Η ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΥ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΟΥ ΠΕΡΙΦΕΡΕΙΑΚΟΥ ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΘΕΣΣΑΛΙΑΣ (Οκτώβριος 2010)

Ι. Εισαγωγή

 

Η χωροταξική οργάνωση της χώρας ήδη από το έτος 1975 επιβάλλεται από το Σύνταγμα. Σε συμμόρφωση προς τη συνταγματική αυτή επιταγή εκδόθηκε το αμέσως επόμενο έτος ο θεσμικός νόμος 360/1976 «περί χωροταξίας και περιβάλλοντος» (ΦΕΚ Α’ 151). Πρώιμος στα μάτια του σημερινού νομομελετητή ο ν. 360/1976 επιχείρησε να οργανώσει το πλαίσιο για την κατάρτιση και έγκριση εθνικών, περιφερειακών και ειδικών χωροταξικών σχεδίων, πλην όμως παρέμεινε κατ’ ουσίαν ανενεργός. Η έλλειψη συνολικού και τομεακού χωροταξικού σχεδιασμού για χρονικό διάστημα πλέον της εικοσαετίας αποτέλεσε αφορμή για την ανάπτυξη της σχετικής νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας για την αναγνώριση προσωρινών υποκατάστατων του χωροταξικού σχεδιασμού, υπενθυμίζοντας συνεχώς στη Διοίκηση και την πολιτεία την ξεχασμένη της από το έτος 1975 υποχρέωσή της να οργανώσει χωροταξικά τη χώρα. Ο ν. 2742/1999 «Χωροταξικός Σχεδιασμός και αειφόρος ανάπτυξη και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α’ 207) εν τέλει διαμόρφωσε το πλαίσιο για τον ολοκληρωμένο χωρικό σχεδιασμό της χώρας. Σε εφαρμογή του νόμου αυτού τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης εγκρίθηκαν το έτος 2003, το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού (στο εξής ΓΠΧΣΑΑ) το έτος 2008[1], το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τον τουρισμό το έτος 2009[2], το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τη βιομηχανία το έτος 2009[3], το Ειδικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας το έτος 2008[4]. Παράλληλα, το έτος 2007 εγκρίθηκε Εθνικό Πλαίσιο Στρατηγικής Αναφοράς (στο εξής ΕΣΠΑ), το οποίο μάλιστα πρόσφατα τροποποιήθηκε[5].

Παρά το γεγονός ότι η έγκριση των Περιφερειακών Χωροταξικών Πλαισίων έπρεπε να αποτελέσει ένα σημαντικό βήμα τόσο για τον εξορθολογισμό, την κατανομή και την οργάνωση των ανθρωπογενών δραστηριοτήτων, των έργων και των επενδύσεων στο χώρο, όσο και για την προστασία του περιβάλλοντος και την επίτευξη της βιώσιμης ανάπτυξης, εν τούτοις υπέστησαν σοβαρή κριτική και γενικά απογοήτευσαν τον επιστημονικό, πολιτικό και επιχειρηματικό κόσμο. Ομοίως αυστηρή κριτική ασκήθηκε στο Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και στο ειδικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού για τον τουρισμό, το οποίο μάλιστα ήδη τελεί υπό αναθεώρηση.

Σήμερα, έχουν παρέλθει περίπου επτά έτη από την έγκριση των πρώτων περιφερειακών χωροταξικών σχεδίων στη χώρα μας. Οι θεσμικές εξελίξεις όμως σε εθνικό και ευρωπαϊκό επίπεδο φέρνουν ξανά στην επιφάνεια το ζήτημα της αναθεώρησής τους. Το παράδοξο και χρονικά ανακόλουθο φαινόμενο της έγκρισης των περιφερειακών χωροταξικών πριν την έγκριση του εθνικού χωροταξικού σχεδίου οδήγησε σε επιστημονικές και χωροταξικές ρυθμιστικές αντιφάσεις, ενώ παράλληλα στην πρόσφατη Μεταρρυθμιστική Συνθήκη της Λισσαβόνας της 13ης Δεκεμβρίου 2007, η οποία ετέθη σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 2009,  περιλαμβάνεται και η εδαφική συνοχή ως αρμοδιότητα της Ένωσης και των κρατών-μελών. Ως εκ τούτου, η εδαφική συνοχή του ευρωπαϊκού χώρου και μέσω αυτής η χωροταξία έχει καταστεί αντικείμενο ειδικής κοινοτικής μέριμνας και χρηματοδότησης. Στο χάρτη των εξελίξεων προστίθεται και η πολλά υποσχόμενη διοικητική μεταρρύθμιση του Προγράμματος «Καλλικράτης», που θα καταστήσει τις περιφερειακές αυτοδιοικήσεις βασικό πυλώνα του αναπτυξιακού προγραμματισμού, καθώς τους ανατίθεται ο ενιαίος στρατηγικός αναπτυξιακός σχεδιασμός των περιφερειών και η διαχείριση των ΠΕΠ. Ενόψει όλων των εξελίξεων προβάλλει περισσότερο επίκαιρη παρά ποτέ η ανάγκη  αναθεώρησης  των περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού.

 

ΙΙ. Τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Γενική τοποθέτηση και ανάγκη αναθεώρησης

 

Τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης καταρτίζονται για κάθε περιφέρεια της χώρας. Σ’ αυτά προσδιορίζονται, με προοπτική δεκαπέντε (15) ετών οι βασικές προτεραιότητες και οι στρατηγικές επιλογές για την ολοκληρωμένη και αειφόρο ανάπτυξη του χώρου σε επίπεδο περιφέρειας. Τα σχέδια αυτά αναθεωρούνται ανά πενταετία, εφόσον από την αξιολόγηση που διενεργείται κατά την επόμενη παράγραφο προκύπτει τεκμηριωμένη προς τούτο ανάγκη.

Το 2003 θεσμοθετήθηκαν τα 12 περιφερειακά χωροταξικά σχέδια της χώρας μας, πλην της Αττικής, διότι θεωρήθηκε ότι ένα μεγάλο τμήμα της μελέτης αυτής είχε ήδη καλυφθεί από το Ρυθμιστικό Σχέδιο Αθηνών. Όπως όμως προαναφέρθηκε, η έγκριση των περιφερειακών  χωροταξικών πλαισίων συνοδεύθηκε από απογοήτευση. Τα περιφερειακά χωροταξικά πλαίσια χαρακτηρίσθηκαν ως ασαφή και γενικά σε τέτοιο βαθμό, που θέτουν σε αμφισβήτηση και αυτόν ακόμη τον κατευθυντήριο χαρακτήρα τους[6], ενώ όπως παρατηρεί ο Σ. Ρίζος τα σχέδια αυτά «αποτελούν περισσότερο έκθεση πολιτικών απόψεων, παρά συγκροτημένα νομικά κείμενα»[7].  Συγκεκριμένα, τα εν λόγω σχέδια, ενώ θα μπορούσαν να καθορίζουν το ρόλο των μεγάλων πόλεων, τις περιοχές προστασίας της φύσης και τις κατευθύνσεις για τις χωροθετήσεις μεγάλων έργων, το μόνο, που προσέφεραν, περιοριζόταν στην καταγραφή της υφιστάμενης κατάστασης στην περιοχή εφαρμογής τους, καθώς και σε «ευχολόγια» για το μέλλον. Στην πράξη δεν πραγματοποίησαν κάποια ουσιαστική σχεδιαστική παρέμβαση ή κάποια συγκεκριμένη πρόβλεψη[8].

