ΣτΕ 1338/2023 [Ζητήματα νομιμότητας της Παραχώρησης απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας στον Δήμο Ρόδου – Παραπομπλή στην 7μελή σύνθεση]
Περίληψη
– Ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους, η διαχείρισή τους δε αντιδιαστέλλεται προς την διαχείριση της ιδιωτικής περιουσίας του Δημοσίου και συνιστά άσκηση δημοσίας εξουσίας. Στο πλαίσιο της διαχείρισης των εν λόγω πραγμάτων από τη Διοίκηση είναι δυνατόν, σύμφωνα με τον βασικό, δημοσίου δικαίου, κανόνα του άρθρου 970 του ΑΚ, να παραχωρούνται επ’ αυτών ιδιαίτερα δικαιώματα προς φυσικά ή νομικά πρόσωπα, εφόσον με την παραχώρηση των ιδιαιτέρων αυτών δικαιωμάτων, τα οποία έχουν χαρακτήρα δημοσίου και όχι ιδιωτικού δικαίου, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Εξάλλου, η παραχώρηση ιδιαιτέρων δικαιωμάτων επί κοινοχρήστων πραγμάτων αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του γενικού συμφέροντος. Και δεν αποκλείεται μεν η επιδίωξη και ταμιευτικού σκοπού, μόνον, όμως, δευτερευόντως και εφόσον δεν αναιρείται ο κατά τα ανωτέρω προέχων σκοπός. Ενόψει των ανωτέρω, πράξεις της Διοίκησης, με τις οποίες παραχωρούνται ιδιαίτερα δικαιώματα επί κοινοχρήστων πραγμάτων, στις οποίες περιλαμβάνονται και εκείνες με τις οποίες παραχωρείται η συνολική διαχείριση και εκμετάλλευση αυτών, καθώς και εκείνες, με τις οποίες καθορίζεται χρηματικό ποσό ως αντάλλαγμα για την παραχώρηση τέτοιου δικαιώματος, αποτελούν εκτελεστές διοικητικές πράξεις, διότι εκδίδονται κατ’ ενάσκηση δημοσίας εξουσίας και αποβλέπουν σε δημόσιο σκοπό. Συνεπώς, οι διαφορές που δημιουργούνται από τις πράξεις αυτές, εφόσον δεν έχουν υπαχθεί στη δικαιοδοσία των τακτικών διοικητικών δικαστηρίων, υπόκεινται στον ακυρωτικό έλεγχο του Συμβουλίου της Επικράτειας, ανεξαρτήτως αν οι εν λόγω πράξεις εντάσσονται σε διαδικασία κατάρτισης σύμβασης, καθώς και ανεξαρτήτως της φύσης της σύμβασης αυτής, εφόσον, πάντως, στην τελευταία αυτή περίπτωση, προσβάλλονται από τρίτους.
Προβάλλεται ότι η νεότερη κυα του έτους 2020 κείται εκτός των ορίων της εξουσιοδότησης του άρθρου 13 παρ. 3 του ν. 2971/2001, όπως αυτό ερμηνεύεται υπό το φως του άρθρου 24 παρ. 1 του Συντάγματος, διότι ο κανονιστικός νομοθέτης προβαίνει και πάλι, με αυτήν, σε γενική, συλλήβδην, παραχώρηση προς τους Δήμους του συνόλου των αιγιαλών της χώρας που βρίσκονται εντός της διοικητικής περιφέρειας τους, πλην ελάχιστων εξαιρέσεων για ορισμένες περιοχές που χρήζουν ειδικής προστασίας κατά τις διατάξεις του αρχαιολογικού νόμου ή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Συνεπώς, κατά τους αιτούντες, οι προσβαλλόμενες πράξεις, ερειδόμενες σε κανονιστική απόφαση που εξέρχεται των ορίων της εξουσιοδότησης, είναι μη νόμιμες και ακυρωτέες.
Με τις ανωτέρω διατάξεις, ο νομοθέτης προέβη σε αναμόρφωση του πλέγματος των ρυθμίσεων που διέπουν την παραχώρηση προς τους Δήμους (αλλά και προς τις Κτηματικές Υπηρεσίες) και, ακολούθως, από τους φορείς αυτούς προς τρίτους, έναντι ανταλλάγματος, της απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης, παρόχθιας ζώνης, υδάτινου στοιχείου της θάλασσας, λιμνοθάλασσας, λίμνης και πλεύσιμου ποταμού για την άσκηση των οικείων δραστηριοτήτων, με πρόθεση εναρμόνισης προς τα κριθέντα με τις 3944/2015 και 1630/2016 αποφάσεις του Συμβουλίου της Επικράτειας. Διαμόρφωσε, δηλαδή, υπό το φως του άρθρου 24 του Συντάγματος, με το οποίο το φυσικό (εν προκειμένω τα παράκτια οικοσυστήματα) και πολιτιστικό περιβάλλον ανάγονται σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά, εξουσιοδοτική ρύθμιση, για την έκδοση κανονιστικής απόφασης, με την σύμπραξη όχι μόνον των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών αλλά και του Υπουργού Περιβάλλοντος και Ενέργειας, προκειμένου να καθορισθούν οι θέσεις προς παραχώρηση, τα τεχνικά θέματα, οι λοιποί όροι και προϋποθέσεις, και