Ο ΧΩΡΟΤΑΞΙΚΟΣ ΣΧΕΔΙΑΣΜΟΣ ΤΟΥ ΑΙΓΙΑΛΟΥ ΚΑΙ ΤΗΣ ΠΑΡΑΛΙΑΣ. ΘΕΩΡΗΤΙΚΕΣ ΚΑΙ ΝΟΜΟΛΟΓΙΑΚΕΣ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΕΙΣ (Ιούνιος 2009)
-
ΑΝΔΡΕΑΣ ΠΑΠΑΠΕΤΡΟΠΟΥΛΟΣ, Δικαστικός Αντιπροσώπος ΝΣΚ
Τετάρτη 17 Ιουνίου 2009
Η χώρα μας με μήκος ακτών 15.000 χιλιομέτρων παρουσιάζει την μεγαλύτερη παγκοσμίως, μετά τη Νορβηγία, αναλογία μήκους ακτών ανά τετραγωνικό χιλιόμετρο γης. Οι ακτές, επομένως, καθώς και ο αιγιαλός και η παραλία αποτελούν έναν εξαιρετικής σημασίας εθνικό πόρο και ένα σημαντικό συγκριτικό εθνικό πλεονέκτημα σε επίπεδο Ε.Ε.
Είναι, όμως, γεγονός ότι ο πολύτιμος αυτός εθνικός μας πόρος εξακολουθεί να αντιμετωπίζεται με παρωχημένες αναπτυξιακές και εισπρακτικές λογικές που προσιδιάζουν, δυστυχώς, περισσότερο στη δεκαετία του ’1960 και συνίστανται σε αποσπασματικές νομοθετικές ρυθμίσεις, όπως αυτή του νόμου 2971/2001 και, ιδίως, της πρόσφατης ΚΥΑ 103/2009 με τίτλο « Απλή παραχώρηση χρήσης με αντάλλαγμα κλπ»[1].
Επιβάλλεται, αντίθετα, ο χωροταξικός και ο ευρύτερος αναπτυξιακός σχεδιασμός του αιγιαλού, της παραλίας και γενικότερα του παράκτιου εθνικού μας χώρου να αποτελέσει το αντικείμενο ενός ευρύτερου προβληματισμού που θα αποσκοπεί στην ορθολογική και μακροπρόθεσμη διαχείρισή του με στόχο την επιδίωξη της βιώσιμης ανάπτυξης.
Α. Οι δημόσιοι σχεδιασμοί που ασκούνται στο χώρο του αιγιαλού και της παραλίας και η νομολογιακή τους αντιμετώπιση.
Κατ’ αρχάς, θα πρέπει να τονισθεί ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός αποτελεί έναν μόνο από τους συνολικούς δημόσιους σχεδιασμούς, τους οποίους αναλαμβάνει και υλοποιεί σήμερα σε κάθε δημοκρατική έννομη τάξη το Κράτος. Ανάμεσα στους σημαντικότερους από τους υπόλοιπους δημόσιους σχεδιασμούς συγκαταλέγονται ο στρατιωτικός ή αμυντικός σχεδιασμός[2], ο οικονομικός ή αναπτυξιακός σχεδιασμός[3], o περιβαλλοντικός σχεδιασμός[4] και ο πολεοδομικός σχεδιασμός[5]. Θα πρέπει, εξάλλου, να γίνει δεκτό πως υφίσταται, παράλληλα, μία σειρά από ειδικούς δημόσιους σχεδιασμούς[6], όπως είναι για παράδειγμα τα σχέδια συγκοινωνιών, τα σχέδια διαχειρίσεως των υδατικών πόρων[7] ή τα σχέδια προστασίας της φύσης.
Ωστόσο, οι ειδικοί αυτοί σχεδιασμοί που έχουν ειδική αποστολή και αντικείμενο υπόκεινται σε κάποιον από τους συνολικούς ή μείζονες σχεδιασμούς που προαναφέρθηκαν, αφού δεν σχεδιάζουν συνολικά το χώρο ή τις ανθρώπινες δραστηριότητες, αλλά προβαίνουν στο σχεδιασμό ορισμένων έργων ή στην παροχή κατευθύνσεων για την άσκηση σημαντικών τομέων και παραγωγικών κλάδων της εθνικής οικονομίας ή και στον χαρακτηρισμό ή την οριοθέτηση συγκεκριμένων περιοχών[8].
Σε κάθε περίπτωση, υποστηρίζεται ότι ο συνολικός σχεδιασμός αποτελεί μία διαδικασία κατεξοχήν ορθολογική[9]. Ως σχεδιασμός μπορεί, επομένως, να ορισθεί η διασύνδεση της γνώσης με την πράξη, δηλαδή η ορθολογική διαδικασία που συνίσταται στην χρησιμοποίηση ειδικών θεωρητικών, επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων, προκειμένου να υιοθετηθούν και, στη συνέχεια, να υλοποιηθούν συγκεκριμένες αποφάσεις που τείνουν στην εξυπηρέτηση ενός δημοσίου συμφέροντος σκοπού[10].
1. Το εννοιολογικό περιεχόμενο του χωροταξικού σχεδιασμού υπό το πρίσμα της βιώσιμης ανάπτυξης του αιγιαλού και της παραλίας
Ο όρος σχεδιασμός αποτελεί, σήμερα, μία εξαιρετικά αμφίσημη και δύσκολη να ερμηνευθεί και να οριοθετηθεί με ακρίβεια έννοια. Τούτο προκύπτει και από την απλή αναφορά στο Λεξικό της Νέας Ελληνικής Γλώσσας[11] όπου το ρήμα σχεδιάζω ορίζεται αφενός ως «αποτυπώνω πάνω σε χαρτί ή ανάλογο υλικό ένα σώμα στις γενικές του γραμμές», και αφετέρου ως «προτίθεμαι να κάνω και ενδεχομένως προετοιμάζω στις λεπτομέρειές του κάτι»[12].
Υποστηρίζεται, πάντως, ότι υφίστανται δύο, τουλάχιστον, θεμελιώδη στάδια που χαρακτηρίζουν κάθε διαδικασία σχεδιασμού: η ανάλυση και η σύνθεση.[13] Αποτέλεσμα του σχεδιασμού είναι πάντοτε το σχέδιο και μέσο για την υλοποίηση του είναι το πρόγραμμα.
Ανάμεσα στους ορθολογικούς δημόσιους σχεδιασμούς εξέχουσα θέση κατέχει ο σχεδιασμός του χώρου, στο πλαίσιο του οποίου εντάσσεται κατεξοχήν και ο χωροταξικός σχεδιασμός. Ο σχεδιασμός αυτός αποσκοπεί, κατ’ αρχήν, στον καθορισμό, την κατανομή και την εναρμόνιση των ανθρώπινων δραστηριοτήτων που ασκούνται στον εθνικό ή περιφερειακό χώρο. Προτού, ωστόσο, επιχειρηθεί η εννοιολογική αποσαφήνιση του χωροταξικού σχεδιασμού θα πρέπει να διευκρινισθεί η έννοια των υπόλοιπων συνολικών ή ειδικών – τομεακών σχεδιασμών που διακρίνονται από αυτόν.
Ο χωροταξικός σχεδιασμός είναι συνολικός. Συνολικός, επίσης, σχεδιασμός, ο οποίος συμπεριλαμβάνεται σήμερα στα θεμελιώδη καθήκοντα κάθε κράτους είναι και ο οικονομικός ή αναπτυξιακός σχεδιασμός. Αντίστοιχα συνολικός σχεδιασμός είναι και ο πολεοδομικός.
Ως πολεοδομικός σχεδιασμός, ο οποίος αναφέρεται και ως τοπικός συνολικός σχεδιασμός του χώρου[14], μπορεί να ονομασθεί η διαδικασία που ασχολείται με τον προγραμματισμό και τον σχεδιασμό της πόλης, δηλαδή κυρίως με την συντονισμένη στο χώρο και στο χρόνο ανάπτυξη και συγκρότηση της πόλης ως κοινωνικής, οικονομικής και τεχνολογικής οντότητας και «ταυτοχρόνως ως έργο τέχνης»[15]. Ο πολεοδομικός σχεδιασμός ασχολείται ,επίσης, με την οργάνωση των χρήσεων γης, δηλαδή με τον τρόπο λειτουργικής χρησιμοποίησης συγκεκριμένης οικιστικής περιοχής ή τμήματός της[16].
Οι προαναφερόμενοι δημόσιοι σχεδιασμοί αντιπαρατίθενται προς τους λεγόμενους «ειδικούς σχεδιασμούς» που έχουν ειδική αποστολή και αντικείμενο. Οι ειδικοί αυτοί σχεδιασμοί δεν σχεδιάζουν το χώρο στο σύνολό του, αλλά προωθούν το σχεδιασμό συγκεκριμένων έργων, όπως είναι για παράδειγμα τα σχέδια των συγκοινωνιών ή στην οριοθέτηση ορισμένων περιοχών προστασίας[17].
Στο προαναφερόμενο πλαίσιο, ο όρος «περιβαλλοντικός σχεδιασμός» αναφέρεται στο συνολικό δημόσιο σχεδιασμό που αποτελεί το σύνολο των επιμέρους ειδικών σχεδιασμών, οι οποίοι αφορούν στην ορθολογική διαχείριση και τη βιώσιμη ανάπτυξη του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος, όπως είναι η διαχείριση των υδάτων[18], η διαχείριση των απορριμμάτων[19] και τα σχέδια προστασία της φύσης και του τοπίου[20].
Σε ό,τι, ειδικότερα, αφορά το χωροταξικό σχεδιασμό αρκεί εδώ να σημειωθεί ότι συνιστά, όπως συχνά αναφέρεται, συνολικό σχεδιασμό του χώρου σε επίπεδο υπερτοπικό, ο οποίος συλλαμβάνει όλα τα σημαντικά για το χώρο δεδομένα, όπως είναι για παράδειγμα η εξέλιξη του πληθυσμού και των οικισμών, η χωροθέτηση της βιομηχανίας, η υποδομή των συγκοινωνιών και η ορθολογική διαχείριση των φυσικών πόρων, μεταξύ των οποίων συμπεριλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία[21].