Ωστόσο, σύμφωνα με το άρθρο 8 παρ. 2 του ν. 2742/1999 τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης εναρμονίζονται με τις κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών  πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, εξειδικεύουν και συμπληρώνουν τις βασικές προτεραιότητες και επιλογές  τους, με στόχο τον καλύτερο συντονισμό των διαδικασιών χωροταξικού σχεδιασμού και των επιλογών χωρικής ανάπτυξης σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Έτσι καθιερώνεται μια σχέση ιεράρχησης,  συντονισμού και εναρμόνισης του περιεχομένου και των κατευθύνσεων των περιφερειακών πλαισίων προς το γενικό και τα ειδικά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού.

Παρά τις θεωρητικές προβλέψεις του νομοθέτη, στην Ελλάδα βιώσαμε το παράδοξο φαινόμενο της σύνταξης των Περιφερειακών Πλαισίων περίπου μία πενταετία πριν τη σύνταξη του Γενικού και των Ειδικών Πλαισίων Χωροταξικού Σχεδιασμού, με αποτέλεσμα τα περιφερειακά πλαίσια να περιέχουν ελλείψεις ή και αντιφάσεις σε σχέση με τον ιεραρχικά ανώτερο χωροαναπτυξιακό σχεδιασμό, ενώ επίσης, όπως είναι φυσικό, δεν λαμβάνουν υπόψη τους τα πλέον σημαντικά εργαλεία χρηματοδότησης της περιφερειακής ανάπτυξης στη χώρα, δηλαδή το Εθνικό Πλαίσιο Χωροταξικής Αναφοράς (ΕΣΠΑ), το οποίο, ελλείψει άλλου εθνικού αναπτυξιακού προγράμματος, επέχει στην παρούσα συγκυρία θέση εθνικού αναπτυξιακού σχεδίου –εργαλείου για την περίοδο 2007-2013.

 

ΙΙΙ. Η ιεραρχία και εναρμόνιση μεταξύ χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού

 

Σύμφωνα με το άρθρο 9 του ν. 2742/1999, μετά την έγκριση ενός Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης,  ρυθμιστικά σχέδια, Γενικά Πολεοδομικά Σχέδια, ΣΧΟΟΑΠ, σχέδια ανάπτυξης περιοχών δεύτερης κατοικίας, Ζ.Ο.Ε., προστατευόμενες περιοχές του άρθρου 24 του ν. 1650/1986 οφείλουν να εναρμονίζονται  προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις των εγκεκριμένων περιφερειακών πλαισίων και, αν αυτά ελλείπουν, προς τις επιλογές ή κατευθύνσεις του γενικού και των ειδικών χωροταξικών πλαισίων, που έχουν ήδη εγκριθεί. Επίσης, καθιερώνεται υποχρέωση τροποποίησης ή αναθεώρησης των ήδη υφισταμένων εργαλείων και μηχανισμών πολεοδομικού σχεδιασμού, ώστε να εναρμονίζονται προς τις κατευθύνσεις του εγκεκριμένων πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης. Έτσι, ο ν. 2742/1999, όπως και ο προηγηθείς ν. 360/1976, καθιερώνει ιεραρχική σχέση μεταξύ των πολεοδομικών και χωροταξικών σχεδίων και υποχρέωση εναρμόνισης μεταξύ τους. Η υποχρέωση εναρμόνισης καταλαμβάνει τόσο τα ήδη εγκεκριμένα προ της ενάρξεως ισχύος του ν. 2742/1999 πολεοδομικά σχέδια όσο και όσα θα καταρτισθούν μετά την έγκριση των χωροταξικών σχεδίων, δηλαδή πρακτικά το σύνολο των πολεοδομικών σχεδίων και σχεδίων χρήσεων γης. Το ζήτημα της εναρμόνισης συνιστά ένα από τα μέγιστα προβλήματα του τρέχοντος συστήματος σχεδιασμού, καθώς ο νομοθέτης δεν θέτει αποκλειστικές προθεσμίες για την επιδιωκόμενη εναρμόνιση μεταξύ χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων. Λαμβανομένων μάλιστα υπόψη και των αργών ρυθμών των διαδικασιών εκπόνησης και αναθεώρησης πολεοδομικών σχεδίων όλων των επιπέδων, μπορεί να κανείς να αντιληφθεί ότι ο ίδιος ο χωροταξικός σχεδιασμός μπορεί να υπονομευθεί από τις διαφορετικές ή αντίθετες ρυθμίσεις των υποκειμένων πολεοδομικών σχεδίων.

Η προβληματική της εναρμόνισης μεταξύ χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού καθιστά περισσότερο από ποτέ απαραίτητη την εξεύρεση και υιοθέτηση μηχανισμών και θεσμικών προβλέψεων, ώστε τα δύο επίπεδα χωρικού σχεδιασμού να εξορθολογισθούν, να τυποποιηθούν και αποσαφηνισθούν οι ρόλοι και το περιεχόμενό τους, ώστε να προσδιορισθεί με σαφήνεια το είδος των χωροθετούμενων κάθε φορά έργων και δραστηριοτήτων. Με τον τρόπο αυτό θα μπορέσει να αποφευχθεί η αλληλοεπικάλυψη και τυχόν αντίθεση μεταξύ χωροταξικών και πολεοδομικών σχεδίων, καθώς και το φαινόμενο  της σημειακής χωροθέτησης έργων περιφερειακής, εθνικής και υπερτοπικής πάντως σημασίας μέσω ΓΠΣ ή ΣΧΟΟΑΠ. Περαιτέρω, θα πρέπει να θεσμοθετηθεί η έγκαιρη προσαρμογή των κατώτερων ιεραρχικά σχεδίων στις προβλέψεις των ανώτερων σχεδίων, μέσω της υιοθέτησης αποκλειστικών προθεσμιών. Είναι απορίας άξιο, πως, ενώ ο πρώιμος ν. 360/1976 (άρθρο 7 παρ. 3) είχε προβλέψει προθεσμία πέντε (5) ετών από της εγκρίσεως χωροταξικού σχεδίου ή προγράμματος για την αναθεώρηση, συμπλήρωση ή τροποποίηση των εγκεκριμένων ρυθμιστικών σχεδίων ή σχεδίων πόλεως, εν τούτοις η διάταξη αυτή δεν διατηρήθηκε σε ισχύ στο ν. 2742/1999.

 

IV. Η νομική δεσμευτικότητα των περιφερειακών χωροταξικών πλαισίων.

 

Τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού αποτελούν, κατά κανόνα, κείμενα γενικών κατευθύνσεων χωρικής και αναπτυξιακής πολιτικής,  είναι δε ζήτημα προς περαιτέρω διερεύνηση, εάν απορρέουν από αυτά συγκεκριμένες νομικές δεσμεύσεις και υποχρεώσεις για τη Διοίκηση ή και τους ιδιώτες. Ο νομοθέτης του άρθρου 9 παρ. 1 του ν. 2742/1999 αναφέρεται σε «επιλογές ή κατευθύνσεις» των περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης και η επιλογή αυτής της ορολογίας δεν είναι τυχαία. 

