ΣτΕ 1335/2023 [Εν μέρει παράνομη περιβαλλοντική αδειοδότηση Δομής στη Λέσβο πλησίον περιοχής Natura]
Περίληψη
– Η Διοίκηση ενέκρινε την περιβαλλοντική αδειοδότηση της οδού πρόσβασης στη δομή Λέσβου, υπό την αντίληψη ότι πρόκειται περί “δασικής” οδού. Η οδός αυτή, μέσω της οποίας η δομή θα συνδεθεί με υπάρχουσα και διερχόμενη σε απόσταση οδό, πλησίον υφιστάμενου στην περιοχή ΧΥΤΑ, περιγράφεται στο έγγραφο 44744/23.1.2023 της Τεχνικής Υπηρεσίας του Υπουργείου Μετανάστευσης προς το Δικαστήριο ως έχουσα μήκος 2.255,25 μ., από τα οποία η νέα διάνοιξη αφορά σε μήκος 505 μ. και η διαπλάτυνση, κατά 3,5 τουλάχιστον μ., της υφιστάμενης δασικής οδού αφορά σε μήκος 1.750 περίπου μ., ώστε αυτή να αναβαθμισθεί από Τ’ σε Α’ κατηγορίας δασική οδό. Ωστόσο, η κατασκευή του επίμαχου δρόμου πρόσβασης προς δομή υποδοχής και προσωρινής διαμονής χιλιάδων προσώπων δεν υπαγορεύεται από κάποιον από τους λόγους που, κατά την παρ. 1 του άρθρου 15 του ν. 998/1979, επιτρέπουν την κατασκευή ή τροποποίηση “δασικής” οδού, όπως είναι η προστασία και εκμετάλλευση του δάσους, η πρόσβαση προς αισθητικά τοπία ή προς “υφιστάμενες τεχνικές εγκαταστάσεις”, η εκτέλεση και συντήρηση δασικών έργων ή η μεταφορά δασικών προϊόντων. Ομοίως, ο όλως δευτερεύων σκοπός της βελτίωσης της αντιπυρικής προστασίας -η οποία μάλιστα δεν προκύπτει ότι εντάσσεται σε σχέδιο συνολικής μελέτης πυροπροστασίας, όπως και η “διευκόλυνση εργασιών αναδάσωσης και εργασιών αναβάθμισης των υποβαθμισμένων δασικών εκτάσεων” (προφανώς σε άλλη περιοχή, προς αναπλήρωση της θυσίας 1.095 δένδρων τραχείας πεύκης, για τις ανάγκες υλοποίησης του έργου), που εξαγγέλλονται στην υποβληθείσα “μελέτη δασικής οδοποιίας”, ή το γεγονός ότι θα χρησιμοποιηθούν, όπως ζήτησε η Δασική Υπηρεσία, οι προδιαγραφές κατασκευής των δασικών δρόμων, δεν αρκούν προκειμένου να θεωρηθεί ότι η επίμαχη οδός φέρει, κατά νόμον, το χαρακτήρα δασικής οδού. Ως εκ τούτου, μη νομίμως η προσβαλλόμενη πράξη υπολαμβάνει ότι η υπό αδειοδότηση οδός είναι “δασική”, κατά την έννοια των κανονιστικών αποφάσεων περιβαλλοντικής κατάταξης των έργων οδοποιίας, και ότι, κατά συνέπεια, αποτελεί έργο της Β περιβαλλοντικής κατηγορίας, η κατασκευή του οποίου υπόκειται σε Πρότυπες Περιβαλλοντικές Δεσμεύσεις. Υπό τα δεδομένα αυτά, πρέπει να γίνει δεκτός ο προβαλλόμενος λόγος ακυρώσεως, κατά τον οποίον μη νομίμως το επίδικο έργο υπήχθη στην κατηγορία Β, και να ακυρωθεί η ως άνω, υπό στοιχείο δ’, προσβαλλόμενη πράξη. Περαιτέρω, για την κατάταξη δημόσιας