Όπως ήδη αναφέρθηκε, ωστόσο, οι διάφοροι ορισμοί της χωροταξίας και του χωροταξικού σχεδιασμού δεν συμπίπτουν μεταξύ τους, διότι ο καθορισμός και η γνώση του αντικειμένου με το οποίο ασχολούνται, δηλαδή ο χώρος, αποτελεί μία ζωτική, πολύπλοκη και πολυσήμαντη έννοια, της οποίας η σύλληψη εξαρτάται, μεταξύ άλλων, και από το πρίσμα υπό το οποίο κάθε επιστήμη τους αντιμετωπίζει.
Εκείνο, ωστόσο, που δεν αμφισβητείται είναι ότι ο χωροταξικός σχεδιασμός έχει κατ’ αρχήν, σχέση με τον οικονομικό σχεδιασμό και προγραμματισμό. Γίνεται, έτσι, δεκτό ότι η πρώτη κλασσική οριοθέτηση του χωροταξικού σχεδιασμού είναι αυτή που προέρχεται από τον διαχωρισμό του προγραμματισμού σε δύο μέρη: τον οικονομικό και κοινωνικό προγραμματισμό που παίρνει τη μορφή του συνολικού εθνικού ή περιφερειακού προγράμματος και το χωροταξικό, φυσικό σχεδιασμό που είναι η ποιοτική και ποσοτική αναγωγή και έκφραση του πρώτου στο χώρο[22].
Σε ορισμένες, όμως έννομες τάξεις όπως είναι για παράδειγμα η γαλλική, ο χωροταξικός αποτελεί αναπόσπαστο μέρος, την χωρική συνιστώσα του ευρύτερου αναπτυξιακού σχεδιασμού. Στο πλαίσιο αυτό, μπορεί σήμερα να αμφισβητηθεί επιστημονικά η επιλογή της κατάρτισης και της εκπόνησης ενός εθνικού χωροταξικού σχεδίου, την ίδια περίπου χρονική στιγμή που εκπονήθηκε ένα ευρύτερο αναπτυξιακό σχέδιο το ΕΣΠΑ, αφού και τα δύο αυτά σχέδια αναφέρονται και επιδιώκουν, θεωρητικά, το ίδιο αποτέλεσμα, τη βιώσιμη, δηλαδή ανάπτυξη του εθνικού και περιφερειακού μας χώρου.
A. Οι κατευθύνσεις του ΓΠΧΣΑΑ για τη βιώσιμη ανάπτυξη του παράκτιου χώρου
Με τον προαναφερθέντα ν. 2742/1999 που αντικατέστησε τον πρώτο νόμο για τη χωροταξία, τον 360/1976 υιοθετήθηκε το σύστημα της κατάρτισης και της έγκρισης των ΠΧΣΑΑ ως μέσον για την επίτευξη της βιώσιμης ανάπτυξης του εθνικού και περιφερειακού μας χώρου. Το ΓΠΧΣΑΑ εξειδικεύεται ανά τομείς, κλάδους παραγωγής ή εδαφικές περιοχές του εθνικού χώρου με κρίσιμα αναπτυξιακά, περιβαλλοντικά ή άλλα προβλήματα με τα ΕΠΧΣΑΑ και ανά περιφέρεια με τα ΠΠΧΣΑΑ.
Με το Γενικό Πλαίσιο Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης (ΓΠΧΣΑΑ) επιδιώκεται σε εθνικό επίπεδο η καλύτερη δυνατή ισορροπία μεταξύ των τριών βασικών στόχων που αποτελούν την κεντρική φιλοσοφία του χωροταξικού σχεδιασμού, σύμφωνα με τον νόμο 2742/1999[23], δηλαδή την ανάπτυξη, την ισορροπία και την προστασία. Η συνδυασμένη επίτευξη των στόχων αυτών συντελεί στην προώθηση της αποτελεσματικής, ισόρροπης και αρμονικής ανάπτυξης και οργάνωσης του εθνικού χώρου.
Οι προαναφερόμενοι στόχοι μπορούν, σχηματικά, να εξειδικευθούν σε τέσσερα πεδία δράσης, τα οποία αντικατοπτρίζουν και τις μεγάλες προτεραιότητες και προκλήσεις που ο εθνικός χωροταξικός σχεδιασμός καλείται να αντιμετωπίσει.
Πρώτον, τη μείωση των επιμέρους χωρικών ανισοτήτων, καθώς και τη βελτίωση της πρόσβασης στις τεχνικές, διοικητικές και κοινωνικές υποδομές και στη γνώση στο σύνολο του εθνικού χώρου.
Δεύτερον, τη διοικητική αναδιάρθρωση του εθνικού χώρου και ιδιαίτερα την παροχή κατευθύνσεων για τη δημιουργία βιώσιμων διοικητικών και αναπτυξιακών ενοτήτων σε δια – περιφερειακό επίπεδο.
Τρίτον, την ισόρροπη και βιώσιμη διάρθρωση του συστήματος αστικών κέντρων της χώρας και της ενδοχώρας τους και τη διατήρηση και την ενίσχυση της πολυμορφίας της ελληνικής υπαίθρου.
Τέταρτον, την προστασία, τη διατήρηση και τη συνετή διαχείριση των φυσικών πόρων και της πολιτιστικής κληρονομιάς, που αποτελούν, αφενός κοινή εθνική κληρονομιά και αφετέρου μοναδικό οικονομικό αγαθό και εθνικό συγκριτικό πλεονέκτημα.
γ. Η συνετή διαχείριση του χώρου. Στο πλαίσιο αυτό καθοριστικό στόχο αποτελεί η διαφύλαξη και κατά περίπτωση η ανάδειξη των ευαίσθητων φυσικών πόρων, της πολιτιστικής κληρονομιάς και του τοπίου. Ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται στον περιορισμό παραγόντων υποβάθμισής του χώρου, όπως η υπέρμετρη αστική εξάπλωση και η διάσπαρτη δόμηση.
Στις θαλάσσιες επιβατικές μεταφορές η κύρια στρατηγική, έτσι όπως αυτή προσδιορίζεται στο σχέδιο ΚΥΑ για το ΓΠΧΣΑΑ[24], περιλαμβάνει:
– Ανάπτυξη λιμενικών υποδομών που θα φιλοξενούν με ασφάλεια και ποιότητα τα σύγχρονα πλωτά μέσα και τους επιβάτες τους (λιμενοβραχίονες, προβλήτες, αίθουσες επιβίβασης με κλιματισμό, χώροι υγιεινής κ.ά.). Οι λιμενικές υποδομές και οι εγκαταστάσεις στην νησιωτική χώρα οφείλουν να ακολουθούν την κλίμακα και την φυσιογνωμία της περιοχής, ιδιαίτερα σε περιοχές παραδοσιακών οικισμών. Σκόπιμο είναι να εξεταστεί, σε πολλές περιπτώσεις νησιών, η δημιουργία νέων ακτοπλοϊκών λιμένων σε απόσταση από τους παραδοσιακούς οικισμούς και η απόδοση των υφισταμένων εγκαταστάσεων σε συνδυασμό με προγράμματα ανάπλασης παραλιακών μετώπων, σε αλιευτικές ή/και τουριστικές χρήσεις.
– Υιοθέτηση και στις θαλάσσιες επιβατικές μεταφορές του συστήματος hub & spoke (κυρίως) ή hub & feeder, με τις προϋποθέσεις: (α) της ηλεκτρονικής διασύνδεσης όλων των δρομολογίων των επιβατικών μέσων (ακτοπλοΐα, αεροσκάφη, σιδηρόδρομος, υδροπλάνα κ.ά.) σε πραγματικό χρόνο, (β) του συντονισμού του συνολικού επιβατικού μεταφορικού συστήματος από εξειδικευμένο φορέα διαχείρισης της κίνησης και των δρομολογίων, (γ) της λειτουργικής σύνδεσης των μέσων σε κάθε χωρική ενότητα (π.χ. άμεση και ποιοτική οδική εξυπηρέτηση μεταξύ θαλάσσιων λιμένων και αερολιμένων σε κάθε νησί) και (δ) της ενδυνάμωσης με κάθε πρόσφορο μέσο της συγκοινωνίας μεταξύ των νησιών και του περιορισμού της εξάρτησης, στην περίπτωση των νησιών του Αιγαίου, από τον λιμένα του Πειραιά.
– Επέκταση της δυνατότητας παροχής υπηρεσιών θαλάσσιου ταξί από πιστοποιημένους κυβερνήτες και πλωτά μέσα (κίνητρα στους μόνιμους κατοίκους των νησιών, φοροαπαλλαγές κ.ά.).
– Να εξεταστεί η δυνατότητα παροχής θαλάσσιας συγκοινωνίας σε αστικές περιοχές με μεγάλο παραλιακό μέτωπο (Αττική, Θεσσαλονίκη κ.ά).
Θαλάσσιες μεταφορές & Λιμενικές Υποδομές & Υπηρεσίες
Επίσης, σε σχέση με τις θαλάσσιες μεταφορές και τις λιμενικές υποδομές και υπηρεσίες δίδονται από το σχέδιο ΚΥΑ για το ΓΠΧΣΑΑ οι παρακάτω κατευθύνσεις[25]:
– Διαρκής αναβάθμιση όλων των υφιστάμενων λιμένων με σημαντική εμπορευματική ή/και επιβατική κίνηση με κύριο σκοπό την σταθερή παροχή ασφάλειας στις μεταφορές (π.χ. εκβαθύνσεις λιμενολεκάνης, κατασκευής κυματοθραυστών, κρηπιδωμάτων, κτιρίων, δικτύων, περίφραξης και άλλων συστημάτων αντιμετώπισης έκνομων ενεργειών / Κώδικας I.S.P.S, διευθετήσεων ρεμάτων, προμήθεια σύγχρονου εξοπλισμού κ.ά.).