Τα χωροταξικά σχέδια που εγκαθιδρύει ο ν. 2742/1999 έχουν δεσμευτικό χαρακτήρα για τη Διοίκηση στο μέτρο που δεν απευθύνουν στην πολιτεία  απλώς συστάσεις και προτροπές για τη λήψη μέτρων κανονιστικού, οικονομικού και διοικητικού χαρακτήρα, αλλά καθιερώνουν υποχρέωση εναρμόνισης των διαφόρων πολεοδομικών σχεδίων προς τις κατευθύνσεις τους ή αντίστοιχα υποχρέωση συντονισμού και εναρμόνισης των αναπτυξιακών προγραμμάτων και των πολιτικών του κράτους και της τοπικής αυτοδιοίκησης προς τις θεμελιώδεις επιλογές τους. Ο δεσμευτικός χαρακτήρας τους μπορεί να ποικίλει ανάλογα προς το κάθε φορά περιεχόμενό τους. Έτσι, μπορούν να περιέχουν είτε συστάσεις, οι οποίες δεν είναι άμεσα εφαρμοστέες και σχετίζονται με την υιοθέτηση συγκεκριμένων οικιστικών πολιτικών ή την ενίσχυση συγκεκριμένων παραγωγικών δραστηριοτήτων, είτε αντίστοιχες συστάσεις και κατευθυντήριες γραμμές, οι οποίες αποκτούν κανονιστική δεσμευτικότητα μέσω εξειδικευμένων προβλέψεων, άμεσα εφαρμοστέων από τα διοικητικά όργανα, όπως η πρόβλεψη συγκεκριμένων ορίων αρτιότητας ανά γήπεδο για τη χωροθέτηση ορισμένων κατηγοριών οικονομικών δραστηριοτήτων και έργων. 

          Σχετικά με το ερώτημα εάν τα χωροταξικά σχέδια έχουν άμεση εφαρμογή έναντι των ιδιωτών, η σχετική ελληνική εμπειρία είναι αντιφατική και όχι πάντοτε ανάλογη προς την  ιεραρχική βαθμίδα εκάστου χωροταξικού σχεδίου. Έτσι, ενώ τα Περιφερειακά Χωροταξικά Πλαίσια που εγκρίθηκαν το 2003 χαρακτηρίζονται κυρίως από υψηλό βαθμό ασάφειας και γενικότητας, ωστόσο το Ειδικό Πλαίσιο για τον Τουρισμό, καίτοι ιεραρχικά ανώτερο και εθνικής εμβέλειας, περιλαμβάνει κατά περίπτωση εξειδικευμένες ρυθμίσεις που εξικνούνται μέχρι του σημείου να αποτελούν οι ίδιες πλήρεις κανόνες δικαίου. Χαρακτηριστικά παραδείγματα στην κατεύθυνση αυτή συνιστούν οι σχετικές απαγορεύσεις και οι περιορισμοί στη χρήση και τη δόμηση, τα όρια αρτιότητας και πυκνότητας, ο προβλεπόμενος μέγιστος αριθμός επιτρεπόμενων τουριστικών κλινών καθώς και οι ελάχιστες αποστάσεις από τον αιγιαλό. Δεδομένης της κανονιστικής τους πυκνότητας είναι σαφές ότι οι προαναφερθείσες ρυθμίσεις έχουν άμεση εφαρμογή όχι μόνο έναντι της Διοίκησης αλλά και έναντι ιδιωτών[9].

Το παράδειγμα αυτό καταδεικνύει την αδυναμία της ελληνικής χωροταξικής πολιτικής και του ελληνικού χωροταξικού δικαίου να περιγράψει, τυποποιήσει και κατατάξει σε σαφείς κατηγορίες τη νομική φύση, το περιεχόμενο και την κανονιστική δεσμευτικότητα των χωροταξικών σχεδίων. Η τυπική δια νομοθετικής πρόβλεψης διάκριση μεταξύ συγκεκριμένων κατηγοριών κατευθυντήριων και κανονιστικών διατάξεων, καθώς και η μείωση των υφισταμένων και συχνά αλληλοεπικαλυπτομένων σχεδίων, θα βοηθούσε σημαντικά προς αυτή την κατεύθυνση. Μέχρι τότε όμως ο εθνικός ακυρωτικός δικαστής θα κρίνει επί του ζητήματος της νομικής δεσμευτικότητας των χωροταξικών σχεδίων στο πλαίσιο του ελέγχου των διοικητικών πράξεων που θα εκδοθούν κατ’ εφαρμογή τους.

 

V. Χωροταξικός και αναπτυξιακός σχεδιασμός

 

Σε αντίθεση προς το ν. 370/76, ο οποίος καθιέρωνε υποχρέωση μονομερούς εναρμόνισης των χωροταξικών σχεδίων προς τα προγράμματα ανάπτυξης της χώρας (άρθρο 3 παρ. 3 περ. γ’), στο ν. 2742/1999, ορίζεται ότι τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης επιδιώκουν παράλληλα την προώθηση της αειφόρου, ισόρροπης και διαρκούς ανάπτυξης κάθε περιφέρειας  σύμφωνα με τις φυσικές, οικονομικές και κοινωνικές ιδιαιτερότητες εκάστης εξ αυτών. Στο πλαίσιο αυτό, λαμβάνονται συνεπώς υπόψη για την κατάρτισή τους, το περιφερειακό πρόγραμμα δημοσίων επενδύσεων, τα προγράμματα περιφερειακής ανάπτυξης, καθώς και άλλα γενικά ή ειδικά αναπτυξιακά προγράμματα που έχουν σημαντικές επιπτώσεις στη διάρθρωση και ανάπτυξη του χώρου της περιφέρειας.  Περαιτέρω, τα περιφερειακά πλαίσια χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης αποτελούν τη βάση αναφοράς για τον συντονισμό και την εναρμόνιση των επί μέρους πολιτικών, προγραμμάτων και επενδυτικών σχεδίων του κράτους, των δημοσίων οργανισμών και επιχειρήσεων και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης πρώτης και δεύτερης βαθμίδας, που έχουν σημαντικές επιπτώσεις στη συνοχή και ανάπτυξη του περιφερειακού χώρου. Στο αναπτυξιακό πρόγραμμα κάθε περιφέρειας περιλαμβάνονται κατά προτεραιότητα τα έργα και οι δράσεις που προωθούν την εφαρμογή του οικείου περιφερειακού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης με προοπτική πέντε (5) ετών από την έγκρισή του. Έτσι καθιερώνεται αμφίδρομη σχέση αλληλεπίδρασης μεταξύ χωροταξικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού[10].

Από τις παραπάνω διατάξεις προκύπτει ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός που θεσπίσθηκε με το ν. 2742/1999 δεν υιοθετεί απλά το σύστημα του φυσικού σχεδιασμού, δηλαδή του σχεδιασμού που αποβλέπει στην απλή οργάνωση των φυσικών στοιχείων του χώρου (κατανομή πληθυσμού, δραστηριοτήτων και υποδομών σε διάφορες περιοχές, ρύθμιση των χρήσεων γης), ούτε αποτελεί απλή αποτύπωση των κατευθύνσεων της αναπτυξιακής πολιτικής στο χώρο. Αυτό καθίσταται ιδιαίτερα σαφές, εάν λάβει κανείς υπόψη το περιεχόμενο των περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, τα οποία  εμπεριέχουν στόχους και κατευθύνσεις για την ανάπτυξη και οργάνωση του χώρου, για την οικονομική ανταγωνιστικότητα και την περιβαλλοντική προστασία της περιοχής και καθιερώνουν σχέση αμφίδρομης αλληλεπίδρασης μεταξύ περιφερειακού χωροταξικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού.

