; (Ιούνιος 2006)

ΑΠΟΣΤΟΛΟΣ ΠΑΠΑΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΥ,
Τετάρτη 14 Ιουνίου 2006
Περιβάλλον και αναθεώρηση του συντάγματος

Η πρόταση της κυβερνητικής πλειοψηφίας για την αναθεώρηση του Συντάγματος θέτει επί τάπητος, σε σχετικά σύντομο χρονικό διάστημα από την αναθεώρηση του 2001, και το ζήτημα της συνταγματικής προστασίας του περιβάλλοντος. Η συζήτηση, που διεξάγεται ταυτόχρονα στο πεδίο της πολιτικής, της επιστήμης και της κοινωνίας των πολιτών, επιβάλλεται να είναι νηφάλια και παραγωγική, όπως αρμόζει σε μία πολιτικά ώριμη κοινωνία, ιδιαίτερα όταν πρόκειται για μείζονος σημασίας διακυβεύματα.

Δεν θα ήταν ίσως παρακινδυνευμένο να υποστηρίξει κανείς ότι το Σύνταγμά μας διασφαλίζει, με επίκεντρο το άρθρο 24, το υψηλότερο επίπεδο προστασίας του φυσικού και του πολιτιστικού περιβάλλοντος σε σχέση με τα άλλα Συντάγματα των χωρών της Ευρωπαϊκής Ένωσης, πιθανόν δε και άλλων χωρών διεθνώς. Σε αυτό συνέβαλε ασφαλώς η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας που εξαντλεί κάθε ερμηνευτικό περιθώριο, προκειμένου να προστατέψει τα περιβαλλοντικά αγαθά.

Σημαντική συμβολή είχε ενπροκειμένω η αναθεώρηση του 2001, με την οποία προστέθηκε σειρά εγγυήσεων, όπως είναι ιδίως η καθιέρωση του ατομικού δικαιώματος στο περιβάλλον και η ρητή κατοχύρωση της αρχής της αειφορίας, η οποία, κατά την ορθότερη άποψη, διαθέτει -σε αντίθεση με τη σύνθετη αρχή της αειφόρου ή βιώσιμης ανάπτυξης- αμιγώς περιβαλλοντικό περιεχόμενο. Είναι χαρακτηριστικό ότι η αναθεώρηση αυτή χαρακτηρίστηκε ως «θρίαμβος της νομολογίας του Σ.τ.Ε.», αφού ενσωμάτωσε στο άρθρο 24 βασικές νομολογιακές αρχές του (βλ. Γλ. Σιούτη, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα μετά την αναθεώρηση του 2001, στο συλλογικό έργο: Κέντρο Ευρωπαϊκού Συνταγματικού Δικαίου, Πέντε χρόνια μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001, τ. Α΄, σ. 422).

Το γεγονός αυτό κάνει επιφυλακτικό κάθε οπαδό της περιβαλλοντικής προστασίας απέναντι σε προτάσεις για νέα αναθεώρηση του άρθρου 24 Συντ. Οι σχετικές αναφορές στην πρόταση της Νέας Δημοκρατίας, αν και αρκετά γενικόλογες προς το παρόν, δεν φαίνεται να διαψεύδουν τους φόβους αυτούς (πρβλ. Γ. Παπαδημητρίου, Αναθεώρηση του Συντάγματος και περιβάλλον, στο δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr, Δ. Χριστοφιλόπουλου, Καταστροφή του δασικού πλούτου χάριν της «αξιοποίησης» με την επικείμενη αναθεώρηση, καθώς και τις απόψεις του Επιμελητηρίου Περιβάλλοντος και Βιωσιμότητος, που δημοσιεύονται στον ίδιο δικτυακό τόπο). Κάθε άλλο μάλιστα. Με «προνομιακό» αντικείμενο της πρότασης τις δασικές εκτάσεις επιχειρείται μία «διορθωτικού χαρακτήρα παρέμβαση», ώστε «να καταστεί δυνατόν να αντιμετωπισθούν, δεσμευτικά για το νομοθέτη και τα δικαστήρια, οι όποιες ακραίες καταστάσεις».