– ¶μεση εφαρμογή συστημάτων περιβαλλοντικής διαχείρισης στους λιμένες και συστημάτων για την πρόληψη και αντιμετώπιση θαλάσσιων περιβαλλοντικών ατυχημάτων καθώς επίσης και δημιουργία καταλλήλων λιμένων καταφυγής.
– Ενιαίος σχεδιασμός και διαχείριση όλου του λιμενικού συστήματος της Αττικής. Σταδιακή μεταφορά ακτοπλοϊκών υπηρεσιών από τον Κεντρικό λιμένα του Πειραιά στους λιμένες Ραφήνας και Λαυρίου. Ο κεντρικός λιμένας του Πειραιά θα εξακολουθεί να διατηρεί ακτοπλοϊκές υπηρεσίες κυρίως για την περιοχή του Αργοσαρωνικού, ωστόσο θα εξειδικευτεί στον κλάδο της κρουαζιέρας ενώ ένα σημαντικό του τμήμα θα αποδοθεί αναβαθμισμένο στην αστική περιοχή των παράκτιων ΟΤΑ της ευρύτερης πόλης του Πειραιά. Το τμήμα του Ικονίου Περάματος, σε συνδυασμό με τις εγκαταστάσεις του λιμένα της Ελευσίνας και της ευρύτερης παράκτιας περιοχής μαζί με τις εγκαταστάσεις ναυπηγοεπισκευών στο Πέραμα και το εμπορευματικό κέντρο του Θριασίου Πεδίου οφείλουν να αποτελέσουν ένα κοινό σύνολο εμπορευματικών και συνδυασμένων μεταφορών καθώς και παροχής υπηρεσιών εφοδιαστικής (logistics).
– Αναβάθμιση του λιμένα της Θεσσαλονίκης, σε λιμένα παροχής λιμενικών υπηρεσιών διεθνούς εμβέλειας με χωρική επιρροή πέραν των Βαλκανίων (έως τις Σκανδιναβικές χώρες και την Ρωσία). Ο λιμένας της Θεσσαλονίκης οφείλει να αποκτήσει σύνθετες και ολοκληρωμένες υπηρεσίες μεταφορτώσεων και υπηρεσιών της εφοδιαστικής. Στο πλαίσιο αυτό κρίνεται σκόπιμο να εξεταστεί, και ενδεχομένως να προωθηθεί εκ νέου, η απευθείας σιδηροδρομική σύνδεση του λιμένα με τον βουλγαρικό ποτάμιο λιμένα Lom για την συνδυασμένη μεταφορά εμπορευματοκιβωτίων από και προς την Δυτική Ευρώπη μέσω ποτάμιων μεταφορών.
– Με την ολοκλήρωση του νέου τμήματος του λιμένα της Πάτρας και με την αναβάθμιση του σιδηροδρομικού και οδικού δικτύου της περιοχής (ΠΑΘΕ και Δυτικός ¶ξονας) o λιμένας υποστηρίζεται σημαντικά τόσο στο κλάδο των επιβατικών όσο και στον κλάδο των εμπορευματικών μεταφορών. Με την δημιουργία εξειδικευμένων υποδομών εφοδιαστικών υπηρεσιών και την ενεργοποίηση του Αδριατικού / Ιόνιου Θαλάσσιος Αυτοκινητόδρομου των Διευρωπαϊκών Δικτύων Μεταφορών θα ενισχυθεί περαιτέρω το μεταφορικό του έργο.
– Για το λιμένα του Ηρακλείου, στον χρονικό ορίζοντα του Πλαισίου η κατεύθυνση είναι να επενδύσει περαιτέρω σε υποδομές ακτοπλοΐας αλλά και φιλοξενίας κρουαζιέρας (κυρίως) και θαλάσσιου τουρισμού. Η εμπορευματική του δραστηριότητα εξαρτάται από τη δημιουργία ή μη εξειδικευμένου κομβικού λιμένα εμπορευματοκιβωτίων (hub) στην νότια Κρήτη, την ενεργοποίηση του Αδριατικού / Ιόνιου Θαλάσσιου Αυτοκινητόδρομου των Διευρωπαϊκών Δικτύων Μεταφορών και από την αύξηση του όγκου αλλά και την αλλαγή του τρόπου διάθεσης και εμπορίας των αγροτικών προϊόντων της Κρήτης.
– Αντίστοιχα, στον χρονικό ορίζοντα του πλαισίου, ο λιμένας του Βόλου (ο οποίος δέχεται τον σκληρό ανταγωνισμό του Πειραιά και της Θεσσαλονίκης) δεν προβλέπεται να εκτελέσει σημαντική εμπορευματική δραστηριότητα σε εμπορευματοκιβώτια. Ο ρόλος του θα είναι συμπληρωματικός του ΟΛΠ και του ΟΛΘ. Η κατεύθυνση για τον λιμένα είναι να επενδύσει περαιτέρω σε υποδομές ακτοπλοΐας αλλά και φιλοξενίας κρουαζιέρας και θαλάσσιου τουρισμού ή να επενδύσει σε εξειδικευμένες υποδομές εμπορευματικών μεταφορών (αυτοκίνητα, σιτηρά, χημικά κ.ά.).
– Τροποποίηση και αναβάθμιση του λιμένα της Αλεξανδρούπολης σε εξειδικευμένο τερματικό πετρελαϊκό λιμένα (oil terminal). Οι υπεράκτιες εγκαταστάσεις και οι λιμενικές εγκαταστάσεις οφείλουν να υποστηρίξουν με την υψηλότερη δυνατή ασφάλεια και ποιότητα την πετρελαϊκή διακίνηση και το υψηλό φυσικό περιβάλλον καθώς επίσης και τις σχετικές δραστηριότητες προστιθέμενης αξίας που θα δημιουργηθούν (διυλιστήρια, εγκαταστάσεις αποθήκευσης πετρελαιοειδών, εγκαταστάσεις εφοδιασμού πλοίων, εγκαταστάσεις πρόληψης και αντιμετώπισης ναυτικών ατυχημάτων κ.ά.).
– Αναβάθμιση του λιμένα της Ηγουμενίτσας, από λιμένα εξυπηρέτησης οχηματαγωγών – επιβατικών πλοίων σε σύνθετο λιμένα εξυπηρέτησης και μοναδοποιημένων εμπορευμάτων (εμπορευματοκιβώτια) μετά την λειτουργική σιδηροδρομική σύνδεσή του (Ηγουμενίτσα – Ιωάννινα – Καλαμπάκα και Καλαμπάκα – Κοζάνη και από εκεί με το εθνικό σιδηροδρομικό δίκτυο).
– Διατήρηση της Ναυτικής Βιομηχανικής Περιοχής Αστακού ως βιομηχανικό πάρκο σε συνδυασμό με τη δημιουργία ελεύθερης ζώνης και επέκτασής των δραστηριοτήτων του και σε υπηρεσίες κόμβου προσωρινής εναπόθεσης εμπορευματοκιβωτίων (hub). Αντίστοιχη υπηρεσία (hub) προτείνεται να υποστηριχθεί και από νέο εξειδικευμένο λιμένα στον νότιο – κεντρικό ή νότιο- ανατολικό άξονα της Κρήτης, που θα εξυπηρετήσει την ναυτιλιακή διαδρομή εμπορευματοκιβωτίων ¶πω Ανατολή – Ευρώπη.
– Όλοι οι νησιωτικοί λιμένες απαιτούν διαρκή αναβάθμιση (εξαιτίας και της τεχνολογικής εξέλιξης των πλοίων) καθόσον αποτελούν το βασικό σημείο σύνδεσή τους με την ηπειρωτική χώρα. Ιδιαίτερο ρόλο στις ακτοπλοϊκές μεταφορές ως σημεία κόμβοι (hub) μπορούν να αναλάβουν οι λιμενικές υποδομές (υφιστάμενες ή νέες) της Νάξου (για την περιοχή των Κυκλάδων καθώς τα κοντινά προς την Αττική νησιά εξυπηρετούνται απευθείας από την Αττική), της Σάμου, Κω, Ρόδου, Μυτιλήνης, Χίου και Λήμνου (για την εξυπηρέτηση της πολυνησιωτικής περιοχής του Αιγαίου) και της Κέρκυρας για τα Διαπόντια νησιά.
– Αναβάθμιση των ακτοπλοϊκών υποδομών λιμένων της ηπειρωτικής χώρας συμπεριλαμβανομένης της Κρήτης, που ενισχύουν τις διαπεριφερειακές συνδέσεις, μειώνουν τις θαλάσσιες αποστάσεις, αποσπούν φορτίο από τις οδικές μεταφορές και αποσυμφορίζουν τους μεγάλους λιμένες όπως:
α. ο λιμένας της Κύμης για την σύνδεσή του με την Χίο, το Βόρειο Αιγαίο και την Τουρκία (Σμύρνη),
β. οι λιμένες Καστελίου και Σούδας για την σύνδεσή τους με τους λιμένες Καλαμάτας, Διακόφτι Κυθήρων και Γυθείου και το λιμάνι της Σητείας για τη σύνδεση της Καρπάθου-Κάσου και Ρόδου.
γ. ο λιμένας της Καλαμάτας ως απόληξη του Δυτικού οδικού άξονα
δ. οι λιμένες της Θεσσαλονίκης, της Καβάλας και της Αλεξανδρούπολης για την σύνδεσή τους με το Βόρειο Αιγαίο, τις Σποράδες και το Αιγαίο γενικότερα,
ε. οι λιμένες που ήδη σήμερα εξυπηρετούν τα Ιόνια Νησιά (Ηγουμενίτσα, Πάτρα, Κυλλήνη κ.ά.).