Στο επίκεντρο αυτού του χωρο-αναπτυξιακού σχεδιασμού, υπάρχουν σήμερα δύο βασικά σχέδια ή εργαλεία, δηλαδή δύο προγραμματικά ανταγωνιστικά κείμενα. Το πρώτο είναι το Εθνικό Στρατηγικό Πλαίσιο Αναφοράς (ΕΣΠΑ)[11], όπως αποκαλείται κατά την 4η Προγραμματική Περίοδο 2007-2013 της Διαρθρωτικής Πολιτικής της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που εξειδικεύεται στην εφαρμογή του από τα Περιφερειακά[12] και Τομεακά Επιχειρησιακά Προγράμματα[13], και το δεύτερο είναι το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, που συνοδεύεται από τα επίσης εθνικής εμβέλειας Ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης. Δεδομένου ότι τα παραπάνω εργαλεία – προγραμματικά κείμενα για την ανάπτυξη της χώρας εγκρίθηκαν τα έτη 2007, 2008 και 2009, καθίσταται σαφές ότι τα Περιφερειακά Πλαίσια που είχαν εγκριθεί το έτος 2003 δεν συμπεριλαμβάνουν στα κείμενά τους τις αναπτυξιακές πολιτικές και στρατηγικές κατευθύνσεις των παραπάνω εργαλείων.

Η ανάγκη επικαιροποίησης των περιφερειακών πλαισίων καθίσταται πιο επιτακτική από ποτέ, εάν λάβει κανείς υπόψη ότι το ΕΣΠΑ, που επιτελεί συγκεκριμένη λειτουργία για τη διεκδίκηση και απορρόφηση κοινοτικών πόρων, οριοθετείται από τις βασικές προτεραιότητες, που εξειδικεύουν τη στρατηγική στόχευση της χώρας για τη νέα προγραμματική περίοδο (επένδυση στον παραγωγικό τομέα της οικονομίας, κοινωνία της γνώσης και καινοτομία, απασχόληση και κοινωνική συνοχή, θεσμικό περιβάλλον, ελκυστικότητα της Ελλάδας και των Περιφερειών, ως τόπο επενδύσεων, εργασίας και διαβίωσης), προτεραιότητες που και μόνο λόγω της χρονικής ανακολουθίας της σύνταξής τους δεν περιλαμβάνονται στα περιφερειακά χωροταξικά πλαίσια. Στη νέα Προγραμματική Περίοδο κεντρικό στοιχείο της αναπτυξιακής στρατηγικής αποτελεί η περιφερειακή διάσταση και εξειδίκευση των αναπτυξιακών παρεμβάσεων σε επίπεδο περιφερειών. Η ενδυνάμωση της ανταγωνιστικότητας των περιφερειών είναι εξέχουσας σημασίας και γι’ αυτό παρέχονται τα χρηματοδοτικά εργαλεία για να πραγματοποιηθούν σημαντικές διαρθρωτικές παρεμβάσεις στην οικονομία κάθε Περιφέρειας.

Ο συντονισμός και η συνέργεια, όμως, μεταξύ χωροταξικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού δεν είναι αυτονόητη διαδικασία. Ο σχεδιασμός του ΕΣΠΑ, ως εργαλείου διεκδίκησης κοινοτικών πόρων, καταλαμβάνει μόνο την Προγραμματική Περίοδο 2007-2013, ενώ το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης οφείλει κατά νόμο να αποτυπώσει επιλογές και στόχους για την ανάπτυξη και οργάνωση του εθνικού χώρου που εκτείνονται σε χρονικό ορίζοντα δεκαπενταετίας. Παρατηρείται συνεπώς ότι τόσο το Γενικό όσο και τα Περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού είναι προγραμματικά, διοικητικά και λειτουργικά ενταγμένα αντίστοιχα σε δεκαετές ή δεκαπενταετές εθνικό πρόγραμμα ανάπτυξης της χώρας και ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός στερείται των ανάλογων οικονομικών και θεσμικών μέσων για την υλοποίησή του. Ο επιστημονικός κόσμος ήδη έχει εκφράσει την άποψη ότι ίσως δεν είναι απαραίτητη η ύπαρξη δύο σχεδίων ανάπτυξης, δηλαδή του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ή των παλαιών Σχεδίων Ανάπτυξης) και του Γενικού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης, αλλά ότι θα πρέπει να επιλεγεί ως εργαλείο για τον χωροαναπτυξιακό σχεδιασμό ένα ενιαίο προγραμματικό κείμενο, διασφαλίζοντας ταυτόχρονα την μη υποταγή του χωροταξικού σχεδιασμού στον αναπτυξιακό σχεδιασμό, κίνδυνος που ούτως άλλωστε και σήμερα υπό το ισχύον καθεστώς είναι υπαρκτός[14].

Ήδη δε με το πρόγραμμα «Καλλικράτης» και τη νέα αρχιτεκτονική της αυτοδιοίκησης και της διοίκησης, η περιφερειακή αυτοδιοίκηση γίνεται ο βασικός πυλώνας του αναπτυξιακού προγραμματισμού, ενώ κομβικός καθίσταται ο ρόλος της ως προς τα έργα και τις υποδομές. Με το πρόγραμμα «Καλλικράτης» οι νέες Δευτεροβάθμιες Αυτοδιοικήσεις προέρχονται από τη συνένωση των υφισταμένων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων, οι οποίες καταργούνται. Η εδαφική περιοχή των νέων οργανισμών περιλαμβάνει το άθροισμα της εδαφικής περιοχής των καταργούμενων Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων. Οι οργανισμοί της δευτεροβάθμιας αυτοδιοίκησης προέρχονται από τις σημερινές 54 νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις, τις 3 διευρυμένες νομαρχιακές αυτοδιοικήσεις και τα 19 επαρχεία, δηλαδή ένα σύνολο 76 διοικητικών ενοτήτων, οι οποίες εξελίσσονται σε περιφερειακές αυτοδιοικήσεις σε αριθμό ανάλογο των σημερινών 13 διοικητικών περιφερειών. Έτσι, η περιφερειακή αυτοδιοίκηση αναδεικνύεται ως το θεσμικό πλαίσιο της πράσινης ανάπτυξης και αναλαμβάνει τον ενιαίο στρατηγικό αναπτυξιακό σχεδιασμό της περιφέρειας και τη διαχείριση των Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, η οποία πρέπει να βασίζεται στη συμμετοχή του πολίτη και να επικεντρώνεται στην αντιμετώπιση όλων των υπερτοπικών προβλημάτων.

