ΣτΕ 759/2024 [Μη νόμιμη απόφαση ΥΠΠΟ περί απόρριψης ενδικοφανούς προσφυγής σχετικής με την απαλλοτρίωση ακινήτου στην Πλάκα («Οικία Κ. Παλαμά»)]
Περίληψη
– Κατά της αποφάσεως, με την οποία κηρύσσεται αναγκαστική απαλλοτρίωση μνημείου ή ακινήτου εντός του οποίου υπάρχουν μνημεία, χωρεί ένσταση εντός ορισμένης προθεσμίας από την κοινοποίησή της στον ενδιαφερόμενο, επί της οποίας αποφαίνεται ο Υπουργός Πολιτισμού κατόπιν γνωμοδοτήσεως του αρμοδίου Συμβουλίου (εν προκειμένω του Κ.Σ.Ν.Μ.)] Η ένσταση αυτή, η οποία συνεπάγεται επανεξέταση της υπόθεσης κατ’ ουσίαν, έχει χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής. Επομένως, η πράξη περί κηρύξεως της απαλλοτριώσεως ενσωματωθείσα στη μεταγενεστέρως εκδοθείσα απόφαση του Υπουργού Πολιτισμού χάνει, κατ’ αυτόν τον τρόπο, την εκτελεστότητά της, η δε απόφαση του Υπουργού αποτελεί την μόνη εκτελεστή και παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη. Για την έκδοση της αποφάσεως του Υπουργού Πολιτισμού επί της, έχουσας χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής, ενστάσεως, προβλέπεται, ως ουσιώδης τύπος της διαδικασίας, η λήψη υπόψη γνωμοδοτήσεως, εν προκειμένω, του Κ.Σ.Ν.Μ. Σκοπός της γνωμοδοτήσεως είναι η διαφώτιση του αποφασίζοντος οργάνου επί των ισχυρισμών και των αποδεικτικών στοιχείων του ασκήσαντος την ένσταση, με συνέπεια η τελικώς εκδιδόμενη πράξη να είναι προϊόν εκτιμήσεως του συνόλου των στοιχείων του φακέλου. Επομένως, η παράλειψη της τηρήσεως του εν λόγω ουσιώδους τύπου άγει σε ακυρότητα της πράξεως του Υπουργού, καθιερώνοντας ειδική ενδικοφανή διαδικασία, ο αρχαιολογικός νόμος αποκλίνει, στο σημείο αυτό, από το ισχύον γενικό σύστημα κήρυξης αναγκαστικών απαλλοτριώσεων. Υπό το πρίσμα αυτό, το αρμόδιο Συμβούλιο οφείλει να απαντά αιτιολογημένα σε ισχυρισμούς που προβάλλονται από τον ενιστάμενο και αφορούν τη συνδρομή της δημόσιας ωφέλειας σε κάθε συγκεκριμένη περίπτωση -η οποία συνίσταται, κατά την παρ. 1 του άρθρου 18 του αρχαιολογικού νόμου, στην αποτελεσματική προστασία και στην ανάδειξη των μνημείων- και μάλιστα τόσο ως προς την ανάγκη προσφυγής στο μέτρο της απαλλοτρίωσης, όσο και ως προς την έκταση στην οποία τούτο αποφασίζεται. Περαιτέρω, η αναγκαστική απαλλοτρίωση μνημείου, ως μέτρο επαχθές, επαγόμενο τη στέρηση της ιδιοκτησίας, πρέπει να αιτιολογείται πλήρως, ενόψει των ειδικώς προβαλλόμενων ισχυρισμών του ενιστάμενου, στο πλαίσιο της γνωμοδότησης του Συμβουλίου, τόσο από την άποψη της μη δυνατότητας εκπλήρωσης με άλλο τρόπο, λιγότερο επαχθή, του σκοπού της δημόσιας ωφέλειας για τον οποίο κηρύχθηκε η απαλλοτρίωση δυνάμει του ν. 3028/2002, όσο και από την άποψη ότι ο ρηθείς σκοπός υπό τις εκάστοτε συντρέχουσες συνθήκες καθιστά αναγκαία τη συγκεκριμένη απαλλοτρίωση και μάλιστα στη συγκεκριμένη έκταση αυτής. Η υποχρέωση προς αιτιολόγηση καθίσταται περισσότερο επιτακτική’] στις περιπτώσεις εκείνες κατά τις οποίες ο ενιστάμενος προβάλλει, μεταξύ άλλων, ότι είναι δυνατή η επιλογή εξ ίσου καταλλήλων προς εξυπηρέτηση του σκοπού της απαλλοτρίωσης λύσεων προστασίας του μνημείου ή ότι, εν όψει της θέσης και διαμόρφωσης του απαλλοτριωθέντος μνημείου ή ακινήτου εντός του οποίου υπάρχει μνημείο, και της έκτασης και του τρόπου εκμετάλλευσης της όλης ιδιοκτησίας, επέρχεται αχρήστευση ή ουσιώδης υποβάθμισή της, λόγω του ότι αυτή δεν απαλλοτριώνεται στο σύνολό της, αλλά εξαιρείται της απαλλοτρίωσης