– Κατασκευή νέων ή αναβάθμιση υφισταμένων εξειδικευμένων και μη λιμενικών υποδομών που ενισχύουν (σε συνδυασμό με εξειδικευμένες υπηρεσίες) την τουριστική ανάπτυξη της χώρας μέσω του κλάδου της κρουαζιέρας (κρουαζιερόπλοια, mega yacht κ.ά.). Μεταξύ των προτεραιοτήτων συμπεριλαμβάνονται ο κεντρικός λιμένας του Πειραιά, η Ρόδος (Ακαντία), η Πάτμος, η Μύκονος, η Σαντορίνη, το Ηράκλειο, το Κατάκολο, η Κέρκυρα κ.ά.
– Ολοκληρωμένη σιδηροδρομική σύνδεση και παροχή υψηλής ποιότητας συνδυασμένων μεταφορών σε όλους σχεδόν τους λιμένες που βρίσκονται πλησίον του εθνικού σιδηροδρομικού δικτύου με προτεραιότητα στα εμπορευματικά τμήματα των λιμένων Πειραιά, Θεσσαλονίκης και Πάτρας και δευτερευόντως των λιμένων Αλεξανδρούπολης, Βόλου, Χαλκίδας, Κορίνθου και Καλαμάτας. Οι λιμένες της Κορίνθου και της Χαλκίδας (με τις διάσπαρτες λιμενικές εγκαταστάσεις τους), εφόσον ενισχυθούν, μπορούν να συμπληρώσουν την θαλάσσια εμπορευματική υποδομή της ευρύτερης βιομηχανικής και χονδρεμπορικής περιοχής της Αττικής η οποία εξαπλώνεται στη Βοιωτία και στη Κορινθία ή να αποτελέσουν μέρος του συστήματος των λιμένων της Αττικής.
– Για τις εξειδικευμένες βιομηχανικές λιμενικές εγκαταστάσεις (ναυπηγεία, διυλιστήρια, μεταλλεία κ.ά.) επιδιώκεται:
α) Σε ότι αφορά τις υφιστάμενες εγκαταστάσεις: Διαρκής αναβάθμιση της ποιότητας και της ασφάλειας των εγκαταστάσεων, χωρίς σημαντικές χωρικές επεκτάσεις, με σκοπό την μεγαλύτερη δυνατή αποδοτικότητα τους αλλά και την προστασία του περιβάλλοντος.
β) Σε ότι αφορά τις μελλοντικές εγκαταστάσεις: Φειδώ στην αδειοδότηση νέων λιμενικών εγκαταστάσεων εξυπηρέτησης βιομηχανικών – μεταλλευτικών και άλλων συναφών χρήσεων. Η σκοπιμότητα κάθε νέας λιμενικής εγκατάστασης οφείλει πάντοτε να εξετάζεται σε σχέση με την δυνατότητα ικανοποίησης της παραγωγικής χρήσης: (i) από άλλη παρακείμενη λιμενική εγκατάσταση, (ii) από άλλο μεταφορικό μέσο, (iii) από άλλης μορφή παραγωγική διαδικασία, (iv) από υπεράκτιες εγκαταστάσεις και υπόγειους αγωγούς ή άλλα σύγχρονα τεχνολογικά συστήματα.
γ) Ιδιαίτερη μέριμνα οφείλεται να ληφθεί στις περιπτώσεις εξωραϊσμού απαξιωμένων λιμενικών εγκαταστάσεων και της ευρύτερης περιοχής τους. Παλαιές λιμενικές εγκαταστάσεις και υποδομές μπορούν να αποδοθούν σε πολιτιστικές ή τουριστικές χρήσεις, χωρίς ωστόσο να αποκλείονται οι εγκαταστάσεις αυτές να αποδίδονται εκ νέου σε άλλης μορφής λιμενικές υπηρεσίες εντάσεως κεφαλαίου.
– Σκόπιμο κρίνεται τόσο στο νησιωτικό χώρο όσο και στον ηπειρωτικό (συμπληρωματικά και παράλληλα) να αναπτυχθεί ένα εθνικό δίκτυο αποκλειστικών εμπορευματικών μεταφορών ανεξάρτητο από τις ακτοπλοϊκές γραμμές και τους περιορισμούς που η συγκεκριμένη αγορά επιβάλλει. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο οι νησιωτικοί λιμένες της Χίου, της Ρόδου, της Νάξου και της Κρήτης (ως κόμβοι) καθώς επίσης και οι ηπειρωτικοί λιμένες της Αλεξανδρούπολης, της Καβάλας, της Θεσσαλονίκης, του Βόλου, της Κύμης, του Λιμενικού συστήματος της Αττικής, του Γυθείου, της Καλαμάτας, της Πάτρας, της Πρέβεζας και της Ηγουμενίτσας, θα ήταν σκόπιμο να εφοδιαστούν με «ελαφριές» υποδομές υποστήριξης τυποποιημένων εσωτερικών εμπορευματικών μεταφορών.
β. Οι κατευθύνσεις του ΓΠΧΣΑΑ για τον Τουρισμό
Η ορθολογική οργάνωση και ανάπτυξη του τομέα του τουρισμού στο πλαίσιο της αξιοποίησης των συγκριτικών πλεονεκτημάτων της χώρας (γεωγραφική θέση, κλίμα, πολυνησιακός χαρακτήρας, μήκος και ποιότητα ακτών, ποικιλία και έντονη εναλλαγή της μορφής και του είδους των πόρων, πυκνότητα και ποικιλία περιοχών ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πλούσιο πολιτισμικό κεφάλαιο) αναφέρεται ως πρώτος στόχος των κατευθύνσεων του ΓΠΧΣΑΑ για τον τουρισμό.
Στη συνέχεια μεταξύ των άλλων στόχων του ΓΠΧΣΑΑ αναφέρονται:
– Η βελτίωση της απόδοσης και της ανταγωνιστικότητας του τομέα με την προσαρμογή και τον εμπλουτισμό του τουριστικού προϊόντος και του σχεδιασμού στα νέα δεδομένα και τάσεις της τουριστικής αγοράς (Προώθηση μεταξύ άλλων νέων μορφών και τρόπων διαχείρισης του που αναμένεται να συμβάλουν και στην επιμήκυνση της τουριστικής περιόδου).
– Η διάχυση της τουριστικής δραστηριότητας και των αποτελεσμάτων της σε νέες περιοχές σύμφωνα με τις φυσικές, πολιτιστικές, οικονομικές και κοινωνικές ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής.
– Η ενίσχυση των πολιτικών περιφερειακής ανάπτυξης.
– Η περιβαλλοντική αναβάθμιση των περιοχών τουριστικού ενδιαφέροντος.
– Η εξασφάλιση της προστασίας και της βιωσιμότητας των πόρων.
Με βάση τους προαναφερόμενους στόχους , οι οποίοι όπως αναφέρεται θα πρέπει να βρίσκονται σε αρμονία με τα αυτούς του Ειδικού Χωροταξικού Πλαισίου για τον Τουρισμό, δίδονται οι ακόλουθες κατευθύνσεις:
– Ανάληψη ενεργειών και υιοθέτηση δράσεων που συνδέονται με την εξυπηρέτηση του τουρισμού βάσει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών κάθε περιοχής, της έντασης και του είδους της τουριστικής δραστηριότητας, της γεωμορφολογίας και της ευαισθησίας των πόρων. Οι ενέργειες και δράσεις αυτές αφορούν κυρίως στα εξής:
– Αναβάθμιση της εικόνας των τουριστικών προορισμών προκειμένου να καταστούν ελκυστικότεροι και ασφαλέστεροι με ανάδειξη στοιχείων ταυτότητας και αναγνωρισιμότητας, αναβάθμιση και αποκατάσταση του δομημένου χώρου, οργάνωση του άτυπα οικιστικά διαμορφωμένου εξωαστικού χώρου, κ.ά.
– Προστασία, ανάδειξη και αποκατάσταση του περιβάλλοντος και του τοπίου (προστασία φυσικού περιβάλλοντος, αρχιτεκτονικής κληρονομιάς, άϋλης πολιτιστικής κληρονομιάς, δημιουργία πολιτιστικών χώρων, δικτύων μονοπατιών και διαδρομών.
– Διάχυση της τουριστικής δραστηριότητας με ένταξη των αναξιοποίητων τουριστικά πόρων της ενδοχώρας στο προσφερόμενο προϊόν με παράλληλη προστασία και διαφύλαξη των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους.
– Περιορισμό της διάσπαρτης εκτός σχεδίου δόμησης τουριστικών εγκαταστάσεων σε ευαίσθητες περιοχές (Natura, ορεινός χώρος, μικρά νησιά με χαμηλό επίπεδο ανάπτυξης).
– Εμπλουτισμό και αναβάθμιση των κοινωνικών, τεχνικών και ειδικών υποδομών των προορισμών στην κατεύθυνση της διεύρυνσης αλλά και της εξυπηρέτησης υφιστάμενων καθώς και του εξοπλισμού, της θωράκισης και της ενίσχυσης του αναπτυξιακού ρόλου των περιοχών ενδιαφέροντος.
– Βελτίωση των παρεχόμενων υπηρεσιών στην κατεύθυνση του ολοκληρωμένο εκσυγχρονισμό τουριστικών υποδομών, της συμπλήρωσης ελλείψεων σε τύπους και τάξεις καταλυμάτων, προώθηση προγραμμάτων εκπαίδευσης και πιστοποίησης, κ.ά.
– Επιτάχυνση του ρυθμού ανανέωσης της τουριστικής προσφοράς στην κατεύθυνση της αναβάθμισης, της χωρικής και χρονικής διεύρυνσης και του εμπλουτισμού της τουριστικής δραστηριότητας καθώς και της εξαρχής ανάπτυξης επιλεγμένων ειδικών μορφών τουρισμού με ηπιότερα κατά κύριο λόγο χαρακτηριστικά τόσο λόγω του βαθμού ωρίμανσης του τουριστικού προϊόντος στη χώρα όσο και του διεθνούς ανταγωνισμού.
– Διασύνδεση και διάχυση των αποτελεσμάτων του τουρισμού στους λοιπούς τομείς της οικονομίας και κυρίως στον πρωτογενή.