 

VI. Η περίπτωση της Θεσσαλίας

 

Το έτος 2003 με την αριθμ. 25292 απόφαση της τότε Υπουργού ΠΕΧΩΔΕ (ΦΕΚ Β΄ 1484/10.10.2003) εγκρίθηκε το Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης για τη Θεσσαλία. Το χωροταξικό αυτό σχέδιο συνοδεύεται από όλα τα γενικά χαρακτηριστικά που αναλύθηκαν εκτενέστερα παραπάνω. Έτσι, και αυτό αποτελούσε περισσότερο αποτύπωση της υφιστάμενης κατάστασης, είχε περισσότερα χαρακτηριστικά πολιτικού κειμένου, δεν προχωρούσε σε ζωνοποίηση –έστω και σε αδρές γραμμές- του συνολικού εδάφους της περιφέρειας και μόνο επιλεκτικά, χωρίς ορθολογιστική και συστημική αιτιολόγηση, έκανε εξειδικευμένες αναφορές σε έργα και δραστηριότητες. Οι αναφορές στα δίκτυα μεταφορών, σε ζώνες ήπιας ή εντατικής βιομηχανικής ή τουριστικής χρήσης, στην προοπτική του λιμένα Βόλου είναι φειδωλές και όπου γίνονται, έχουν τη διάσταση μιας επικεφαλίδας και θυμίζουν στο σημερινό μελετητή ανεκπλήρωτους ευαγγελισμούς, όπως η ηλεκτροκίνητη σιδηροδρομική σύνδεση Βόλου-Λάρισας, η δημιουργία ΠΟΑΠΔ (Περιοχών Ανάπτυξης Παραγωγικών Δραστηριοτήτων) ή ΠΟΤΑ (Περιοχών Οργανωμένης Τουριστικής Ανάπτυξης) ή η δημιουργία αμπελουργικού κτηματολογίου. Η ανάγκη επικαιροποίησης και εναρμόνισής του προς το ΓΠΧΣΑΑ και το ΕΣΠΑ και το Περιφερειακό Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Θεσσαλίας – Στερεάς Ελλάδας – Ηπείρου είναι προφανής, όμως η διαδικασία και η μέθοδος δεν είναι απλή και αυτονόητη.

Στο ΕΣΠΑ ως πρότυπο για την περιφερειακή ανάπτυξη επιλέγεται η δημιουργία ενός μικρού αριθμού ανταγωνιστικών πόλων ανάπτυξης. Συγκεκριμένα ως πόλοι ανάπτυξης της χώρας χαρακτηρίζονται οι εξής: Αθήνα-Αττική, Θεσσαλονίκη (πολεοδομικό συγκρότημα), Πάτρα, Λάρισα-Βόλος, Ιωάννινα, Καβάλα-Ξάνθη-Δράμα, Καλαμάτα, Κομοτηνή-Αλεξανδρούπολη, Κοζάνη-Πτολεμαΐδα, Ηράκλειο-Χανιά και Ρόδος. Δίνεται επίσης έμφαση στην ανάπτυξη ειδικών κατηγοριών περιοχών (αγροτικών, ορεινών, νησιωτικών), όπως και στην διασυνοριακή, διακρατική και διαπεριφερειακή συνεργασία.

          Η επιλογή όμως του προτύπου ανάπτυξης στο ΓΠΧΣΑΑ δεν είναι η ίδια.  Σ’ αυτό οι «κύριοι πόλοι ανάπτυξης» ταξινομούνται σε 4 κατηγορίες, ως εξής:

–    Εθνικοί πόλοι – μητροπολιτικά κέντρα: Αθήνα και Θεσσαλονίκη.

–  Λοιποί εθνικοί πόλοι: Πάτρα, δίπολο Λάρισα-Βόλος, Ιωάννινα, Ηράκλειο- Χανιά και  δίπολο Κομοτηνή-Αλεξανδρούπολη.

–  Δευτερεύοντες πόλοι: Κέρκυρα, δίπολο Κοζάνη-Πτολεμαΐδα, Λαμία και Τρίπολη (δηλ. έδρες περιφερειών), Καβάλα και Καλαμάτα.

–   Λοιποί δυναμικοί πόλοι: Αγρίνιο, Δράμα, δίπολο Τρίκαλα-Καρδίτσα, Κατερίνη,  Ξάνθη, Σέρρες και Χαλκίδα.

          Παρατηρείται δηλαδή ότι στο ΓΠΣΧΑΑ τα Τρίκαλα και η Καρδίτσα δεν κατατάσσονται στους εθνικούς πόλους (λοιπούς εθνικούς ή δευτερεύοντες), όπως προβλέπεται στο ΕΣΠΑ, αλλά υποβιβάζονται στους λοιπούς δυναμικούς πόλους. Συνεπώς, υπάρχει μία διαφοροποίηση ως προς τη δυναμική, τη σημασία και ενδεχομένως τη χρηματοδοτική ενίσχυση που αποδίδεται στο δίπολο της Θεσσαλίας Τρικάλων-Καρδίτσας. Είναι δύσκολο να διαγνώσει κανείς, πώς αυτές οι κατατάξεις θα επηρεάσουν μελλοντικά την επιλεξιμότητα έργων και δράσεων για χρηματοδότηση στις πόλεις αυτές, ενώ επίσης καθίσταται προφανές ότι σε μία μελλοντική επικαιροποίηση του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου Θεσσαλίας θα είναι δύσκολο να αποφασισθεί προς ποιο μοντέλο θα πρέπει να εναρμονισθεί:  προς αυτό του ΕΣΠΑ ή αυτό του ΓΠΧΣΑΑ;

Πάντως είναι σαφές ότι πυρήνας του προτύπου ανάπτυξης είναι το αστικό δίκτυο και οι άξονες ανάπτυξης που συνδέουν τους αναπτυξιακούς πόλους. Βασική στρατηγική επιλογή είναι η πολυκεντρικότητα, δηλαδή η «υιοθέτηση ενός μοντέλου βιώσιμης χωρικής ανάπτυξης, βασισμένου στη συγκρότηση ενός ολοκληρωμένου πλέγματος πόλων και αξόνων ανάπτυξης, κατά τρόπο που να ενισχύεται η ανταγωνιστική παρουσία της χώρας στο διεθνές περιβάλλον και να εξασφαλίζεται η κοινωνική και οικονομική συνοχή με διάχυση της ανάπτυξης στο σύνολο του εθνικού χώρου».

Σε μία μελλοντική επικαιροποίηση του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού έμφαση θα πρέπει επίσης να δοθεί στην «εταιρική σχέση» πόλεων-υπαίθρου. Λαμβανομένου υπόψη του αναπτυγμένου πρωτογενούς αγροτικού τομέα της Θεσσαλίας, σύμφωνα με το ΓΠΧΣΑΑ η συνεργασία και εταιρική σχέση μεταξύ πόλης και υπαίθρου πρέπει να εντοπίζεται στην αντιμετώπιση των τάσεων υπέρμετρης αστικοποίησης, στην βελτίωση της ελκυστικότητας και στην αποκατάσταση της δημογραφικής ευρωστίας της υπαίθρου, στη δημιουργία ευκαιριών απασχόλησης και στην εξασφάλιση ισότιμης πρόσβασης σε υπηρεσίες, υποδομές και γνώση. Στην επικαιροποίηση του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού για τη Θεσσαλία θα πρέπει λοιπόν να αποσαφηνισθεί η εταιρική αυτή σχέση, ώστε να μην εξικνείται σε σημείο αστικοποίησης της υπαίθρου.