Όπως προκύπτει από την πρόταση, η πρωτοβουλία της αναθεώρησης των περιβαλλοντικών διατάξεων θα κινηθεί σε πέντε άξονες: Πρώτον, στον αποχαρακτηρισμό ουσιαστικά δασών και δασικών εκτάσεων που απώλεσαν το δασικό χαρακτήρα τους έως την έναρξη ισχύος του Συντάγματος του 1975 (11.06.1975). Δεύτερον, στη διάκριση μεταξύ δασών και δασικών εκτάσεων, έτσι ώστε οι τελευταίες να εντάσσονται με μεγαλύτερη ευκολία στο χωροταξικό και πολεοδομικό σχεδιασμό. Με απλά λόγια, να είναι δυνατή η δόμησή τους. Τρίτον, στην αντικατάσταση της αρχής της αειφορίας από τη σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Όπως σημειώνεται χαρακτηριστικά στην πρόταση, «ο δεύτερος όρος χρησιμοποιείται διεθνώς και πρέπει να προκριθεί έναντι του πρώτου»… Η εν λόγω πρόταση, η οποία υποδηλώνει μια βαθύτατα διαφορετική πρόσληψη της περιβαλλοντικής προστασίας, αποτελεί απάντηση σε όσους έσπευσαν -με περισσή είναι αλήθεια ευκολία- να ταυτίσουν εννοιολογικά τις δύο αυτές συνταγματικές αρχές (βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Οικολογικός συνταγματισμός και βιώσιμη ανάπτυξη. Το παράδειγμα των νησιωτικών περιοχών, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 465 επ., του ιδίου, Παρατηρήσεις στην Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002, ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 580 επ.). Τέταρτον, στην εξομοίωση από νομική άποψη των ρυμοτομικών απαλλοτριώσεων με τις λοιπές απαλλοτριώσεις του άρθρου 17 Συντ. και, συνακόλουθα, την υπαγωγή τους στο προστατευτικό πλαίσιο της ιδιοκτησίας που κατοχυρώνεται στο εν λόγω άρθρο. Τέλος, πέμπτο, στη μετατροπή του Ανωτάτου Ειδικού Δικαστηρίου του άρθρου 100 Συντ. σε «Συνταγματικό Δικαστήριο», με πρόδηλο σκοπό, παρά τον εν πολλοίς αδιευκρίνιστο ακόμη ρόλο του, την αποδυνάμωση της λειτουργίας του Συμβουλίου της Επικρατείας ως θεματοφύλακα της περιβαλλοντικής προστασίας.

Συνολικά κρινόμενες οι προτάσεις αυτές δεν απέχουν πολύ από το να χαρακτηρισθούν ως σαφής οπισθοδρόμηση, τη στιγμή μάλιστα που η διεθνής τάση είναι η περαιτέρω ενίσχυση της περιβαλλοντικής προστασίας. Ίσως όμως να μην είναι όλες «άστοχες» ή «άδικες». Αν και κινούνται προς ορισμένη ιδεολογική κατεύθυνση, η οποία ιστορικά ταυτίζεται με τον πολιτικό και τον οικονομικό φιλελευθερισμό, επιχειρείται να εμφανισθούν και, συνακόλουθα, να δικαιολογηθούν ως απάντηση σε κάποιες αυστηρές, αν όχι ακραίες, πτυχές της περιβαλλοντικής νομολογίας του ανώτατου διοικητικού δικαστηρίου. Τη νομολογιακή αυτή τάση, όπως και τους κινδύνους που συνεπάγεται, είχαμε εντοπίσει και σχολιάσει από το έτος 1997 (βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικοπολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση 1997, σ. 573 επ.).

Θα ήταν ίσως ελάχιστα ειλικρινές να υποστηρίξουμε σήμερα ότι οι ανωτέρω προτάσεις είναι άστοχες στο σύνολό τους. Δεν αντιλαμβάνομαι για παράδειγμα τους λόγους που θα πρέπει κάποιος να απωλέσει τη δομημένη εδώ και δεκαετίες, με την ανοχή μάλιστα του κράτους, ιδιοκτησία του, διότι κατά τον 19ο αιώνα ήταν δασική έκταση και, επομένως, με βάση μια άκαμπτη εφαρμογή της αρχής «άπαξ δάσος πάντα δάσος» θα πρέπει να χαρακτηρισθεί σήμερα ως «δασική έκταση». Ή ακόμη, γιατί πρέπει κανείς να προσφύγει στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (όπως συχνά δυστυχώς συμβαίνει) για να πείσει για τα αυτονόητα.

Επίσης, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί θα πρέπει να δέχεται κανείς στρουθοκαμηλικά ότι οι εδώ και πενήντα έτη δομημένες εκτάσεις πέριξ των πόλεων χαρακτηρίζονται οπωσδήποτε δασικές εκτάσεις, επειδή σε αεροφωτογραφίες του 1920 εμφανίζονται σ’ αυτές διάσπαρτα δέντρα. Το μόνο που επιτυγχάνεται έτσι είναι να αναπτύσσεται σε πιο οργανωμένη μορφή η παράνομη δόμηση, να καταστρέφεται μαζικά το δασικό περιβάλλον των πόλεων και συγχρόνως -εδώ είναι ο παραλογισμός- να εκτοξεύονται στα δυσανάλογα ύψη οι τιμές των «νόμιμα» δομημένων επιφανειών.