– Προώθηση της υγιούς επιχειρηματικότητας μέσα από τη δημιουργία σταθερού πλαισίου κανόνων που αφορούν στη χωροθέτηση επιχειρήσεων που σχετίζονται με τον τουρισμό και τη διαμόρφωση συνθηκών για την προσέλκυση σημαντικών, για την εθνική οικονομία, τουριστικών επενδύσεων.
– Εισαγωγή νέων τύπων και μορφών διαχείρισης τουριστικών εγκαταστάσεων στην κατεύθυνση της βελτίωσης της απόδοσης και της ανταγωνιστικότητας του τομέα.
– Εξειδίκευση και αναπροσαρμογή των στόχων, κατευθύνσεων και προτεραιοτήτων της αναπτυξιακής νομοθεσίας και των αντίστοιχων κινήτρων για την καλύτερη εξυπηρέτηση του τομέα.
Παράκτιος και νησιωτικός χώρος
Τις περιοχές του παράκτιου και νησιωτικού χώρου κατοικούν και/ή επισκέπτονται μεγάλα τμήματα πληθυσμού και αναπτύσσονται σ’ αυτές πολλές δραστηριότητες, που συχνά δεν είναι συμβατές μεταξύ τους. Επομένως, οι περιοχές αυτές βρίσκονται υπό καθεστώς υψηλών πιέσεων. Για την αντιμετώπιση των πολύπλοκων προβλημάτων που προξενούν οι πιέσεις αυτές και την χωρική οργάνωση των εξαιρετικά ευαίσθητων παράκτιων περιοχών είναι αναγκαία η χρήση ολοκληρωμένου-συνολικού σχεδιασμού και διαχείρισης, που θα περιλαμβάνει εξειδικευμένες πολιτικές και δράσεις , μεταξύ των οποίων περιλαμβάνονται και οι ακόλουθες:
– Ενίσχυση της συνοχής, προσβασιμότητας και επικοινωνίας των απομακρυσμένων παράκτιων περιοχών, με ιδιαίτερη έμφαση στο νησιωτικό χώρο του Αιγαίου. Ειδικότερα, εξασφάλιση δυνατοτήτων απασχόλησης, υπηρεσιών και ικανοποιητικών συγκοινωνιών και συνδέσεων με τα αστικά κέντρα.
– Βιώσιμη διαχείριση των φυσικών πόρων τόσο του θαλάσσιου όσο και του χερσαίου τμήματος της παράκτιας ζώνης, με σεβασμό στη χωρητικότητα και αντοχή των οικοσυστημάτων και στις ιδιαιτερότητες κάθε περιοχής. Αξιοποίηση των συγκριτικών πλεονεκτημάτων των νησιών και στήριξη εναλλακτικών ήπιων μορφών ανάπτυξης.
– Βελτίωση του συντονισμού των δράσεων, που αναλαμβάνουν όλες οι ενδιαφερόμενες αρχές σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, τόσο στη θάλασσα όσο και στην ξηρά για τη διαχείριση των παράκτιων ζωνών, ώστε να εξασφαλίζεται η αναγκαία συμβατότητα, συμπληρωματικότητα και συνέργεια των αναπτυξιακών δραστηριοτήτων και να διατηρούνται και οι απαραίτητες ζώνες ελεύθερης πρόσβασης κι αναψυχής των πολιτών.
Ειδικότερα, προώθηση: (α) βασικών υποδομών για τους τομείς υγείας, διοίκησης και κοινωνίας της πληροφορίας, (β) εναλλακτικών μορφών τουρισμού, ιδιαίτερα μάλιστα στον ορεινό νησιωτικό χώρο, (γ) αναβάθμισης των υφιστάμενων τουριστικών εγκαταστάσεων και υπηρεσιών και καθιέρωσης υψηλότερων προδιαγραφών για τις νεότερες, (δ) διαχείρισης των προστατευόμενων φυσικών περιοχών κι αποκατάστασης των υποβαθμισμένων οικοσυστημάτων (όπως των μικρών υγροτόπων του Αιγαίου), (ε) ανάδειξης και προστασίας του ιστορικού και πολιτιστικού πλούτου, (στ) βιώσιμης πολεοδομικής οργάνωσης των παραθεριστικών οικισμών, και (ζ) διαφύλαξης των τοπικών χαρακτηριστικών και του ‘τοπικού χρώματος’.
– Αποφυγή χωροθέτησης κοντά στην παραλία εγκαταστάσεων που δεν απαιτούν γειτνίαση με τη θάλασσα, καθώς και εκτός κλίμακας εγκαταστάσεων
2) Οι κατευθύνσεις του ΕΠΧΣΑΑ του Τουρισμού για τον παράκτιο χώρο
Στις 29/4/2009 εγκρίθηκε από την Κυβερνητική επιτροπή η ΣΠΕ των επιπτώσεων του ΕΧΣΑΑ για τον Τουρισμό και το ΕΠΧΣΑΑ για τον Τουρισμό. Ως σκοπός του ΕΠΧΣΑΑ αναφέρεται η παροχή κατευθύνσεων, κανόνων και κριτηρίων για τη χωρική διάρθρωση, την οργάνωση και την ανάπτυξη του τουρισμού στον ελληνικό χώρο και των αναγκαίων προς τούτο υποδομών, καθώς και η διατύπωση ενός προγράμματος δράσης για την επόμενη δεκαπενταετία (2009 – 2024).
Με το ΕΠΧΣΑΑ ο εθνικός χώρος κατατάσσεται, ανάλογα με το είδος της τουριστικής δραστηριότητας, τη γεωμορφολογία και την ευαισθησία των πόρων του, στις εξής κατηγορίες :
1) Αναπτυγμένες τουριστικά περιοχές
2) Αναπτυσσόμενες τουριστικά περιοχές
3) Περιοχές τουριστικού ενδιαφέροντος με μειονεκτικά χαρακτηριστικά και κυρίαρχες χρήσεις άλλες από τον τουρισμό
4) Μητροπολιτικές περιοχές
5) Παράκτιες περιοχές και νησιά
6) Ορεινές περιοχές
7) Πεδινές και ημιορεινές περιοχές
8) Περιοχές του Δικτύου Φύση 2000 και λοιπές περιβαλλοντικής ευαισθησίας
9) Παραδοσιακοί οικισμοί και τέλος
10) Αρχαιολογικοί χώροι και μνημεία
Αρκεί εδώ να σημειωθεί ότι για τις αναπτυγμένες τουριστικά περιοχές το όριο για τη δόμηση τουριστικών καταλυμάτων, εκτός σχεδίου και εκτός ορίων οικισμών, αυξάνεται από τα 4 στα 15 στρέμματα, ενώ η μέγιστη πυκνότητα περιορίζεται από τις 10 και 12 κλίνες /στρέμμα που ισχύουν σήμερα για τα ξενοδοχεία 4 και 5 αστέρων σε 8, 9/στρέμμα.
Επίσης, για τις αναπτυσσόμενες τουριστικά περιοχές το όριο αρτιότητας για τη δόμηση τουριστικών καταλυμάτων αυξάνεται από 4 σε 8 στρέμματα. Για τις μητροπολιτικές περιοχές το όριο αρτιότητας αυξάνεται από τα 4 στρέμματα στα 10 στρέμματα με παράλληλη μείωση της μέγιστης πυκνότητας (κλίνες ανά στρέμμα).
Για τα νησιά και γενικότερα τις παράκτιες περιοχές θα πρέπει να αναφερθούν τα ακόλουθα:
Καθορίζονται τρεις κατηγορίες/ομάδες νησιών:
1) Ομάδα Ι: 76 νησιά με σχετικά μικρή γεωγραφική έκταση, τα οποία αντιμετωπίζουν προβλήματα ανάπτυξης, χαρακτηρίζονται από συνεχή μείωση πληθυσμού και σοβαρές ελλείψεις σε υποδομές. Στην ομάδα αυτή εντάσσονται όλα τα κατοικημένα νησιά που δεν περιλαμβάνονται στην ομάδα ΙΙ.
Στην ομάδα αυτή επιτρέπονται μικρές ξενοδοχειακές μονάδες (μέχρι 100 κλινών) εντός ορίων οικισμών. Ο αριθμός των νέων κλινών δεν μπορεί ετησίως να υπερβαίνει το 5% του αριθμού των υφιστάμενων κλινών στην αρχή του έτους. Εκτός ορίων οικισμών μπορούν να αναπτυχθούν κατασκηνώσεις.
2) Ομάδα ΙΙ: 47 νησιά ( μεταξύ των οποίων η ¶νδρος, η Θήρα, η Κέρκυρα, η Κρήτη, η Μύκονος, η Νάξος, η Ύδρα και η Χίος) με σημαντική τουριστική δραστηριότητα ή νησιά που αναπτύσσονται τουριστικά. Στα νησιά αυτά η έμφαση θα πρέπει να δοθεί σε:
α) την αντιμετώπιση συγκρούσεων μεταξύ των δραστηριοτήτων, β) τον έλεγχο των περιβαλλοντικών πιέσεων, γ) την ανατροπή της μονόπλευρης εξάρτησής τους από τον τουρισμό.
Στα νησιά αυτά ο πολεοδομικός σχεδιασμός θα πρέπει να διερευνά τη σκοπιμότητα καθορισμού ζωνών τουριστικής ανάπτυξης εκτός σχεδίου και τον προσδιορισμό ζωνών προστασίας της φυσικής και πολιτιστικής κληρονομιάς, των φυσικών πόρων και του τοπίου. Η υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των περιοχών αυτών θα πρέπει να αποτελεί κριτήριο για τη χωροθέτηση ζωνών ή τουριστικών μονάδων.
Ανώτατο όριο δυναμικότητας νέων τουριστικών εγκαταστάσεων εντός ορίων οικισμών και σχεδίων πόλεως τίθενται οι 100 κλίνες.