Τέλος, αυτό που θα πρέπει να απασχολήσει το επιστημονικό δυναμικό που θα εκπονήσει την αναθεώρηση του περιφερειακού χωροταξικού σχεδίου της Θεσσαλίας, είναι το δίλημμα μεταξύ γενικότητας και εξειδίκευσης στο προγραμματικό κείμενο. Είναι απαραίτητο να τηρείται ενιαία στάση στα περιφερειακά χωροταξικά πλαίσια ως προς το επίπεδο γενικότητας ή εξειδίκευσής τους, καθώς και ως προς το βαθμό που το κείμενο θα έχει στρατηγικό χαρακτήρα. Πολλές φορές μέχρι σήμερα έχουμε βιώσει το παράδοξο της άνισης και μη ορθολογικής εξειδίκευσης σε επιλεκτικά σημεία των χωροταξικών κειμένων. Δεν μπορέσαμε όμως να αντιληφθούμε σε τι μας βοήθησε η επίκληση του έργου της εκτροπής του Αχελώου στο Περιφερειακό Χωροταξικό Σχέδιο της Θεσσαλίας, χωρίς ωστόσο να συνοδεύεται παράλληλα από την εκπόνηση διαχειριστικών σχεδίων για την αξιοποίηση και εκμετάλλευση των υδάτων. Επίσης μία μελλοντική επικαιροποίηση θα πρέπει να χωρεί σε ζωνοποίηση, έστω σε αδρές γραμμές, του εδάφους της περιφέρειας, ώστε να μπορούν να αποτυπωθούν επί χάρτου οι παράκτιες ζώνες, οι βιότοποι, οι περιοχές υψηλής διακινδύνευσης από φυσικές καταστροφές, καθώς και οι περιοχές εκμετάλλευσης φυσικών πόρων, πάντοτε ωστόσο με την επιταγή εξειδίκευσής τους από υποκείμενα επίπεδα σχεδιασμού (ΓΠΣ, ΣΧΟΑΑΠ κ.λπ.).

 

VII. Η στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων

 

Σε μία μελλοντική επικαιροποίηση και αναθεώρηση του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού της Θεσσαλίας υπάρχουν και άλλες παράμετροι που πρέπει να συνυπολογισθούν και διαδικασίες που θα πρέπει να τηρηθούν. Συγκεκριμένα, σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο, αποτελεί δεσμευτική υποχρέωση της χώρας η εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων για σχέδια και προγράμματα, τα οποία ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον. Σύμφωνα με την οδηγία 2001/42/ΕΚ[15] σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, είναι απαραίτητη η ενσωμάτωση των περιβαλλοντικών ζητημάτων στην προετοιμασία και τη θέσπιση σχεδίων και προγραμμάτων, με σκοπό την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης. Ως  «σχέδια και προγράμματα» νοούνται, μεταξύ άλλων, τα σχέδια και τα προγράμματα που εκπονούνται ή/και εγκρίνονται από μια αρχή σε εθνικό, σε περιφερειακό ή σε τοπικό επίπεδο ή που εκπονούνται από μια αρχή, προκειμένου να εγκριθούν μέσω νομοθετικής διαδικασίας από το Κοινοβούλιο ή από την Κυβέρνηση.

          Δεδομένου ότι στα χωροταξικά σχέδια περιλαμβάνονται ενίοτε εξειδικευμένες αναφορές στην κατασκευή  συγκεκριμένων έργων σε  περιοχές της χώρας, όπως είναι η κατασκευή νέων οδικών δικτύων ή οι επεκτάσεις των υφισταμένων οδικών δικτύων, λιμανιών και εν γένει λιμενικών υποδομών, αερολιμένων και υποδομών ενέργειας, θα πρέπει να προηγηθεί η εκτίμηση των επιπτώσεών τους στο περιβάλλον. Κατά την έννοια της οδηγίας 2001/42/ΕΚ όλα τα σχέδια και προγράμματα που εκπονούνται σε ορισμένους βασικούς τομείς και που καθορίζουν το πλαίσιο μελλοντικών αδειοδοτήσεων έργων και δραστηριοτήτων, καθώς και όλα τα σχέδια και προγράμματα για τα οποία απαιτείται εκτίμηση βάσει της οδηγίας 92/43/ΕΟΚ του Συμβουλίου της 21ης Μαΐου 1992 για την διατήρηση των φυσικών οικοτόπων καθώς και της άγριας πανίδας και χλωρίδας, ενδέχεται να έχουν σημαντικές επιπτώσεις στο περιβάλλον και θα πρέπει να υποβάλλονται σε στρατηγική εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων. Συγκεκριμένα, εκτίμηση περιβαλλοντικών επιπτώσεων πραγματοποιείται για όλα τα σχέδια και προγράμματα,  τα οποία εκπονούνται για τη γεωργία, δασοπονία, αλιεία, ενέργεια, βιομηχανία, μεταφορές, διαχείριση αποβλήτων, διαχείριση υδάτινων πόρων, τηλεπικοινωνίες, τουρισμό, χωροταξία ή χρήση του εδάφους και τα οποία καθορίζουν το πλαίσιο για μελλοντικές άδειες έργων που απαριθμούνται στα παραρτήματα Ι και ΙΙ της οδηγίας 85/337/ΕΟΚ, όπως αυτή τροποποιήθηκε από την οδηγία 97/11/ΕΚ.

          Όπως προκύπτει από την παραπάνω επισήμανση, και η αναθεώρηση του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου της Θεσσαλίας θα πρέπει να υποβληθεί πρώτα σε διαδικασία στρατηγικής περιβαλλοντικής εκτίμησης, στο βαθμό που θα αποτελέσει το πλαίσιο για τη μελλοντική αδειοδότηση συγκεκριμένων έργων και δραστηριοτήτων στην περιοχή μελέτης. Φυσικά, θα πρέπει να προηγηθεί ευρεία διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους φορείς, με ομάδες κοινωνικών συμφερόντων, με ομάδες πολιτών, αλλά και με το ευρύ κοινό, προκειμένου  να εκφράσουν τη γνώμη τους επί του προκαταρκτικού σχεδίου ή προγράμματος και της περιβαλλοντικής μελέτης που το συνοδεύει, πριν το σχέδιο ή το πρόγραμμα εγκριθεί ή αρχίσει η σχετική νομοθετική διαδικασία.

 

VIII. Η προστασία της φύσης

         

Με την 2006/613/ΕΚ απόφαση της Επιτροπής εγκρίθηκε σύμφωνα με τις επιταγές της Οδηγίας 92/43/ΕΟΚ ο κατάλογος των τόπων κοινοτικής σημασίας για τη μεσογειακή βιογεωγραφική περιοχή, στην οποία ανήκει εξ ολοκλήρου η Ελλάδα. Στον εν λόγω κατάλογο συμπεριλαμβάνονται  239 περιοχές της Ελλάδας, οι οποίες συγκεντρώνουν τις απαιτήσεις για την ένταξή τους στο Δίκτυο Natura. Ειδικότερα, το Δίκτυο περιλαμβάνει 151 Ζώνες Ειδικής Προστασίας (Ζ.Ε.Π.-Οδηγία 79/409/ΕΚ) και 239 Τόπους Κοινοτικής Σημασίας (Τ.Κ.Σ.-Οδηγία 92/43/ΕΚ). Στον ελληνικό κατάλογο των περιοχών του Natura 2000 εντάχθηκε το σύνολο σχεδόν των προστατευομένων περιοχών της Ελλάδας σε εθνικό και διεθνές επίπεδο (Εθνικοί Δρυμοί, Αισθητικά Δάση, Υγρότοποι Ramsar κ.λπ.), ενώ περίπου η μισή έκταση του Δικτύου αποτελείται από δάση[16].  Η έκταση των περιοχών του Δικτύου στην Ελλάδα, εξαιρουμένων των αλληλεπικαλύψεων, ανέρχεται σε 3.151.000 εκτάρια και καταλαμβάνει 19,1% της χέρσου και 5,5% των χωρικών υδάτων.

