ΝΟΜΟΛΟΓΙΑ 2005/ΙΙΙ

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ

– Σ.τ.Ε. 2390/2005, Τμ. Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Χρήσεις γης. Προστατευόμενη εμπιστοσύνη]

– Σ.τ.Ε. 2388/2005, Τμ. Ε΄ [Ικανότητα άσκησης αίτησης ακυρώσεως. Δημοτικές παρατάξεις]- Σ.τ.Ε. 2542/2005, Τμ. Ε΄ [Φυσικό περιβάλλον. Λατομεία]- Σ.τ.Ε. 2556/2005, Τμ. Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Περιοχές ανάπλασης]- Σ.τ.Ε. 2540/2005, Τμ. Ε΄ [Πολιτιστικό περιβάλλον. Προστασία της ιδιοκτησίας. Μνημεία. Σύμβαση της Γρανάδας]

– Σ.τ.Ε. 2384/2005, Τμ. Ε΄ [Οικιστικό περιβάλλον. Χώροι πρασίνου. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία]
– Σ.τ.Ε. 1805/2005, Τμ. Ε΄ [Αιολικοί σταθμοί παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας]
– Σ.τ.Ε. 1933/2005, Τμ. Ε΄ [Ανάκληση διοικητικών πράξεων. “Όμοιες πράξεις”. Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Μεταφορά συντελεστή δόμησης]
– Σ.τ.Ε. 1569/2005, Ολομέλεια [Αρχή βιώσιμης ανάπτυξης. Χωροταξικός σχεδιασμός. Λατομεία]
– Σ.τ.Ε. 1458/2005, Ολομέλεια [Οικιστικό περιβάλλον. Συντελεστής δόμησης. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία. Φιλοθέη]

 

 

Σ.τ.Ε. 2390/2005, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 15.07.2005

 

Οικιστικό περιβάλλον. Χρήσεις γης. Προστατευόμενη εμπιστοσύνη. Προκειμένου να εφαρμοσθούν οι προβλέψεις Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου ή πολεοδομικής μελέτης για τις χρήσεις γης και σε προϋφιστάμενα κτίρια, πρέπει αυτό να προβλέπεται ρητά στο νεώτερο νομοθέτημα, αφού πρόκειται για ρύθμιση η οποία αποκλίνει από τον κανόνα, που απορρέει από την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Μειοψηφία. Παραπέμπεται η υπόθεση στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος λόγω σπουδαιότητας του ζητήματος.

 

Βασικές σκέψεις

 

«…Οι επιβαλλόμενες με το Γ.Π.Σ. ή με την πολεοδομική μελέτη χρήσεις γης των ακινήτων μιας πολεοδομούμενης περιοχής μπορεί να αφορούν όχι μόνο τα νέα κτίρια που κατασκευάζονται μετά την θέσπιση των ως άνω πολεοδομικών ρυθμίσεων αλλά και τα προϋφιστάμενα κτίρια, ανεξαρτήτως της διαφορετικής, τυχόν ευμενέστερης γι’ αυτά, πολεοδομικής ρυθμίσεως που ίσχυε κατά την ανέ­γερσή τους. Η τελευταία, όμως, αυτή δυνατότητα, της εφαρμογής δηλαδή των θεσπιζόμενων με το Γ.Π.Σ. ή με την πολεοδομική μελέτη χρήσεων γης και σε προϋφιστάμενα κτίρια, πρέπει, πάντως, κατά την γνώμη που εκράτησε στο Τμήμα, να προβλέπεται ρητώς στο οικείο νεώτερο νομοθέτημα, δεδομένου ότι πρόκειται για ρύθμιση, η οποία αποκλίνει από τον κανόνα, υπαγορευόμενο άλ­λωστε και από την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, κατά τον οποίο μεταγενέστερες μεταβολές κανονιστικού καθεστώτος δεν θίγουν, κατ’ αρχήν, δι­καιώματα και καταστάσεις που έχουν νομίμως δημιουργηθή δυνάμει ατομικών διοικητικών πράξεων στηριζόμενων στο ισχύον κατά την έκδοση τους νομοθε­τικό καθεστώς. Συνεπώς, σε περίπτωση κατά την οποία εγκρινόμενο Γ.Π.Σ. ή πολεοδομική μελέτη θεσπίζει νέες χρήσεις γης για τα ακίνητα της περιοχής, δι­αφορετικές από τις μέχρι τότε ισχύουσες, χωρίς, όμως, να περιέχει ειδική πρό­βλεψη, με την θέσπιση μεταβατικής διατάξεως, για την τύχη ακινήτων στα οποία υπάρχουν νομίμως διαφορετικές χρήσεις, με βάση το προηγούμενο κανονιστικό καθεστώς, τότε οι προϋφιστάμενες αυτές χρήσεις δεν επηρεάζονται από το νεώτερο καθεστώς αλλά συνεχίζονται είτε απεριορίστως είτε για όσο χρόνο προέβλεπε, τυχόν, το προηγούμενο νομοθετικό καθεστώς ή η ατομική διοικη­τική πράξη που τις είχε επιτρέψει. Μειοψήφησε ο Σύμβουλος Α. Ράντος, ο οποίος διετύπωσε την γνώμη ότι σε περίπτωση μεταβολής του νομοθετικού κα­θεστώτος, αν δεν υπάρχει πρόβλεψη για την τύχη χρήσεων γης, οι οποίες εί­χαν επιτροπή υπό το προηγούμενο καθεστώς αλλ’ απαγορεύονται, πλέον, από τις νεώτερες διατάξεις, πρέπει να θεωρείται ότι το τελευταίο αυτό καθεστώς, το οποίο θεσπίζεται ακριβώς για την εξυγίανση περιοχής από χρήσεις που δεν εί­ναι, πλέον, πολεοδομικώς επιθυμητές και αντιστρατεύονται εξ ορισμού την προσπάθεια βελτιώσεως των όρων διαβιώσεως των κατοίκων της περιοχής, δεν ανέχεται εφεξής την συνέχιση των χρήσεων εκείνων και επιβάλλει, ως εκ τούτου, την διακοπή τους, με την εφαρμογή της κατ’ άρθρο 22 του Ν. 1650/1986 διαδικασίας σφραγίσεώς τους. Και ορίσθηκε μεν με την παρ. 6 του άρθρου 26 του ν. 2831/2000 (Α’ 140), που προστέθηκε με το άρθρο 12 παρ. 2 του ν. 3212/2003 (Α’ 308), ότι «Νομίμως υφιστάμενες χρήσεις κτιρίων ή εγκα­ταστάσεων σε περιοχές στις οποίες καθορίζονται ή μεταβάλλονται οι χρήσεις γης διατηρούνται εκτός αν ορίζεται διαφορετικά με την κανονιστική πράξη καθο­ρισμού ή μεταβολής των χρήσεων …» και με την παρ. 5 του άρθρου 23 του ν. 3212/2003 ότι «Οι διατάξεις του άρθρου 26 του ν. 2831/2000, όπως τροπο­ποιούνται και συμπληρώνονται με το άρθρο 12 του νόμου αυτού, κατισχύουν ως ειδικότερες κάθε προγενέστερης αντίθετης ρύθμισης που έχει θεσπιστεί με κανονιστική πράξη έγκρισης Ζ.Ο.Ε., Γ.Π.Σ. ή άλλων σχεδίων χρήσεων γης …», οι διατάξεις όμως αυτές, ανεξάρτητα από το πεδίο εφαρμογής τους, την έννοια και την συμπόρευσή τους προς το Σύνταγμα, δεν καταλαμβάνουν, πάντως, ως μεταγενέστερες, υποθέσεις, κατά τις οποίες έχουν εκδοθή, πριν από την έναρξη ισχύος τους, ατομικές διοικητικές πράξεις με τις οποίες διαπιστώνεται η διατή­ρηση παράνομης χρήσεως γης, όταν, μάλιστα, εκκρεμεί ήδη ενώπιον διοικητι­κού δικαστηρίου αμφισβήτηση για το κύρος των πράξεων αυτών…».

 

Σχόλιο

 

Η προστασία του περιβάλλοντος έρχεται συχνά αντιμέτωπη με θεμελιώδη δικαιώματα –ιδίως την ιδιοκτησία (άρθρο 17 Συντ.) και την οικονομική ελευθερία (άρθρο 5 παρ. 1 Συντ.)- και, γενικότερα, με κανόνες που απορρέουν από την αρχή του κράτους δικαίου[1]. Στις περιπτώσεις αυτές, ο εφαρμοστής του Συντάγματος και, ιδιαίτερα, ο δικαστής είναι υποχρεωμένος να πραγματοποιεί δικαιικές σταθμίσεις μεταξύ των διακυβευόμενων συμφερόντων, οι οποίες συνήθως είναι σύνθετες και πολύπλοκες. Σταθερός γνώμονας για την πραγματοποίησή τους είναι, όπως συμβαίνει άλλωστε με κάθε σύγκρουση μεταξύ συνταγματικών αγαθών στο κοινωνικό κράτος δικαίου, η αρχή της αναλογικότητας.

Η απόφαση αυτή είναι αναμφίβολα σημαντική γιατί αφορά μια κρίσιμη όψη της εν λόγω σύγκρουσης. Συγκεκριμένα, αναφέρεται στην αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης ως ορίου στην προστασία του περιβάλλοντος. Σύμφωνα με την άποψη που κυριάρχησε στο Δικαστήριο, για να εφαρμοσθούν οι προβλέψεις Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου ή πολεοδομικής μελέτης που καθορίζουν χρήσεις γης και σε προϋφιστάμενα κτίρια, πρέπει αυτό να προβλέπεται ρητά στο νεώτερο νομοθέτημα, αφού πρόκειται για ρύθμιση η οποία αποκλίνει από τον κανόνα, που απορρέει από την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, ότι μεταγενέστερες μεταβολές του κανονιστικού πλαισίου δεν θίγουν, κατ’ αρχήν, δικαιώματα και καταστάσεις που έχουν νόμιμα δημιουργηθεί δυνάμει ατομικών διοικητικών πράξεων.

Το Δικαστήριο αποφεύγει πάντως να κρίνει αν η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης διαθέτει συνταγματικό έρεισμα[2]. Αναφέρεται απλά σε έναν «κανόνα, υπαγορευόμενο και από την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, κατά τον οποίο μεταγενέστερες μεταβολές κανονιστικού καθεστώτος δεν θίγουν, κατ’ αρχήν, δικαιώματα και καταστάσεις που έχουν νομίμως δημιουργηθεί δυνάμει ατομικών διοικητικών πράξεων στηριζομένων στο ισχύον κατά την έκδοσή τους στο ισχύον κατά την έκδοσή τους νομοθετικό καθεστώς». Το Δικαστήριο δεν αναφέρεται πάντως εν προκειμένω σε μια απλή αρχή του διοικητικού δικαίου αλλά υπαινίσσεται την αρχή της ασφάλειας δικαίου, η οποία είναι σύμφυτη με την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης και απορρέει επίσης από την αρχή του κράτους δικαίου.

Σύμφωνα όμως με την κρίση του, η νεώτερη ρύθμιση είναι δυνατόν να καταλαμβάνει προϋφιστάμενα κτίρια αρκεί να περιλαμβάνεται σε αυτήν σχετική πρόβλεψη. Θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω άποψη περιορίζει, τουλάχιστον στην ακραία εκδοχή της, την κανονιστική εμβέλεια των αρχών της ασφάλειας δικαίου και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, αφού, κατά την ορθότερη άποψη, οι εν λόγω αρχές θέτουν, υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις, όρια στη δυνατότητα του κοινού νομοθέτη να ρυθμίσει με αναδρομική ισχύ σχέσεις και καταστάσεις που έχουν νόμιμα δημιουργηθεί.

Επομένως, για να εφαρμοστούν οι διατάξεις της πολεοδομικής νομοθεσίας σε προϋφιστάμενα κτίρια δεν αρκεί να περιλαμβάνουν αναδρομικές ρυθμίσεις. Επιπλέον, επιβάλλεται να μην αντίκεινται στην αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης. Η σχετική κρίση προκύπτει με βάση δικαικές σταθμίσεις μεταξύ των διακυβευόμενων συνταγματικών αγαθών, δηλαδή του οικιστικού περιβάλλοντος, από τη μια πλευρά, και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης, της ιδιοκτησίας και της οικονομικής ελευθερίας, από την άλλη. Οι εν λόγω σταθμίσεις πραγματοποιούνται σε ένα δυναμικό κανονιστικό περιβάλλον, το οποίο καθορίζεται από συνταγματικές αρχές, όπως είναι ιδίως η αρχή της αναλογικότητας, η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης και η αρχή της αειφορίας.

Δεν χωρεί ασφαλώς αμφιβολία ότι στο πλαίσιο των αρχών αυτών αναγνωρίζεται, ενόψει ιδίως της υψηλού επιπέδου προστασίας του περιβάλλοντος που κατοχυρώνει το Σύνταγμα, ευρεία ευχέρεια του νομοθέτη να προβλέψει περιορισμούς στην ιδιοκτησία και την οικονομική ελευθερία, ακόμη και με αναδρομικές ρυθμίσεις. Αυτό όμως δεν συνεπάγεται ότι μπορεί να παρακάμπτονται οι σχετικές δικαιικές σταθμίσεις ή ότι η προστασία του περιβάλλοντος υπερέχει a priori κάθε άλλου συνταγματικού δικαιώματος[3].

 

     

[1] Βλ. ιδίως Απ. Γέροντα, Η συνταγματική προστασία της ιδιοκτησίας και αναγκαστική απαλλοτρίωση, 2003, σ. 8 επ., Γ. Δρόσου, Συνταγματικοί περιορισμοί της ιδιοκτησίας και αποζημίωση, 1997, σ. 188 επ., Φ. Δωρή, Προστασία των υγροτόπων και περιορισμοί του δικαιώματος της ιδιοκτησίας, σε: Γ. Παπαδημητρίου (επιμ.), Η προστασία των υγροτόπων στην Ελλάδα, 1998, σ. 29 επ., Ξ. Κοντιάδη, Ο νέος συνταγματισμός και τα θεμελιώδη δικαιώματα μετά την αναθεώρηση του 2001, 2002, σ. 350 επ., Π. Παραρά, Η συνταγματική περιπέτεια του Μεγάρου Μουσικής, ΤοΣ 1996, σ. 739 επ., ιδίως σ. 741, Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικοπολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση, τ. 4 (1997), σ. 578 επ.

[2] Για την αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης βλ. από τη νεώτερη βιβλιογραφία ιδίως τον Τόμο, Εκτός Σειράς, του Περιοδικού Δικαιώματα του Ανθρώπου, Κράτος δικαίου και προστατευόμενη εμπιστοσύνη, 2003, με συμβολές των Π. Παραρά, Επ. Σπηλιωτόπουλου, Κ. Χρυσόγονου/Γ. Πινακίδη, Απ. Γέροντα, Π. Λαζαράτου, Μ. Αυγουστιανάκη, Γ. Κατρούγκαλου, Ευ. Πρεβεδούρου και Σπ. Βλαχόπουλου. Σημειώνεται ότι το Συμβούλιο της Επικρατείας δεν έχει ακόμη παγιώσει πλήρως τη νομολογία του για το ζήτημα αυτό. Όπως κρίνεται για παράδειγμα στη Σ.τ.Ε. 1508/2002 (Τμ. ΣΤ΄): «στις εκ της αρχής του Κράτους Δικαίου ευθέως συναγόμενες επιμέρους συνταγματικές αρχές της νομικής ασφάλειας και της προστατευόμενης εμπιστοσύνης (ιδίως εκ των άρθρων 2 παρ. 1 και 5 παρ. 1 του Συντάγματος), προς την τελευταία δε αρχή ευθέως συγκρούονται νόμοι οι οποίοι ρυθμίζουν αναδρομικώς και κατά τρόπο επαχθή  ήδη περατωθείσες βιωτικές σχέσεις, τέτοια δε αναδρομική ρύθμιση είναι τότε μόνον θεμιτή, οσάκις η εμπιστοσύνη του πολίτη προς τη σταθερότητα ορισμένης νομικής καταστάσεως δεν μπορεί να θεωρηθεί εν τοις πράγμασι δικαιολογημένη, οπότε και δεν απολαμβάνει συνταγματικής προστασίας». Αντίθετα, με τη μεταγενέστερη Σ.τ.Ε. 1906/2004 (Τμ. Γ΄), ΕΔΔΔΔ 2004, σ. 835, κρίθηκε ότι η αρχή της προστατευόμενης εμπιστοσύνης δεν έχει συνταγματική κατοχύρωση. 

[3] Περισσότερο «φιλοπεριβαλλοντική» είναι η μειοψηφούσα άποψη που υποστηρίχθηκε από τον εισηγητή της υπόθεσης. Σύμφωνα με αυτήν «σε περίπτωση μεταβολής του νομοθετικού καθεστώτος, αν δεν υπάρχει πρόβλεψη για την τύχη χρήσεων γης, οι οποίες είχαν επιτραπεί υπό το προηγούμενο καθεστώς αλλ’ απαγορεύονται πλέον από τις νεώτερες διατάξεις, πρέπει να θεωρείται ότι το τελευταίο αυτό καθεστώς, το οποίο θεσπίζεται ακριβώς για την εξυγίανση περιοχής από χρήσεις που δεν είναι πλέον πολεοδομικώς επιθυμητές και αντιστρατεύονται εξ ορισμού την προσπάθεια βελτιώσεως των όρων διαβιώσεως των κατοίκων της περιοχής, δεν ανέχεται εφεξής τη συνέχιση των χρήσεων εκείνων και επιβάλλει, ως εκ τούτου, τη διακοπή τους». 

 

 

Σ.τ.Ε. 2388/2005, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 15.07.2005

 

Ικανότητα άσκησης αίτησης ακυρώσεως. Δημοτικές παρατάξεις. Οι δημοτικές παρατάξεις δεν αναγνωρίζονται από το νόμο ως φορείς δικαιωμάτων στον κύκλο γενικά των θεμάτων που αφορούν τη διαχείριση των δημοτικών ή κοινοτικών υποθέσεων, όπως είναι η μέριμνα για την προστασία του οικιστικού, πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος. Επομένως, δεν έχουν δικαίωμα να προσβάλλουν με αίτηση ακυρώσεως πράξη, η οποία δεν αφορά τους ίδιους ούτε εμποδίζει αμέσως τη δραστηριότητά τους. Μειοψηφία. Απορρίπτεται ως απαράδεκτη η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

«4. Επειδή, κατά την έννοια του άρθρου 47 παρ. 1 του π.δ/τος 18/ 1989, αίτηση ακυρώσεως δικαιούνται να ασκήσουν τα φυσικά και τα νο­μικά πρόσωπα, καθώς και οι ενώσεις προσώπων αλλά μόνον σε κύκλο σχέσεων ή τομέα δραστηριοτήτων, για τον οποίο η ένωση προσώπων αναγνωρίζεται από την έννομη τάξη ως φορέας συγκεκριμένων δικαιωμά­των και υποχρεώσεων (βλ. ΣτΕ Ολομ. 2302/1995 κ.ά.). Ειδικότερα, οι συν­δυασμοί που μετέχουν, κατά τα άρθρα 54 παρ. 1, 55, 107 παρ. 1, 112 παρ. 1, 117 παρ. 1 και 118 παρ. 1 του Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα Δ.Κ.Κ., (π.δ. 410/1995, Α’ 231), στην διαδικασία εκλογής των οργάνων διοικήσεως των οργανισμών τοπικής αυτοδιοικήσεως, καθώς και οι παρα­τάξεις που καταρτίζουν κατά τα άρθρα αυτά συνδυασμούς για τον παρα­πάνω σκοπό, ακόμη και αν εκπροσωπούνται στα όργανα διοικήσεως του Δήμου ή της Κοινότητας, δεν αναγνωρίζονται από το νόμο ως φορείς δι­καιωμάτων (η ικανοποίηση των οποίων μπορεί να επιδιωχθεί με την άσκη­ση του ενδίκου βοηθήματος της αιτήσεως ακυρώσεως) στο κύκλο γενικώς των θεμάτων, τα οποία αφορούν την διαχείριση των δημοτικών ή κοινοτι­κών υποθέσεων, όπως είναι η μέριμνα για την προστασία του οικιστικού πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος στην περιφέρεια του οργανισμού τοπικής αυτοδιοικήσεως, έστω και να πρόκειται για υπόθεση που σχετίζε­ται με τις διακηρύξεις και το πρόγραμμα τους και, επομένως, εμπίπτει στο πεδίο της πολιτικής δράσης τους. Κατά συνέπεια, οι παραπάνω συν­δυασμοί και παρατάξεις δεν έχουν δικαίωμα να προσβάλλουν με αίτηση ακυρώσεως πράξη, η οποία δεν αφορά τους ίδιους ούτε εμποδίζει αμέσως τη δραστηριότητα τους, κατ’ αντιστοιχία, άλλωστε, όσων έχουν γίνει πα­γίως δεκτά στην συγγενή περίπτωση των πολιτικών κομμάτων (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 4037/1979, 2286/2001). Μειοψήφησαν οι Σύμβουλοι Α. Ράντος και Α. Σακελλαροπούλου, προς την γνώμη των οποίων ετάχθη και ο Πάρε­δρος Κ. Κουσούλης, οι οποίοι διετύπωσαν την γνώμη ότι οι δημοτικοί συνδυασμοί, αναγνωριζόμενοι από τις διατάξεις του Δ.Κ.Κ. ως φορείς δικαιωμάτων για την διαχείριση ζητημάτων του Δήμου, έχουν, πάντως, δι­καίωμα να προσβάλλουν πράξεις με τις οποίες επιτρέπεται η εκτέλεση έρ- . γου που έχει επίδραση στο περιβάλλον, φυσικό, πολιτιστικό και οικιστικό, της εδαφικής περιφερείας του Δήμου, δεδομένου άλλωστε, ότι από το άρ­θρο 24 παρ. 1 του Συντάγματος, με το οποίο, όπως αναθεωρήθηκε με το Ψήφισμα της 6.4.2001 της Ζ’ Αναθεωρητικής Βουλής, ορίζεται ότι η προ­στασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος· αποτελεί “δικαίωμα του καθενός”, συνάγεται ότι και οι συνδυασμοί αυτοί, οι οποίοι λειτουρ­γούν με μορφή που προβλέπεται στη νομοθεσία, αναγνωρίζονται από την έννομη τάξη ως φορείς δικαιωμάτων και υποχρεώσεων στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος».