3) Ομάδα ΙΙΙ: Βραχονησίδες και ακατοίκητα νησιά.
Κατατάσσονται σε 2 κατηγορίες με βάση τα ιδιαίτερα φυσικά ανθρωπογενή τους χαρακτηριστικά, το μέγεθός τους και την εγγύτητά τους με κατοικημένες περιοχές.
Στην πρώτη κατηγορία βρίσκονται οι βραχονησίδες, τα πολύ μικρά νησάκια (εμβαδό μικρότερο των 500 στρεμμάτων), καθώς και μεγαλύτερα νησιά που εμπίπτουν στο δίκτυο Φύση 2000 ή είναι σημαντικά για την ορνιοθοπανίδα ή άλλη απειλούμενη χλωρίδα και πανίδα. Εδώ απαγορεύεται η δημιουργία τουριστικών εγκαταστάσεων
Στη δεύτερη κατηγορία, θα επιτρέπεται η ανάπτυξη τουριστικών εγκαταστάσεων με τον όρο ότι η κάλυψή τους δεν θα υπερβαίνει το 3% της έκτασης του νησιού.
Επιπρόσθετα, στις παράκτιες περιοχές των αναπτυγμένων, των αναπτυσσόμενων και των μητροπολιτικών περιοχών και στα νησιά της ομάδας ΙΙ καθορίζεται ζώνη υψηλής ανταγωνιστικότητας διαφόρων οικονομικών δραστηριοτήτων, η οποία εκτείνεται σε απόσταση 350 μέτρων από τον αιγιαλό και έχει ιδιαίτερη σημασία για την ανάπτυξη του τουρισμού.
Για τη ζώνη αυτή δίδονται οι εξής κατευθύνσεις:
– Περιορισμός της δημιουργίας νέων εγκαταστάσεων και χρήσεων μη συμβατών με την τουριστική δραστηριότητα (βιομηχανικές, βιοτεχνικές, χονδρικό εμπόριο εμπορικές εκθέσεις). Κατ’ εξαίρεση προβλέπεται η χωροθέτηση βιομηχανικών δραστηριοτήτων που είναι σημαντικές για την εθνική οικονομία, σύμφωνα με τις κατευθύνσεις του ΕΠΧΣΑΑ για τη Βιομηχανία.
– Η κατά προτεραιότητα προώθηση δράσεων αποκατάστασης της αισθητικής του τοπίου
– Η διατήρηση των φυσικών χαρακτηριστικών της ζώνης σε τμήματα της ακτογραμμής
Για το σύνολο του παράκτιου χώρου και τα νησιά ορίζεται, για τις εκτός σχεδίου περιοχές, ελάχιστη απόσταση Ε τοποθέτησης των κτισμάτων που εξυπηρετούν υποδομές φιλοξενίας, εστίασης και αναψυχής 50 μέτρων από τη γραμμή του αιγιαλού. Σε περίπτωση που η υψομετρική στάθμη του φυσικού εδάφους στο πλησιέστερο στην ακτογραμμή σημείο τοποθέτησης του κτιρίου είναι μικρότερο των δέκα (10) μέτρων από τη στάθμη της θάλασσας η ελάχιστη απόσταση (Ε1) δίδεται από έναν μαθηματικό τύπο: Ε1= 50+ (10-Υ) Χ 5. Ρυθμίσεις σχεδιασμού του χώρου που σήμερα προβλέπουν μεγαλύτερες αποστάσεις στην τοποθέτηση των κτισμάτων από την ακτογραμμή κατισχύουν της ανωτέρω διάταξης.
Δημιουργούνται, επίσης, κέντρα υποστήριξης έντεκα ενοτήτων θαλάσσιου τουρισμού που θα διαθέτουν σύγχρονες υποδομές ελλιμενισμού, ανεφοδιασμού και επισκευών εκμισθωμένων σκαφών και υπηρεσίες διοικητικής υποστήριξης για πρακτορεύσεις, ενοικιάσεις και αγοραπωλησίες.
Βασική προϋπόθεση για την ανάπτυξή τους είναι η ύπαρξη σύγχρονης υποδομής φιλοξενίας, εστίασης και ψυχαγωγίας και η γειτνίαση με αεροδρόμιο. Οι ενότητες αυτές είναι το Λαύριο, η Θεσσαλονίκη, η Καβάλα, η Λέσβος, η Νάξος και η Σύρος, η Ρόδος και η Κως, η Σκιάθος σε συνδυασμό με τον Βόλο, η Κέρκυρα, η Καλαμάτα και το Ηράκλειο σε συνδυασμό με τα Χανιά.
Τέλος προβλέπεται η εισαγωγή στη νομοθεσία νέου τύπου τουριστικής εγκατάστασης που θα ονομάζεται Σύνθετη και ολοκληρωμένη τουριστική υποδομή Μικτής Χρήσης.
Πρόκειται για τη συνδυασμένη ανάπτυξη ξενοδοχείων 4 και 5 αστέρων, υπηρεσιών αναψυχής και εγκαταστάσεων ειδικής τουριστικής υποδομής, (όπως είναι τα συνεδριακά κέντρα, γκολφ, spa) ως διακεκριμένα τμήματα των ξενοδοχείων και προαιρετικά η δημιουργία κατοικιών προς πώληση στις οποίες θα προβλέπεται η παροχή ξενοδοχειακών υπηρεσιών υψηλού επιπέδου.
Η ανάπτυξή τους δεν επιτρέπεται στον ορεινό χώρο (υψόμετρο άνω των 600 μ. ), στα δάση και τις δασικές εκτάσεις, στην γεωργική γη υψηλής παραγωγικότητας και στα νησιά με επιφάνεια μικρότερη από 90.000 στρέμματα, δηλαδή πλην Κρήτης σε 30 άλλα νησιά. Οι υποδομές αυτές αναπτύσσονται σε γήπεδα μεγαλύτερα των 150 στρεμμάτων.
Η κάλυψη των εγκαταστάσεων από το 20% που ισχύει σήμερα μειώνεται στο 3% της έκτασης του γηπέδου και πρέπει να αποδεικνύεται με την κατάλληλη επιστημονική μελέτη ότι η επένδυση δεν θα επηρεάσει την οικολογική ισορροπία των οικοτόπων προτεραιότητας.
Το ποσοστό των κατοικιών προς πώληση δεν θα ξεπερνά το 20% της συνολικής δόμησης, ενώ οι κατοικίες θα πρέπει να έχουν σχετική αυτοτέλεια (ανεξάρτητη είσοδο κατ’ ελάχιστο) και ελάχιστη επιφάνεια 80 τ.μ.
Ειδικά για τα νησιά τίθενται οι εξής περιορισμοί:
– Για νησιά μέχρι 100 τ.χ. η έκταση για την ανάπτυξη τέτοιων υποδομών δεν μπορεί να υπερβαίνει το 2 τοις χιλίοις της επιφάνειάς τους
– Για νησιά με επιφάνεια από 100 έως 150 τ.χ. η έκταση δεν μπορεί να υπερβαίνει το 1,5, τοις χιλίοις.
– Κατ’ εξαίρεση παρέχεται η δυνατότητα για πιλοτικές επενδύσεις σε μέχρι 3 ακατοίκητα νησιά υπό την προϋπόθεση ότι θα τεκμηριώνεται η θετική συμβολή της επένδυσης στη βιώσιμη ανάπτυξη του ευρύτερου χώρου στον οποίο εντάσσονται.
Β. Η νομολογιακή προσέγγιση των σχεδιασμών που ασκούνται στο χώρο του αιγιαλού και της παραλίας
Με τις διατάξεις των άρθρων 24 παρ. 1,2 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος το φυσικό περιβάλλον έχει αναχθεί, όπως δέχεται παγίως η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας, σε αυτοτελώς προστατευόμενο αγαθό προκειμένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και η διαφύλαξη των φυσικών πόρων προς χάρη και των επομένων γενεών[26]. Όπως προκύπτει, μάλιστα, από την προαναφερθείσα συνταγματική διάταξη, ο συντακτικός νομοθέτης δεν αρκέσθηκε στην πρόβλεψη δυνατότητας να θεσπίζονται μέτρα για την προστασία του περιβάλλοντος, αλλά επέβαλε στα όργανα του Κράτους που έχουν σχετική αρμοδιότητα να προβαίνουν σε θετικές ενέργειες για την διαφύλαξη του προστατευομένου αγαθού και, ειδικότερα, να λαμβάνουν τα απαιτούμενα νομοθετικά και διοικητικά, προληπτικά και κατασταλτικά, μέτρα, παρεμβαίνοντας στον αναγκαίο βαθμό και στην οικονομική ή άλλη ατομική ή συλλογική δραστηριότητα.
Κατά τη λήψη, εξ άλλου, των μέτρων αυτών τα όργανα της νομοθετικής και εκτελεστικής εξουσίας οφείλουν, σύμφωνα με τη νομολογία του ΣτΕ, να σταθμίζουν και άλλους παράγοντες αναγόμενους στο γενικότερο εθνικό και δημόσιο συμφέρον, όπως είναι, ιδίως, εκείνοι που σχετίζονται με τους σκοπούς της οικονομικής αναπτύξεως, της αξιοποιήσεως του εθνικού πλούτου, της ενισχύσεως της περιφερειακής αναπτύξεως και της εξασφαλίσεως εργασίας στους πολίτες, δηλαδή σκοπούς για τους οποίους λαμβάνεται πρόνοια στο Σύνταγμα και, συγκεκριμένα, στα προαναφερόμενα άρθρα 106 και 22 παρ. 1.
Η επιδίωξη όμως των σκοπών αυτών και η στάθμιση των προστατευομένων αντιστοίχων εννόμων αγαθών πρέπει, κατά το Δικαστήριο, να συμπορεύεται προς την υποχρέωση της Πολιτείας να μεριμνά για την προστασία του περιβάλλοντος κατά τέτοιο τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται βιώσιμη ανάπτυξη, στην οποία απέβλεψε ο συντακτικός αλλά και ο κοινοτικός νομοθέτης.