τμήμα της, που δεν μπορεί να τύχει οικονομικής ή άλλης αυτοτελούς εκμετάλλευσης. Η αιτιολόγηση αυτή είναι αναγκαία για να καθίσταται εφικτός από τον ακυρωτικό δικαστή ο έλεγχος της επί του θέματος τούτου ανήκουσας στη Διοίκηση διακριτικής εξουσίας, και δη από την άποψη της υπέρβασης των ακραίων ορίων αυτής. Βεβαίως, ο έλεγχος αυτός από τη φύση του είναι οριακός, δεδομένου ότι μπορεί, στα πλαίσιά του, να εξεταστεί εάν η Διοίκηση συνεκτίμησε τους προβληθέντες με την ένσταση ισχυρισμούς και τα προσκομισθέντα από τον ενδιαφερόμενο στοιχεία, ιδίως, μάλιστα, όταν αυτά συνδέονται με τεχνικά ή ουσιαστικά ζητήματα, τα οποία ο ακυρωτικός δικαστής δεν έχει την εξουσία να εκτιμήσει πρωτογενώς.
Η πρώτη προσβαλλόμενη πράξη κήρυξης απαλλοτρίωσης ακινήτου, η οποία αναφέρει στο προοίμιό της ως έρεισμα για την έκδοσή της τις διατάξεις του άρθρου 18 του ν. 3028/2002 αλλά και αυτές του άρθρου 1 του ν. 2882/2001 (όπως αντικαταστάθηκε με το άρθρο 168 του ν. 4512/20Τ8), του άρθρου 109 του ν. 4622/2019 και του π.δ. 4/2018, με την επισήμανση ότι η δαπάνη για την κήρυξη της απαλλοτρίωσης βαρύνει τον Οργανισμό Διαχείρισης και Ανάπτυξης Πολιτιστικών Πόρων, αρμοδίως εκδόθηκε από την Προϊστάμενη της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικών Υπηρεσιών του Υπουργείου Πολιτισμού και Αθλητισμού. Ως εκ τούτου, νομίμως απορρίφθηκε σιωπηρά από τη Διοίκηση ο ως άνω προβαλλόμενος με την ενδικοφανή προσφυγή νομικός ισχυρισμός της αιτούσας και, επομένως, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος ο ανωτέρω προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως. Δεν επιβάλλεται η συνδημοσίευση στην Εφημερίδα της Κυβερνήσεως με την πράξη κηρύξεως της απαλλοτριώσεως των συνοδευόντων αυτήν σχεδιαγράμματος και κτηματολογικού πίνακα. Λαμβανομένου δε υπόψη ότι, εν προκειμένω, στο κείμενο της δημοσιευθείσης πρώτης προσβαλλομένης πράξεως γίνεται παραπομπή στο συνοδεύον αυτήν κτηματολογικό διάγραμμα, «μετά του επ’ αυτού κτηματολογικού πίνακα της ΔΑΣΚ, αρμοδίως θεωρημένο» (δηλαδή με όλα τα προσδιοριστικά του στοιχεία), η μη συνδημοσίευση στην ΕτΚ των ανωτέρω στοιχείων δεν καθιστά πλημμελή την απόφαση περί κήρυξης της απαλλοτρίωσης, και επομένως νομίμως απορρίφθηκε σιωπηρά από τη Διοίκηση ο ως άνω προβαλλόμενος νομικός ισχυρισμός της αιτούσας. Ως εκ τούτου, πρέπει να απορριφθεί ως αβάσιμος και ο ανωτέρω προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως. Σε περιπτώσεις υποβολής αιτήσεων για έγκριση οικοδομικής δραστηριότητας λόγω της θέσης του ακινήτου πλησίον αρχαίων ή εντός αρχαιολογικών χώρων, η αρχαιολογική υπηρεσία, εν όψει του ενιαίου της Διοικήσεως, υποχρεούται να ελέγξει την κατ’ αρχήν συμβατότητα της υπό έγκριση πολεοδομικής δραστηριότητας και με την ισχύουσα πολεοδομική νομοθεσία, και μάλιστα με διατάξεις της νομοθεσίας αυτής που ρυθμίζουν τους βασικούς όρους δόμησης, όπως ο συντελεστής δόμησης, το ποσοστό κάλυψης, το ύψος και ο όγκος της οικοδομής η αρτιότητα, αλλά υποχρεούται να ελέγξει και τα μορφολογικά χαρακτηριστικά, την εμφάνιση, τη θέση, τις διαστάσεις της κ.λπ. Για τους ίδιους λόγους η αρχαιολογική υπηρεσία οφείλει να ελέγξει και τις συνέπειες που έχει η αναγκαστική απαλλοτρίωση επί της αρτιότητας ή οικοδομησιμότητας όμορων ακινήτων, όταν, βεβαίως, τέτοιος ισχυρισμός έχει υποβληθεί από τον θιγόμενο ιδιοκτήτη με την ένσταση του άρθρου 18 παρ. 5 του ν. 3028/2002.