 

Σχόλιο

 

Το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει επεκτείνει το περιεχόμενο του άρθρου 47 παρ. 1 του π.δ. 18/1989, αναγνωρίζοντας σε ενώσεις προσώπων που δεν διαθέτουν νομική προσωπικότητα το δικαίωμα να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως ενώπιόν του[1]. Το δικαίωμα αυτό αφορά πάντως, σύμφωνα με τη σχετική νομολογία, μόνο τον κύκλο σχέσεων ή δραστηριοτήτων για τον οποίο η ένωση προσώπων αναγνωρίζεται από την έννομη τάξη ως φορέας συγκεκριμένων δικαιωμάτων και υποχρεώσεων[2]. Η διασταλτική αυτή ερμηνεία της κοινής νομοθεσίας, προκειμένου να αναγνωριστεί η ικανότητα των ενώσεων προσώπων που δεν διαθέτουν νομική προσωπικότητα να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως, εναρμονίζεται με τους ορισμούς τόσο του άρθρου 20 παρ. 1 Συντ., το οποίο κατοχυρώνει το δικαίωμα δικαστικής προστασίας[3] όσο και του άρθρου 6 παρ. 1 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης Δικαιωμάτων του Ανθρώπου, που διασφαλίζει το δικαίωμα σε δίκαιη δίκη, όπως αυτό έχει ερμηνευτεί και εφαρμοστεί από το Ευρωπαϊκό Δικαστήριο Δικαιωμάτων του Ανθρώπου[4].

Ζήτημα γεννάται για το αν και με ποιους όρους έχουν δικαίωμα οι δημοτικές παρατάξεις να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως. Ανάλογο πρόβλημα είχε ανακύψει παλαιότερα με τα πολιτικά κόμματα, τα οποία δεν διέθεταν, κατά την κρατούσα άποψη, νομική προσωπικότητα[5]. Στη θεωρία γίνεται δεκτό ότι διαθέτουν ικανότητα βούλησης και είναι υποκείμενα δικαιωμάτων που απορρέουν από την ιδιαίτερη φύση τους ως συνταγματικών θεσμών[6]. Στο πλαίσιο αυτό, αναγνωρίζεται η ικανότητά τους να είναι υποκείμενα δικαιωμάτων και υποχρεώσεων, όταν τούτο είναι αναγκαίο για την εκπλήρωση της συνταγματικής αποστολής τους[7]. Την άποψη αυτή υιοθετεί από τα τέλη της δεκαετίας του 1970 και η νομολογία των δικαστηρίων[8], με την οποία αναγνωρίζεται το δικαίωμα των πολιτικών κομμάτων να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως ενώπιον του Συμβουλίου της Επικρατείας «επί ορισμένου κύκλου σχέσεων ή τομέως δραστηριοτήτων»[9]. Αξίζει, τέλος, να σημειωθεί ότι με το άρθρο 29 παρ. 6 του ν. 3023/2002 αναγνωρίζεται ρητά η νομική προσωπικότητά τους[10].

Οι δημοτικές παρατάξεις, σε αντίθεση με τα πολιτικά κόμματα, δεν κατοχυρώνονται, τουλάχιστον άμεσα, στο Σύνταγμα, ούτε διαθέτουν νομική προσωπικότητα. Αναφορές σε αυτές γίνονται πάντως στο Δημοτικό και Κοινοτικό Κώδικα (π.δ. 410/1995)[11]. Πρέπει νομίζουμε να γίνει δεκτό ότι ελάχιστη προστασία διασφαλίζεται για τις ενώσεις αυτές από τις διατάξεις του άρθρου 12 Συντ. (ελευθερία συνένωσης), του άρθρου 5 παρ. 1 Συντ. (δικαίωμα συμμετοχής στην πολιτική ζωή της χώρας) και του άρθρου 102 Συντ. (κατοχύρωση της τοπικής αυτοδιοίκησης και κυρίως του αιρετού χαρακτήρα των οργάνων διοίκησης των Ο.Τ.Α.), σε συνδυασμό με την αρχή του κράτους δικαίου (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.) και τη δημοκρατική αρχή. Προστασία σε υπερνομοθετικό επίπεδο διασφαλίζεται επιπλέον για τις δημοτικές παρατάξεις και από το άρθρο 11 της ΕΣΔΑ.

Με τη σχολιαζόμενη απόφαση, άνκαι αναγνωρίζεται το δικαίωμά τους να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως κατά πράξης «που αφορά τους ίδιους» ή «εμποδίζει αμέσως τη δραστηριότητά τους», κρίνεται ότι το δικαίωμα αυτό δεν επεκτείνεται στον κύκλο γενικά των θεμάτων που αφορούν τη διαχείριση των δημοτικών υποθέσεων, όπως είναι η προστασία του οικιστικού, πολιτιστικού και φυσικού περιβάλλοντος στην περιφέρεια του δήμου. Η εν λόγω κρίση συνιστά προϊόν σύνθετων και δυσχερών σταθμίσεων, αφού το Δικαστήριο έπρεπε να κινηθεί στην περίπτωση αυτή ανάμεσα στην ανάγκη να μην απεμπολήσει τη διεύρυνση του εννόμου συμφέροντος που υιοθετεί η νομολογία του στα ζητήματα προστασίας του περιβάλλοντος (άρθρο 24 Συντ.) και να διασφαλίσει αποτελεσματική δικαστική προστασία (άρθρα 20 παρ. 1 και 25 παρ. 1 εδ. β΄ Συντ.), από τη μια πλευρά, και στην προσπάθειά του να μην αποστεί από τη συναφή νομολογία του για τα πολιτικά κόμματα, από την άλλη.

Όπως προκύπτει από το σκεπτικό της απόφασης, επικράτησε τελικά η δεύτερη αναγκαιότητα. Κατά τη μειοψηφούσα άποψη, ωστόσο, η οποία είναι επηρεασμένη από τον «περιβαλλοντικό πατριωτισμό» που επιδεικνύει την τελευταία εικοσαετία το Δικαστήριο, οι δημοτικές παρατάξεις έχουν το δικαίωμα να ασκήσουν αίτηση ακυρώσεως για πράξεις με τις οποίες επιτρέπεται η εκτέλεση έργου που έχει επίδραση στο περιβάλλον. Είναι ιδιαίτερα ενδιαφέρον ότι η άποψη αυτή θεμελιώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ., το οποίο ανάγει την προστασία του περιβάλλοντος σε «δικαίωμα του καθενός»[12].    

[1] Πρβλ. Επ. Σπηλιωτόπουλου, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, 2001, σ. 471. Βλ. γενικότερα Σ. Ορφανουδάκη, Η ικανότητα διαδίκου των ενώσεων προσώπων του άρθρου 12 παρ. 1 του Συντάγματος στην ακυρωτική δίκη, ΔιΔικ 1999, σ. 838 επ.

[2] Βλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. 2302/1995 Ολομ., 971/1998, 1934/1998.

[3] Βλ., αντί άλλων, Γ. Παπαδημητρίου, Η συνταγματική καθιέρωση της δικαστικής προστασίας, Δίκη 1982, σ. 594 επ.

[4] Για τα εξεταζόμενα ζητήματα πρβλ. ιδίως την απόφαση του ΕΔΑΔ Καθολική Εκκλησία των Χανίων κατά Ελλάδος της 16ης Δεκεμβρίου 1997. Με αυτήν κρίθηκε ότι παραβιάστηκε το άρθρο 6 παρ. 1 της Σύμβασης λόγω της άρνησης των εθνικών δικαστηρίων να αναγνωρίσουν στην προσφεύγουσα Εκκλησία την ικανότητα να είναι διάδικος με την αιτιολογία ότι δεν διαθέτει νομική προσωπικότητα.

[5] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Ίδρυση πολιτικού κόμματος και πολίτευμα, Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου 1997, σ. 42-44. Αντίθετος ο Χ. Κεφαλάς, Η νομική φύση του Πολιτικού Κόμματος, Ελληνική Δικαιοσύνη 1981, σ. 320 επ. και ΜΠρΛαρ 131/1988.

[6] Πρβλ. D. Tsatsos/M. Morlok, Parteienrecht, 1982, σ. 24 επ.

[7] Βλ. Δ. Τσάτσου, Συνταγματικό Δίκαιο, τ. Β΄, Οργάνωση και λειτουργία της Πολιτείας, 1992, σ. 118.

[8] Βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 2145/1979.

[9] Βλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 4037/1979, ΤοΣ 1979, σ, 626 επ. Πρβλ. επίσης Α.Ε.Δ. 22/1994, ΔιΔικ 1995, σ. 345, Σ.τ.Ε. 944/1999, ΕΔΔΔΔ 1999, σ. 837, 656/2000 Ολομ., ΤοΣ 2000, σ. 192 επ., 1072/2000, 2286/2001.

[10] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Τα δικαιώματα ίδρυσης και συμμετοχής σε πολιτικά κόμματα στο Σύνταγμα, την Ευρωπαϊκή Σύμβαση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου και την κοινή νομοθεσία, στο συλλογικό έργο: Δ. Τσάτσος/Ξ. Κοντιάδης (επιμ.), Το μέλλον των πολιτικών κομμάτων, 2003, σ. 297 επ.

[11] Βλ. ιδίως άρθρα 54 παρ. 1, 55, 107 παρ. 1, 112 παρ. 1, 117 παρ. 1 και 118 παρ. 1 ΔΚΚ.

[12] Βλ. σχετικά Τ. Βιδάλη, Το ατομικό δικαίωμα στο περιβάλλον κατά το Σύνταγμα του 2001, στο συλλογικό έργο: Γ. Παπαδημητρίου (επιμ.), Το άρθρο 24 του Συντάγματος μετά την αναθεώρησή του, 2002, σ. 57 επ.

 

 

Σ.τ.Ε. 2542/2005, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Π. Φλώρος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Α. Ράντος, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 11.08.2005

 

Φυσικό περιβάλλον. Λατομεία. Η διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 περιπτ. β΄ του ν. 2837/2000, η οποία επιβάλλει την αποκατάσταση υφισταμένων λατομικών χώρων με βάση ειδική μελέτη αποκατάστασης, δεν αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. Οι σχετικές λατομικές εργασίες πρέπει να είναι απολύτως αναγκαίες για την αποκατάσταση του λατομείου και να περιορίζονται στο τμήμα του χώρου στο οποίο είχαν ήδη διενεργηθεί λατομικές εργασίες και στην απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση του χώρου γειτονική ζώνη. Προϋπόθεση για την εφαρμογή της ανωτέρω νομοθετικής διάταξης είναι τα λατομεία να είχαν λάβει άδεια λειτουργίας δυνάμει του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, η οποία να μην έχει ακυρωθεί ή ανακληθεί.  Παραπέμπεται στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.

 

 

Βασικές σκέψεις

 

«Η διάταξη της περ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 7 του ν. 2837/2000, κατά το μέρος που επιβάλλει την αποκατάσταση υφισταμένων λατομικών χώρων βάσει ειδικής μελέτης αποκατάστασης, η οποία δεν αποκλείεται να προβλέπει και την εκτέλεση περαιτέρω λατομικών ενεργειών, μόνον, όμως, εφόσον είναι απολύτως αναγκαίες για την αποκατάσταση του λατομείου, συνάδει, κατ’ αρχήν, με τις διατάξεις του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος (πρβλ. Σ.τ.Ε. 2675/2003, 3393/2001). Προϋπόθεση, όμως, εφαρμογής της διατάξεως αυτής είναι να πρόκειται για λατομεία που είχαν λάβει άδεια λειτουργίας δυνάμει του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, η οποία να μην έχει ακυρωθεί ή ανακληθεί. Εξάλλου, οι βάσει της διατάξεως αυτής εργασίες αποκαταστάσεως του λατομικού χώρου πρέπει να περιορίζονται στο τμήμα του χώρου, στον οποίο είχαν ήδη διενεργηθεί λατομικές διεργασίες, και στην απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση του χώρου γειτονική ζώνη. Δεν επιτρέπεται, συνεπώς, η επ’ ευκαιρία αποκαταστάσεως του χώρου επέκταση των λατομικών εργασιών και σε άλλη, πέραν της ανωτέρω, έκτασης, έστω και αν αυτή περιλαμβανόταν στα όρια του αρχικώς παραχωρηθέντος λατομικού χώρου».

 

Σχόλιο

 

Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τα λατομεία εναρμονίζεται, σε γενικές γραμμές, με τη γενικότερη στάση του στα ζητήματα προστασίας του περιβάλλοντος. Αυτό είναι ασφαλώς εύλογο, αφού τα λατομεία επιφέρουν σημαντικές περιβαλλοντικές συνέπειες και καταστρέφουν το τοπίο. Ωστόσο, οι δικαιικές σταθμίσεις μεταξύ των διακυβευόμενων συμφερόντων παρουσιάζονται συχνά δυσχερείς. Πράγματι, η εκμετάλλευση λατομείων συνδέεται με σημαντικά οικονομικά συμφέροντα και την ανάπτυξη της τοπικής αλλά και της εθνικής οικονομίας.

Το Δικαστήριο ανάγεται, στην πρόσφατη νομολογία του, στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, πραγματοποιεί με αυτήν ως γνώμονα τις εν λόγω δικαιικές σταθμίσεις. Χαρακτηριστική είναι εν προκειμένω η Σ.τ.Ε. 796/2003[1]. Με αυτήν κρίθηκε, μεταξύ άλλων, ότι από την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης απορρέει η υποχρέωση σχεδιασμού και προγραμματισμού για την εκμετάλλευση των πλουτοπαραγωγικών πόρων, ώστε να εξασφαλίζεται αφενός μεν η μείωση των δυσμενών για το περιβάλλον επιπτώσεων και ο σεβασμός της φέρουσας ικανότητας της περιοχής στην οποία αναπτύσσεται η σχετική δραστηριότητα, αφετέρου δε η ορθολογική και με φειδώ εκμετάλλευση των φυσικών πόρων.

Σύμφωνα με το σκεπτικό της, αντίκεινται στο άρθρο 24 Συντ. οι διατάξεις του άρθρου 20 παρ. 2 και 3 του ν. 2115/1993, με τις οποίες παρέχεται η δυνατότητα παρατάσεως της λειτουργίας λατομείων που βρίσκονται έξω από τα όρια των λατομικών περιοχών, για μια πενταετία από τη λήξη της αδείας των, το χρονικό δε αυτό διάστημα μπορεί να παρατείνεται κάθε φορά μέχρι τη συμπλήρωση τριακονταετίας από τη χορήγηση της αρχικής άδειας. Η απόφαση περιλαμβάνει μειοψηφούσα άποψη, κατά την οποία οι επίμαχες νομοθετικές διατάξεις δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα, δεδομένου ότι, κατά τη σύμφωνη προς το Σύνταγμα ερμηνεία τους, δεν αφορούν πάντως λατομεία ευρισκόμενα σε περιοχές υπαγόμενες, λόγω του χαρακτήρα τους, σε κάποιο ειδικό προστατευτικό καθεστώς.

Εξάλλου, με τη μεταγενέστερη Σ.τ.Ε. 2219/2004[2] κρίθηκε ότι οι μεταβατικές διατάξεις του άρθρου 4 παρ. 2, 3 και 4 του ν. 2115/1993 δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα κατά το μέρος που επιτρέπουν, κατόπιν έγκρισης περιβαλλοντικών όρων, να παραταθεί για πέντε έτη η λειτουργία των εκτός λατομικών περιοχών λατομείων, τα οποία λειτουργούν με άδεια. Οι διατάξεις αυτές είναι όμως αντισυνταγματικές κατά το μέρος που παρέχουν στη Διοίκηση δυνατότητα περαιτέρω διαδοχικής παράτασης, ανά πενταετία και μέχρι τη συμπλήρωση 30ετίας από την αρχική άδεια ή τη μίσθωση, της λειτουργίας των ανωτέρω λατομείων. Σύμφωνα πάντως με τη μειοψηφούσα άποψη οι εν λόγω διατάξεις του ν. 2115/1993 είναι αντισυνταγματικές στο σύνολό τους.

Οι ανωτέρω αποφάσεις θεμελιώνονται στην αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, την οποία, άλλωστε, επικαλούνται. Αντίθετα, η εξεταζόμενη Σ.τ.Ε. 2542/2005, άνκαι εμπεριέχει κρίσιμες σταθμίσεις για συναφή ζητήματα, δεν ανάγεται στην εν λόγω συνταγματική αρχή. Με αυτήν κρίνεται εν πρώτοις ότι η διάταξη του άρθρου 7 παρ. 1 περιπτ. β΄ του ν. 2837/2000, η οποία επιβάλλει την αποκατάσταση υφισταμένων λατομικών χώρων με βάση ειδική μελέτη αποκατάστασης δεν αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. Οι σχετικές λατομικές εργασίες πρέπει όμως να είναι απολύτως αναγκαίες για την αποκατάσταση του λατομείου και να περιορίζονται στο τμήμα του χώρου στο οποίο είχαν ήδη διενεργηθεί λατομικές εργασίες και στην απολύτως αναγκαία για την αποκατάσταση του χώρου γειτονική ζώνη. Προϋπόθεση για την εφαρμογή της ανωτέρω νομοθετικής διάταξης είναι να πρόκειται για λατομεία που είχαν λάβει άδεια λειτουργίας δυνάμει του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, η οποία να μην έχει ακυρωθεί ή ανακληθεί.

Πρέπει να γίνει δεκτό ότι οι προαναφερόμενες ρυθμίσεις του ν. 2837/2000 εξειδικεύουν αφενός την αρχή της αποκατάστασης ή της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος και αφετέρου την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Σημειώνεται ότι οι εν λόγω αρχές κατοχυρώνονται ρητά στο πρωτογενές κοινοτικό δίκαιο. Σύμφωνα έτσι με το άρθρο 174 παρ. 2 ΣυνθΕΚ η πολιτική της Κοινότητας στον τομέα του περιβάλλοντος στηρίζεται, μεταξύ άλλων, «στις αρχές της επανόρθωσης των καταστροφών του περιβάλλοντος, κατά προτεραιότητα στην πηγή, καθώς και στην αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Για τις αρχές αυτές του κοινοτικού δικαίου έχει διαμορφωθεί μάλιστα πλούσια νομολογία του Δικαστηρίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων. Αναφέρονται χαρακτηριστικά οι γνωστές αποφάσεις ΔΕΚ C-422/92 (Επιτροπή κατά Γερμανίας, Συλλ. 1995, Ι-1097, σκ. 34), C-2/90 (Επιτροπή κατά Βελγίου, Συλλ. 1992, Ι-4431, σκ. 20-21) και C-209/98 (FFAD, Συλλ. 2000, Ι-3743, σκ. 45-48), προκειμένου για την αρχή της επανόρθωσης, και ΔΕΚ C-293/97 (Standley, Συλλ. 1999, Ι-2603, σκ. 51-52), για την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». Αξίζει να σημειωθεί ότι στην τελευταία αυτή απόφαση το Δικαστήριο έκρινε ότι η εν λόγω αρχή αποτελεί έκφανση της αρχής της αναλογικότητας.

Το Σύνταγμά μας δεν αναφέρεται ρητά στις αρχές αυτές. Ωστόσο, πρέπει να γίνει δεκτό ότι θεμελιώνονται στους ορισμούς του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ.[3], ιδιαίτερα στις αρχές της κατασταλτικής δράσης και της αειφορίας, σε συνδυασμό πρωτίστως με τις αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρα 24 και 106 Συντ.) και της αναλογικότητας (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.). Χωρίς την αρχή της επανόρθωσης και την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» το κανονιστικό περιεχόμενο τόσο του άρθρου 24 Συντ. όσο και της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης θα ήταν κολοβό. Η προστασία του περιβάλλοντος, σε συνδυασμό αφενός με τα κριτήρια κοινωνικής δικαιοσύνης που απορρέουν από την αρχή του κοινωνικού κράτους (άρθρο 25 παρ. 1 Συντ.) και αφετέρου την αρχή της κοινωνικής αλληλεγγύης (άρθρο 25 παρ. 4 Συντ.) επιβάλλει ασφαλώς την ερμηνευτική επέκταση των κανονιστικών νοημάτων του άρθρου 24 Συντ., ώστε να περιλάβει, κατά τρόπο ολοκληρωμένο, τις βασικότερες πτυχές της περιβαλλοντικής προστασίας, την οποία επιδίωξε, άλλωστε, τόσο ο συντακτικός νομοθέτης του 1975 όσο και αναθεωρητικός του 2001. Η ερμηνευτική αυτή επέκταση δικαιολογείται και ενόψει των ανωτέρω ορισμών του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, οι οποίες απηχούν αρχές του σύγχρονου κοινού ευρωπαϊκού πολιτικού και νομικού πολιτισμού[4].

