έχει θεσπισθεί πριν, είτε μετά την έναρξη ισχύος του νόμου αυτού. Κατ’ ακολουθίαν, το καθεστώς προστασίας του οικισμού της Ύδρας, το οποίο έχει επιβληθεί προκειμένου να διαφυλάσσεται η σχέση δομημένου – αδόμητου χώρου και να μη διασπάται το ιδιαίτερο (βραχώδες) φυσικό ανάγλυφο της νήσου, ώστε να αποτρέπεται η αλλοίωση του μνημειακού χαρακτήρα του οικισμού, ο οποίος προστατεύεται ως σύνολο, δεν έχει επηρεασθεί από τις διατάξεις του ν. 3028/2002 και εξακολουθεί να ισχύει στο σύνολό του. Αντίθετη άποψη, κατά την οποία υπό την ισχύ του άρθρου 14 του ως άνω νέου αρχαιολογικού νόμου είναι δυνατή η ανέγερση νέων οικοδομών και σε αδόμητα τμήματα του οικισμού της Ύδρας, με μόνη υποχρέωση να διασφαλίζεται η τήρηση των προϋποθέσεων που ορίζονται στην παράγραφο 2 του άρθρου αυτού, θα οδηγούσε σε κατάργηση του ιδιαίτερου και αυστηρότερου προστατευτικού καθεστώτος, το οποίο έχει επιβληθεί στον συγκεκριμένο οικισμό και το οποίο εναρμονίζεται προς τη συνταγματική επιταγή που απορρέει από τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 και 6 του Συντάγματος.
9.Επειδή, εν προκειμένω, από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα εξής: Με την 316/30.1.1995 πράξη της Προϊσταμένης της 1ης Εφορείας Βυζαντινών Αρχαιοτήτων του Υπουργείου Πολιτισμού διαβιβάσθηκε στην αρμόδια κεντρική υπηρεσία του Υπουργείου αίτηση της παρεμβαίνουσας Σμαράγδας Πολέμη, συνοδευόμενη από σχετική μελέτη, για την ανέγερση συγκροτήματος κατοικιών σε οικόπεδο ιδιοκτησίας της στην Ύδρα, με αρνητική εισήγηση επί του υποβληθέντος αιτήματος. Στην πράξη αυτή αναφέρονται τα εξής: Το οικόπεδο, εμβαδού 1342,97 τ.μ., βρίσκεται στο κέντρο του οικισμού της Ύδρας, σχεδιάζεται δε η ανέγερση σε αυτό εννέα κατοικιών, συνολικού εμβαδού 511,72 τ.μ., και η κατασκευή πισίνας. Το εν λόγω οικόπεδο εφάπτεται στο κτήμα Ραφαλιά, όπου βρίσκεται και το ομώνυμο νεοκλασσικό αρχοντικό, κηρυγμένο ως κτήριο χρήζον ειδικής κρατικής προστασίας, και περιλαμβάνεται, κατά το υπό επεξεργασία Γενικό Πολεοδομικό Σχέδιο Ύδρας, σε ζώνη αστικού πρασίνου. Οι περιοχές που προτείνονται ως ζώνη αστικού πρασίνου στο μη εισέτι εγκεκριμένο Γ.Π.Σ. αποτελούνται είτε από υφιστάμενους κοινόχρηστους χώρους είτε από οικόπεδα, στα οποία περιλαμβάνεται και η ιδιοκτησία Σμαράγδας Πολέμη: τα οικόπεδα αυτά, καίτοι «είναι οικοδομήσιμα από πλευράς πολεοδομικής νομοθεσίας», πρέπει να παραμείνουν αδόμητα για να εξασφαλισθεί ένα ελάχιστο ποσοστό κοινόχρηστων εκτάσεων και για να διατηρηθεί, κατά το δυνατόν, η ιστορική μορφή του οικισμού «ο οποίος παρουσίαζε ασυνέχειες και κενά στην οικοδόμησή του». Ειδικότερα, η συγκεκριμένη περιοχή, όπου βρίσκεται η ιδιοκτησία Πολέμη και προτείνεται για θεσμοθέτηση αστικού πρασίνου, περιλαμβάνει και την μικρής εκτάσεως πλατεία Αγ. Γεωργίου και το μεγάλης εκτάσεως περιβόλι του αρχοντικού Ραφαλιά. Το προτεινόμενο