Στη Θεσσαλία, συγκεκριμένα, υπάρχουν 21 περιοχές Natura, συνολικής έκτασης 540.273 εκταρίων που καταλαμβάνουν το 17 % της συνολικής εδαφικής περιφέρειας.

Για την προστασία και διαχείριση των περιοχών Natura 2000 ακολουθείται κατά κύριο λόγο η διαδικασία του χαρακτηρισμού τους μέσω ΠΔ σύμφωνα με τη διαδικασία του ν. 1650/86, για την έκδοση του οποίου προαπαιτείται η εκπόνηση Ειδικής Περιβαλλοντικής Μελέτης (ΕΠΜ) από δημόσιο φορέα ή ιδιώτες και η έγκρισή της με ΚΥΑ των συναρμοδίων Υπουργών μετά από την προβλεπόμενη διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης. Στην Περιφέρεια Θεσσαλίας το Εθνικό Θαλάσσιο Πάρκο Αλοννήσου Βορείων Σποράδων είναι η μόνη περιοχή που έχει  χαρακτηρισθεί ως προστατευόμενη περιοχή σύμφωνα με τις διαδικασίες του Ν. 1650/1986[17]. Αυτονόητο είναι ότι κανένα από τα παραπάνω στοιχεία δεν περιλαμβάνεται στο Περιφερειακό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού Θεσσαλίας για τον απλούστατο λόγο ότι κατά τον χρόνο έγκρισής του δεν είχε καταρτισθεί ακόμη ο κατάλογος των τόπων κοινοτικής σημασίας. Όλα τα παραπάνω στοιχεία θα πρέπει να συμπεριληφθούν στην αναθεώρηση του Περιφερειακού Πλαισίου Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης και να συνεκτιμηθούν κατά τη διαδικασία πρόβλεψης έργων υποδομής, οδικών δικτύων, λιμανιών, αερολιμένων, επεκτάσεων βιομηχανικών περιοχών, εγκατάστασης υποδομών Ανανεώσιμων Πηγών Ενέργειας  κλπ, προκειμένου να αποκλειστεί η επέλευση σημαντικών επιπτώσεων σε μια περιοχή του Δικτύου Natura. Ιδιαίτερη έμφαση θα πρέπει επίσης να δοθεί στην εκπόνηση και χρηματοδότηση των διαχειριστικών σχεδίων για την αξιοποίηση των υδατικών πόρων της περιοχής μας.

          Στο σημείο αυτό θα πρέπει να γίνει μία τελευταία επισήμανση. Σύμφωνα με την εθνική νομολογία, σε περιοχή προστατευομένη κατά την έννοια του Ν. 1650/1986 δεν επιτρέπεται η χορήγηση αδείας και εγκρίσεως για την δόμηση και την εκτέλεση έργων ή την άσκηση δραστηριοτήτων, που είναι δυνατόν να έχουν ουσιώδη επίδραση στα προς διατήρηση στοιχεία, πριν από την έκδοση του προεδρικού διατάγματος χαρακτηρισμού της περιοχής προστασίας της φύσης και καθορισμού των όρων προστασίας της, εκτός εάν υπάρξει αιτιολογημένη διαπίστωση, με βάση την σχετική περιβαλλοντική μελέτη, ότι δεν συντρέχουν οι κατά νόμο προϋποθέσεις χαρακτηρισμού ή καθορισμού ειδικών όρων προστασίας[18]. Λαμβάνοντας υπόψη ότι η σχετική διαδικασία χαρακτηρισμού έχει ολοκληρωθεί μόνο για δώδεκα  περιοχές σε σύνολο εθνικής εδαφικής περιφέρειας, διαπιστώνεται ότι διακινδυνεύεται η χωροθέτηση συγκεκριμένων έργων και δραστηριοτήτων στις περιοχές, που έχουν μεν περιληφθεί στον κατάλογο των τόπων κοινοτικής σημασίας για τη μεσογειακή βιογεωγραφική περιοχή, πλην όμως δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί η διαδικασία χαρακτηρισμού τους με την εκπόνηση Ειδικών Περιβαλλοντικών Μελετών και τον χαρακτηρισμό τους μέσω Προεδρικών Διαταγμάτων[19].

IX. Συμπεράσματα

 

Η ευρωπαϊκή θεσμική αρμοδιότητα επί της χωροταξίας του ευρωπαϊκού εδάφους, που δημιουργεί νέους πόρους χρηματοδότησης αφενός και η νέα αρχιτεκτονική της αυτοδιοίκησης μέσω του Προγράμματος Καλλικράτης αφετέρου, που αναδιαρθρώνει τη δομή της τοπικής αυτοδιοίκησης, αποκεντρώνει πόρους και αρμοδιότητες και συγκεντρώνει στρατηγικές και διαχειριστικές αρμοδιότητες στις περιφέρειες, δημιουργούν ξανά γόνιμο έδαφος για την επιστήμη της χωροταξίας και το χωροταξικό δίκαιο. Στο πλαίσιο αυτών των εξελίξεων, προβάλλει έντονα η ανάγκη αναθεώρησης των περιφερειακών πλαισίων χωροταξικού σχεδιασμού και αειφόρου ανάπτυξης, που εγκρίθηκαν το έτος 2003. Η περίπτωση του Περιφερειακού Χωροταξικού Πλαισίου Θεσσαλίας δεν εξαιρείται του κανόνα. Η εναρμόνισή του προς το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και τα Ειδικά Χωροταξικά Πλαίσια για τον τουρισμό, τη βιομηχανία και τις ΑΠΕ είναι επιβεβλημένη. Κρίσιμο επίσης είναι να ακολουθηθούν και αξιοποιηθούν οι αναπτυξιακές κατευθύνσεις και χρηματοδοτικές προτεραιότητες του ΕΣΠΑ, του Περιφερειακού Επιχειρησιακού Σχεδίου Θεσσαλίας-Στερεάς Ελλάδας-Ηπείρου, καθώς και των τομεακών επιχειρησιακών προγραμμάτων.