Υπό το πρίσμα των παραδοχών αυτών πρέπει να γίνει δεκτό ότι η σχολιαζόμενη απόφαση, άνκαι δεν ανάγεται ρητά στις ανωτέρω αρχές, πραγματοποιεί, κατ’ αρχήν, μια σύμφωνη με αυτές ερμηνεία του νόμου. Αμφιβολίες όμως θα μπορούσε να διατυπωθούν για την κρίση που περιλαμβάνει η απόφαση, σύμφωνα με την οποία προϋπόθεση για την εφαρμογή των διατάξεων του ν. 2837/2000, που επιβάλλουν την αποκατάσταση εκ μέρους των εκμεταλλευτών του λατομείου, είναι να πρόκειται για λατομεία που είχαν λάβει άδεια λειτουργίας δυνάμει του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, η οποία να μην έχει ακυρωθεί ή ανακληθεί. Θα μπορούσε όμως να υποστηριχθεί εύλογα ότι η υποχρέωση αποκατάστασης λατομείου βαρύνει τον εκμεταλλευτή του ακόμη και όταν η άδεια λειτουργίας του ακυρωθεί ή ανακληθεί. Σε αντίθετη περίπτωση, θα ευνοούνταν ο εκμεταλλευτής του λατομείου που διαθέτει μη νόμιμη άδεια, ενώ, αντίθετα, θα βαρυνόταν με την υποχρέωση αυτή εκείνος που διαθέτει νόμιμη άδεια λειτουργίας. Η άποψη αυτή δεν θα συμβιβαζόταν ευχερώς με βασικές αρχές δικαιοσύνης. Επιπλέον, φαίνεται να αποβαίνει σε βάρος της προστασίας του περιβάλλοντος, ενώ δύσκολα θα εναρμονιζόταν ίσως με την αρχή της αποκατάστασης και την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει». 

[1] Η απόφαση παρουσιάζεται και σχολιάζεται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου, www.nomosphysis.org.gr.

[2] Η απόφαση παρουσιάζεται και σχολιάζεται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου, www.nomosphysis.org.gr.

[3] Ειδικά για την αρχή «ο ρυπαίνων πληρώνει» βλ. Γ. Παπαδημητρίου/Απ. Παπακωνσταντίνου, Η συνταγματικότητα των περιορισμών στην ιδιοκτησία για την αποκατάσταση περιβαλλοντικής ζημίας, nomosphysis.org.gr (Απρίλιος 2004).

[4] Πρβλ. και άρθρο 37 του Χάρτη Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, σύμφωνα με το οποίο: «Υψηλό επίπεδο προστασίας του περιβάλλοντος και η βελτίωση της ποιότητάς του πρέπει να ενσωματώνονται στις πολιτικές της Ένωσης και να διασφαλίζονται σύμφωνα με την αρχή της αειφόρου ανάπτυξης».

 

Σ.τ.Ε. 2556/2005

[Κουντουριώτικα]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγήτρια: Ολ. Παπαδοπούλου, Πάρεδρος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 11.08.2005

 

Οικιστικό περιβάλλον. Περιοχές ανάπλασης. Η κήρυξη απαλλοτρίωσης βάσει της πολεοδομικής νομοθεσίας για τη δημιουργία κοινόχρηστων χώρων δεν υπάγεται στην κατά το άρθρο 17 παρ. 2 Συντ. και το άρθρο 3 παρ. 7 του ν. 2882/2001 υποχρέωση για ειδική δικαιολόγηση στην απόφαση κήρυξης απαλλοτρίωσης της δυνατότητας κάλυψης της σχετικής δαπάνης, διότι η εφαρμογή πολεοδομικών σχεδίων προβλέπεται από ειδική νομοθεσία. Σε περιοχές με εγκεκριμένο σχέδιο, οι οποίες έχουν χαρακτηρισθεί ως «περιοχές ανάπλασης» πριν από την ισχύ του ν. 2508/1997, δεν αποκλείεται να γίνονται τροποποιήσεις του σχεδίου πόλης κατά την κοινή διαδικασία του ν.δ. της 17.7/16.8.1923. Οι τροποποιήσεις αυτές πρέπει όμως να είναι αφενός εντοπισμένες προς αντιμετώπιση άμεσων αναγκών και αφετέρου εναρμονισμένες προς το σκοπό ανάπλασης της περιοχής και να μην υπονομεύουν μελλοντικές πολεοδομικές παρεμβάσεις με τις ειδικές διατάξεις του ν. 2508/1997. Μειοψηφία. Η περιοχή όπου βρίσκονται τα «Κουντουριώτικα» της Λεωφόρου Αλεξάνδρας έχει χαρακτηρισθεί με το οικείο Γ.Π.Σ. ως «περιοχή ανάπλασης». Οι επίμαχες τροποποιήσεις δεν είναι εντοπισμένες προς αντιμετώπιση άμεσων αναγκών ούτε τίθενται στο απολύτως αναγκαίο μέτρο. Επομένως, πρέπει να θεμελιώνονται στο ν. 2508/1997. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

13. Επειδή από τις ανωτέρω διατάξεις του Ρ.Σ. και του Γ.Π.Σ., ειδικών νομοθετημάτων που διαγράφουν το πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού της Αθήνας, προκύπτει ότι η περιοχή Κουντουριώτικα, τμήμα της οποίας αποτελούν και τα καταλαμβανόμενα από τις ρυθμίσεις του προσβαλλομένου διατάγματος οικοδομικά τετράγωνα, έχει αξιολογηθεί ως χρήζουσα πολεοδομικής παρεμβάσεως με σκοπό την «ανάπλασή» της, ενόψει των ειδικών χαρακτηριστικών της [προσφυγικές πολυκατοικίες Λεωφόρου Αλεξάνδρας, γήπεδο Παναθηναϊκού, μη δομημένοι χώροι στα Ο.Τ. τα οποία αφορά η προσβαλλόμενη τροποποίηση, παραχώρηση εκτάσεων στη Δ.Ε.ΠΟ.Σ. για στεγαστική αποκατάσταση οικιστών].

14. Επειδή σε περιοχές με εγκεκριμένο σχέδιο, οι οποίες στο οικείο Ρ.Σ. ή Γ.Π.Σ., έχουν χαρακτηρισθεί ως «περιοχές ανάπλασης» προ της ισχύος του Ν. 2508/1997 χωρίς όμως να έχουν υπαχθεί στο άρθρο 13 του Ν. 1337/1983, δεν αποκλείεται, εφόσον δεν έχει κινηθεί η διαδικασία αναπλάσεως δυνάμει των άρθρων 8 επ. του Ν. 2508/1997, να γίνονται τροποποιήσεις του σχεδίου πόλεως κατά την κοινή διαδικασία του Ν.Δ. της 17.7/16.8.1923, πλην οι τροποποιήσεις αυτές πρέπει να είναι εντοπισμένες, προς αντιμετώπιση άμεσων αναγκών, και εναρμονισμένες προς το σκοπό αναπλάσεως της περιοχής, ώστε να είναι σύμφωνες με τις κατευθύνσεις του Ρ.Σ. ή του Γ.Π.Σ. και να μην υπονομεύουν μελλοντικές πολεοδομικές παρεμβάσεις με τις ειδικές διατάξεις του ν. 2508/1997, οι οποίες θεσπίζουν τις κατά την εκτίμηση του νομοθέτη αναγκαίες και πρόσφορες για την αντιμετώπιση των προβλημάτων των προς ανάπλαση περιοχών ρυθμίσεις. Κατά τη γνώμη, όμως, του Συμβούλου Νικόλαου Ρόζου, μετά την ισχύ του ν. 2508/1997, που ρυθμίζει ειδικώς τον θεσμό της αναπλάσεως, σε περιοχή, η οποία έχει χαρακτηρισθεί, προ της ισχύος του νόμου αυτού, ως «περιοχή ανάπλασης» με ρυθμιστικό σχέδιο το οικείο Γ.Π.Σ., επιτρέπονται πολεοδομικές παρεμβάσείς μόνο κατ’ εφαρμογή των ουσιαστικών και διαδικαστικών διατάξεων των άρθρων 8 επ. του Ν. 2508/1997, καθόσον οι διατάξεις αυτές θεσπίζουν πλέον, κατά την εκτίμηση του νομοθέτη που εξειδικεύει τη συνταγματική επιταγή για ορθολογικό πολεοδομικό σχεδιασμό [άρθρο 24 Σ], τις αναγκαίες και πρόσφορες για την αντιμετώπιση των προβλημάτων των προς ανάπλαση περιοχών ρυθμίσεις…

16. Eπειδή η επίδικη περιοχή δεν έχει χαρακτηρισθεί ως «πολεοδομικά προβληματική» κατά την έννοια του άρθρου 13 του Ν. 1337/1983, και συνεπώς δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της μεταβατικής διατάξεως της παρ. 8 του άρθρου 15 του Ν. 2508/1997. Εξάλλου, όπως προκύπτει και από το προεκτεθέν ιστορικό, οι ρυθμίσεις του προσβαλλομένου διατάγματος αφορούν ευρύτερη περιοχή που έχει χαρακτηρισθεί «περιοχή ανάπλασης» με το οικείο Γ.Π.Σ. και δεν είναι εντοπισμένες, προς αντιμετώπιση άμεσων αναγκών στο απολύτως αναγκαίο μέτρο. Με τα δεδομένα αυτά, σύμφωνα με όσα αναφέρονται σε προηγούμενη σκέψη, το προσβαλλόμενο διάταγμα, εκδοθέν κατ’ εφαρμογή των άρθρων 152, 154 και 160 του από 14/27.7.1999 κωδικοποιητικού Διατάγματος «Κώδικας Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας» [Κ.Β.Π.Ν.] (Δ’ 580), κατ’ εφαρμογή δηλαδή των διατάξεων του Ν.Δ. της 17.7/16.8.1923 περί τροποποιήσεως σχεδίων πόλεων και καθορισμού όρων και περιορισμών δομήσεως, και όχι δυνάμει των άρθρων 8 επ. του Ν. 250811997 που ρυθμίζουν τον πολεοδομικό θεσμό της αναπλάσεως, δεν είναι νόμιμο, όπως βασίμως προβάλλεται: Κατά. την γνώμη δε του Συμβούλου Νικολάου Ρόζου, το προσβαλλόμενο διάταγμα δεν είναι νόμιμο, εφόσον στο Ρ.Σ.Α. και στο οικείο Γ.Π.Σ. προβλέπεται η «ανάπλαση» της περιοχής Κουντουριώτικα, για οποιαδήποτε πολεοδομική διαρρύθμιση της περιοχής αυτής ήταν υποχρεωτική η εφαρμογή των άρθρων 8 επ. του Ν. 2508/1997.

 

Σχόλιο

 

Με τις διατάξεις των άρθρων 8 επ. του ν. 2508/1997 προβλέπονται ειδικές ρυθμίσεις για τις «περιοχές ανάπλασης». Πρόκειται, σύμφωνα με το νόμο, για περιοχές εγκεκριμένων σχεδίων πόλεων ή οριοθετημένων οικισμών, στις οποίες διαπιστώνονται προβλήματα υποβάθμισης ή αλλοίωσης του οικιστικού περιβάλλοντος που δεν είναι δυνατόν να αντιμετωπιστούν μόνο με τις συνήθεις πολεοδομικές διαδικασίες της αναθεώρησης του σχεδίου πόλης και των όρων και περιορισμών δόμησης. Εξάλλου, ως «ανάπλαση» νοείται «το σύνολο των κατευθύνσεων, μέτρων, παρεμβάσεων και διαδικασιών πολεοδομικού, κοινωνικού, οικονομικού, οικιστικού και ειδικού αρχιτεκτονικού χαρακτήρα, που προκύπτουν από σχετική μελέτη και που αποσκοπούν κυρίως στη βελτίωση των όρων διαβίωσης των κατοίκων, τη βελτίωση του δομημένου περιβάλλοντος, την προστασία και ανάδειξη των πολιτιστικών, ιστορικών, μορφολογικών και αισθητικών στοιχείων και χαρακτηριστικών της περιοχής» (άρθρο 8).

Για την «ανάπλαση» μιας περιοχής, κατά την ανωτέρω έννοια, προβλέπεται στο νόμο σειρά διαδικασιών, όπως είναι η προκαταρκτική πρόταση ανάπλασης, το πρόγραμμα ανάπλασης και η πολεοδομική μελέτη ανάπλασης. Ο καθορισμός μιας περιοχής ως «περιοχής ανάπλασης» πραγματοποιείται, όταν δεν προβλέπεται στο οικείο Γ.Π.Σ. ή το ρυθμιστικό σχέδιο, από τον Υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. Ζήτημα τίθεται, ωστόσο, για Γ.Π.Σ. ή για ρυθμιστικά σχέδια τα οποία αναφέρουν ορισμένες περιοχές ως «υπό ανάπλαση» πριν από το ν. 2508/1997.

Εν πρώτοις, πρέπει να γίνει δεκτό ότι τα σχέδια αυτά δεν χρησιμοποιούν την έννοια της «ανάπλασης» με το νομικό περιεχόμενο που προσδίδει ο νεότερος ν. 2508/1997, με τον οποίο ρυθμίστηκε για πρώτη φορά ο «πολεοδομικός θεσμός της ανάπλασης περιοχής», όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στην εξεταζόμενη απόφαση. Αυτό δεν αποκλείει, όμως, ο νομοθέτης που θέσπισε τις ειδικές διατάξεις με το νόμο του 1997 να επιδίωξε να καταλάβει και τις περιοχές που αναφέρονται στα προγενέστερα πολεοδομικά σχέδια ως «υπό ανάπλαση».

Η εν λόγω ερμηνευτική εκδοχή δεν μπορεί πάντως να θεωρηθεί αναμφισβήτητη, αφού ο νόμος δεν περιλαμβάνει τέτοια ειδική (αναδρομική) ρύθμιση, ενώ οι συναφείς αναφορές των σχεδίων δεν εναρμονίζονται οπωσδήποτε με την ιδιαίτερη λογική και τους σκοπούς του. Η πλειοψηφούσα κρίση της απόφασης επιχειρεί μια εν πολλοίς «συμβιβαστική» προσέγγιση του προβλήματος. Σύμφωνα με αυτήν, σε περιοχές με εγκεκριμένο σχέδιο, οι οποίες έχουν χαρακτηρισθεί ως «περιοχές ανάπλασης» πριν από την ισχύ του ν. 2508/1997, δεν αποκλείεται να γίνονται τροποποιήσεις του σχεδίου πόλης κατά την κοινή διαδικασία του ν.δ. της 17.7/16.8.1923. Οι τροποποιήσεις αυτές πρέπει, όμως, να είναι αφενός εντοπισμένες προς αντιμετώπιση άμεσων αναγκών και αφετέρου εναρμονισμένες προς το σκοπό ανάπλασης της περιοχής και να μην υπονομεύουν μελλοντικές πολεοδομικές παρεμβάσεις με τις ειδικές διατάξεις του ν. 2508/1997. Με την κρίση αυτή, η οποία σε στενά δογματικό επίπεδο δημιουργεί αμφιβολίες, επιδιώκεται από τη μια πλευρά να διευκολυνθεί η υλοποίηση των στόχων των προγενέστερων του νόμου του 1997 πολεοδομικών και ρυθμιστικών σχεδίων -στις περιπτώσεις μικρής κλίμακας τροποποιήσεων και όταν συντρέχει άμεση ανάγκη- και, από την άλλη, να διασφαλισθεί η εφαρμογή του νόμου αυτού. Περισσότερο στέρεη δογματικά, αν και αμφίβολη ερμηνευτικά, όπως σημειώθηκε πιο πάνω, είναι η μειοψηφούσα άποψη, σύμφωνα με την οποία μετά το νόμο του 1997 πρέπει να ακολουθούνται σε κάθε περίπτωση οι ειδικές προβλέψεις του.

Η εξεταζόμενη υπόθεση αφορά την περιοχή «Κουντουριώτικα» της Λεωφόρου Αλεξάνδρας, η οποία αναφέρεται στο Ρυθμιστικό Σχέδιο της Αθήνας (ν. 1515/1985) ως «προσφυγική περιοχή», η οποία χρήζει «ανάπλασης». Κατά την κρίση του Δικαστηρίου, οι τροποποιήσεις που προβλέπονται στο σχετικό π.δ. που προσβλήθηκε δεν είναι εντοπισμένες και δεν αποβλέπουν στην αντιμετώπιση άμεσων αναγκών. Επομένως, θα έπρεπε να ακολουθηθεί η ειδική και αυστηρή διαδικασία του ν. 2508/1997. Πρόκειται αναμφίβολα για κρίση επηρεασμένη από τη γενικότερη φιλοπεριβαλλοντική στάση του Δικαστηρίου, στον πυρήνα της οποίας βρίσκεται ουσιαστικά η «αρχή εν αμφιβολία υπέρ του περιβάλλοντος». Αρχή, η οποία –υπό συγκεκριμένους πάντως όρους- βρίσκει έρεισμα στο άρθρο 24 Συντ.

             

 

Σ.τ.Ε. 2540/2005, Τμ. Ε΄

[Αλλατίνη]

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 11.08.2005

 

Πολιτιστικό περιβάλλον. Προστασία της ιδιοκτησίας. Μνημεία. Σύμβαση της Γρανάδας. Κάθε επέμβαση κοντά σε μνημείο πρέπει, κατ’ αρχήν, να αποβλέπει στην προστασία και ανάδειξή του και να ενεργείται ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών και του είδους του και επί τη βάσει των δεδομένων της επιστήμης. Απαγορεύονται επεμβάσεις και χρήσεις που δεν είναι συμβατές με τον χαρακτήρα του ως μνημείου. Οι πράξεις των αρμόδιων διοικητικών οργάνων με τις οποίες επιτρέπεται η εκτέλεση έργων ή εργασιών κοντά σε μνημεία πρέπει να είναι ειδικά αιτιολογημένες. Οι περιορισμοί που επιβάλλονται με βάση το άρθρο 24 παρ. 6 Συντ. είναι δυνατόν να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς της ιδιοκτησίας που επιτρέπει το άρθρο 17 Συντ., θεμελιώνουν δε υποχρέωση αποζημίωσης όταν δεσμεύουν ουσιωδώς την ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της. Οι περιορισμοί αυτοί δεν είναι δυνατόν να αρθούν μετά την τυχόν εκπλήρωση υποχρέωσης της Διοίκησης να άρει υφιστάμενους περιορισμούς της ιδιοκτησίας, οι οποίοι επιβλήθηκαν στα πλαίσια του άρθρου 17 Συντ. Πλημμελής η αιτιολογία πράξης έγκρισης χωροθέτησης κατασκευών σε χώρο που βρίσκεται κοντά σε μνημείο, αφού από αυτήν δεν προκύπτει ότι η σχετική προσθήκη συντελεί στην ανάδειξη των διατηρητέων κτιρίων και ότι δεν τα παραβλάπτει. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

«7. Επειδή, κατά το άρθρο 24 του Συντάγματος, “1. Η προστασία του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος αποτελεί υποχρέωση του Κράτους και δικαίωμα του καθενός. Για την διαφύλαξη του το Κράτος έχει υποχρέωση να παίρνει ιδιαίτερα προληπτικά ή κατασταλτικά μέτρα στο πλαίσιο της αρχής της αειφορίας … 6. Τα μνημεία … προστατεύονται από το Κράτος. Νόμος θα ορίσει τα αναγκαία για την πραγματοποίηση της προστασίας αυτής περιοριστικά μέτρα της ιδιοκτησίας, καθώς και τον τρόπο και το είδος της αποζημίωσης των ιδιοκτητών”. Με τις διατάξεις αυτές του Συντάγματος καθιερώνεται ειδικώς αυξημένη προστασία του πολιτιστικού περιβάλλοντος, δηλαδή των μνημείων και λοιπών πολιτιστικών αγαθών που προέρχονται από την ανθρώπινη δραστηριότητα και συνθέτουν, λόγω της ιστορικής, καλλιτεχνικής ή επιστημονικής σημασίας τους, την εν γένει πολιτιστική κληρονομιά της Χώρας. Η προστασία αυτή περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων, την διατήρηση των εν λόγω πολιτιστικών στοιχείων στο διηνεκές. Επομένως, κάθε επέμβαση πλησίον μνημείου πρέπει, κατ’ αρχήν, να αποβλέπει στην προστασία και ανάδειξη αυτού, να ενεργείται δε εν όψει των ιδιαιτέρων χαρακτηριστικών και του είδους του μνημείου και επί τη βάσει των δεδομένων της επιστήμης, απαγορευομένων επεμβάσεων και χρήσεων μη συμβατών προς την κατά προορισμώ χρήση του μνημείου (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3279 /2003). Οι πράξεις δε των αρμοδίων οργάνων της Διοικήσεως, με τις οποίες επιτρέπεται η εκτέλεση έργων ή εργασιών πλησίον των μνημείων, πρέπει να είναι ειδικώς αιτιολογημένες ως προς την κρίση ότι με τα έργα ή τις εργασίες αυτές προστατεύεται, αναδεικνύεται ή πάντως, δεν παραβλάπτεται ουσιωδώς το μνημείο ούτε ο περιβάλλον χώρος του (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 1682/2002). Εξ’ άλλου, τα περιοριστικά της ιδιοκτησίας μέτρα, που θεσπίζονται και επιβάλλονται με βάση το άρθρο 24 του Συντάγματος και μπορούν να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς της ιδιοκτησίας που επιτρέπει το άρθρο 17 του Συντάγματος, δημιουργούν υποχρέωση αποζημιώσεως του θιγομένου ιδιοκτήτη, κατά την παρ. 6 του άρθρου 24 του Συντάγματος, όταν δεσμεύουν ουσιωδώς την ιδιοκτησία κατά τον προορισμό της, χάριν της προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος  (πρβλ. ΣτΕ Ολομ. 3146/1986). Δεν είναι, όμως, συνταγματικώς ανεκτή η καθ’ οιονδήποτε τρόπο άρση των περιορισμών της ιδιοκτησίας που έχουν επιβληθεί χάριν της προστασίας των ανωτέρω πολιτιστικών αγαθών, με μοναδικό σκοπό να αποκατασταθούν εν όλω ή εν μέρει οι εξουσίες των ιδιοκτητών που θίγονται από τους περιορισμούς, οι δε νομίμως επιβαλλόμενοι, κατά το άρθρο 24 παρ. 6 του Συντάγματος, περιορισμοί δεν εξαλείφονται ούτε είναι επιτρεπτό να αναιρούνται μετά την τυχόν εκπλήρωση υποχρεώσεως της Διοικήσεως να άρει παραλλήλως υφισταμένους περιορισμούς της αυτής ιδιοκτησίας, επιβληθέντες στα πλαίσια του άρθρου 17 του Συντάγματος, ασχέτως προς την προστασία του μνημείου.