οι αναγκαίες λεπτομέρειες για την παραχώρηση. Η διαδικασία δε αυτή, με την οποία, κατά βάση, προοικονομείται η προστασία ευαίσθητων περιοχών αρχαιολογικού ή περιβαλλοντικού ενδιαφέροντος, προβλέπει την παραχώρηση της απλής χρήσης έναντι ανταλλάγματος καθώς και την ανάρτηση των παραχωρούμενων θέσεων σε ιστοσελίδα της Γενικής Γραμματείας Περιουσίας του Υπουργείου Οικονομικών. Περαιτέρω, η εκδοθείσα κυα του έτους 2020, όπως τροποποιήθηκε, καλύπτει τις απαιτήσεις της εξουσιοδοτικής διάταξης του άρθρου 13 παρ. 3 του ν. 2971/2001, δεδομένου ότι η ως άνω παραχώρηση προς τους Δήμους (αλλά και προς τις Κτηματικές Υπηρεσίες) δεν πραγματοποιείται πλέον συλλήβδην αλλά κατόπιν εξατομικευμένης εκτίμησης, η οποία είτε συνίσταται στον εκ προοιμίου αποκλεισμό από την παραχώρηση συγκεκριμένων περιοχών ή θέσεων για λόγους συναρτώμενους με τη διαφύλαξη του ιδιαίτερου φυσικού ή πολιτιστικού τους χαρακτήρα είτε στη διάθεσή τους με την τήρηση δεσμευτικών κανονιστικών όρων που κατατείνουν στην προστασία τους. Εξάλλου, οι Δήμοι, ως δικαιούχοι του παραχωρούμενου δικαιώματος, δύνανται, στη συνέχεια, να παραχωρούν προς τρίτους, έναντι ανταλλάγματος, την απλή χρήση των μη εξαιρετέων χώρων που εμπίπτουν στην χωρική αρμοδιότητά τους, με την συνδρομή ειδικότερων, ρητώς καθοριζομένων στην κυα, τοπικών, χρονικών, οικονομικών, τεχνικών και λοιπών, εν γένει, πρόσφορων διαδικαστικών προϋποθέσεων και περιορισμών. Οι περιορισμοί, μάλιστα, αυτοί, όπως προεκτέθηκε, καθίστανται έτι αυστηρότεροι σε περιοχές, οι οποίες δεν περιλαμβάνονται μεν σε εκείνες που εξαιρούνται απολύτως της παραχώρησης, πλην όμως τελούν υπό καθεστώς ειδικής προστασίας. Με περιεχόμενο αυτό, η κυα του έτους 2020, όπως ισχύει, κείται εντός των ορίων της παρασχεθεί σας, με το άρθρο 13 παρ. 3 του ν. 2971/2001 εξουσιοδότησης και, ως εκ τούτου, ο περί του αντιθέτου προβαλλόμενος λόγος θα έπρεπε να απορριφθεί.
Η αρμοδιότητα καθορισμού και οριοθέτησης των τμημάτων αιγιαλού και παραλίας, επί των οποίων παραχωρείται από τον Δήμο προς τρίτους το δικαίωμα απλής χρήσης, ανήκει, σύμφωνα με το γενικό τεκμήριο αρμοδιότητας του άρθρου 65 παρ. 1 του ν. 3852/2010, στο οικείο δημοτικό συμβούλιο. Η αρμοδιότητα δε αυτή, η οποία αποβλέπει, προεχόντως, στη διαφύλαξη του κοινόχρηστου χαρακτήρα των παραχωρούμενων τμημάτων και, παραλλήλως, στην επωφελή αξιοποίησή τους, δεν δύναται να μεταβιβασθεί στην οικονομική επιτροπή, δηλαδή στο όργανο που είναι αρμόδιο, κατά το άρθρο 72 παρ. 1 περ. θ’ του ίδιου νόμου, για τον έλεγχο και την παρακολούθηση , της οικονομικής λειτουργίας του Δήμου και, ειδικότερα, για τις ενέργειες που επιχειρούνται στο πλαίσιο διεξαγωγής δημοπρασιών^ ή διαγωνισμών. Για τον λόγο, συνεπώς, αυτόν βασίμως προβαλλόμενο, θα έπρεπε να γίνει δεκτή η κρινόμενη αίτηση και να ακυρωθεί η απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Ρόδου, καθ’ ο μέρος με αυτήν εξουσιοδοτήθηκε η Οικονομική Επιτροπή του Δήμου να προβεί στον καθορισμό των εν λόγω τμημάτων αλλά και η απόφαση της Οικονομικής Επιτροπής του Δήμου Ρόδου, κατά το αντίστοιχο μέρος. Κατόπιν τούτου, θα έπρεπε να ακυρωθούν και η (Περίληψη) Διακήρυξη του Δημάρχου Ρόδου για την διενέργεια της ανωτέρω δημοπρασίας καθώς και η απόφαση της ίδιας Οικονομικής Επιτροπής περί εγκρίσεως των πρακτικών της πλειοδοτικής δημοπρασίας και κατακυρώσεως του αντίστοιχου πίνακα, οι οποίες ερείδονται στις προαναφερθείσες αποφάσεις του Δημοτικού Συμβουλίου και της Οικονομικής Επιτροπής, αντιστοίχως, παρελκούσης ως αλυσιτελούς της εξέτασης των λοιπών προβαλλόμενων λόγων.
Η κρινόμενη αίτηση ακύρωσης θα έπρεπε να γίνει δεκτή. Ενόψει, όμως, της σημασίας των τιθέμενων ζητημάτων, το Τμήμα, υπό την παρούσα σύνθεση, κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στην επταμελή σύνθεση του Τμήματος.
Πρόεδρος: Π. Καρλή
Εισηγητής: Αν. Σκούφαλος