Αντιγράφοντας κάποια λόγια του αείμνηστου Αντώνη Τρίτση, η Χωροταξία είναι από τα «πράγματα» εκείνα, όπως η Ζωή και η Δημοκρατία που ευκολότερα κατανοούνται παρά ορίζονται. Τριανταπέντε χρόνια μετά την ανάληψη της συνταγματικής υποχρέωσης της πολιτείας να αναδιαρθρώσει χωροταξικά τη χώρα, η διοίκηση μοιάζει να μην έχει ακόμη εμπεδώσει την έννοια της χωροταξίας. Η ελληνική επικράτεια παραμένει κατακερματισμένη σε μία πανσπερμία χρήσεων, που έχουν προκύψει από τα πολλά, ποικίλα και αντιφατικά μεταξύ τους χωροταξικά σχέδια. Η εξυπηρέτηση βραχυπρόθεσμων συμφερόντων και η έλλειψη οριζόντιας συνεργασίας μεταξύ υπηρεσιών και φορέων διοίκησης είναι σε μεγάλο βαθμό υπεύθυνες για το αποτέλεσμα. Η αντιφατικότητα, αντίθεση και έλλειψη συστηματικότητας των διαφόρων κανόνων χωροταξικού δικαίου έχει ως αποτέλεσμα την παρεμπόδιση κάθε αναπτυξιακής προοπτικής, την έλλειψη εμπιστοσύνης και συχνή αντιδικία κράτους – πολίτη και την κατάταξη των δημοσίων υπηρεσιών και δη των πολεοδομιών στις πρώτες θέσεις κάθε έρευνας σχετικής με τη διαφθορά.

Για το λόγο αυτό, η μεγαλύτερη πρόκληση των καιρών είναι η επιστημονική επεξεργασία και τυποποίηση των χωροταξικών σχεδίων διαφόρων ιεραρχικών βαθμίδων, ώστε να διευκρινισθεί και να αιτιολογηθεί ο γενικός ή εξειδικευμένος χαρακτήρας τους, καθώς και η θεσμοθέτηση μηχανισμών και προθεσμιών για την εναρμόνιση του υποκείμενου πολεοδομικού σχεδιασμού προς τον υπερκείμενο χωροταξικό.

 

 

[1] Απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξη 6877/4872 (ΦΕΚ Α’ 128).

[2] Απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξη 24208/4.6.2009 (ΦΕΚ Β’ 1138).

[3] Απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξη 11508/18.2.2009 (ΦΕΚ ΑΑΠ 151).

[4] Απόφαση της Επιτροπής Συντονισμού της Κυβερνητικής Πολιτικής στον Τομέα του Χωροταξικού Σχεδιασμού και της Αειφόρου Ανάπτυξη 49828/12.11.2008 (ΦΕΚ Β’ 2464).

[5] Ν. 3840/2010 «Αποκέντρωση, απλοποίηση και ενίσχυση της αποτελεσματικότητας των διαδικασιών του Εθνικού Στρατηγικού Πλαισίου Αναφοράς (ΕΣΠΑ) 2007-2013 και άλλες διατάξεις» (ΦΕΚ Α’ 53).

[6] Γ. Γιαννακούρου, Το θεσμικό πλαίσιο χωροταξικού σχεδιασμού στην Ελλάδα: Επίκαιρα διλήμματα και προκλήσεις για το μέλλον, Νόμος και Φύση, Φεβρουάριος 2008.

[7] Περιβάλλον και Δίκαιο, Αθήνα 2004, σ. 317-323 (321).

[8] Δ. Οικονόμου, Τέσσερις προσπάθειες που απέτυχαν, Η Καθημερινή, 23/10/2005.

[9] Αξίζει να αναφερθεί ότι ο πυκνός κανονιστικά χαρακτήρας του ειδικού πλαισίου χωροταξικού σχεδιασμού για τον τουρισμό, που μάλιστα δεν χαρακτηρίζει το σύνολο του κειμένου, παρά μόνο επιλεκτικά σημεία του, επικρίθηκε από τον επιστημονικό κόσμο και ήδη σήμερα τελεί υπό διαδικασία αναθεώρησης από το Υπουργείο Περιβάλλοντος, Ενέργειας και Κλιματικής Αλλαγής.

[10] Ο Δ. Οικονόμου παρατηρεί ότι, ενώ η σχέση χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού προσδιορίζεται με σαφήνεια στο νόμο, η σχέση μεταξύ χωροταξικού και αναπτυξιακού σχεδιασμού παρουσιάζεται εξαιρετικά χαλαρή. Η έκφραση «βάση αναφοράς» που υιοθετεί ο ν. 2742/1999 χαρακτηρίζεται από υψηλή απροσδιοριστία και καταλείπει αμφιβολίες τόσο σχετικά με τον τρόπο, με τον οποίο θα εξασφαλιστεί ο συντονιστικός ρόλος του Γενικού Πλαισίου έναντι των αναπτυξιακών πολιτικών και προγραμμάτων όσο και σε ό,τι αφορά την επίλυση αντιφάσεων μεταξύ διαφόρων πολιτικών (π.χ. μεταφορών και περιβάλλοντος) ή προτεραιοτήτων (πχ. προστασία περιβάλλοντος και ισόρροπη ανάπτυξη). Βλ. αναλυτικά Δ. Οικονόμου, Σύστημα χωρικού σχεδιασμού. Η ελληνική πραγματικότητα και η διεθνής εμπειρία, Επιθεώρηση Κοινωνικών Ερευνών, τ . 101-102, Αθήνα 2000, σ. 3-58.

[11] Τα κείμενα διατίθενται στον ιστοτόπο www.espa.gr

[12] Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα: Μακεδονίας-Θράκης, Δυτικής Ελλάδας-Πελοποννήσου, Ιονίων Νήσων, Κρήτης και νήσων του Αιγαίου, Θεσσαλίας-Στερεάς Ελλάδας-Ηπείρου, Αττικής.

[13] Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Περιβάλλον-Αειφόρος Ανάπτυξη», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανταγωνιστικότητα και Επιχειρηματικότητα», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Εκπαίδευση και δια βίου μάθηση», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ενίσχυση της Προσπελασιμότητας», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Εθνικό Αποθεματικό Απροβλέπτων», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ψηφιακή Σύγκλιση», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Τεχνική Υποστήριξη Εφαρμογής», Επιχειρησιακό Πρόγραμμα «Ανάπτυξη ανθρώπινου δυναμικού».

[14] Λ. Βασενχόβεν, Εθνικός Χωροταξικός Σχεδιασμός: Περιεχόμενο, διαδικασία, σχέδια και προγράμματα (Νόμος και Φύση, Φεβρουάριος 2008), Γ. Γιαννακούρου, όπ.π.

[15] Η Οδηγία 2001/42 «Σχετικά με την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων» του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 27ης Ιουνίου 2001 έχει ενσωματωθεί στην ελληνική έννομη τάξη με την Κοινή Υπουργική Απόφαση ΥΠΕΧΩΔΕ/ΕΥΠΕ/οικ. 107017   (ΦΕΚ Β΄ 1225/5.9.2006) «Εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων ορισμένων σχεδίων και προγραμμάτων, σε συμμόρφωση με τις διατάξεις της οδηγίας 2001/42//ΕΚ».

[16] Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Περιβάλλον-Αειφόρος Ανάπτυξη 2007-2015, Σεπτέμβριος 2007, σ. 11

[17] Επιχειρησιακό Πρόγραμμα Περιβάλλον-Αειφόρος Ανάπτυξη 2007-2015, Σεπτέμβριος 2007, σ. 18-19.

[18] ΣτΕ 2213/2006.

[19] Ι. Κουφάκη, Χωροταξικός Σχεδιασμός και περιοχές ΝATURA 2000, Νόμος και Φύση, (Ιούνιος 2008).