8. Επειδή στην Διεθνή Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς της Ευρώπης, που κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 2039/1992 (Α’61), ορίζεται ότι η «αρχιτεκτονική κληρονομιά, κατά την έννοια της Συμβάσεως, περιλαμβάνει, μεταξύ άλλων ακινήτων αγαθών, τα «μνημεία», στα οποία κατατάσσεται «κάθε κατασκευή ιδιαίτερα σημαντική λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού της ενδιαφέροντος, συμπεριλαμβανομένων των εγκαταστάσεων ή διακοσμητικών στοιχειών, που αποτελούν αναπόσπαστο τμήμα τους», και τα «αρχιτεκτονικά σύνολα» που περιλαμβάνουν «ομοιογενή σύνολα αστικών… κατασκευών, σημαντικών λόγω του ιστορικού, αρχαιολογικού, καλλιτεχνικού, επιστημονικού, κοινωνικού ή τεχνικού τους ενδιαφέροντος, συναφή μεταξύ τους ώστε να σχηματίζουν ενότητες που να μπορούν να οριοθετηθούν τοπογραφικά» (άρθρο 1) καθώς και ότι «στο χώρο ο οποίος περιβάλλει τα μνημεία, στο εσωτερικό των αρχιτεκτονικών συνόλων …, κάθε συμβαλλόμενος υποχρεώνεται να λάβει μέτρα που θα αποσκοπούν στη βελτίωση της ποιότητας του περιβάλλοντος» (άρθρο 7). Από τις διατάξεις αυτές συνάγεται ότι τα συμβαλλόμενα στην ανωτέρω Διεθνή Σύμβαση μέρη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να λαμβάνουν θετικά μέτρα, που αποσκοπούν στην βελτίωση της ποιότητος του περιβάλλοντος τα ακίνητα μνημεία χώρου, και να απέχουν από κάθε ενέργεια που βλάπτει ή αμέσως ή εμμέσως το μνημείο ή το αρχιτεκτονικό σύνολο ή τον περιβάλλοντα χώρο τους…

11. Επειδή, κατά την υποβληθείσα και εγκριθείσα μελέτη, τα υπό ανέγερση κτίρια τοποθετούνται σε επαρκή ή σε μικρή απόσταση από το εσωτερικό της περιμέτρου του γηπέδου, κυρίως στην νότια και ανατολική ζώνη αυτού, συντελώντας, με τον τρόπο αυτό, στην εξασφάλιση ελεύθερου χώρου πέριξ του συγκροτήματος των διατηρητέων κτιρίων, καταλαμβάνουν δε εν μέρει έκταση όπου υφίστανται έξι μη διατηρητέα κυλινδρικά «σιλό» και άλλο μη διατηρητέο κτίσμα, εν μέρει δε ακάλυπτο χώρο. Η κάλυψη των νέων κτιρίων είναι σημαντικά μικρότερη από την κάλυψη των υφισταμένων μη διατηρητέων κτισμάτων, ενώ ο όγκος τους είναι κατά τι μικρότερος εκείνου των ως άνω κτισμάτων. Εξ άλλου, τόσο στην από μηνός Ιουνίου 2002 εισήγηση της 1ης Εφορίας Νεωτέρων Μνημείων προς το Τοπικό Συμβούλιο Μνημείων Κεντρικής και Δυτικής Μακεδονίας, το οποίο ενέκρινε την μελέτη, όσο και την προηγηθείσα της εκδόσεως της προσβαλλομένης πράξεως κατά πλειοψηφία θετική γνωμοδότηση του Κεντρικού Συμβουλίου Νεωτέρων Μνημείων (πρακτικό 27/26.9.2002), δεν εξετάσθηκε ειδικώς το ζήτημα των επιπτώσεων εκ της κατ’ αρχήν δομήσεως στον περιβάλλοντα χώρο του διατηρητέου συνόλου, διετυπώθησαν δε επιφυλάξεις ως προς το ύψος των νέων κυρίων και την προβολή των όγκων τους σε σχέση με τα διατηρητέα κτίρια του συγκροτήματος, για τον λόγο ότι αυτά θα έχουν κατά τις αντίστοιχες γνώμες επιπτώσεις στην ανάδειξη των διατηρητέων κτιρίων από το επίπεδο των πέριξ οδών. Με τα δεδομένα αυτά, η προσβαλλομένη απόφαση αιτιολογείται πλημμελώς και πρέπει, κατά τα βασίμως προβαλλόμενα, να ακυρωθεί. Τούτο, διότι ναι μεν δεν απεκλείετο, κατ’ αρχήν, από τις εκτεθείσες στις προηγούμενες σκέψεις διατάξεις η προσθήκη νέων κτισμάτων στον περιβάλλοντα τα διατηρητέα κτίρια χώρο, ο οποίος υπάγεται και αυτός σε καθεστώς προστασίας, μόνον όμως εφ’ όσον εβεβαιούτο κατά τρόπο συγκεκριμένο, με ειδική αιτιολογία, ότι η προσθήκη αυτή, συντελεί στην ανάδειξη των διατηρητέων κτιρίων και του όλου βιομηχανικού συγκροτήματος, δημιουργώντας αρμονικό σύνολο με αυτά και ότι, εν πάση περιπτώσει, δεν παρεβλάπτετο, εν όψει του αριθμού, του ύψους και του όγκου των νέων κτιρίων, το ως άνω συγκρότημα. Η απαιτουμένη ειδική αυτή αιτιολογία δεν υπάρχει ούτε στην προσβαλλομένη πράξη ούτε στα στοιχεία που την συνοδεύουν, από τα οποία αντιθέτως συνάγεται ότι η δυνατότητα δομήσεως θεωρείται άνευ ετέρου δεδομένη λόγω της πολεοδομικής αποδεσμεύσεως του χώρου, γεγονός το οποίο, κατά τα εκτεθέντα στην σκέψη 7, δεν ασκεί καμμία απολύτως επιρροή στην δυΐΌΤΌτητα δομήσεως σε προστατευόμενο περιβάλλοντα χώρο μνημειακού συνόλου κτιρίων, ενώ τα εν προκειμένω προβλεπόμενα στοιχεία των νέων κτιρίων συσχετίζονται μόνον με τους όρους δομήσεως που ισχύουν στην πέριξ περιοχή, βάσει των οποίων έχουν εγερθή ογκώδη κτίρια, χωρίς να εξετάζεται αυτοτελώς η επίπτωση τους στο διατηρητέο σύνολο. Εξ άλλου από τα αυτά στοιχεία δεν αντικρούστηκαν κατά τρόπο συγκεκριμένο οι εκτεθείσες κατά την συνεδρίαση του Κεντρικού Συμβουλίου Νεωτέρων Μνημείων απόψεις, κατά τις οποίες το ύψος, προεχόντως, αλλά και ο όγκος των νέων κτιρίων παρεμποδίζουν την θέα των πεζών προς τα διατηρητέα κτίρια και επομένως, όχι μόνο η ανέγερση των νέων αυτών κτιρίων έχει δυσμενείς επιπτώσεις, [αλλά και] δεν συντελεί στην ανάδειξη των διατηρητέων. Συνεπώς, η προσβαλλομένη πράξη πρέπει να ακυρωθεί, κατά παραδοχή της κρινομένης αιτήσεως, αποβαίνει δε περιττή η εξέταση των λοιπών προβαλλομένων λόγων ακυρώσεως, ενώ πρέπει να απορριφθούν οι παρεμβάσεις…».

 

Σχόλιο

 

Η απόφαση αυτή παρουσιάζει ιδιαίτερο ενδιαφέρον κυρίως, γιατί αποτυπώνει τη σύγχρονη στάση του Δικαστηρίου σε σειρά ζητημάτων που σχετίζονται με το μείζον πρόβλημα των σταθμίσεων μεταξύ διακυβευόμενων αγαθών στον τομέα του πολιτιστικού περιβάλλοντος[1]. Εν πρώτοις προτάσσεται μια παραδοχή, που αποτελεί τον πυρήνα της συνταγματικής προστασίας του πολιτιστικού περιβάλλοντος. Σύμφωνα με αυτήν, η εν λόγω προστασία περιλαμβάνει τη διατήρηση των πολιτιστικών στοιχείων, που εμπίπτουν στο πεδίο του άρθρου 24 παρ. 6 Συντ., στο διηνεκές[2]. Η παραδοχή αυτή νομίζουμε ευθέως από την αρχή της αειφορίας, η οποία περιλήφθηκε με την αναθεώρηση του 2001 ρητά στην παρ. 1 του άρθρου.

Κρίσιμες είναι εν προκειμένω οι σκέψεις της απόφασης για τη σχέση μεταξύ του άρθρου 24 παρ. 6 και του άρθρου 17 Συντ. Η άποψη που υιοθετείται αναγνωρίζει ουσιαστικά τον ειδικό χαρακτήρα του πρώτου σε σχέση με το δεύτερο. Σύμφωνα με τη σχετική κρίση οι περιορισμοί που μπορούν να επιβληθούν στην ιδιοκτησία με βάση το άρθρο 24 Συντ. είναι δυνατόν να έχουν ευρύτερο περιεχόμενο από τους γενικούς περιορισμούς που επιτρέπει το άρθρο 17 Συντ.

Το γεγονός αυτό δεν πρέπει, ωστόσο, να οδηγεί στην παραδοχή ότι η προστασία του περιβάλλοντος υπερισχύει a priori και σε κάθε περίπτωση της ιδιοκτησίας. Οι δύο συνταγματικές διατάξεις πρέπει να ερμηνεύονται συνδυαστικά. Σε αντίθετη περίπτωση, θα παρακάμπτονταν ανεπίτρεπτα η προστασία της ιδιοκτησίας, αφού κάθε in concreto δικαιική στάθμιση θα ήταν ουσιαστικά περιττή. Στο δικαιοκρατικό σύστημα που οργανώνει και εγγυάται για την προστασία των δικαιωμάτων το Σύνταγμα δεν υπάρχει όμως χώρος μια τέτοια αντίληψη. Η σχέση ιδιοκτησίας-περιβάλλοντος διαρρυθμίζεται, όπως κάθε άλλη σχέση αντιπαράθεσης και σύγκρουσης ανάμεσα στο κοινωνικό συμφέρον, από τη μια πλευρά, και στην ατομική ελευθερία, από την άλλη, με βάση συνταγματικούς κανόνες, όπως είναι πρωτίστως η αρχή της αναλογικότητας, που προσδιορίζουν τις αναγκαίες δικαιικές σταθμίσεις[3]. Το συνταγματικό αυτό πλαίσιο για την επίλυσή τους ταυτίζεται ουσιαστικά με τη σύνθετη αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου.

Ενόψει της αντίληψης αυτής, πρέπει να γίνει δεκτό ότι η ανωτέρω κρίση της απόφασης δεν κυριολεκτεί. Οι περιορισμοί που είναι δυνατόν να επιβληθούν στην ιδιοκτησία με βάση το άρθρο 24 παρ. 6 Συντ. δεν είναι τίποτε περισσότερο από μία όψη των γενικότερων κοινωνικών περιορισμών που είναι δυνατόν να επιβληθούν στην ιδιοκτησία. Περιορισμοί, οι οποίοι εξυπονοούνται και προκύπτουν από το άρθρο 17 Συντ., εξειδικεύονται δε σε σειρά διατάξεων όπως είναι αυτές του άρθρου 24 Συντ. Έτσι, το περιεχόμενο των περιορισμών που επιβάλλονται στην ιδιοκτησία χάριν του πολιτιστικού περιβάλλοντος δεν προκύπτει αποκλειστικά από το άρθρο 24  παρ. 6 Συντ., αλλά από το συνδυασμό του με το άρθρο 17 Συντ. και με την ερμηνευτική διαμεσολάβηση αρχών, όπως είναι ιδίως η αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου και η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης.

Η «δίκαιη ισορροπία» ανάμεσα στην ιδιοκτησία και την προστασία του περιβάλλοντος, η οποία απορρέει από την αρχή της αναλογικότητας, επιβάλλει την καταβολή αποζημίωσης όταν η δέσμευση της ιδιοκτησίας είναι ουσιώδης. Την υποχρέωση αυτή του κράτους, που προκύπτει ευθέως από το άρθρο 24 παρ. 6 Συντ., αναγνωρίζει η απόφαση, επαναλαμβάνοντας παλαιότερη σχετική νομολογία του Δικαστηρίου[4].

Στο πλαίσιο της συνταγματικής προστασίας που θεμελιώνει το άρθρο 24 παρ. 6 Συντ. για τα ιστορικά μνημεία, κρίνει, εξάλλου, ότι οι σχετικοί περιορισμοί της ιδιοκτησίας δεν είναι δυνατόν να αρθούν μετά την τυχόν εκπλήρωση υποχρέωσης της Διοίκησης να άρει υφιστάμενους περιορισμούς της ιδιοκτησίας, οι οποίοι επιβλήθηκαν με βάση το άρθρο 17 Συντ. και είναι άσχετοι με την προστασία των μνημείων. Πρόκειται ασφαλώς για εύλογη κρίση, αφού οι περιορισμοί που επιβάλλονται για την προστασία τους είναι παράλληλοι και ανεξάρτητοι σε σχέση με εκείνους που επιβάλλονται για άλλους σκοπούς (λ.χ. πολεοδομικούς) στο πλαίσιο του άρθρου 17 Συντ. Η άρση των τελευταίων, για οποιοδήποτε λόγο, δεν θεμελιώνει υποχρέωση της διοίκησης να άρει και τους περιορισμούς που επιβλήθηκαν χάριν της προστασίας των μνημείων.

Ενστάσεις θα μπορούσε, όμως, να διατυπώσει ίσως κανείς για την κρίση του ότι η αιτιολογία της πράξης έγκρισης χωροθέτησης κατασκευών σε χώρο που βρίσκεται κοντά σε μνημείο είναι πλημμελής όταν από αυτήν δεν προκύπτει ότι η σχετική προσθήκη συντελεί στην ανάδειξη των διατηρητέων κτιρίων και ότι δεν τα παραβλάπτει. Αναγκαία θα ήταν εν προκειμένω μια αναλυτικότερη εφαρμογή της αρχής της αναλογικότητας, η οποία θα προέκυπτε ευθέως και δεν θα εξυπονοούνταν απλώς από την αιτιολογία της απόφασης. Θα ανέμενε έτσι κανείς να εντοπιστούν, με βάση την αιτιολογία της προσβαλλόμενης διοικητικής πράξης, τα κρίσιμα εκείνα στοιχεία (όπως είναι η σημασία των προστατευόμενων μνημείων, η βλάβη που πιθανολογείται, οι συνέπειες των περιορισμών στην ιδιοκτησία κ.ά.), από τα οποία προκύπτει ο λόγος για τον οποίο επιβάλλεται στην υπόψη περίπτωση οι σχετικές προσθήκες όχι απλά να μην παραβλάπτουν αλλά, επιπλέον, να αναδεικνύουν τα διατηρητέα κτίρια.

Η αρχή της αναλογικότητας θα επέτρεπε νομίζουμε, υπό συγκεκριμένους όρους, παρεμβάσεις σε χώρο που βρίσκεται κοντά σε προστατευόμενα μνημεία, ακόμη και αν αυτές δεν «συντελούσαν στην ανάδειξή τους» (κατά τη σχετική έκφραση της απόφασης), υπό την αυτονόητη προϋπόθεση ότι δεν θα τα έβλαπταν με οποιονδήποτε τρόπο. Βασικά κριτήρια για την εφαρμογή εδώ της αρχής της αναλογικότητας θα ήταν, μεταξύ άλλων, η απόσταση των κατασκευών από τα μνημεία, το μέγεθος και η φύση τους, η χρήση την οποία προορίζονται να εξυπηρετήσουν, η ιστορική, καλλιτεχνική ή επιστημονική αξία των μνημείων, η έκταση της ζημίας που υφίστανται οι ιδιοκτήτες κ.ο.κ. Αντίθετα, ο αποκλεισμός κάθε συναφούς δικαιικής στάθμισης στο πλαίσιο της αρχής της αναλογικότητας θα βασιζόταν σε μια ακραία κοινοτιστική πρόσληψη των θεμελιωδών δικαιωμάτων, η οποία διαλαμβάνει τα δικαιώματα ως «λειτουργήματα» που τίθενται χάριν της ολότητας παρά ως σφαίρες ελευθερίας που κατοχυρώνονται για το άτομο[5]. Θα ήταν για τον λόγο αυτό αντίθετος με την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου.

Αξίζει, τέλος, να επισημανθεί η, μάλλον αόριστη, αναφορά της απόφασης στη Σύμβαση της Γρανάδας για την προστασία της αρχιτεκτονικής κληρονομιάς της Ευρώπης. Η αξιοποίηση του κανονιστικού δυναμικού της δεν είναι ιδιαίτερα ευκρινής εν προκειμένω. Η επίκλησή της αποβλέπει προφανώς στην ενίσχυση του δικανικού συλλογισμού, κυρίως κατά το μέρος του που αφορά την ερμηνευτική προσέγγιση των διατάξεων του ν. 3028/2002. 

[1] Για τα ζητήματα αυτά βλ. ιδίως Ελ. Τροβά, Το πολιτιστικό περιβάλλον κατά το Σύνταγμα του 1975/86/2001, 2003.

[2] Πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 2175/2004, 3279/2003 (Νέο Μουσείο Ακρόπολης). Οι αποφάσεις αυτές, οι οποίες θεωρούνται οι σημαντικότερες που εξέδωσε το Δικαστήριο για το πολιτιστικό περιβάλλον τα τελευταία χρόνια παρουσιάζονται και σχολιάζονται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου στον δικτυακό τόπο www.nomosphysis.org.gr.

[3] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικο-πολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος + Φύση, τ. 3 (1997), σ. 573 επ.

[4] Σ.τ.Ε. Ολομ. 3146/1986.

[5] Βλ. ιδίως Χ. Ανθόπουλου, Το πρόβλημα της λειτουργικής δέσμευσης των θεμελιωδών δικαιωμάτων εν όψει του άρθρου 25 παρ. 2, 3 και 4 του Συντάγματος, 1993.

 

Σ.τ.Ε. 2384/2005, Τμ. Ε΄

 

Πρόεδρος: Κ. Μενουδάκος, Αντιπρόεδρος

Εισηγητής: Σ. Ρίζος, Σύμβουλος

Ημερομηνία δημοσίευσης: 15.07.2005

 

      Οικιστικό περιβάλλον. Χώροι πρασίνου. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία. Από τις διατάξεις του άρθρου 9 του π.δ. της 23.02.1987, όπως ερμηνεύονται σε συνδυασμό με το άρθρο 24 παρ. 1 και 2 Συντ., προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται η μείωση ή η αλλαγή του κύριου προορισμού των χώρων πρασίνου. Επίσης, δεν επιτρέπεται η de facto αναίρεση της λειτουργίας των χώρων αυτών με την πρόβλεψη εντός αυτών άλλων χρήσεων και λειτουργιών. Είναι επιτρεπτές μόνον χρήσεις που να υποβοηθούν την απόλαυση πρασίνου από το κοινό. Η χρήση του υπόγειου χώρου στάθμευσης δεν επιτρέπεται σε περιοχή αστικού πρασίνου. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

 

Βασικές σκέψεις

 

«Ερμηνευμένες σε συνδυασμό προς παραγράφους 1 και 2 άρθρου 24 του Συντάγματος, προκύπτει ότι δεν επιτρέπεται η μείωση ή η αλλαγή του κύριου προορισμού των χώρων πρασίνου, αποτελούντων βασικό στοιχείο της βιώσιμου πόλεως. Περαιτέρω, είναι ανεπίτρεπτη η de facto αναίρεση της λειτουργίας των χώρων πρασίνου με την πρόβλεψη εντός αυτών άλλων χρήσεων και λειτουργιών, επιτρεπομένων μόνο χρήσεων και κτιρίων τέτοιου χαρακτήρας που να υποβοηθούν την απόλαυση του πρασίνου από το κοινό. Τέτοιες χρήσεις είναι οι αναφερόμενες στο άρθρo. 9 του π.δ. της 23.2.1987, οι οποίες, πάντως, επιτρέπονται μόνο στον βαθμό και στην έκταση που δεν αναιρούν την βασική πολεοδομική λειτουργία (δηλ. του πρασίνου – πρβλ. ΣτΕ  288/03, 604/02, 2403/97, 1957/90 καθώς και Π.Ε. 355,258/01, 300,128/94). Εξ άλλου, η πρόβλεψη σε περιοχή αστικού πρασίνου ειδικότερων χρήσεων, οι οποίες δεν περιλαμβάνονται μεταξύ των αναφερομένων στο άρθρο 9 του π.δ. της 23.2.2987, αλλά επιτρέπονται σε άλλες κατηγορίες χρήσεων γης, όπως αυτές καθορίζονται με το ανωτέρω π.δ/γμα, συνιστά περίπτωση νοθεύσεως των εν λόγω κατηγοριών, η οποία αν αντίκειται στο σύστημα της «τυποποιήσεως» των κατηγοριών χρήσεων γης που καθιερώνεται με το διάταγμα αυτό…….Η ειδικότερη χρήση, ωστόσο, του υπογείου χώρου σταθμεύσεως δεν συγκαταλέγεται μεταξύ των επιτρεπομένων, κατά το άρθρο 9 του π.δ. της 23.2.1987, χρήσεων σε περιοχή αστικού πρασίνου, καθ όσον, δεν υποβοηθάει την απόλαυση του πρασίνου από το κοινό. Αντιθέτως δε η αυξημένη κίνηση οχημάτων, η οποία προκαλείται, κατά την κοινή πείρα, κατά την προσπέλαση και την χρήση του υπογείου χώρου σταθμεύσεως, αναιρεί ή πάντως, μειώνει ουσιωδώς την βασική πολεοδομική λειτουργία του χώρου πρασίνου (βλ. Π.Ε. 128,300/94, 258/01)».