οδού που διέρχεται μέσα από δάσος ή δασική έκταση στις κατηγορίες Α και Β, κρίσιμες είναι οι Οδηγίες Μελετών Οδικών Έργων (ανωτέρω, σκ. 10), για την εφαρμογή των οποίων δεν φαίνεται να είναι αδιάφορη η ύπαρξη “σημείου γένεσης κυκλοφορίας”, ως τέτοιου νοουμένου και του κέντρου φιλοξενίας χιλιάδων προσώπων. Επίσης, εν προκειμένω, σύμφωνα με το Παράρτημα I του ν. 4014/2011 (τεθέν σε συμμόρφωση προς την οδηγία 2011/92), για την περιβαλλοντική κατάταξη του συγκεκριμένου οδικού έργου βασικό κριτήριο αποτελεί η θέση του, με αποτέλεσμα να πρέπει να ληφθεί υπόψη από τη Διοίκηση και η θέση της επίμαχης οδού εντός δάσους τραχείας πεύκης, εντός Καταφυγίου Άγριας Ζωής σε μήκος 978 μ. (όπως αναφέρεται στο αυτό, από 23.1.2023 έγγραφο της Διοίκησης) και σε επαφή με προστατευόμενη περιοχή Natura. Το Δικαστήριο κρίνει ότι, λόγω του τεχνικού χαρακτήρα του οικείου ζητήματος, δεν μπορεί να προβεί το ίδιο, πρωτοτύπως, στην περιβαλλοντική κατάταξη της συγκεκριμένης οδού και ότι η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στη Διοίκηση προς νέα νόμιμη κατάταξη σε περιβαλλοντική κατηγορία. Συναφώς επισημαίνεται ότι αν η επίμαχη οδός καταταγεί σε ανώτερη της Β κατηγορία, η κατάταξη αυτή θα συμπαρασύρει το κυρίως έργο κατασκευής της δομής, δυνάμει του άρθρου 1 παρ. 5 του ν. 4014/2011, που προβλέπει ότι, όταν ένα έργο περιλαμβάνει επί μέρους έργα που ανήκουν, σε περισσότερες υποκατηγορίες, κατατάσσεται στην υψηλότερη από αυτές.
Η Διεύθυνση Δασών Λέσβου επισήμανε ότι, λόγω των απαγορευτικών διατάξεων του άρθρου 57 του ν. 998/1979, η δομή Λέσβου και τα συνοδά της έργα έπρεπε να χωροθετηθούν εκτός περιοχής NATURA και, κατόπιν αυτού, πραγματοποιήθηκε νέα βελτιωμένη χάραξη της οδού πρόσβασης, που δεν καταλαμβάνει έκταση εντεταγμένη στο δίκτυο NATURA και αποτελείται από έναν αντί για δύο κλάδους, που είχαν αρχικώς προβλεφθεί. Ωστόσο, όπως προκύπτει από τα στοιχεία του φακέλου και από το έγγραφο της Διοίκησης προς το Δικαστήριο, η νέα σχεδιαζόμενη οδός εφάπτεται, σε μήκος 1,6 χλμ., προς το όριο της περιοχής NATURA 2000 – ΖΕΠ GR4110011 ‘Όρος Όλυμπος Λέσβου”, η οποία συμπίπτει με το κεντρικό δασικό οικοσύστημα της Λέσβου και φιλοξενεί σημαντικά ή και σπάνια είδη ορνιθοπανίδας, ορισμένα από τα οποία απαντώνται μόνον στη Λέσβο, ενώ, καθ’ όσον αφορά το λοιπό τμήμα όπου γίνεται νέα διάνοιξη της οδού, η πορεία της οδού μετακινείται βορείως, με αποτέλεσμα, όπως αναφέρεται στα υπομνήματα του Δημοσίου, τα έργα να πραγματοποιούνται σε απόσταση 50 έως 