Ακόμη, δεν αντιλαμβάνομαι γιατί αποκλείεται a priori η στάθμιση των περιβαλλοντικών αγαθών με άλλα συνταγματικά αγαθά που σχετίζονται με την ανάπτυξη, υποβαθμίζοντας ή αποσιωπώντας έτσι το πραγματικό νόημα της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης, η οποία αναιτιολόγητα ταυτίζεται στην πράξη με την αρχή της αειφορίας των περιβαλλοντικών αγαθών. Τέλος, δεν αντιλαμβάνομαι, γιατί οι ρυμοτομικές απαλλοτριώσεις είναι δυνατόν, κυριολεκτικά με το έτσι θέλω, να δεσμεύουν για δεκαετίες και να καταλύουν την ιδιοκτησία χιλιάδων πολιτών και, μάλιστα, χωρίς καμία θεμιτή συνταγματικά και πολιτικά δικαιολογία.

Υπό αυτούς τους όρους, δεν ήταν άραγε αναμενόμενο μια δεδηλωμένη πολιτικά και οικονομικά φιλελεύθερη κυβέρνηση να επικαλεστεί τις προαναφερόμενες αδυναμίες, προκειμένου να διευκολύνει την υλοποίηση της δικής της «αναπτυξιακής» λογικής; Γιατί ο μεγάλος κίνδυνος που ελλοχεύει από την πρόταση αναθεώρησης είναι, υπό το πρόσχημα των ευλογοφανών αυτών ρυθμίσεων, να ανοίξει ο δρόμος για την πλήρη διάβρωση του κανονιστικού περιεχομένου του άρθρου 24 Συντ., με αιχμή του δόρατος το Συνταγματικό Δικαστήριο, το οποίο -πέραν των άλλων πολιτικών και δογματικών προβλημάτων- είναι εξαιρετικά αμφίβολο αν θα συμμεριστεί την περιβαλλοντική ευαισθησία που επιδεικνύει σήμερα το Συμβούλιο της Επικρατείας. Κινδυνεύουμε έτσι από ορισμένα συμπτώματα νομολογιακής αυστηρότητας να καταλήξουμε στο άλλο άκρο, της πλήρους δηλαδή εγκατάλειψης της καλώς νοούμενης περιβαλλοντικής προστασίας.

Δεν είναι ασφαλώς τυχαίο ότι στην πρόταση της Νέας Δημοκρατίας υπερτονίζονται οι αρχές της «βιώσιμης ανάπτυξης» (εντός εισαγωγικών στο κείμενο) και της αναλογικότητας. Δηλαδή, δύο αρχών που, αν και είναι αναγκαίες στο πεδίο των δικαιικών σταθμίσεων, μπορούν σχετικά εύκολα, με ουσιαστική αντιστροφή του περιεχομένου τους, να λειτουργήσουν ως πρόσχημα για την αποδόμηση της συνταγματικά κατοχυρωμένης περιβαλλοντικής προστασίας. Με άλλα λόγια, οι αρχές που υποτίμησε κάποιες φορές το Συμβούλιο της Επικρατείας στην περιβαλλοντική νομολογία του εισέρχονται -«εκδικητικά» θα έλεγε κανείς- στη συνταγματική συζήτηση για να δικαιολογήσουν την αντιστροφή της.

Για τους λόγους αυτούς επιβάλλεται, νομίζω, η αντίσταση τόσο της θεωρίας όσο και των πολιτικών και των κοινωνικών δυνάμεων της οικολογίας απέναντι στις εν λόγω προτάσεις αναθεώρησης. Το όποιο «ορθό» και εύλογο μέρος του περιεχομένου τους ενυπάρχει, ούτως ή άλλως, ως κανονιστικό νόημα στο ισχύον συνταγματικό μας κείμενο. Αναμένει απλώς να το «ανακαλύψουμε» και να το αξιοποιήσουμε, έστω και καθυστερημένα, προπάντων νομολογιακά. Είναι έτσι αναγκαίο να μην μεταβληθεί ούτε κατά γράμμα το πρωτοποριακό κείμενο του άρθρου 24 Συντ. Θα ήταν ίσως επιβεβλημένο να προστεθεί ρητή αναφορά στο άρθρο 106 παρ. 1 Συντ., όπου νομοτεχνικά ανήκει, στη σύνθετη αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Η εν λόγω αρχή θα διευκολύνει σημαντικά και θα προσανατολίσει ουσιαστικά τις δικαιικές σταθμίσεις που πρέπει να επιχειρεί ο εφαρμοστής του Συντάγματος, και ιδίως ο δικαστής. Επιπλέον, η ρητή κατοχύρωσή της θα επιβεβαιώσει τη διακριτή λειτουργία της σε σχέση με την αρχή της περιβαλλοντικής αειφορίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.

Η πρωτοβουλία που ανέλαβε ο δικτυακός τόπος της εταιρίας Νόμος + Φύση αποτελεί μία καλή ευκαιρία για την ανάδειξη σημαντικών πτυχών του -επιστημονικού κυρίως- διαλόγου. Θα ευχόταν κανείς να αποδειχθεί παράγοντας «δημοκρατικής αντίστασης» απέναντι σε προτάσεις που επιδιώκουν την υποβάθμιση της περιβαλλοντικής προστασίας.