 

      Σχόλιο

 

      Με την απόφασή του το Ε΄ Τμήμα του Συμβουλίου της Επικρατείας επαναλαμβάνει παλαιότερη νομολογία του, σύμφωνα με την οποία δεν είναι επιτρεπτή η μείωση ή η αλλαγή του κύριου προορισμού των χώρων πρασίνου στις πόλεις και τους οικισμούς. Στους χώρους αυτούς επιτρέπονται μόνον χρήσεις και κτίρια που υποβοηθούν την απόλαυση του πρασίνου από το κοινό[1]. Η εν λόγω κρίση, η οποία βασίζεται απευθείας στο άρθρο 24 παρ. 1 και 2 Συντ., αποτελεί ειδικότερη έκφανση του «οικιστικού ή πολεοδομικού κεκτημένου»[2], το οποίο υιοθετεί το Δικαστήριο σε σειρά αποφάσεών του[3].

            Αξίζει να επισημανθεί πάντως ότι το Ε΄ Τμήμα δεν επαναλαμβάνει στην περίπτωση αυτή τις κρίσεις που περιλαμβάνονται σε δύο ιδιαίτερα σημαντικές αποφάσεις της Ολομέλειας του έτους 2003. Αποφάσεις, που προκάλεσαν ρωγμώσεις στην αρχή του απόλυτου πολεοδομικού κεκτημένου. Με την πρώτη (Σ.τ.Ε. Ολομ. 1528/2003)[4] κρίθηκε ότι είναι δυνατή παρέκκλιση ή, ακόμη, απόκλιση από το «οικιστικό κεκτημένο», εφόσον τούτο δικαιολογείται από «ειδικούς πολεοδομικούς λόγους». Με τη δεύτερη (Σ.τ.Ε. Ολομ. 2002/2003)[5], εξάλλου, έγινε δεκτή η αρχή του λεγόμενου «περιβαλλοντικού ισοζυγίου», ως απαράβατου όρου για την αλλαγή χρήσης κοινόχρηστων χώρων πρασίνου. Κρίθηκε δηλαδή ότι, αν και η μείωση των κοινόχρηστων χώρων και των χώρων πρασίνου είναι κατ’ αρχήν αντίθετη προς τους ορισμούς του άρθρου 24 παρ. 2 Συντ., είναι δυνατή η «αναδιάταξη» των χώρων αυτών, υπό τον «απαρέγκλιτο όμως όρο» (κατά την ορολογία της αποφάσεως), ότι από την ανάπλαση αυτή δεν θα μειώνεται η έκταση των κοινόχρηστων χώρων. Επιπλέον, οι χώροι που τους αντικαθιστούν δεν πρέπει να χαρακτηρίζονται απλά ως «χώροι πρασίνου», αλλά να μετατρέπονται, κατά την έννοια της σχετικής πολεοδομικής νομοθεσίας, σε κοινόχρηστους χώρους [6],[7].

            Στην εξεταζόμενη περίπτωση κρίθηκε ότι ο υπόγειος χώρος στάθμευσης δεν αποτελεί επιτρεπόμενη χρήση σε περιοχή που έχει χαρακτηρισθεί ως χώρος πρασίνου και πλατείας, αφού η εν λόγω χρήση «δεν υποβοηθά την απόλαυση του πρασίνου από το κοινό». Αντίθετα, «αναιρεί ή, πάντως, μειώνει ουσιωδώς τη βασική πολεοδομική λειτουργία του χώρου πρασίνου»[8]. Θα μπορούσε ίσως να υποστηριχθεί ότι η εν λόγω κρίση είναι αυστηρή, αφού οι σύγχρονες περιβαλλοντικές αντιλήψεις και οι κοινωνικές και οικιστικές ανάγκες θα δικαιολογούσαν μια διαφορετική ερμηνευτική προσέγγιση των κρίσιμων διατάξεων του π.δ. του 1987 υπό το πρίσμα του άρθρου 24 παρ. 2 Συντ. Σύμφωνα με αυτό, η πολεοδόμηση έχει ως σκοπό «να εξυπηρετείται η λειτουργικότητα και η ανάπτυξη των οικισμών και να εξασφαλίζονται οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβίωσης».

Έτσι, θα ήταν ίσως επιβεβλημένος ο συνδυασμός των εν λόγω χρήσεων, στο  βαθμό που ο υπόγειος χώρος στάθμευσης δεν αναιρεί, κατ’ ανάγκη, τον χαρακτήρα της περιοχής ως χώρου πρασίνου και πλατείας. Άλλωστε, σε όλες τις σύγχρονες μεγαλουπόλεις των ανεπτυγμένων κρατών ο συνδυασμός των χρήσεων αυτών θεωρείται περίπου αυτονόητος. Η δημιουργία χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων, και μάλιστα υπογείων, θεωρείται όχι απλά συμβατή αλλά και ευπρόσδεκτη για τη διατήρηση και βελτίωση τόσο του οικιστικού όσο και του φυσικού περιβάλλοντος. Η αποφυγή πρόσθετων ρύπων από τα αυτοκίνητα και ο περιορισμός κυκλοφοριακών προβλημάτων ευνοεί αναμφίβολα το φυσικό περιβάλλον, ενώ συγχρόνως βελτιώνει τις συνθήκες διαβίωσης των πολιτών. Τούτο αποτελεί εξάλλου το βασικό ζητούμενο για κάθε στοιχειωδώς σοβαρή οικιστική και πολεοδομική πολιτική.

Επομένως, η σχετική δικαιική στάθμιση είναι εν προκειμένω προεχόντως ενδοπεριβαλλοντική, αφού τα διακυβευόμενα αγαθά αφορούν το οικιστικό και το φυσικό περιβάλλον. Η αρχή της αναλογικότητας, όπως αυτή νοείται στο πλαίσιο της βιώσιμης ανάπτυξης, επιβάλλει νομίζουμε διαφορετική λύση από αυτή που υιοθέτησε στην εξεταζόμενη απόφαση το Συμβούλιο της Επικρατείας, στο βαθμό κυρίως που η ταυτόχρονη χρήση του χώρου τόσο ως χώρου πρασίνου – πλατείας όσο και ως υπόγειου σταθμού στάθμευσης μπορεί να αποδεχθεί τόσο τεχνικά εφικτή όσο και πολεοδομικά πρόσφορη.

Το σημαντικότερο ίσως ζήτημα που ανακύπτει από την απόφαση αφορά τα όρια του ακυρωτικού ελέγχου. Θα μπορούσε έτσι με την ευκαιρία αυτή να αναρωτηθεί κανείς ως που μπορεί να φθάσει ο ακυρωτικός έλεγχος προκειμένου αφενός να μην υπεισέλθει σε τεχνικές κρίσεις –όπως λ.χ. αν ο υπόγειος χώρος στάθμευσης αναιρεί τη χρήση του χώρου ως πράσινου και πλατείας-, αφετέρου δε να μην διολισθήσει σε έλεγχο σκοπιμότητας. Και στις δύο περιπτώσεις, η υπέρβαση των ορίων είναι συνταγματικά ανεπίτρεπτη. Δεν πρέπει άλλωστε να παραβλέπεται ότι με την αναθεώρηση του 2001 προστέθηκε, για προφανείς λόγους, αν και αυτονόητη κατ’ αρχήν, διάταξη, σύμφωνα με την οποία: «Οι σχετικές τεχνικές επιλογές και σταθμίσεις γίνονται κατά τους κανόνες της επιστήμης». Η εν λόγω διάταξη περιλαμβάνεται στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. και αφορά το οικιστικό περιβάλλον και κυρίως την πολεοδόμηση. Η υποκατάσταση της διοίκησης από το Συμβούλιο της Επικρατείας, εφόσον στοιχειοθετείται, δεν είναι θεμιτή.

[1] Βλ. ιδίως Σ.τ.Ε. 288/2003, η οποία παρουσιάζεται και σχολιάζεται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου στο δικτυακό τόπο: www.nomosphysis,org.gr. Πρβλ. επίσης Σ.τ.Ε. 604/2002, καθώς και Π.Ε. 355/2001 και 258/2001.

[2] Με την Σ.τ.Ε. 554/2000 κρίθηκε χαρακτηριστικά ότι με το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ. «επιτάσσεται ο ορθολογικός χωροταξικός και πολεοδομικός σχεδιασμός με σκοπό να εξυπηρετηθή η λειτουργικότητα των οικισμών και, εντεύθεν, να εξασφαλισθούν οι καλύτεροι δυνατοί όροι διαβιώσεως… Η μεταβολή της λειτουργίας του οικισμού, που συνεπάγεται και τη μεταβολή των όρων διαβιώσεως εντός αυτού, επιτρέπεται μετά την έναρξη ισχύος του Συντάγματος να γίνει με νόμο ή με διοικητική πράξη μόνο προκειμένου οι όροι αυτοί να βελτιωθούν. Δεν είναι επομένως επιτρεπτή και η έμμεση μεταβολή της λειτουργίας ενός οικισμού εφ’ όσον συνεπάγεται την επιδείνωση των όρων διαβιώσεως σε αυτόν και η οποία μπορεί να γίνει με την παρεμπόδιση της λειτουργικότητάς του και, ειδικότερα, με τη νόθευση των υφισταμένων και σύμφωνων προς τη λειτουργία του χρήσεων ή την προσθήκη στις ανωτέρω χρήσεις άλλων που δεν είναι σύμφωνες προς τη λειτουργία του. Για τον αυτό λόγο οποιαδήποτε επέκταση του οικισμού είναι κατ’ αρχήν επιτρεπτή υπό την προϋπόθεση ότι δεν μεταβάλλεται επί το δυσμενέστερον η λειτουργία του». Το κρίσιμο, βέβαια, εν προκειμένω ζήτημα είναι η διαπίστωση του πότε μια μεταβολή οδηγεί σε επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος. Η διαπίστωση αυτή ανήκει, ασφαλώς, κατά προτεραιότητα στον κοινό νομοθέτη και τη διοίκηση. Ωστόσο, εισχωρεί, όχι σπάνια το Σ.τ.Ε., κατά τον σχετικό έλεγχο νομιμότητας, και στη σκοπιμότητα των μεταβολών αυτών ή στον έλεγχο τεχνικών κρίσεων.

[3] Βλ. ιδίως Σ.τ.Ε. 2002/2003 Ολομ., 1528/2003, Ολομ., 406/2003, 288/2003, οι οποίες παρουσιάζονται και σχολιάζονται από τον Απ. Παπακωνσταντίνου στο δικτυακό τόπο: www.nomosphysis,org.gr.

[4] Όπ.π. (σημ. 2).

[5] Όπ.π. (σημ. 2).

[6] Επομένως, σε περίπτωση μετατροπής ενός κοινόχρηστου χώρου πρασίνου, ακόμη και αν αυτή πραγματοποιείται για ορισμένο έργο δημοσίου ενδιαφέροντος, είναι υποχρεωτική η «αναπλήρωση» του χώρου αυτού από άλλον χώρο, ο οποίος πρέπει, προκειμένου να είναι η ανωτέρω μετατροπή συνταγματικά θεμιτή, να χαρακτηρίζεται «χώρος πρασίνου» και, μάλιστα, «κοινόχρηστος χώρος πρασίνου». Το τελικό ισοζύγιο, έτσι, που προκύπτει από την «οικιστική αναδιάταξη» πρέπει να μην αποβαίνει σε βάρος των κοινόχρηστων χώρων πρασίνου. Με άλλα λόγια, επιβάλλεται η ενλόγω «οικιστική ανάπλαση» να είναι, για να χρησιμοποιήσουμε όρους της θεωρίας των παιγνίων, ανάπλαση μηδενικού ή θετικού αθροίσματος, σε καμία, όμως, περίπτωση αρνητικού αθροίσματος.

[7] Κριτική της αρχής του «περιβαλλοντικού ισοζυγίου» από τη σκοπιά του Συντάγματος επιχειρεί ο Απ. Παπακωνσταντίνου, ό.π. (σημ. 2).

[8] Σημειώνεται ότι με τη Σ.τ.Ε. 288/2003 (όπ.π., σημ. 2) είχε κριθεί ότι δεν είναι επιτρεπτή η χρήση των χώρων πρασίνου για πολιτιστικούς και αθλητικούς σκοπούς.

 

Σ.τ.Ε. 1805/2005, Τμ. Ε΄

[Σύριγγα Σύρου]

Πρόεδρος: Π. Πικραμμένος, Σύμβουλος
Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος
Ημερομηνία δημοσίευσης: 15.06.2005

Αιολικοί σταθμοί παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας. Η αρμοδιότητα έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για την κατασκευή και λειτουργία αιολικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, οποιασδήποτε ισχύος, εντός περιοχών που περιλαμβάνονται στο Δίκτυο Natura 2000 ανήκει στον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

Βασικές σκέψεις

«… Κατά την έννοια των διατάξεων αυτών [άρθρο 1 παρ. 2 και 3 του ν. 2647/1998], ερμηνευόμενων ενόψει του σκοπού στον οποίο αποβλέπουν, δηλαδή της διαφυλάξεως υπέρ της κεντρικής διοικήσεως, κατά τρόπο ενιαίο, της αρμοδιότητος περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως δραστηριοτήτων που εμπίπτουν σε οικολογικά ευαίσθητες περιοχές, η αρμοδιότητα εγκρίσεως των περιβαλλοντικών όρων κατασκευής και λειτουργίας αιολικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας, οποιασδήποτε ισχύος, εντός περιοχών που περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, στο Δίκτυο Natura 2000 ανήκει στον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ…».

Σχόλιο

Αποτελεί πλέον κοινό τόπο ότι η παραγωγή ενέργειας, ιδίως ηλεκτρικής, από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας (Α.Π.Ε.), όπως είναι η αιολική και η ηλιακή, αποτελεί εν πολλοίς μονόδρομο για τη διασφάλιση στο μέλλον αφενός της κάλυψης των ενεργειακών αναγκών και αφετέρου της προστασίας του περιβάλλοντος. Μετά μάλιστα την πρόσφατη αλματώδη άνοδο των διεθνών τιμών του πετρελαίου γίνεται συνείδηση ότι η ευρύτερη αξιοποίηση των Α.Π.Ε. επιβάλλεται εκτός από την αρχή της περιβαλλοντικής αειφορίας (άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.) και από την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρα 106 παρ. 1 και 24 Συντ.), αφού εναρμονίζεται καλύτερα με την τελολογία και την πεμπτουσία τους: Από τη μια πλευρά, οδηγεί σε περιορισμό της κατανάλωσης των μη ανανεώσιμων –και γι’ αυτό ανελαστικών- πηγών ενέργειας (λ.χ. πετρέλαιο, λιγνίτης, πυρηνική ενέργεια), οι οποίες συνεπάγονται την εκπομπή επιβλαβών για το περιβάλλον ρύπων, όπως είναι ιδίως το διοξείδιο του άνθρακα και, συνακόλουθα, στην επιδείνωση βλαβερών συνεπειών (τρύπα όζοντος, φαινόμενο θερμοκηπίου κ.ο.κ.). Από την άλλη, επιτρέπει μια ανάπτυξη κυριολεκτικά βιώσιμη, αφού περιορίζει συχνά το συνολικό οικονομικό κόστος παραγωγής ενέργειας και διασφαλίζει αέναη και χωρίς περιορισμούς -λόγω σπανιότητας και εξαντλησιμότητας των πόρων- οικονομική μεγέθυνση.

Επομένως, η χρήση των Α.Π.Ε. αποτελεί, υπό τα σημερινά τεχνολογικά δεδομένα, βασική λύση για την κάλυψη τόσο μεσοπρόθεσμα όσο και μακροπρόθεσμα των ενεργειακών αναγκών της ανθρωπότητας, η οποία είναι ταυτόχρονα φιλική στο περιβάλλον και οικονομικά συμφέρουσα. Με τα χαρακτηριστικά αυτά, οι Α.Π.Ε. αναμένεται να επεκταθούν στην αγορά ενέργειας τις προσεχείς δεκαετίες. Άμεση και επείγουσα προτεραιότητα των εθνικών κυβερνήσεων είναι λοιπόν η χάραξη αναπτυξιακών προγραμμάτων για την αξιοποίησή τους.

Η Ελλάδα είναι μεταξύ των χωρών που γενικά ευνοούνται λόγω κλιματολογικών και εδαφολογικών συνθηκών, οι οποίες καθιστούν δυνατή την κάλυψη των ενεργειακών αναγκών από ανανεώσιμες πηγές ή, ακόμη, επιτρέπουν αναπτυξιακές στρατηγικές που θα βασίζονται στις εξαγωγές ενέργειας από Α.Π.Ε. ή και σχετικής τεχνογνωσίας στον ευρύτερο γεωγραφικό χώρο μας. Κάθε στοιχειωδώς σοβαρή αναπτυξιακή πολιτική του κράτους, που θέλει να ανταποκρίνεται κυριολεκτικά στο όνομά της, δεν μπορεί λοιπόν παρά να βασίζεται στην παραδοχή αυτή. Τούτο επιβάλλουν άλλωστε οι συνταγματικές αρχές της βιώσιμης ανάπτυξης και της αειφορίας, που προσανατολίζουν αλλά και οριοθετούν κάθε συναφή δημόσια δράση.

Ενώ όμως οι ανωτέρω θέσεις θεωρούνται σήμερα πλέον περίπου αυτονόητες[1],[2], το Συμβούλιο της Επικρατείας επιδεικνύει μια μάλλον επιφυλακτική, αν όχι ορισμένες φορές εχθρική, στάση απέναντι στις Α.Π.Ε., με χαρακτηριστικότερο ίσως παράδειγμα τη νομολογία του για τους αιολικούς σταθμούς[3]. Στη νομολογία αποδίδεται κατά κοινή ομολογία, σε σημαντικό βαθμό η συγκριτικά πενιχρή ανάπτυξή τους στη χώρα μας.

Σε γενικές γραμμές, η σχετική νομολογία του Σ.τ.Ε. αντιμετωπίζει τις Α.Π.Ε. σαν να επρόκειτο για απλές οικονομικές επενδύσεις, οι οποίες βρίσκονται μάλιστα σε σύγκρουση με το περιβάλλον. Ο γνωστός «περιβαλλοντικός πατριωτισμός» που επιδεικνύει το Δικαστήριο τις τελευταίες δύο δεκαετίες[4] μετατρέπεται, αντί σε σύμμαχο και αρωγό, σε φραγμό ουσιαστικά για τις Α.Π.Ε. Έτσι, η στρεβλή αυτή πρόσληψη της σχέσης περιβάλλοντος – Α.Π.Ε., η οποία δεν συνάδει ούτε με τα σύγχρονα τεχνολογικά δεδομένα ούτε με την κοινωνικοοικονομική πραγματικότητα που βιώνουμε, τείνει να αντιστρέψει τα συγκριτικά πλεονεκτήματα που προσφέρουν, με κίνδυνο να υπάρξουν κρίσιμες υστερήσεις στον ενεργειακό εκσυγχρονισμό της χώρας.

Είναι χαρακτηριστικό ότι η σχετική νομολογία αποφεύγει να αντιμετωπίσει τις σχετικές σταθμίσεις μεταξύ των διακυβευόμενων κάθε φορά αγαθών όχι ως αμιγώς, ή έστω προεχόντως, «ενδοπεριβαλλοντικές». Τις προσλαμβάνει αντίθετα σε μια συγκρουσιακή διάσταση στο κλασικό ανταγωνιστικό δίπολο «οικονομική ανάπτυξη»/ «προστασία περιβάλλοντος», όπου η έκβαση των βασικών δικαιοπολιτικών διακυβευμάτων είναι εν πολλοίς δεδομένη[5]. Κατά τον τρόπο αυτό, κάθε περιθώριο για μια σύμφωνη με τις αρχές της αειφορίας και της βιώσιμης ανάπτυξης ερμηνεία προς όφελος των Α.Π.Ε. αποβαίνει εξαιρετικά δυσχερής. Οι Α.Π.Ε., ως όψεις αποκλειστικά της οικονομικής ανάπτυξης, «θυσιάζονται» στο βωμό μιας στρεβλής πρόσληψης της αρχής της αειφορίας.

Η εξεταζόμενη απόφαση ίσως να μην αποτελεί το χαρακτηριστικότερο παράδειγμα για τη σχετική νομολογία. Είναι όμως ενδεικτική για τη γενικότερη στάση του Δικαστηρίου. Συγκεκριμένα, προβαίνει σε μια διορθωτική ερμηνεία των διατάξεων του νόμου που υπαγάγουν την αρμοδιότητα έγκρισης περιβαλλοντικών όρων για την εγκατάσταση και λειτουργία αιολικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στους οικείους Νομάρχες ή Περιφερειάρχες, ανάλογα με την ισχύ του σταθμού και μέχρις ενός ορίου ισχύος (50 MW), ενώ περιλαμβάνονται ειδικές προβλέψεις για τις«οικολογικά ευαίσθητες περιοχές» (Ramsar, Natura 2000, εθνικοί δρυμοί, αισθητικά δάση και διατηρητέα μνημεία της φύσης). Σύμφωνα με την ερμηνευτική προσέγγιση που επιχειρεί το Σ.τ.Ε. η εν λόγω αρμοδιότητα ανήκει, εφόσον πρόκειται για οικολογικά ευαίσθητη περιοχή στον Υπουργό ΠΕΧΩΔΕ, ανεξάρτητα από την ισχύ του σταθμού. Με το σκεπτικό αυτό ακυρώνεται σχετική νομαρχιακή απόφαση για την εγκατάσταση και λειτουργία αιολικού σταθμού μικρής ισχύος (2,64 MW), αφού η σχετική έκταση βρίσκεται εντός των ορίων ευρύτερης περιοχής που έχει προταθεί για ένταξη στο Δίκτυο Natura 2000.