140 μ. από τα όρια της αυτής ΖΕΠ. Η Διεύθυνση Δασών Λέσβου επισήμανε πριν από την έκδοση των προσβαλλόμενων πράξεων, αφενός, ότι η γειτονική περιοχή NATURA αποτελεί σημαντικό αναπαραγωγικό τόπο ειδών της ορνιθοπανίδας, όπως, μεταξύ άλλων, του μαυροπελαργού και του πευκοτσοπανάκου, και, αφετέρου, ότι η επιλογή της συγκεκριμένης θέσης συνεπάγεται αυξημένο κίνδυνο πυρκαγιάς, τα αυτά δε ανέφερε και η μελέτη “δασικής οδοποιίας”. Κατά συνέπεια, σύμφωνα με το άρθρο ,6 παρ. 3 της οδηγίας 92/43 (πρβλ. και το άρθρο 10 παρ. 5 του ν. 4014/2011), πριν από την περιβαλλοντική αδειοδότηση της οδού έπρεπε να πραγματοποιηθεί δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεών της, προκειμένου να τεκμηριωθεί αν, λόγω της φύσης και της έντασης των επεμβάσεων, των απαιτούμενων εργασιών κοπής 1.095 δένδρων τραχείας πεύκης και της μελλοντικής λειτουργίας οδού κυκλοφορίας οχημάτων [ή και πεζών], προς εξυπηρέτηση δομής φιλοξενίας χιλιάδων προσώπων, εν επαφή ή εγγύτατα προς την προστατευόμενη περιοχή NATURA, όπου απαγορεύεται, κατά τα ανωτέρω, η χωροθέτηση δομών και συνοδών έργων, είναι πιθανόν να πληγεί η ακεραιότητά της, οπότε και η εκτέλεση του έργου θα καθίστατο ανεπίτρεπτη. Εφόσον δε η υποχρέωση δέουσας εκτίμησης και για έργα πλησίον περιοχών TTATURA, αν αυτά είναι δυνατόν να επηρεάσουν τις προστατευόμενες περιοχές, πηγάζει από το ενωσιακό δίκαιο (οδηγία 92/43), η ρύθμιση της ΥΑ οικ. 170613/2013 για τα έργα οδοποιίας, που προβλέπει (όπως και η αντίστοιχη διάταξη της ΚΥΑ 169905/2013 για τις δομές) την έκδοση απόφασης του Περιφερειάρχη για την επιβολή πρόσθετων όρων όταν το έργο εμπίπτει “εντός” περιοχής NATURA, δεν έχει την έννοια ότι απαιτεί δέουσα εκτίμηση μόνον όταν το έργο χωροθετείται εντός ζώνης NATURA. Παρά ταύτα, στην κρινόμενη υπόθεση δεν προκύπτει ότι προηγήθηκε δέουσα εκτίμηση από την οποία να αίρεται κάθε εύλογη αμφιβολία από επιστημονικής απόψεως για τις επιπτώσεις που ενδέχεται να προκληθούν στη γειτονική προστατευόμενη περιοχή από τη διάνοιξη ή διαπλάτυνση της οδού, ούτε μπορεί να θεωρηθεί ως τέτοια η αόριστη – και αντιφατική, ενόψει των προηγηθεισών αντίθετων εκτιμήσεων – κρίση που εμπεριέχεται στο έγγραφο του Τμήματος Προγραμματισμού Μελετών και Εκτέλεσης Δασοτεχνικών Έργων, όπου αναφέρεται ότι η οδός πρόσβασης “αναπτύσσεται μεταξύ του παρακείμενου ρέματος και του ορίου της περιοχής NATURA 2000, χωρίς να προσβάλλει κανένα από αυτά”. Συναφώς, απορριπτέοι είναι και οι ισχυρισμοί του Δημοσίου ότι η οδός εξυπηρετεί ήδη