Κατά την στάθμιση εξ άλλου αυτή, σε συμμόρφωση προς την αρχή της προλήψεως και προφυλάξεως στον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος, που απορρέει, σύμφωνα με την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου[27], από τις ανωτέρω διατάξεις, τα αρμόδια όργανα της Πολιτείας πρέπει να λαμβάνουν προεχόντως υπόψη την τυχόν ύπαρξη ιδιαιτέρου κινδύνου για το φυσικό περιβάλλον από την κατασκευή και λειτουργία συγκεκριμένου έργου ή την ανάπτυξη συγκεκριμένης δραστηριότητας και να μη παρέχουν τη σχετική έγκριση αν διαπιστώσουν αιτιολογημένα ότι ο κίνδυνος αυτός, στον οποίο περιλαμβάνεται και ο επαπειλούμενος από ενδεχόμενη πλημμελή λειτουργία του έργου, υπερακοντίζει προδήλως τα προσδοκώμενα οφέλη από την λειτουργία του.
Σε κάθε, πάντως, περίπτωση πρέπει, προκειμένου η στάθμιση αυτή να γίνεται κατά τρόπο ανταποκρινόμενο στην ανάγκη προστασίας των εκατέρωθεν διακυβευομένων εννόμων αγαθών, να εκτίθενται και να συνεκτιμώνται κατά τρόπο επαρκή αφενός ο τρόπος και η μέθοδος κατασκευής και λειτουργίας της συγκεκριμένης εγκαταστάσεως και αφετέρου ο ειδικότερος χαρακτήρας του δημοσίου συμφέροντος, το οποίο προσδοκάται ότι θα εξυπηρετηθεί από το έργο ή την δραστηριότητα αυτή, δεδομένου ότι η κατά τα ανωτέρω επιβαλλόμενη στάθμιση συναρτάται εκάστοτε με το είδος και την έκταση της επαπειλούμενης βλάβης και την φύση της εξυπηρετούμενης με την εκτέλεση του έργου ανάγκης.
Περαιτέρω, σε περίπτωση προσβολής με αίτηση ακυρώσεως των διοικητικών πράξεων που εκδίδονται κατά τη διαδικασία, με την οποία τα αρμόδια όργανα της Διοικήσεως εκτιμούν εκ των προτέρων τις αναμενόμενες συνέπειες για το περιβάλλον από σχεδιαζόμενα έργα ή δραστηριότητες και κρίνουν αν και με ποιούς όρους μπορεί να πραγματοποιηθεί το έργο ή η δραστηριότητα ώστε να μη παραβιάζεται η αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως, η νομολογία του ΣτΕ δέχεται ότι ο ακυρωτικός δικαστής ερευνά «εάν τηρήθηκε συννόμως από ουσιαστική και τυπική άποψη η διαδικασία αυτή και αν τα στοιχεία, στα οποία στηρίζεται η ελεγχόμενη διοικητική πράξη, είναι σύμφωνα με τους σχετικούς ορισμούς της νομοθεσίας και επαρκή για να προσδώσουν έρεισμα στην πράξη»[28].
Ειδικότερα, κατά την άσκηση του ακυρωτικού ελέγχου, στον οποίο περιλαμβάνεται κατά το Δικαστήριο και η πλάνη περί τα πράγματα, ο δικαστής εξετάζει, μεταξύ άλλων, αν η μελέτη περιβαλλοντικών επιπτώσεων, που αποτελεί το βασικό μέσο εφαρμογής της αρχής της προλήψεως και προφυλάξεως, ανταποκρίνεται προς τις απαιτήσεις του νόμου και αν το περιεχόμενό της είναι επαρκές ώστε να παρέχεται στα αρμόδια διοικητικά όργανα η δυνατότητα να διακριβώνουν και αξιολογούν τους κινδύνους και τις συνέπειες του έργου ή της δραστηριότητας και να εκτιμούν αν η πραγματοποίησή του είναι σύμφωνη με τις διατάξεις της οικείας νομοθεσίας και τις συνταγματικές επιταγές, καθώς και αν το προσδοκώμενο από αυτό όφελος τελεί σε σχέση αναλογίας με την τυχόν επαπειλούμενη βλάβη του φυσικού περιβάλλοντος.
Σύμφωνα, εξάλλου, με τον κανόνα της βιώσιμης ανάπτυξης, κάθε δημόσια πολιτική, γενική ή ειδική, και κάθε διοικητική παρέμβαση στο περιβάλλον πρέπει να διέπονται από τα κριτήρια της περιβαλλοντικής προστασίας έτσι ώστε να διασφαλίζεται η αρχή της πρόληψης[29].
Η αρχή της φέρουσας ικανότητας σχετίζεται, εξάλλου, άμεσα με την αρχή της βιώσιμης ανάπτυξης και μάλιστα υποστηρίζεται ότι την εξειδικεύει[30]. Με τον όρο αυτό εννοούμε την ικανότητα μίας περιοχής να δεχθεί και άλλες δραστηριότητες χωρίς να υποβαθμισθεί κατά τρόπο ανεπανόρθωτο το φυσικό και ανθρωπογενές περιβάλλον. Σύμφωνα, μάλιστα, με τη νομολογία «κάθε οικοσύστημα έχει κάποια όρια αντοχής, πέρα από τα οποία η ισορροπία ανατρέπεται και η περιβαλλοντική βλάβη καθίσταται οριστική και μη επανορθώσιμη»[31].
Επομένως, κάθε αναπτυξιακή δραστηριότητα που εξέρχεται αυτών των ορίων είναι απαγορευμένη, εφόσον η αρχή της φέρουσας ικανότητας έχει νομική δεσμευτικότητα. Υπ’ αυτή την έννοια, έχει γίνει δεκτό ότι η διοίκηση προκειμένου να προχωρήσει στην έκδοση αδείας ίδρυσης ξενοδοχείου οφείλει να ερευνά το χαρακτήρα και την ιδιομορφία της περιοχής και να λαμβάνει υπόψη τον αριθμό των ξενοδοχείων που ήδη λειτουργούν στην ίδια περιοχή, καθώς και την ικανότητά της να δεχθεί μεγαλύτερο αριθμό τουριστών χωρίς να αλλοιωθούν η φυσιογνωμία και τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της[32].
1. Ο χωροταξικός έλεγχος της ανάπτυξης των ευαίσθητων οικοσυστημάτων του αιγιαλού και της παραλίας.
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία του ΣτΕ οι δύο υποχρεώσεις που επιβάλλει το άρθρο 24 του Συντάγματος στο Κράτος, δηλαδή η υποχρέωση προστασίας του φυσικού και πολιτιστικού περιβάλλοντος και η χωροταξική οργάνωση της χώρας «προδήλως αλληλεξαρτώνται, έτσι ώστε να μην νοείται προστασία του περιβάλλοντος χωρίς χωροταξικό σχεδιασμό και αντιστρόφως»[33]. Στο πλαίσιο αυτό, τα οικοσυστήματα των ακτών της χώρας αντιμετωπίζονται ως μέρος του φυσικού περιβάλλοντος και μάλιστα ευπαθές. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο παγίως κρίνει ότι «οι ακτές ως ευπαθή οικοσυστήματα πρέπει να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς ήπιας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, η οποία και μόνο τυγχάνει βιώσιμη» [34].
Η κατά τα ανωτέρω δε συνταγματική προστασία των ακτών προϋποθέτει «προεχόντως την κατάρτιση των οικείων χωροταξικών σχεδίων, στα οποία πρέπει να εντάσσονται τα πάσης φύσεως λιμενικά έργα. Τα τελευταία ( κρηπιδώματα, μώλοι, κυματοθραύστες κλπ) συνιστούν ουσιώδεις παρεμβάσεις και αλλοιώσεις των παράκτιων οικοσυστημάτων»[35].
Κρίνεται, επίσης ότι οι ακτές που προστατεύονται τόσο ως οπτικός πόρος όσο και ως οικοσυστήματα με αισθητική αξία[36] είναι δεκτικές μόνον ήπιας οικιστικής ανάπτυξης, η δε ήπια οικιστική ανάπτυξη αυτών γίνεται όχι γραμμικά αλλά κατά κόμβους, τηρουμένου προεχόντως του κανόνος της διατηρήσεως του φυσικού κεφαλαίου στο οποίο ανήκουν οι ακτές»[37].
Εξάλλου, το Δικαστήριο δέχεται ότι στόχο της προστασίας αυτής αποτελεί «η διατήρηση αναλλοίωτων στο διηνεκές των χαρακτηριστικών στοιχείων που συνθέτουν τη φυσιογνωμία και την ιδιαιτερότητα των ευπαθών οικοσυστημάτων, ώστε να διασφαλίζεται η ποικιλομορφία του φυσικού περιβάλλοντος με τη διατήρηση διαφορετικών οικοσυστημάτων, η προστασία της βιοποικιλότητας, η διαφύλαξη της χλωρίδας και της πανίδας και η αλληλεπίδραση των οικοσυστημάτων»[38].
Στα οικοσυστήματα αυτά επιτρεπτές θεωρούνται από το Δικαστήριο μόνον οι ήπιες παρεμβάσεις, δηλαδή αυτές που δεν θα μπορούσαν να προκαλέσουν την υποβάθμιση τους[39]. Περαιτέρω, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο δέχθηκε ότι η ικανοποίηση των οικιστικών πιέσεων για κατοικία στις παράκτιες περιοχές πρέπει να γίνεται βάσει προγραμματισμού και να επιχειρείται στα πλαίσια των υφιστάμενων οικισμών. Επίσης κρίθηκε ότι θα πρέπει να εξετάζεται εάν οι οικισμοί αυτοί είναι ικανοί να απορροφήσουν τη ζήτηση κατοικίας έτσι όπως έχουν ή και μετά από επέκτασή τους. Η επέκταση, όμως, αυτή επιβάλλεται να υπακούει στο νομολογιακά κατοχυρωμένο κανόνα της φέρουσας ικανότητας της κάθε περιοχής.