Κρίσιμο είναι εδώ το γεγονός ότι η διορθωτική ερμηνεία δεν επιχειρείται με αναγωγή στο Σύνταγμα, που ενδεχομένως θα τη δικαιολογούσε, αλλά με επίκληση του «σκοπού» των επίμαχων διατάξεων, ο οποίος είναι «η διαφύλαξη υπέρ της κεντρικής διοικήσεως, κατά τρόπο ενιαίο, της αρμοδιότητας περιβαλλοντικής αδειοδοτήσεως δραστηριοτήτων σε οικολογικά ευαίσθητες περιοχές». Ο ενδοπεριβαλλοντικός χαρακτήρας των σταθμίσεων προβάλλει μόνον ακροθιγώς, ενώ η συνεκτίμηση των περιβαλλοντικών πλεονεκτημάτων των αιολικών σταθμών δεν φαίνεται να εντάσσεται, όπως επιβάλλεται, στο στάδιο των in concreto δικαιικών σταθμίσεων.

 

[1] Βλ. Γ. Παπαδημητρίου/Απ. Παπακωνσταντίνου, Αναμόρφωση του νομοθετικού πλαισίου για τις Α.Π.Ε. και διαμόρφωση βέλτιστων πρακτικών ιδίως για τα αιολικά πάρκα, www.nomosphysis.org.gr (Ιούλιος 2004), Π. Πατρώνου/Β. Καραγεώργου/Α. Παπαπετρόπουλου, Διεθνείς και κοινοτικές δεσμεύσεις της Ελλάδας για την προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, www.nomosphysis.org.gr (Ιούλιος 2004), Απ. Παπακωνσταντίνου, Το νομικό καθεστώς των Ανανεώσιμων Πηγών Ηλεκτρικής Ενέργειας, www.nomosphysis.org.gr (Ιούλιος 2004), Ε.-Μ. Χατζηγεωργίου, Διοικητική πρακτική και νομοθετικά εμπόδια στην ανάπτυξη των Α.Π.Ε., νομολογιακά παραδείγματα – Προτάσεις, Ενέργεια και Δίκαιο, τ. 3/2005, σ. 54 επ.

[2] Σημειώνεται ότι με την οδηγία 2001/77/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 27ης Σεπτεμβρίου 2001 θεσπίζονται στην κοινοτική έννομη τάξη ρυθμίσεις για την προαγωγή της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από Α.Π.Ε. στην εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Όπως αναφέρεται στο Προοίμιο της οδηγίας «Η Κοινότητα αναγνωρίζει την ανάγκη της προαγωγής των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας ως μέτρου προτεραιότητας, δεδομένου ότι η εκμετάλλευσή τους συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος και τη βιώσιμη ανάπτυξη. Επιπλέον, αυτή η εκμετάλλευση μπορεί επίσης να δημιουργήσει τοπικές θέσεις απασχόλησης, να έχει θετικό αντίκτυπο στην κοινωνική συνοχή, να συμβάλλει στην ασφάλεια του εφοδιασμού και να επιτρέψει την ταχύτερη επίτευξη των στόχων του Κυότο». Επισημαίνεται, ωστόσο, στο προοίμιο της οδηγίας ότι «είναι πολύ νωρίς για να αποφασισθεί ένα ευρύ κοινοτικό πλαίσιο σχετικά με τα συστήματα στήριξης, λόγω της περιορισμένης πείρας από τα εθνικά συστήματα και του σχετικά μικρού σημερινού μεριδίου στην Κοινότητα της ηλεκτρικής ενέργειας, η οποία παράγεται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, και η οποία επιδοτείται».

Σύμφωνα, εξάλλου, με το άρθρο 3: «Τα κράτη μέλη λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα για την προώθηση της αύξησης της κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας η οποία παράγεται από ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, σύμφωνα με τους εθνικούς ενδεικτικούς στόχους…». Σημειώνεται, ακόμη, ότι με το άρθρο 6 τα κράτη μέλη αναλαμβάνουν την υποχρέωση να περιορίσουν τα κανονιστικά και τα μη κανονιστικά εμπόδια στην αύξηση παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από Α.Π.Ε. και να απλοποιήσουν τη συναφή διοικητική διαδικασία αδειοδότησης. Σημειώνεται, τέλος, ότι σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας αυτής, τα κράτη μέλη θέτουν σε ισχύ τις αναγκαίες νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές διατάξεις για να συμμορφωθούν με την εν λόγω οδηγία το αργότερο στις 27 Οκτωβρίου 2003. Βλ. σχετικά Π. Πατρώνου/Β. Καραγεώργου/Α. Παπαπετρόπουλου, Διεθνείς και κοινοτικές δεσμεύσεις της Ελλάδας για την προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, ό.π. (σημ. 1).

Εξάλλου, και το Πρωτόκολλο του Κυότο στη Σύμβαση – πλαίσιο των Η.Ε. για την αλλαγή του κλίματος, το οποίο κυρώθηκε από την Ελλάδα με το ν. 3017/2002 (ΦΕΚ Α΄ 117), περιλαμβάνει αναφορές για τις Α.Π.Ε. Σύμφωνα, έτσι, με το άρθρο 2 παρ. 1 περίπτ. iv κάθε συμβαλλόμενο κράτος υποχρεούται να εφαρμόσει και να αναπτύξει πολιτικές και μέτρα σύμφωνα με τις εθνικές συνθήκες για την «προώθηση, έρευνα, ανάπτυξη και αύξηση της χρήσης νέων και ανανεώσιμων μορφών ενέργειας, τεχνολογίες δέσμευσης του διοξειδίου του άνθρακα, καθώς και προηγμένων και καινοτόμων αξιόπιστων τεχνολογιών φιλικών προς το περιβάλλον». Αξίζει να σημειωθεί ότι το σύνολο των διατάξεων του Πρωτοκόλλου είναι αρθρωμένο γύρω από τον στόχο του περιορισμού της εκπομπής αερίων που συμβάλλουν στην εμφάνιση του φαινομένου του θερμοκηπίου. Βλ. σχετικά Π. Πατρώνου/Β. Καραγεώργου/Α. Παπαπετρόπουλου, Διεθνείς και κοινοτικές δεσμεύσεις της Ελλάδας για την προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας, όπ.π. (σημ. 1)

[3] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το νομικό καθεστώς των Ανανεώσιμων Πηγών Ηλεκτρικής Ενέργειας, όπ.π. (σημ. 1). Πρβλ. Σ.τ.Ε. 2569/2004, 172-174/2003, 1322/2001, 1324/2001, 2526/2000, 2528/2000.

[4] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικο-πολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση, τ. 3 (1997), σελ. 573 επ.

[5] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, όπ.π. (σημ. 4).

Σ.τ.Ε. 1933/2005, Τμ. Ε΄

Πρόεδρος: Π.Ν. Φλώρος, Σύμβουλος
Εισηγητής: Αθ. Ράντος, Σύμβουλος
Ημερομηνία δημοσίευσης: 27.06.2005

Ανάκληση διοικητικών πράξεων. «Όμοιες πράξεις». Παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας. Μεταφορά συντελεστή δόμησης. Σε περίπτωση που με αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για το λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονιστική πράξη που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εφόσον υποβληθεί σχετική αίτηση εντός ευλόγου χρόνου από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Μη νόμιμη η παράλειψη της διοίκησης να ανακαλέσει τίτλους μεταφοράς συντελεστή δόμησης, οι οποίοι έχουν ως έρεισμα αντισυνταγματικές διατάξεις. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

Βασικές σκέψεις

«… 3. Επειδή, η υπόθεση εισήχθη αρχικώς ενώπιον του Ε΄ Τμήματος του Συμβουλίου της Επικρατείας το οποίο, με την υπ’ αριθμ. 1032/2003 απόφασή του, αφού έκρινε ότι με την αίτηση ακυρώσεως η ακύρωση της αρνήσεως της Διοικήσεως να ανακαλέσει το προεδρικό διάταγμα που αναφέρεται στην προηγούμενη σκέψη παρέπεμψε, εν όψει της σπουδαιότητος ανακύψαντος ζητήματος, το ζήτημα αυτό προς επίλυση στην Ολομέλεια του Δικαστηρίου. Είδη μετά την επίλυση του ανωτέρω ζητήματος με την υπ’ αρίθ 2177/2004 απόφαση της Ολομελείας, η υπόθεση επανεισάγεται ενώπιον του Τμήματος προς οριστική κρίση.

4. Επειδή, με την ως άνω απόφαση της Ολομελείας έγινε δεκτό ότι κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχε εφαρμογή, εφ’ όσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει κατ’ αρχήν, υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, για τις οποίες έχει παρέλθει η κατά νόμο προθεσμία προσβολής ή που έχουν προσβληθεί ανεπιτυχώς: Στις περιπτώσεις όμως κατά ης οποίες μια αμετάκλητη δικαστική απόφαση ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη για τον λόγο ότι στηρίχθηκε σε διάταξη αντίθετη προς υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου ή σε κανονική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα, η αρχή αυτή κάμπτεται για τις λοιπές ομοίου περιεχομένου ατομικές διοικητικές πράξεις οι οποίες έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη, εφ’ όσον για την ανάκλησή τους υποβληθεί στην Διοίκηση αίτηση σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής αποφάσεως του δικαστηρίου, από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον Στην περίπτωση αυτή, η Διοίκηση είναι υποχρεωμένη να επανεξετάσει την νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμομένης από τον νομοθέτη διακριτικής ευχερείας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της; κατ’ εκτίμηση των λόγω υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της.

Τυχόν δε παράλειψη της Διοικήσεως να ανακαλέσει, υπό τις ανωτέρω προϋποθέσεις, την παράνομη πράξη της τεκμαιρόμενη με την άπρακτη πάροδο τριμήνου από την υποβολή τη αιτήσεως του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλομένης νόμιμη ενέργειας, προσβλητή με αίτηση ακυρώσεως κατά το άρθρο 45 παρ. 4 του π. δlτος 18/1989.

5. Επειδή, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 1071, 1846/1994 Ολομ. κ.α.), ΟΙ διατάξεις του άρθρου 2 του ν. 880/1979 «Περί καθορισμού ανωτάτου ορίου συντελεστού δομήσεως, εισαγωγής του θεσμού μεταφοράς συντελε­στού δομήσεως και ετέρων τινών διαρρυθμίσεων της πολεοδομικής νομο­θεσίας». (Α’ 58) και των εκδοθέντων κατ’ εξουσιοδότηση του νόμου αυτού π.δ. 470/1979 «Περί του μετασχηματισμού των συντελεστών δομήσεως εις εμβαδά κατά. την, εφαρμογήν του ν. 880/1979» (Α’ 138) και π.δ. 510/1979 «Περί ρυθμίσεως, θεμάτων μεταφοράς συντελεστού δομήσεως κατά το ν. 880/1979 (Α΄154) όπως τροποποιήθηκαν μεταγενέστερα, αντίκειται στο άρθρο 24 παρ. 2 του Συντάγματος και για το και για το λόγο αυτόν είναι στο σύνολό τους αντισυνταγματικές και ανίσχυρες, το αυτό ισχύει και για τις μεταγενέστερες σχετικές διατάξεις του ν. 23000/1995, Α΄ 69 (ΣτΕ Ολομ, 6070/1996). Εξ’ άλλου όπως έχει επίσης κριθεί (ΣτΕ 4301/1997), η διάταξη της παραγρ. 2 του άρθρου του αυτού Ν. 23000/1995, κατά την οποία εξακολουθούν να ισχύουν τίτλοι μεταφοράς συντελεστή δόμησης που έχουν εκδοθεί πριν από την ισχύ του νόμου αυτού, εάν έχει την έννοια ότι κυρώνονται τίτλοι στηριζόμενοι σε αντισυνταγματικές διατάξεις, είναι επίσης ανίσχυρη ως αντικείμενη στο Σύνταγμα.

6. Επειδή, εν προκειμένω, με το από 30.3.1990 π.δ., το οποίο εκδόθηκε με βάση τις ως άνω διατάξεις του άρθρου 2 του ν. 880/1979, του π.δ. 470/1979 και του π.δ. 510/1979, εγκρίθηκε η μεταφορά συντελεστή δόμησης ρυμοτομούμενου ακινήτου κειμένου εντός του ρυμοτομικού σχεδίου του Δήμου Καλαμαριάς του Νομού Θεσσαλονίκης, του oπoίου φέρονται ως συνιδιοκτήτες οι αιτούντες, (άρθρο 1), και εγκρίθηκε η μεταφορά συντελεστή δόμησης. Ακολούθως, με το εκδοθέν κατ’ επίκληση των ίδιων διατάξεων από 27.4.1991 π.δ. εγκρίθηκε η πραγματοποίηση μέρους της μεταφοράς συντελεστή δόμησης που είχε εγκριθεί με το προηγούμενο π.δ. (άρθρο 1) και εγκρίθηκε η χορήγηση νέου τίτλου μεταφοράς συντελεστή δόμησης σε αντικατάσταση των αρχικά χορηγηθέντων (άρθρο 2). Οι αιτούντες με την από 5.3.1998 αίτησή τους, η οποία απεστάλη τα­χυδρομικώς στο Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων, ζήτησαν την ακύρωση των ως άνω χορηγηθέντων και μη υλο­ποιηθέντων τίτλων μεταφοράς συντελεστή δομήσεως επικαλούμενοι αδυ­ναμία υλοποιήσεώς τους μετά την έκδοση της 6070/1996 αποφάσεως της Ολομελείας του Συμβουλίου της Επικρατείας, με την οποία, εν όψει και των διατάξεων του ν. 2300/1995, με τον οποίο ρυθμίσθηκε εκ νέου η μεταφορά συντελεστή και ορίσθηκε ότι εξακολουθούν να ισχύουν τίτλοι που έχουν εκδοθεί πριν από την ισχύ του (άρθρο 21 παρ. 2), κρίθηκε ότι δεν υφίσταται ειδική συνταγματική πρόβλεψη, στην οποία να μπορεί να στηριχθεί ο θεσμός της μεταφοράς συντελεστή δόμησης για την περί­πτωση των ρυμοτομούμενων ακινήτων και, επομένως, δεν μπορεί να θεω­ρηθεί ανεκτή κατά το Σύνταγμα η θέσπιση από μέρους του νομοθέτη ει­δικού τρόπου αποζημίωσης των παραπάνω ιδιοκτητών μέσω της μεταφοράς συντελεστή δόμησης. ­Η αίτηση αυτή απερρίφθη σιωπηρώς με την άπρακτη πάροδο, τριμήνου από την υποβολή της. Η απόρριψη, όμως, αυτή του αιτήματος για: ανάκληση των τίτλων μεταφοράς συντελεστή, οι οποίοι εκδόθηκαν σε εφαρμογή του ανωτέρω κανονιστικού διατάγματος περί εγκρίσεως μεταφοράς συντελεστή δόμησης και οι οποίοι έχουν εκτελεστό χαρακτήρα, συνιστά παραδεκτώς προσβλητή άρνηση της Διοικήσεως. Εξ άλλου, σύμφωνα με όσα αναφέρονται σε προηγούμενη σκέψη, η άρνηση αυτή δεν είναι νόμιμη, εν όψει της διαπιστωθείσας με αποφάσεις του συμβουλίου της Επικρατείας αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του ν. 880/1979 και του ν. 2300/1995, στους οποίους στηρίζεται η έκδοση και η νομιμότητα των τίτλων, και του γεγονότος ότι η σχετική αίτηση έχει κατατεθεί μέσα σε εύλογο χρόνο από τη δημοσίευση των ανωτέρων αποφάσεων, δεν προκύπτει δε ούτε η Διοίκηση προέβαλε με τις υποβληθείσες στο Δικαστήριο απόψεις της ότι αποκτήθηκαν καλοπίστως δικαιώματα τρίτων, αφού, μάλιστα, το αίτημα υπεβλήθη από τους ίδιους του δικαιούχους μη υλοποιηθέντων τίτλων…».

Σχόλιο

Η απόφαση εκδόθηκε μετά την παραπεμπτική 2177/2004 απόφαση της Ολομέλειας του Δικαστηρίου, η οποία αποτελεί μια από τις σημαντικότερες που έχει εκδώσει τα τελευταία έτη[1], αφού με αυτήν επιλύεται ένα από τα σπουδαιότερα ίσως, τόσο από δογματική όσο και από πρακτική άποψη, ζητήματα που απασχόλησαν τη θεωρία και τη νομολογία επί σειρά ετών: την υποχρέωση δηλαδή της Διοίκησης να ανακαλέσει ατομικές διοικητικές πράξεις «όμοιες» με ακυρωθείσα πράξη[2].

Ως το έτος 1995 γινόταν δεκτό στη νομολογία του Σ.τ.Ε. ότι, κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η Διοίκηση έχει απλώς ευχέρεια και όχι υποχρέωση να ανακαλεί παράνομες ατομικές διοικητικές πράξεις, εκτός εάν τέτοια υποχρέωση επιβάλλεται βάσει κανόνα δικαίου ή αν η ανάκληση είναι αναγκαία για τη συμμόρφωση προς ακυρωτική δικαστική απόφαση (πρβλ. ενδεικτικά Σ.τ.Ε. 712/1936, 264/1951, 1801/1958, 1662/1959, 1886/1961, 2282/1992 Ολομ. κ.ά.). Κάμψη της γενικής αυτής αρχής είχε γίνει δεκτή μόνο για ορισμένες περιπτώσεις κοινωνικής ασφαλίσεως (Σ.τ.Ε. 3042/1970) και απαλλοτριώσεων (Σ.τ.Ε. 1448/1978, 5084/1987, 1240/1979)[3].

Ρωγμή στην ανωτέρω νομολογία επέφερε η Σ.τ.Ε. 3944/1995[4], το σκεπτικό της οποίας ακολούθησαν σε γενικές γραμμές οι Σ.τ.Ε. 370/1997 και 1032/2003. Η νομολογιακή στροφή ολοκληρώνεται και παγιώνεται με τις προαναφερόμενες Σ.τ.Ε. Ολομ. 2176/2004 και 2177/2004[5]. Με αυτές αναγνωρίζεται εξαίρεση από τη γενική αρχή του διοικητικού δικαίου ότι η Διοίκηση δεν υποχρεούται να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της, εφόσον συντρέχουν οι κάτωθι προϋποθέσεις:

α) Έκδοση αμετάκλητης δικαστικής απόφασης με την οποία ακυρώνεται ατομική διοικητική πράξη.

β) Η ακυρωθείσα πράξη να έχει ως έρεισμα κανόνα δικαίου που είναι αντίθετος προς υπέρτερης τυπικής ισχύος ή σε κανονιστική πράξη της Διοικήσεως που δεν έχει νόμιμο εξουσιοδοτικό έρεισμα. Ο κανόνας δικαίου στον οποίο στηρίχθηκε η ακυρωθείσα πράξη πρέπει να αντίκειται είτε στο Σύνταγμα, είτε στο ενωσιακό δίκαιο[6], είτε, τέλος, στο διεθνές δίκαιο που ισχύει στο πλαίσιο της εθνικής έννομης τάξης σύμφωνα με το άρθρο 28 παρ. 1 Συντ. Επίσης, είναι δυνατόν να στηρίζεται σε κανονιστική πράξη που δεν έχει καθόλου εξουσιοδοτικό έρεισμα είτε εξεδόθη καθ’ υπέρβαση του ερείσματος αυτού είτε, τέλος, το εν λόγω εξουσιοδοτικό έρεισμα αντίκειται σε υπέρτερης τυπικής ισχύος κανόνα δικαίου. Κάμψη της αρχής δεν δικαιολογείται σε οποιαδήποτε άλλη περίπτωση ακυρώσεως (λ.χ. αναρμοδιότητα, εσφαλμένη ερμηνεία του νόμου, υπέρβαση άκρων ορίων της διακριτικής ευχέρειας, κατάχρηση εξουσίας κ.ά.).

γ) Ομοιότητα περιεχομένου των ατομικών πράξεων. Πρέπει να πρόκειται για ατομικές πράξεις με ταυτότητα περιεχομένου, δηλαδή με πλήρη ομοιότητα περιεχομένου και όχι απλά συναφείς πράξεις[7].

δ) Οι όμοιες πράξεις να έχουν εκδοθεί με βάση την ίδια διάταξη.

ε) Να έχει υποβληθεί στη διοίκηση αίτηση για ανάκληση «όμοιας» ατομικής διοικητικής πράξης. Επομένως, δεν υπάρχει υποχρέωση της διοίκησης για αυτεπάγγελτη ανάκληση της όμοιας πράξης.

στ) Η αίτηση να υποβληθεί σε εύλογο χρόνο μετά τη δημοσίευση της ακυρωτικής απόφασης του δικαστηρίου.

ζ) Η αίτηση να υποβληθεί από πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον. Η έννοια του εννόμου συμφέροντος ταυτίζεται εδώ, κατά την ορθότερη άποψη, με το έννομο συμφέρον που έχει το πρόσωπο για την άσκηση αιτήσεως ακυρώσεως κατά της πράξεως που επιβάλλεται να ανακληθεί[8].

Εφόσον συντρέχουν σωρευτικά οι ανωτέρω προϋποθέσεις, η διοίκηση είναι υποχρεωμένη να «επανεξετάσει τη νομιμότητα της πράξεως και να προχωρήσει στην ανάκλησή της, εντός του πλαισίου της απονεμόμενης από το νομοθέτη διακριτικής ευχέρειας ή δεσμίας αρμοδιότητος για την έκδοσή της, κατ’ εκτίμηση των λόγων υπερτέρου δημοσίου συμφέροντος που τυχόν επιβάλλουν ή αποκλείουν την ανάκλησή της, της ανάγκης προστασίας δικαιωμάτων τρίτων που εκτήθησαν καλοπίστως από την εφαρμογή της και του χρόνου που διέρρευσε από την έκδοσή της»[9].

Με την εξεταζόμενη απόφαση κρίθηκε ότι η διοίκηση είχε δεσμία αρμοδιότητα να ανακαλέσει, μετά από σχετική αίτηση των ενδιαφερομένων, τίτλους μεταφοράς συντελεστή δόμησης, αφού είχαν θεμελιωθεί σε διατάξεις οι οποίες κρίθηκαν από το Δικαστήριο αντισυνταγματικές[10]. Επομένως, η άρνησή της να τους ανακαλέσει συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας.