ΧΥΤΑ που λειτουργεί σε κοντινή απόσταση από την προστατευόμενη περιοχή, δηλαδή οχλούσα δραστηριότητα, ή ότι “η πραγματοποίηση του έργου δεν παρίσταται ικανή να επιφέρει δυσμενείς επιπτώσεις, αφού το μεγαλύτερο τμήμα της οδού μήκους 1.600 μ., που εφάπτεται περιοχής NATURA 2000, αφορά σε ήδη υφιστάμενο δρόμο”. Οι προπεριγραφέντες ισχυρισμοί του’Δημοσίου δεν ευσταθούν για τους εξής, αντιστοίχως, λόγους: α/ η από 25.2.2022 μελέτη “δασικής οδοποιίας” αξιολογεί αρνητικώς την έντονη ανθρώπινη παρουσία στο γειτονικό ΧΥΤΑ και στο δρόμο αυξημένης κυκλοφορίας που οδηγεί σε αυτόν και εκτιμά ότι, με την διάνοιξη της οδού και την κατασκευή της δομής στη συγκεκριμένη θέση, η επικινδυνότητα πυρκαγιάς αυξάνεται κατακόρυφα, άρα το γεγονός ότι η οδός εξυπηρετεί τον ΧΥΤΑ δεν αποτελεί επιχείρημα υπέρ των απόψεων του Δημοσίου, αλλά, αντιθέτως, εγείρει ζήτημα μείζονος επιβάρυνσης του δασικού οικοσυστήματος, και β/ όπως συνομολογεί το Δημόσιο “τα προς υλοτομία δένδρα φύονται κυρίως στα κατάντη της ήδη υφιστάμενης οδού Τ’ κατηγορίας και η υλοτόμησή τους είναι αναγκαία για τη διαπλάτυνση αυτής”, άρα δεν τεκμηριώνεται ότι η διαπλάτυνση δεν ενδέχεται να προκαλέσει αρνητικές συνέπειες. Υπό τα δεδομένα αυτά, η δ’ προσβαλλόμενη πάσχει, για τον επιπλέον, εμμέσως προβαλλόμενο, λόγο της παράλειψης διενέργειας προηγούμενης ειδικής οικολογικής αξιολόγησης [ΕΟΑ], που αποτελεί μορφή δέουσας εκτίμησης, απαιτείται, κατά το άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 4014/2011, και περιλαμβάνει και ερευνά εναλλακτικών λύσεων για τα έργα τόσο της Α όσο και της Β κατηγορίας.
Η κατασκευή οδών αποτελεί επιτρεπτή, κατ’ αρχήν, επέμβαση μέσα σε ΚΑζΓ, υπό την προϋπόθεση ότι εκτιμάται, κατά την εκάστοτε ακολουθούμενη διαδικασία περιβαλλοντικής αδειοδότησης συγκεκριμένου έργου Α’ ή Β’ κατηγορίας, η επίπτωσή του στο ΚΑΖ. Ως εκ τούτου, εν προκειμένω, παρά το ότι η εν θέματι οδός εισέρχεται σε μήκος 978 μ. στο ΚΑΖ Αγ. Χαραλάμπους, η διάνοιξη και διαπλάτυνσή της, ως συνοδού έργου της δομής του ν. 4375/2016, συνιστά μεν επιτρεπτή κατ’ αρχήν επέμβαση, πάσχει, όμως, διότι δεν προκύπτει ότι έχει προηγουμένως εκτιμηθεί και η επίπτωση του έργου στο ΚΑΖ. Τέλος, η έλλειψη δέουσας εκτίμησης δεν αναπληρώνεται, όπως υποστηρίζει εμμέσως το Δημόσιο, από έγγραφα του Οργανισμού Φυσικού Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής (Ο.ΦΥ.ΠΕ.