Λαμβάνοντας υπόψη α) προεχόντως, το περιεχόμενο του κτηματολογικού διαγράμματος (το οποίο συμπεριλαμβάνεται στον φάκελο της απαλλοτρίωσης), β) το γεγονός ότι η αιτούσα με την ένστασή της ενώπιον της Υπουργού Πολιτισμού και Αθλητισμού, η οποία έχουσα χαρακτήρα ενδικοφανούς προσφυγής υποχρεώνει, εν προκειμένω, το Κ.Σ.Ν.Μ. να απαντά αιτιολογημένα στους ειδικούς προβαλλόμενους με αυτήν ισχυρισμούς, είχε υποβάλει σαφή και συγκεκριμένο ισχυρισμό περί της αχρήστευσης του εναπομείναντος τμήματος της ιδιοκτησίας της, λόγω της, ερειδόμενης στην πρώτη προσβαλλόμενη πράξη, απώλειας της οικοδομησιμότητάς του, ένεκα και της αποξένωσής της από την ιδιοκτησία του ακινήτου επί της οδού Δαιδάλου 13, και γ) ότι το Κ.Σ.Ν.Μ. δεν διέλαβε σαφή και ανεπιφύλακτη κρίση επί του ζητήματος αυτού, για το οποίο πολλά μέλη του εξέφρασαν αμφιβολίες, οφειλόμενες, αφενός στην έλλειψη εξέτασης του οικείου πολεοδομικού καθεστώτος, και αφετέρου στη μη διευκρίνιση της εξ απόψεως εμπραγμάτου δικαίου κατάστασης του ακινήτου επί της οδού Δαιδάλου 13, η δεύτερη, και μόνη παραδεκτώς προσβαλλόμενη πράξη δεν αιτιολογείται, από την άποψη αυτή, νομίμως. Επομένως, ο αντίστοιχος λόγος της υπό κρίση αίτησης ακυρώσεως είναι βάσιμος και η αίτηση ακυρώσεως πρέπει να γίνει δεκτή κατά της δεύτερης προσβαλλόμενης πράξης, η οποία πρέπει να ακυρωθεί. Η υπόθεση δε, αφού αρθούν οι συνέπειες που απορρέουν από τη μεταγενεστέρως επελθούσα συντέλεση της επίμαχης αναγκαστικής απαλλοτρίωσης, πρέπει να αναπεμφθεί στην Υπουργό Πολιτισμού, προκειμένου, κατόπιν γνωμοδότησης του Κ.Σ.Ν.Μ., με τη συνδρομή, ενδεχομένως, των αρμόδιων πολεοδομικών υπηρεσιών, να εκφέρει σαφή και ανεπιφύλακτη κρίση για το ζήτημα της οικοδομησιμότητας του εναπομείναντος τμήματος της ιδιοκτησίας της αιτούσας. Αναλόγως της απάντησης στο ζήτημα αυτό, η Υπουργός Πολιτισμού οφείλει να επανεξετάσει το ζήτημα της κήρυξης της απαλλοτρίωσης, τόσο ως προς την ανάγκη προσφυγής στο μέτρο αυτό, όσο και ως προς την έκταση στην οποία τούτο αποφασίζεται.
Πρόεδρος: Π. Καρλή
Εισηγητής: Δ. Πυργάκης