[1] Όμοια είναι η Σ.τ.Ε. Ολομ. 2176/2004, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 80.

[2] Βλ. Κ. Γιαννακόπουλου, Η υποχρέωση ανάκλησης ατομικών διοικητικών πράξεων «όμοιων» με ακυρωθείσα πράξη, 1998, Π. Λαζαράτου, Η επέκταση των αντικειμενικών ορίων του δεδικασμένου επί «ομοίων» πράξεων στο ελληνικό δίκαιο, Χρ. Μουκίου, Η επέκταση του ακυρωτικού αποτελέσματος στις «όμοιες» πράξεις κατά το γαλλικό και το ελληνικό δίκαιο. (Σκέψεις με αφορμή το διάταγμα της 28.11.1983 στη Γαλλία), ΔιΔικ 1994, σ. 15 επ., Απ. Παπακωνσταντίνου, Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. Ολομ. 2176/2004, ΕΔΔΔΔ 2005, σ. 83-89.

[3] Δεν έλειψαν ακόμη προβληματισμοί για την επέκταση του ακυρωτικού αποτελέσματος σε άλλες πράξεις που αφορούν σε τρίτα -σε σχέση με τη δίκη ή την ακυρωθείσα πράξη- πρόσωπα: Βλ. Δ. Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου, Το ζήτημα των υποκειμενικών ορίων του ακυρωτικού δεδικασμένου στο Διοικητικό Δίκαιο, Δ 14, σ. 364 επ. Συναφές είναι και το ζήτημα της υποχρέωσης ανάκλησης παράνομης διοικητικής πράξης λόγω αντίθεσης στο κοινοτικό δίκαιο: Βλ. Π. Λαζαράτου, Προβληματισμοί σχετικά με την ανάκληση παράνομων ευμενών πράξεων στο ευρωπαϊκό δίκαιο, ΔιΔικ 1995, σ. 533 επ.

[4] Σύμφωνα με αυτήν: «Επειδή κατά γενική αρχή του διοικητικού δικαίου, η οποία έχει εφαρμογή εφόσον ο νόμος δεν ορίζει το αντίθετο, η Διοίκηση δεν έχει υποχρέωση να ανακαλεί τις παράνομες πράξεις της. Προκειμένου όμως για διοικητικές πράξεις που στηρίζονται σε διάταξη νόμου, η οποία θεωρήθηκε αντίθετη προς το Σύνταγμα, και επομένως ανίσχυρη, με απόφαση του Συμβουλίου της Επικρατείας ή με αμετάκλητη απόφαση τακτικού διοικητικού δικαστηρίου, με την οποία και ακυρώθηκε άλλη, ομοίου περιεχομένου και ερειδόμενη στην ίδια διάταξη, πράξη της Διοίκησης, η παραπάνω αρχή κάμπτεται εφόσον με την ανάκληση της διοικητικής πράξης δεν θίγονται δικαιώματα που αποκτήθηκαν καλοπίστως από την εφαρμογή ή την εκτέλεσή της, δεδομένου ότι στις περιπτώσεις αυτές η διατήρηση της πράξης δεν δικαιολογείται από την ανάγκη ασφάλειας του δικαίου και σταθερότητας των διοικητικών καταστάσεων, η οποία υπαγορεύει την προαναφερόμενη αρχή, ενώ, αντιθέτως, παραβιάζει εντόνως την αρχή της νομιμότητας της δράσης της Διοίκησης. Στις παραπάνω περιπτώσεις λοιπόν η Διοίκηση έχει την υποχρέωση να ανακαλέσει την πράξη της αν κατατεθεί σχετική αίτηση από φυσικό ή νομικό πρόσωπο που έχει έννομο συμφέρον να υποβάλλει τέτοιο αίτημα και, συνεπώς, η παράλειψή της να προβεί στην ανάκληση, τεκμαιρόμενη με την πάροδο άπρακτου τριμήνου από την υποβολή της αίτησης του ενδιαφερομένου, συνιστά παράλειψη οφειλόμενης ενεργείας, προσβλητή με αίτηση ακύρωσης σύμφωνα με το άρθρο 45 παρ. 4 του π.δ/τος 18/1989».

[5] Σημειώνεται πάντως ότι οι αποφάσεις αυτές της Ολομέλειας περιλαμβάνουν ισχυρή μειοψηφία.

[6] Πρβλ. όμως Κ. Γιαννακόπουλου, όπ.π. (σημ. 2), σ. 75.

[7] Βλ. Κ. Γιαννακόπουλου, όπ.π. (σημ. 2), σ.79, Χρ. Μουκίου, όπ.π. (σημ. 2), σ. 34.

[8] Γενικότερα για το έννομο συμφέρον ως προϋπόθεσης του παραδεκτού της αιτήσεως ακυρώσεως βλ. ενδεικτικά Γλ. Σιούτη, Το έννομο συμφέρον στην αίτηση ακυρώσεως, 1998, Απ. Παπακωνσταντίνου, Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. 324/2001, ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 289 επ.

[9] Η λύση αυτή υιοθετείται σε γενικές γραμμές και στη Γαλλία, όπου έχει καταστεί μάλιστα κανόνας δικαίου. Σύμφωνα με το άρθρο 2 του διατάγματος της 28.11.1983: «Lorsqu’ une décision juridictionnelle devenue définitive émanant des tribunaux administratifs ou du Conseil d’ Etat a prononcé l’ annulation d’ une acte non réglementaire par un motif tiré de l’ illégalité du règlement dont cet acte fait application, l’ autorité compétente est teneu, nonobstant l’ expiration des délais de recours, de baire droit à toute demande ayant un objet identique et fondée sur le même motif, lorsque l’ acte concerné n’ a pas créé de droits au profit des tiers».

[10] Σ.τ.Ε. Ολομ. 6070/1996, καθώς και σειρά μεταγενέστερων αποφάσεών του. Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, Σχόλιο στο Π.Ε. 183/2003, www.nomosphysis.org.gr, όπου και σχετική νομολογία και βιβλιογραφία.

Σ.τ.Ε. 1569/2005, Ολομέλεια

Πρόεδρος: Χρ. Γεραρής
Εισηγητής: Ν. Ρόζος, Σύμβουλος
Ημερομηνία δημοσίευσης: 19.05.2005

Αρχή βιώσιμης ανάπτυξης. Χωροταξικός σχεδιασμός. Λατομεία. Οι διατάξεις του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, οι οποίες επεκτείνουν χρονικά το μεταβατικό καθεστώς για τη λειτουργία λατομείων που βρίσκονται εκτός λατομικών περιοχών αντίκεινται στη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Μειοψηφία ισχυρή. Δεκτή η αίτηση ακυρώσεως.

Βασικές σκέψεις

«…6. Επειδή, με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, το φυσικό και το πολιτιστικό περιβάλλον έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Τα αρμόδια όργανα του Κράτους οφείλουν να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την αποτελεσματική διαφύλαξη των αγαθών αυτών και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό στην οικονομική ή άλλη, ατομική ή συλλογική, δραστηριότητα. Κατά τη λήψη των ανωτέρω μέτρων, τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες, αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευόμενων αντίστοιχων έννομων αγαθών πρέπει να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη (βλ. ΣΕ 3478/00 Ολομ.).

7. Επειδή, περαιτέρω, από τις διατάξεις του άρθρου 24, καθώς και των άρθρων 79 παρ. 8 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός ανατίθεται στην Πολιτεία, που οφείλει να θεσπίζει τις αναγκαίες ρυθμίσεις ώστε να διασφαλίζεται η προστασία του περιβάλλοντος, οι άριστοι δυνατοί όροι διαβιώσεως του πληθυσμού και η οικονομική ανάπτυξη στα πλαίσια της αρχής της αειφορίας (βιώσιμης αναπτύξεως). Ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη είναι τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια, τα οποία, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, θέτουν τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως και ρυθμίζουν, μεταξύ άλλων, το πλαίσιο για τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών εν γένει, των περιοχών ασκήσεως παραγωγικών δραστηριοτήτων, καθώς και των εκτός πολεοδομικού σχεδίου και εκτός οικισμών περιοχών. Μέχρι την ολοκλήρωση της διαδικασίας εγκρίσεως των χωροταξικών σχεδίων, είναι, όμως, ανεκτός ο μερικός, χωρικός ή τομεακός, σχεδιασμός και προγραμματισμός, προκειμένου να αποφεύγεται η άναρχη ανάπτυξη, που προκαλεί υποβάθμιση και καταστροφή του περιβάλλοντος, και η δημιουργία πραγματικών καταστάσεων που δυσχεραίνουν και υπονομεύουν την ορθολογική χωροταξία.

10. Επειδή, όπως προαναφέρθηκε (ανωτέρω, σκέψη 6), ο συντακτικός νομοθέτης, σταθμίζοντας την προστασία του περιβάλλοντος, την εθνική οικονομία και την οικονομική ελευθερία, επιτάσσει τον συγκερασμό τους κατά τρόπο που θα διασφαλίζει τη βιώσιμη ανάπτυξη (πρβλ. και ΣΕ 3478/00 Ολομ.). Από την αρχή δε της βιώσιμης ανάπτυξης απορρέει η υποχρέωση σχεδιασμού και προγραμματισμού για την εξόρυξη πρώτων υλών και αδρανών υλικών, ώστε να εξασφαλίζεται αφενός μεν η μείωση των δυσμενών για το περιβάλλον επιπτώσεων και ο σεβασμός της φέρουσας ικανότητας της περιοχής στην οποία αναπτύσσεται η σχετική δραστηριότητα, αφετέρου δε η ορθολογική και με φειδώ εκμετάλλευση των φυσικών πόρων. Εξειδικεύοντας την συνταγματική αυτή επιταγή, ο νομοθέτης προέβλεψε, με το Ν. 1428/1984 την υποχρέωση καθορισμού λατομικών περιοχών σε κάθε νομό της Χώρας με απόφαση του οικείου Νομάρχη και επέτρεψε την εκμετάλλευση λατομείων αδρανών υλικών, κατ’ αρχήν, μόνο στις περιοχές αυτές. Εξαιρετικά, και μόνο με την συνδρομή των ειδικών όρων των διατάξεων της παραγράφου 2 του άρθρου 8 του Ν. 1428/1984, επιτρέπεται η λειτουργία λατομείων έξω από τα όρια των λατομικών περιοχών. Κατά την έννοια, δηλαδή, των διατάξεων του ανωτέρω νόμου, ο καθορισμός λατομικών περιοχών είναι υποχρεωτικός για τη Διοίκηση, περαιτέρω δε επιβάλλεται, υπό την επιφύλαξη των μεταβατικών διατάξεων του άρθρου 33, η εφεξής λειτουργία των λατομείων αδρανών υλικών μόνον εντός λατομικών περιοχών. Οι εξαιρέσεις από τον κανόνα αυτόν περιοριστικώς προβλέπονται στην παρ. 2 του άρθρου 8 του Ν. 1428/1984, η έννοια δε της προβλεπόμενης στην περίπτωση α’ της διατάξεως αυτής εξαιρέσεως, της δυνατότητας δηλαδή εκμεταλλεύσεως λατομείων αδρανών υλικών εκτός λατομικών περιοχών, αν αυτές δεν έχουν καθορισθεί εντός διετίας, είναι ότι επιτρέπεται η λειτουργία λατομείου εκτός λατομικής περιοχής μέχρι τον καθορισμό λατομικών περιοχών στον οικείο νομό, καθορισμό ο οποίος, πάντως, πρέπει να λάβει χώρα εντός σύντομου χρονικού διαστήματος, το οποίο δεν υπερβαίνει τα εύλογα για κάθε περίπτωση όρια, δεδομένου ότι η θεσπιζόμενη στην παρ. 2 του άρθρου 3 του νόμου διετής προθεσμία δεν είναι μεν αποκλειστική, αλλ’ η τυχόν αδράνεια, για μεγάλο χρονικό διάστημα, της Διοικήσεως να καθορίσει λατομικές ζώνες και η συνέχιση της λειτουργίας λατομείων εκτός ζώνης αντίκειται ευθέως στο σκοπό του νομοθέτη διότι θα είχε ως αποτέλεσμα να αναιρεθεί κατ’ ουσίαν το σύστημα καθορισμού ζωνών που καθιερώθηκε με τον ως άνω νόμο. Εξάλλου, για τη μετάβαση από το καθεστώς του Ν. 386/1976, στο οποίο ο καθορισμός λατομικών περιοχών ήταν δυνητικός (άρθρο 9 του Ν. 386/1976), στο καθεστώς του Ν. 1428/1984, κατά την έννοια του οποίου ο καθορισμός λατομικών περιοχών είναι υποχρεωτικός για τη Διοίκηση και η εκμετάλλευση λατομείου αδρανών υλικών επιτρέπεται, κατ’ αρχήν, μόνο εντός λατομικής περιοχής, το άρθρο 33 του Ν. 1428/1984 όρισε ότι τα μεν λειτουργούντα βάσει αδείας λατομεία, δηλαδή εκείνα των οποίων η εκμετάλλευση γίνεται δυνάμει αδείας που εκδόθηκε κατά τις διατάξεις του Ν. 386/1976, συνεχίζουν, κατ’ αρχήν, τη λειτουργία τους μέχρι να λήξει η άδειά τους (παρ. 1 εδάφ. πρώτο), παρεχομένης στη Διοίκηση της δυνατότητας να εγκρίνει τη συνέχιση της λειτουργίας και μετά τη λήξη της αδείας εκμεταλλεύσεως, μέχρι δύο έτη όμως, κατ’ ανώτατο όριο (παρ. 1 εδάφ. δεύτερο), τα δε λατομεία που λειτουργούν χωρίς άδεια μπορούν να συνεχίσουν τη λειτουργία τους, κατόπιν σχετικής αποφάσεως, για δύο έτη κατ’ ανώτατο όριο (παρ. 3). Μόνο δε για ορισμένες κατηγορίες λατομείων, δυναμένων κατ’ εξαίρεση να λειτουργούν εκτός λατομικών περιοχών βάσει των παγίων ρυθμίσεων (προπαρατεθείσες περιπτώσεις γ’, δ’ και ε’ της παρ. 2 του άρθρου 8), ορίστηκε ότι μπορεί να παρατείνεται η άδεια εκμεταλλεύσεώς τους για πέντε έτη κάθε φορά, με απόφαση του οικείου νομάρχη, υπό όρους και προϋποθέσεις (παρ. 2).

14. Επειδή, ο Ν. 1428/1984 επιτρεπτώς κατά το Σύνταγμα προέβλεψε κατ’ αρχήν μεταβατικό καθεστώς για τα λειτουργούντα εκτός λατομικών περιοχών λατομεία, εφ’ όσον για πρώτη φορά με αυτόν θεσπίστηκε ο κανόνας της λειτουργίας τους εντός λατομικών περιοχών και, συνεπώς, και η υποχρέωση καθορισμού τους. Η προβλεπόμενη από το μεταβατικό αυτό καθεστώς χρονική διάρκεια της κατ’ εξαίρεση προσωρινής ανοχής λειτουργίας λατομείων εκτός λατομικών περιοχών, κυμαινόμενη κατά περίπτωση από το έτος 1987 ή 1989 (περίπτωση δεκαετούς ισχύος άδειας που εκδόθηκε την ημέρα ενάρξεως ισχύος του Ν. 386/1976, δυνάμενη να παραταθή για μία διετία) έως το έτος 2004 (περίπτωση εικοσαετούς ισχύος άδειας που εκδόθηκε την τελευταία ημέρα ισχύος του νόμου αυτού), ήτοι από 3 ή 5 έως 20 έτη μετά τη θέσπιση του ανωτέρω κανόνα, ήταν επαρκής τόσο για την προετοιμασία των λατομικών επιχειρήσεων να μετεγκατασταθούν στις λατομικές περιοχές όσο και για τη Διοίκηση για να τις καθορίσει. Η χρονική επέκταση του μεταβατικού καθεστώτος με τις διατάξεις των παρ. 2, 3 και 4 του άρθρου 20 του Ν. 2115/1993, και μάλιστα α) για όλα τα λατομεία -λειτουργούντα σε δημόσιους, δημοτικούς, κοινοτικούς και ιδιωτικούς χώρους-, ακόμα δε και για τα λειτουργούντα χωρίς άδεια διότι αυτή είχε λήξει πριν την έναρξη ισχύος του Ν. 2115/1993 και δεν επιτρεπόταν υπό το κράτος του Ν. 1424/1984 η χορήγηση νέας, β) επί πλέον δε και με δυνατότητα επεκτάσεως των δραστηριοτήτων τους σε όμορες περιοχές, αναιρεί κατ’ ουσίαν το σύστημα του νόμου για τη δημιουργία λατομικών περιοχών, κατά παράβαση της συνταγματικής αρχής της βιωσίμου αναπτύξεως και, συνεπώς, οι ανωτέρω διατάξεις είναι ανίσχυρες στο σύνολό τους. Αν και, κατά τη γνώμη δέκα πέντε μελών του Δικαστηρίου (Πρόεδρος και οι Σύμβουλοι Π.Ζ. Φλώρος, Ν. Ντούβας, Δ. Κωστόπουλος, Σ. Ρίζος, Ν. Σκλίας, Ν. Σακελλαρίου, Δ. Πετρούλιας, Δ. Μπριόλας, Δ. Μαρινάκης, Κ. Βιολάρης, Γ. Σγουρόγλου, Α. Καραμιχαλέλης, Γ. Ποταμιάς και Ι. Ζόμπολας) θα έπρεπε να γίνει δεκτή η εξής ερμηνεία: Εν όψει των λόγων που παρατίθενται στην εισηγητική έκθεση του Ν. 2115/1993 και αφορούν είτε αδυναμία καθορισμού λατομικών περιοχών είτε εσφαλμένο καθορισμό τους υπό το κράτος του προηγουμένου Ν. 1428/1984, ταυτοχρόνως όμως και της παρόδου μακρού χρόνου από τη θέσπιση του κανόνα της λειτουργίας των λατομείων εντός των ανωτέρω περιοχών και της παροχής μακρού χρόνου για τη μετεγκατάστασή τους σε αυτές, οι μεταβατικές διατάξεις των παρ. 2, 3 και 4 του Ν. 2115/1993 επιτρέπουν για τελευταία φορά την κατ’ εξαίρεση παράταση της λειτουργίας των εκτός λατομικών περιοχών λειτουργούντων δυνάμει αδείας λατομείων για πέντε έτη κατ’ ανώτατο όριο, ύστερα από έγκριση περιβαλλοντικών όρων, σύμφωνα με τα οριζόμενα στο άρθρο 9 του Ν. 1428/1984 και υπό την προϋπόθεση ότι δεν συντρέχουν οι προβλεπόμενοι στο άρθρο 10 του ίδιου νόμου απαγορευτικοί λόγοι. Η μεταβατική αυτή ρύθμιση δεν είναι αντίθετη στο Σύνταγμα, διότι η πενταετής αυτή μεταβατική περίοδος, αφετηρία της οποίας αποτελεί η ημερομηνία ενάρξεως ισχύος του Ν. 2115/1993 (δηλ. η 15.2.1993) ταυτίζεται με τη πενταετία εντός της οποίας επιβάλλεται, η έκδοση των νομαρχιακών αποφάσεων περί καθορισμού λατομικών περιοχών, χωρίς δυνατότητα περαιτέρω παρατάσεως, που θα αναιρούσε το επιλεγέν με τους νόμους 1488/1984 και 2115/1993 και εναρμονιζόμενο προς τη συνταγματική αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως σύστημα σχεδιασμού και προγραμματισμού των λατομικών δραστηριοτήτων. Αποσκοπείται έτσι να παρασχεθεί στους εκμεταλλευόμενους λατομεία αδρανών υλικών δυνάμει αδείας ή συμβάσεως μισθώσεως, εφ’ όσον πρόκειται για δημόσια λατομεία, το δικαίωμα να συνεχίσουν τη λειτουργία τους μέχρι την έκδοση της αποφάσεως καθορισμού λατομικής περιοχής, οπότε και θα έχουν τη δυνατότητα να μετεγκατασταθούν σε αυτή. Οι ανωτέρω όμως μεταβατικές διατάξεις, καθ’ ό μέρος παρέχουν στη Διοίκηση δυνατότητα περαιτέρω διαδοχικής παρατάσεως, ανά πενταετία και μέχρι τη συμπλήρωση τριακονταετίας από την αρχική άδεια ή μίσθωση, της λειτουργίας λατομείων αδρανών υλικών εκτός λατομικών περιοχών, είναι αντισυνταγματικές διότι έτσι αναιρείται, κατά τα αναφερόμενα ανωτέρω, επιλεγέν με τους νόμους 1428/1984 και 2115/93 σύστημα σχεδιασμού και προγραμματισμού των λατομικών δραστηριοτήτων, σύμφωνα με τη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Επομένως δεν είναι επιτρεπτή η παράταση της λειτουργίας λατομείου εκτός λατομικής περιοχής μετά την πάροδο της ανωτέρω πενταετίας, είτε έχουν καθορισθεί λατομικές περιοχές στο διάστημα αυτό είτε όχι…».

Σχόλιο

Κατά την τελευταία περίπου δεκαετία το Συμβούλιο της Επικρατείας εφαρμόζει και εξειδικεύει τη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, την οποία θεμελιώνει εξαρχής στις διατάξεις των άρθρων 24 και 106 Συντ. Σταδιακά, η αρχή αυτή καθίσταται βασικός γνώμονας για έναν ιδιαίτερα αυστηρό και εκτεταμένο έλεγχο της συνταγματικότητας σειράς νομοθετικών διατάξεων, οι οποίες αφορούν, με τον έναν ή τον άλλο τρόπο, το φυσικό, το οικιστικό ή το πολιτιστικό περιβάλλον. Το σύνολο της αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας τίθεται έτσι ουσιαστικά «αντιμέτωπο» με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης, αφού το Δικαστήριο υιοθετεί κατά βάση μια καθαρά περιβαλλοντοκεντρική προσέγγισή της[1].