συγκρότημα κατοικιών «παρουσιάζει υπερβολικό κατακερματισμό των όγκων και παράθεση, όχι σύνθεση, των περιγραμμάτων», δεν προσαρμόζεται δε στα μορφολογικά πρότυπα της Ύδρας. Με τις επακολουθήσασες αποφάσεις ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/18877/ 416/11.4.1995, ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/41392/1174/10.8.1995 και ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Β1/Φ26/41339/1134/29.8.1995 του Υπουργείου Πολιτισμού εγκρίθηκε τελικώς η ανέγερση συγκροτήματος οκτώ διώροφων κατοικιών με υπόγειο στο προαναφερθέν ακίνητο. Με τα έγγραφα 6302/6.8.2007 και 5960/21.8.2007 προς το Υπουργείο Πολιτισμού η ΚΣΤ’ Εφορεία Προϊστορικών και Κλασικών Αρχαιοτήτων και η 1η Εφορεία Βυζαντινών Αρχαιοτήτων, αντιστοίχως, ζήτησαν να διευκρινισθεί αν εξακολουθεί να ισχύει η εγκριτική απόφαση του 1995 εν όψει της παρόδου 12ετίας από την έκδοσή της και της δημοσιεύσεως της υπουργικής αποφάσεως ΥΠΠΟ/ΑΡΧ/Α1/Φ43/10105/487/1996 περί χαρακτηρισμού της Ύδρας ως αρχαιολογικού χώρου και του νέου αρχαιολογικού νόμου 3028/2002, παρόμοιο δε αίτημα υπέβαλε η Σμαράγδα Πολέμη με την από 29.8.2007 αίτησή της. Εν όψει τούτων, κατόπιν του από 14.7.2008 πρακτικού αυτοψίας επιτροπής μελών του Κ.Α.Σ. για την «επικαιροποίηση» της από 29.8.1995 αποφάσεως και της 29/23.9.2008 γνωμοδοτήσεως του Κ.Α.Σ., εκδόθηκε η προσβαλλόμενη απόφαση, με την οποία τροποποιήθηκε η εγκριτική απόφαση του 1995. Με την απόφαση αυτή δεν εγκρίθηκε η ανέγερση των υπ’ αριθ. 3, 4 και 7 οικιών, όπως αποτυπώνονται σε σχετικό διάγραμμα, λόγω της γειτνιάσεώς τους με την προ του 1830 οικία Σκουλή, η οικία 1 παρέμεινε ως έχει και οι οικίες 5, 6 και 8 μετακινήθηκαν εντός του οικοπέδου χάριν προσαρμογής προς το ανάγλυφο του εδάφους. Εφ’ όσον, όμως, όπως προκύπτει από τα προεκτεθέντα στοιχεία του φακέλου, στο επίμαχο ακίνητο δεν προϋπήρχε κτίσμα, αλλά αυτό αποτελούσε αδόμητο χώρο, η προσβαλλόμενη απόφαση, που εκδόθηκε υπό την αντίληψη ότι επιτρέπεται η ανέγερση νέων οικοδομών σε αδόμητα τμήματα του οικισμού της Ύδρας, δεν είναι νόμιμη, σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά ανωτέρω, στη σκέψη 8. Πρέπει, συνεπώς, για τον λόγο αυτό, που προβάλλεται βασίμως, να γίνει δεκτή η αίτηση ακυρώσεως, να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη πράξη και να απορριφθεί αντιστοίχως η παρέμβαση, κατόπιν δε τούτου παρέλκει ως αλυσιτελής, η εξέταση των λοιπών λόγων ακυρώσεως. Οίκοθεν εξ άλλου νοείται ότι η ακύρωση της προσβαλλόμενης αποφάσεως δεν έχει ως συνέπεια την αναβίωση της εγκριτικής αποφάσεως του 1995, η οποία, όπως εκτέθηκε στην δεύτερη σκέψη, εν όψει της παρόδου μακρού χρόνου από την έκδοσή της, της εν τω μεταξύ ενισχύσεως του νομικού καθεστώτος προστασίας της Ύδρας και της εξ υπαρχής έρευνας της υποθέσεως, αντικαταστάθηκε πλήρως από την προσβαλλόμενη πράξη.