ΚΑ.), με τα οποία ο τελευταίος πληροφόρησε την Τεχνική Υπηρεσία του Υπουργείου Μετανάστευσης ότι α/ γνωμοδοτεί για τη δέουσα εκτίμηση των επιπτώσεων έργων που εμπίπτουν σε προστατευόμενες περιοχές, ενώ η δομή και το συνοδό έργο βρίσκονται πλησίον αλλά εκτός τέτοιας περιοχής, β/ στη γειτονική ΖΕΠ, που είναι “σημαντική για τα δασικά είδη πουλιών και τα αναπαραγόμενα αρπακτικά”, έχουν χαρτογραφηθεί κρίσιμα ενδιαιτήματα αναπαραγωγής και τροφοληψίας του πευκοτσοπανάκου και του μαυροπελαργού, γ/ ο πευκοτσοπανάκος έχει χαρακτηρισθεί κινδυνεύον είδος στην Ελλάδα και σχεδόν απειλούμενο διεθνώς και αποτελεί, μαζί με το μαυροπελαργό και το φιδαετό, τα είδη χαρακτηρισμού της εν λόγω ΖΕΠ, δ/ η κατασκευή δρόμων όλων των κατηγοριών αποτελεί απειλή για το μαυροπελαργό και το φιδαετό, ε/ πρέπει να ληφθεί μέριμνα ώστε οι κατασκευαστικές εργασίες να λάβουν χώρα εκτός ορίων της ΖΕΠ, “ώστε να αποκλεισθούν οι όποιες πιθανότητες” όχλησης ή αρνητικής επίπτωσης στα είδη της περιοχής NATURA, και στ/ οι τεθέντες όροι εξασφαλίζουν σε επαρκή βαθμό την ακεραιότητα της περιοχής και ελαχιστοποιούν τις όποιες πιθανές επιπτώσεις στη βιοποικιλότητα της περιοχής. Και τούτο διότι τα έγγραφα αυτά [i] είναι μεταγενέστερα των προσβαλλόμενων πράξεων, με αποτέλεσμα να μην μπορούν να υποκαταστήσουν την ελλείπουσα προηγούμενη δέουσα εκτίμηση, και, ιδίως, [ii] δεν συνιστούν επιστημονική μελέτη και πρόσφορη εκτίμηση των επιπτώσεων του έργου, η οποία θα έπρεπε να είναι ειδικώς αιτιολογημένη λόγω των επιφυλάξεων που είχε αρχήθεν εκφράσει η Διεύθυνση Δασών Λέσβου, αλλά και λόγω των διαπιστώσεων του ιδίου του ΟΦΥΠΕΚΑ για τη σημασία της περιοχής και των ειδών της και για τις απειλές που αυτά αντιμετωπίζουν και μάλιστα από τη διάνοιξη οδών.
Μετά την ακύρωση της πράξης υπαγωγής του έργου σε ΠΠΔ για τους λόγους που αναφέρθηκαν πρέπει να ακυρωθεί, ελλείψει περιβαλλοντικής αδιοδότησης του έργου, και η, υπό στοιχείο ε’, προσβαλλόμενη KYA, με αντικείμενο τη χωροθέτηση και κατασκευή της επίδικης οδού, όπως και η συμπροσβαλλόμενη πράξη, με την οποία θεωρήθηκε και εγκρίθηκε η “Οριστική Μελέτη οδοποιίας Α’ κατηγορίας οδού πρόσβασης στη δομή Λέσβου”. Κατόπιν αυτού, παρέλκει η έρευνα των λοιπών προβαλλόμενων λόγων ακυρώσεως. Τέλος, μετά την ακύρωση των πράξεων περιβαλλοντικής αδειοδότησης, χωροθέτησης και κατασκευής της οδού πρόσβασης στη δομή, πρέπει να ακυρωθεί και η μεταγενέστερη πράξη της Διεύθυνσης Δασών Λέσβου, κατά το μέρος και μόνον που με αυτήν παρέχεται έγκριση επέμβασης σε δασική έκταση εμβαδού 21.011,96 τ.μ. για την κατασκευή της επίδικης οδού.
Πρόεδρος: Π. Καρλή
Εισηγητής: Μ. Σωτηροπούλου