Η βιώσιμη ανάπτυξη, η οποία συνδυάζει ως γνωστόν στο εννοιολογικό της περιεχόμενο τις τρεις βασικές συνιστώσες της ανάπτυξης -δηλαδή την οικονομική, την κοινωνική και την περιβαλλοντική[2]– αναδεικνύεται δυνάμει, ενόψει ιδίως της σύγχρονης κοινωνικοπολιτικής πραγματικότητας και της διαμόρφωσης του κοινωνικού κώδικα αξιών, σε θεμελιώδη αρχή του Συντάγματος, όπως ακριβώς συμβαίνει με την (ευρύτερη) αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου. Η αξιοποίησή της τα τελευταία χρόνια από τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας επιβεβαιώνει τον χαρακτήρα της αυτό.

Δεν θα ήταν υπερβολή να ισχυριστεί κανείς ότι η εν λόγω θεμελιώδης αρχή αποτελεί τον ακρογωνιαίο λίθο και τον βασικό κανόνα αναφοράς για το «περιβαλλοντικό Σύνταγμα»[3] και, ευρύτερα, το περιβαλλοντικό δίκαιο. Πράγματι, οι συναφείς κανόνες δικαίου πρέπει, ως συστατικά στοιχεία της, να εναρμονίζονται με το περιεχόμενό της.

ΙΙ

Η εφαρμογή της στην πράξη συναντά σημαντικές δυσχέρειες, λόγω κυρίως του αόριστου, εύπλαστου και αμφίσημου[4] χαρακτήρα της. Το στοιχείο αυτό, το οποίο είναι συνηθισμένο γνώρισμα των συνταγματικών αρχών, δεν αναιρεί την κανονιστική της λειτουργία ούτε τη μετατρέπει σε «κατευθυντήρια». Καθιστά όμως επιτακτικό το αίτημα αφενός για μια μεθοδολογικά αποδεκτή ερμηνευτική της προσέγγιση και αφετέρου για διαφανή αιτιολόγηση και στερέωση των συναφών δικανικών κρίσεων. Διαφορετικά, μπορεί να καταστεί απλό πρόσχημα για τη δικαιολόγηση επιλογών είτε προς τη μια είτε προς την άλλη κατεύθυνση.

Κρισιμότερη «στιγμή» είναι από την άποψη αυτή ο ακυρωτικός έλεγχος και ιδίως ο έλεγχος συνταγματικότητας των επιλογών του κοινού νομοθέτη που ασκεί το ανώτατο διοικητικό δικαστήριο της χώρας. Είναι δε κρίσιμη η στιγμή αυτή, αφού ελλοχεύει ο κίνδυνος μετατροπής του σε έλεγχο σκοπιμότητας και του Δικαστηρίου σε ουσιαστικό διαμορφωτή της αναπτυξιακής πολιτικής της χώρας, κατ’ απόκλιση από την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών.

ΙΙΙ

Η τελευταία δεκαετία δεν αποδείχθηκε επαρκής χρόνος ούτε για τη θεωρία ούτε για τη νομολογία, προκειμένου να αποσαφηνιστεί σε ικανοποιητικό βαθμό η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Η προσθήκη με την αναθεώρηση του 2001 στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. ρητής αναφοράς στην «αρχή της αειφορίας» όχι μόνον δεν επέλυσε το ζήτημα αλλά επέτεινε μάλλον τη σύγχυση και οδηγεί συχνά την επιστήμη σε αμηχανία. Το σημαντικότερο ίσως πρόβλημα είναι η υιοθέτηση, ως αυτονόητης μάλιστα, της ταύτισης των δύο αυτών αρχών. Παραγνωρίζεται έτσι ότι η «αρχή της αειφορίας» που περιλήφθηκε στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. διαθέτει, κατά την ορθότερη άποψη, περιβαλλοντικό χαρακτήρα, ενώ η σύνθετη αρχή της βιώσιμης ή αειφόρου ανάπτυξης εμπεριέχει τις τρεις προαναφερόμενες διαστάσεις της ανάπτυξης και αποβλέπει, εξ ορισμού, κατά το μέτρο του δυνατού στη συναίρεσή τους. Η άποψη ότι οι ανωτέρω συνταγματικές αρχές δεν ταυτίζονται έχει με το μέρος της σημαντικά επιχειρήματα που απορρέουν από τη γραμματική, τη συστηματική και την τελολογική ερμηνεία των κρίσιμων συνταγματικών διατάξεων[5].

Η εννοιολογική ταύτισή τους μπορεί να δώσει λαβή για μείζονες παρεξηγήσεις. Ανάλογα με την αφετηρία που εκκινεί κανείς, μπορεί έτσι να οδηγήσει είτε σε απομείωση της περιβαλλοντικής προστασίας –αφού θα νόθευε ουσιαστικά το βασικό κανονιστικό έρεισμα της περιβαλλοντικής προστασίας (άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.), είτε, αντίθετα, σε μια πλήρως περιβαλλοντοκεντρική ανάγνωση της αρχής της βιώσιμης ανάπτυξης[6] με έμφαση στην περιβαλλοντική της συνιστώσα[7], αφού η διατήρηση των περιβαλλοντικών αγαθών θα μετατρέπονταν σε εν πολλοίς αποκλειστικό τελολογικό κριτήριο για την ερμηνεία της[8].

IV

Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης θέτει τα όρια εντός των οποίων ο κοινός νομοθέτης και η διοίκηση μπορούν να διαμορφώσουν τις επιμέρους πολιτικές τους. Κάθε πολιτική για την ανάπτυξη δεν είναι δυνατόν, ενόψει και των ορισμών του άρθρου 24 Συντ., να υποβαθμίζει υπέρμετρα το περιβάλλον. Αλλά και αντίστροφα, δεν μπορεί να θυσιάζει την κοινωνικοοικονομική ανάπτυξη ή την ατομική ελευθερία χάριν της προστασίας του περιβάλλοντος. Οι επιβαλλόμενες εν προκειμένω σταθμίσεις, οι οποίες πραγματοποιούνται in concreto, έχουν ως σταθερό γνώμονα την αρχή της αναλογικότητας και, σε ένα γενικότερο επίπεδο, την αρχή του κοινωνικού κράτους δικαίου. Στο πλαίσιο αυτό, νομοθέτης και διοίκηση διαθέτουν ευρεία κατ’ αρχήν διακριτική ευχέρεια να χαράξουν και να προωθήσουν πολιτικές για την ανάπτυξη, ενώ ο ακυρωτικός δικαστής ελέγχει την υπέρβαση των άκρων ορίων της ευχέρειας αυτής[9].

Στην εξεταζόμενη περίπτωση το Δικαστήριο κρίνει, με οριακή πάντως πλειοψηφία, ότι οι διατάξεις του άρθρου 20 του ν. 2115/1993, οι οποίες επεκτείνουν χρονικά το μεταβατικό καθεστώς για τη λειτουργία λατομείων που βρίσκονται εκτός λατομικών περιοχών αντίκεινται στη συνταγματική αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Αντίθετα, κατά την ισχυρή μειοψηφούσα άποψη, η οποία σημειωτέον υποστηρίχθηκε από δεκαπέντε μέλη του Δικαστηρίου, οι ανωτέρω διατάξεις -κατά το μέρος που επιτρέπουν για τελευταία φορά την κατ’ εξαίρεση παράταση της λειτουργίας των εκτός λατομικών περιοχών λατομείων- δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα. Η απόφαση αποτελεί, δίχως αμφιβολία, απτό παράδειγμα των δυσχερειών που προκύπτουν κατά τον έλεγχο συνταγματικότητας με βάση την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης. Το υποκειμενικό στοιχείο για το νόημα, το περιεχόμενο και τη λειτουργία της είναι εμφανές και διαχέεται στον δικανικό συλλογισμό.

[1] Βλ., μεταξύ άλλων, Ξ. Κοντιάδη, Συνταγματικές εγγυήσεις και θεσμική οργάνωση του συστήματος κοινωνικής ασφάλειας, 2004, σ. 184, όπου σημειώνεται: «Η τάση της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας να ερμηνεύει ενίοτε την αρχή της αειφορίας κατά τρόπο απόλυτο, εμφανίζεται σε ορισμένες περιπτώσεις να αποκλίνει από το σύνθετο και πολυδιάστατο χαρακτήρα της αρχής». Πρβλ. επίσης τις προσεκτικές επισημάνσεις του Κ. Μενουδάκου, Η αναθεώρηση του Συντάγματος και η Βιώσιμη ανάπτυξη, στο συλλογικό τόμο Γ. Παπαδημητρίου (επιμ.), Το άρθρο 24 του Συντάγματος μετά την αναθεώρηση του 2001, σ. 31 επ. καθώς και Απ. Παπακωνσταντίνου, Το άρθρο 24 του Συντάγματος ως πεδίο νομικοπολιτικής έντασης στην πρόσφατη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, Νόμος και Φύση 1997, σ. 573 επ.

[2] Βλ. Ξ. Κοντιάδη, όπ.π. (σημ. 1), σ. 183-184, Ε. Κουτούπα – Ρεγκάκου, Δίκαιο του Περιβάλλοντος, 2005, σ. 57-58, Τ. Νικολόπουλου, Ο μύθος της αειφόρου ανάπτυξης, Ο Δαίμων της Οικολογίας, τ. 5 (2001), σ. 16, Γλ. Σιούτη, Βιώσιμη ανάπτυξη και προστασία του περιβάλλοντος, στον συλλογικό τόμο: Μ. Σκούρτου/Κ. Σοφούλη (επιμ.), Η περιβαλλοντική πολιτική στην Ελλάδα, 1995, σ. 75 επ., Μ. Χαϊνταρλή, Αειφορία, αειφόρος ανάπτυξη και δίκαιο, ΠερΔικ 2001, σ. 520 επ., Απ. Παπακωνσταντίνου, Η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης (Παρατηρήσεις στη Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002), ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 580 επ.

[3] Για την έννοια του περιβαλλοντικού Συντάγματος βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Θεμελίωση, περιεχόμενο και λειτουργία, Νόμος και Φύση 1994, σ. 375 επ.

[4] Πρβλ. Ξ. Κοντιάδη, όπ.π. (σημ. 1), σ. 182 επ.

[5] Πρβλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, όπ.π. (σημ. 2).

[6] Βλ. Μ. Δεκλερή, Ο Δωδεκάδελτος του περιβάλλοντος. Αρχές της βιωσίμου αναπτύξεως, 1995, ιδίως σ. 283 επ.

[7] Όπως σημειώνει εύστοχα ο Π. Πατρώνος, Η περιβαλλοντική συνιστώσα της αειφόρου ανάπτυξης. Η πορεία μετά το Γιοχάνεσμπουργκ, www.nomosphysis.org.gr (Οκτώβριος 2002): «Ο περιβαλλοντικός πυλώνας της αειφόρου ανάπτυξης στοχεύει να διασφαλίσει ότι η ικανοποίηση των αναπτυξιακών αναγκών θα γίνει μέσα στα υφιστάμενα βιοφυσικά όρια, στη βάση της ελαχιστοποίησης των επιπτώσεων και της βιώσιμης διαχείρισης (και εξοικονόμησης στη χρήση) των φυσικών πόρων». Αυτήν ακριβώς τη διάσταση εκφράζει, κατά την άποψή μας, η αρχή της αειφορίας που κατοχυρώνεται στο άρθρο 24 παρ. 1 Συντ.

[8] Όπως αναφέρει χαρακτηριστικά η Ε. Κουτούπα – Ρεγκάκου στο πρόσφατο έργο της Δίκαιο του Περιβάλλοντος, 2005, σ. 57-58: «Δεδομένου ότι η αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης εμπεριέχει εξ ορισμού έναν αναγκαίο συμβιβασμό μεταξύ της οικονομικής ανάπτυξης και της προστασίας του περιβάλλοντος, δεν μπορεί να συγκαταλεγεί στις “καθαρές” αρχές του δικαίου του περιβάλλοντος και είναι μοιραίο σε τυχόν στάθμιση να γέρνει η πλάστιγγα προς το έννομο αγαθό “οικονομική ανάπτυξη”. Συνεπώς, μόνον η αρχή της βιωσιμότητας ή της αειφορίας επιτυγχάνει μία ισόρροπη στάθμιση».

[9] Πρβλ. Σ.τ.Ε. Ολομ. 613/2002, ΕΔΔΔΔ 2002, σ. 571 επ.

Σ.τ.Ε. 1458/2005, Ολομέλεια

[Φιλοθέη]

Πρόεδρος: Χρ. Γεραρής
Εισηγητής: Ελ. Δανδουλάκη, Σύμβουλος
Ημερομηνία δημοσίευσης: 13.05.2005

Οικιστικό περιβάλλον. Συντελεστής δόμησης. Σύμφωνη με το Σύνταγμα ερμηνεία. Φιλοθέη. Οι διατάξεις της παρ. 9 του άρθρου 9 του ΓΟΚ (ν. 1577/1985) υπερισχύουν ως ειδικότερες του κανόνα που προβλέπεται στην παρ. 7 του ίδιου άρθρου. Σύμφωνα με αυτόν το μέγιστο ύψος των κτιρίων σε όλη τη χώρα εξαρτάται αποκλειστικά από το συντελεστή δόμησης της συγκεκριμένης κάθε φορά περιοχής. Στην διάταξη της παρ. 9 υπάγεται και η περιοχή του Δήμου Φιλοθέης Αττικής. Μειοψηφία ισχυρή. Αναπέμπεται η υπόθεση στο Δ΄ Τμήμα για περαιτέρω εκδίκαση.

Βασικές σκέψεις:

«… Σύμφωνα με την τελευταία αυτή διάταξη της παραγράφου 9, ερμηνευόμενη υπό το φως του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, που απαγορεύει την επιδείνωση του υφισταμένου οικιστικού περιβάλλοντος, καθώς και των αναφερόμενων στην προηγούμενη σκέψη διατάξεων, ως ειδικές διατάξεις περί του ύψους των κτιρίων οι οποίες υπερισχύουν του κανόνα που τίθεται με την ανωτέρω παρ. 7 του άρθρου 9 του ΓΟΚ 1985 νοούνται και εκείνες που έχουν τεθή για να διαφυλαχθή η πολεοδομική ιδιαιτερότητα μιας περιοχής. Σε αυτές δε περιλαμβάνονται και οι διατάξεις περί του ύψους των κτιρίων στην περιοχή της Φιλοθέης, οι οποίες, όπως αναφέρεται στην προηγούμενη σκέψη, είχαν διατηρηθεί σε ισχύ και υπό το κράτος του ΓΟΚ 1973, που επίσης εξαρτούσαν το μέγιστο ύψος των κτιρίων από το συντελεστή δομήσεως της περιοχής. Συνεπώς για την περιοχή του Δήμου Φιλοθέης Αττικής είναι εφαρμοστέα, ως προς το επιτρεπόμενο ύψος των κτιρίων, η έχουσα την εκτεθείσα έννοια διάταξη της παρ. 9 του άρθρου 9 του ισχύοντος ΓΟΚ και όχι η παρ. 7 του ίδιου άρθρου…».

Σχόλιο

Η υπόθεση είχε εισαχθεί στην Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας κατόπιν της παραπεμπτικής 4002/2003 απόφασης του Δ΄ Τμήματός του[1]. Αντίθετα με την Ολομέλεια, το Τμήμα είχε δεχθεί ότι οι «κηπουπόλεις» δεν περιλαμβάνονται στους τόπους και τις περιοχές που αναφέρονται στις ειδικές διατάξεις της παρ. 9 του άρθρου 9 του ΓΟΚ (1985), οι οποίες εισάγουν εξαίρεση από τον κανόνα της παρ. 7 του άρθρου. Κρίσιμο ζήτημα είχε έτσι αναδειχθεί η συνταγματικότητα των διατάξεων της παρ. 7, οι οποίες εξαρτούν το μέγιστο επιτρεπόμενο ύψος των κτιρίων αποκλειστικά από το συντελεστή δόμησης. Σημειώνεται ότι οι εν λόγω διατάξεις αναγνωρίζουν ουσιαστικά τη δυνατότητα του ιδιοκτήτη να μειώσει το συνολικό εμβαδόν κάλυψης του οικοπέδου του και να αυξήσει αντίστοιχα το ύψος του κτιρίου. Ενώ στο παρελθόν είχαν κριθεί ως σύμφωνες με το άρθρο 24 Συντ.[2], με μεταγενέστερη απόφαση του Δικαστηρίου κρίθηκαν ως αντισυνταγματικές[3].

Το Δ΄ Τμήμα διχάστηκε στην προκειμένη περίπτωση. Κατά την άποψη που επικράτησε οι ανωτέρω διατάξεις δεν αντίκεινται στο Σύνταγμα. Αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι τόσο η πλειοψηφούσα όσο και η μειοψηφούσα άποψη θεμελιώθηκε ουσιαστικά σε σαφώς «περιβαλλοντικά» κριτήρια. Πράγματι, η βασική επιχειρηματολογία τους είχε βασισθεί στο «κριτήριο της πληρέστερης περιβαλλοντικής προστασίας»[4]. Επρόκειτο λοιπόν για μια στάθμιση «ενδοπεριβαλλοντική»[5], αφού διεξαγόταν στο πεδίο του οικιστικού περιβάλλοντος και χρησιμοποιούσε κυρίως αισθητικά και πολεοδομικά κριτήρια.

Η Ολομέλεια υπερβαίνει τα διλήμματα που είχαν τεθεί και προσπερνά το ζήτημα της συνταγματικότητας των ανωτέρω ορισμών του ΓΟΚ (1985), κρίνοντας ότι στην περίπτωση της Φιλοθέης δεν εφαρμόζονται αυτοί, αλλά οι ειδικές ρυθμίσεις της παρ. 9. Συνέπεια της θέσης αυτής είναι ότι δεν αναγνωρίζεται ευχέρεια του ιδιοκτήτη για την καθ’ ύψος ή κατά πλάτος εξάντληση του συντελεστή δόμησης. Σημειώνεται ότι η εν λόγω διάταξη αναφέρεται περιοριστικά στους αρχαιολογικούς χώρους, τους ιστορικούς τόπους, τους παραδοσιακούς οικισμούς, τα έργα τέχνης, τα μνημεία, τα διατηρητέα κτίρια, τα τοπία, τα αεροδρόμια και σε «παρόμοιες θέσεις», καθώς σε περιοχές με σεισμική επικινδυνότητα.

Το Δικαστήριο προβαίνει, με ένα καινοφανή εν πολλοίς τρόπο, στη μέθοδο της σύμφωνης με το Σύνταγμα ερμηνείας και ειδικότερα σε σύμφωνη με το «πολεοδομικό κεκτημένο» -το οποίο θεμελιώνει στο άρθρο 24 παρ. 2 Συντ.- ερμηνεία της ανωτέρω νομοθετικής διάταξης. Κρίνει ότι σε αυτήν υπάγονται όλες οι διατάξεις «που έχουν τεθεί για να διαφυλαχθεί η πολεοδομική ιδιαιτερότητα μιας περιοχής», όπως είναι η κηπούπολη της Φιλοθέης. Πρόκειται ασφαλώς για μια «χάριν του οικιστικού περιβάλλοντος» «διορθωτική» – «διασταλτική» ερμηνεία της κρίσιμης νομοθετικής διάταξης, η οποία επιχειρείται να δικαιολογηθεί με επίκληση της «σύμφωνης με το πολεοδομικό κεκτημένο ερμηνείας».

Είναι η πρώτη φορά, από όσο γνωρίζουμε, που το Δικαστήριο επεκτείνει το πεδίο εφαρμογής ειδικών διατάξεων με την επίκληση του πολεοδομικού κεκτημένου. Αποφεύγοντας με τον τρόπο αυτόν την κρίση για τη συνταγματικότητα των ορισμών της παρ. 7 του άρθρου 9 του ΓΟΚ (1985), οδηγείται ωστόσο σε ένα λογικό και νομικό άλμα το οποίο δύσκολα μπορεί να δικαιολογηθεί τόσο από μεθοδολογική όσο και από δογματική άποψη, ενόψει ιδίως της αρχής της διάκρισης των λειτουργιών (άρθρο 26 Συντ.). Θα ήταν ίσως συνεπέστερο είτε να αναχθεί άμεσα στην αρχή του πολεοδομικού κεκτημένου (άρθρο 24 παρ. 2 Συντ.) και να ακυρώσει την προσβαλλόμενη πράξη, είτε να κρίνει τις ανωτέρω διατάξεις αντισυνταγματικές με τις απότοκες συνέπειες. Και στις δύο περιπτώσεις θα απέφευγε τόσο το λογικό χάσμα που γεννάται όσο και την τριβή με την αρχή της διάκρισης των λειτουργιών. Είναι χαρακτηριστικό ότι η απόφαση περιλαμβάνει ισχυρότατη μειοψηφούσα άποψη, η οποία υποστηρίχθηκε από δεκατρία μέλη του Δικαστηρίου.

[1] Βλ. www.nomosphysis.org.gr, με σχόλιο του Απ. Παπακωνσταντίνου (Μάρτιος 2004). Όμοια είχαν κρίνει και οι Σ.τ.Ε. 4000-1/2003.

[2] Βλ. Σ.τ.Ε. 1777/1993, 2097/1991, 1593/1990, 418/1990.

[3] Βλ. Σ.τ.Ε. 395/1999.

[4] Βλ. Απ. Παπακωνσταντίνου, όπ.π. (σημ. 1).

[5] Ibidem. Όπως σημειώνεται, «οι ανωτέρω απόψεις βασίζονται σε διαφορετική πρόσληψη της αισθητικής και της λειτουργικότητας του οικιστικού περιβάλλοντος. Το δίλημμα που καλείται να επιλύσει εν προκειμένω η Ολομέλεια του Δικαστηρίου, στην οποία παραπέμφθηκε η υπόθεση, είναι μεταξύ των “περισσότερων ελεύθερων χώρων και προκηπίων”, από τη μία πλευρά, και της αισθητικής και λειτουργικότητας των οικοδομών, από την άλλη».