Επομένως, η δημιουργία νέων οικισμών εξαρτάται από το κατά το πόσο οι ήδη υφιστάμενοι έχουν κορεσθεί και υπάρχει πράγματι ανάγκη δημιουργίας νέων.
Εξάλλου η νομολογία του Δικαστηρίου υπήγαγε την εκτέλεση των τεχνικών έργων κατά μήκος των ακτογραμμών σε αυστηρούς όρους και συγκεκριμένα έκρινε ότι η εκτέλεση τέτοιων έργων δεν επιτρέπεται παρά μόνον για εξυπηρέτηση δημοσίου συμφέροντος και εφόσον πληρούνται σωρευτικά οι ακόλουθες δύο προϋποθέσεις:
– το έργο θα πρέπει να είναι βιώσιμο, δηλαδή τόσο από την χωροθέτησή του όσο και από τη σχετική ΜΠΕ και τους εγκριθέντες περιβαλλοντικούς όρους θα έχει προηγουμένως εξασφαλισθεί η συμβατότητά του με την προστασία του οικείου οικοσυστήματος της ακτής
– το έργο θα πρέπει να εντάσσεται σε ένα συνολικό προγραμματισμό της επεμβάσεως στην ακτή[40].
Το Συμβούλιο της Επικρατείας διατύπωσε, τέλος, με μία σειρά αποφάσεών του ορισμένους θεμελιώδεις κανόνες που αφορούν τη βιώσιμη χωροταξική ανάπτυξη των μικρών νησιών. Ειδικότερα, σύμφωνα πάντοτε με τη νομολογία του Ανωτάτου Ακυρωτικού Δικαστηρίου:
– η οικιστική ανάπτυξη των μικρών νήσων θα πρέπει να είναι πάντοτε ήπια
– να συνδέεται άμεσα με την διατήρηση του παραδοσιακού τους χαρακτήρα
– δεν δύναται να παραβιάζει την φέρουσα ικανότητα των νήσων.
Στο πλαίσιο αυτό κρίθηκε ότι η κατασκευή λιμένος οποιασδήποτε κατηγορίας σε ακτή μικράς νήσου πρέπει να αποτελεί αντικείμενο ευρύτερου χωροταξικού σχεδιασμού, «τόσο εντός του χωροταξικού σχεδίου της νήσου όσον και του εθνικού δικτύου λιμένων της χώρας προς το οποίον δέον να εναρμονίζεται το πρώτο καθ’ όσον αφορά στη χωροθέτηση του λιμένος»[41]. Ο προαναφερόμενος σχεδιασμός γίνεται αντιληπτός από το Δικαστήριο ως απαραίτητος και αν ακόμη δεν έχει εγκριθεί επίσημο χωροταξικό σχέδιο, «εναπόκειται δε εν τοιαύτη περιπτώσει στον ακυρωτικό δικαστήν να εκτιμήσει την πληρότητά του»[42].
2. Η νομική δεσμευτικότητα των χωροταξικών σχεδίων που αφορούν τον αιγιαλό και την παραλία
Σύμφωνα με το άρθρο 1 παρ. 2 του ν. 2508/1997 με τίτλο «Βιώσιμη Οικιστική Ανάπτυξη των Πόλεων και Οικισμών της Χώρας και ¶λλες Διατάξεις»[43], η οικιστική οργάνωση και ο πολεοδομικός σχεδιασμός της χώρας εναρμονίζονται υποχρεωτικά με τις αρχές και τις κατευθύνσεις του αναπτυξιακού και του χωροταξικού σχεδιασμού, που μετά την ισχύ του ν. 2742/1999 συγκεκριμενοποιήθηκαν με το Γενικό και τα ειδικά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης[44].
Γίνεται, επομένως, αντιληπτό ότι τα εγκεκριμένα Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης του ν. 2742/1999 δεν αποτελούν απλές κατευθυντήριες οδηγίες για τη σύνταξη των ειδικότερων ρυθμιστικών και πολεοδομικών σχεδίων του «υποκείμενου» πολεοδομικού σχεδιασμού, αλλά προσλαμβάνουν, αντίθετα, νομικά δεσμευτικό και επιτακτικό χαρακτήρα. Ο ν. 2742/1999 αντιλαμβάνεται το χωροταξικό σχεδιασμό ως νομικά δεσμευτικό και προσδίδει στις προβλέψεις των εγκεκριμένων χωροταξικών σχεδίων τις βασικές ιδιότητες των κανόνων δικαίου.
Ωστόσο, σε αντίθεση με τις ρυθμίσεις των πολεοδομικών σχεδίων, η νομική φύση των οποίων έχει αποσαφηνισθεί, έστω και αν έχουν διατυπωθεί στη θεωρία ενστάσεις σχετικά με τη διάκριση μεταξύ των σχεδίων πόλεως που αποτελούν γενικές διοικητικές πράξεις η ατομικές πράξεις γενικού περιεχομένου και των σχεδίων που επιβάλλουν όρους και περιορισμούς δόμησης και έχουν πάντοτε κανονιστικό χαρακτήρα[45], η φύση και η μορφή της αναμφισβήτητης νομικής δεσμευτικότητας των χωροταξικών σχεδίων χρήζει οπωσδήποτε περαιτέρω διερεύνησης. Η διερεύνηση αυτή θα επιχειρηθεί συνοπτικά στη συνέχεια με βάση τόσο τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για τη νομική φύση του «υποκατάστατου χωροταξικού σχεδιασμού» και ιδίως των ρυθμιστικών σχεδίων .
Εξάλλου, τα ολοκληρωμένα χωροταξικά σχέδια γίνονται δεκτά από τη νομολογία του Δικαστηρίου ως ουσιώδης όρος για τη βιώσιμη ανάπτυξη, διότι θέτουν, με βάση την ανάλυση των δεδομένων και την πρόγνωση των μελλοντικών εξελίξεων, τους μακροπρόθεσμους στόχους της οικονομικής και κοινωνικής αναπτύξεως, ενώ, παράλληλα, ρυθμίζουν τη διαμόρφωση των οικιστικών περιοχών και των ελεύθερων χώρων στις εκτός σχεδίου περιοχές[46].
Σε ό,τι, ειδικότερα, αφορά τη νομική δεσμευτικότητα των στρατηγικών επιλογών και κατευθύνσεων που περιλαμβάνεται στα επιμέρους εθνικά, τομεακά και περιφερειακά Πλαίσια Χωροταξικού Σχεδιασμού και Αειφόρου Ανάπτυξης του ν. 2742/1999 είναι μία νομική δεσμευτικότητα sui generis[47]. Είναι μεν δεδομένη και αδιαμφισβήτητη δεν έχει όμως την παραδοσιακή δεσμευτικότητα των νομικών ρυθμίσεων των πολεοδομικών σχεδίων που θεσπίζουν χρήσεις γης και κανονιστικούς όρους και περιορισμούς δόμησης. Στην περίπτωση του σχεδίου πόλεως[48] οι οικοδομικές άδειες που εκδίδονται σε μία εντός σχεδίου περιοχή οφείλουν να είναι σύμφωνες με τις συγκεκριμένες ρυθμίσεις του σχεδίου αυτού, με ποινή ακυρότητας.
Αντίθετα, οι προβλέψεις, οι στρατηγικές επιλογές και οι γενικές κατευθύνσεις του χωροταξικού σχεδίου δεν επιβάλλουν στα κατώτερα στάδια σχεδιασμού και στις εμμέσως παραγόμενες, με βάση τις προβλέψεις αυτές, πολεοδομικές ρυθμίσεις τη συμφωνία, αλλά δημιουργούν μόνο την υποχρέωση της συμβατότητας μεταξύ χωροταξικής κατεύθυνσης και πολεοδομικής ρύθμισης. Η νομική αυτή υποχρέωση συμβατότητας έχει την έννοια της μη ανατροπής των στρατηγικών επιλογών και γενικών κατευθύνσεων του υπερκείμενου χωροταξικού σχεδίου από τις συγκεκριμένες ρυθμίσεις του υποκείμενου πολεοδομικού σχεδίου.
Η νομική δεσμευτικότητα των χωροταξικών σχεδίων είναι, επομένως, έμμεση, διότι το χωροταξικό σχέδιο ως υπερέχων και κατευθυντήριος σχεδιασμός δεν ορίζει, ούτε ρυθμίζει, αλλά προβλέπει και επιβάλλει την νομική υποχρέωση στον υποκείμενο σχεδιασμό, δηλαδή τον πολεοδομικό να μην ανατρέπει τις στρατηγικές του επιλογές και κατευθύνσεις. Πρόκειται, επομένως, για μία νέα sui generis νομική δεσμευτικότητα των προβλέψεων του χωροταξικού σχεδιασμού που προσιδιάζει, ενδεχομένως, στις προβλέψεις της Οδηγίας του Κοινοτικού δικαίου, χωρίς όμως και να ταυτίζεται απόλυτα μαζί της.
Το κύριο χαρακτηριστικό των προαναφερόμενων χωροταξικών κατευθύνσεων και επιλογών είναι ότι δεν απευθύνονται άμεσα και προσωπικά σε κανέναν, επομένως δεν δημιουργούν και δικαίωμα ή υποχρέωση υπέρ ή σε βάρος κάποιου φυσικού ή νομικού προσώπου. Από την άποψη αυτή, παρουσιάζει, επομένως, μεγάλο ενδιαφέρον το ζήτημα του εννόμου συμφέροντος για την προσβολή των προβλέψεων και των κατευθύνσεων ενός εγκεκριμένου περιφερειακού, για παράδειγμα, χωροταξικού σχεδίου, ενώ λιγότερες δυσκολίες εμφανίζει το ανάλογο ζήτημα όταν αφορά τις προβλέψεις, τα κριτήρια και, ιδίως, τις απαγορεύσεις για τη χωροθέτηση των εγκαταστάσεων ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ.
Μία πρώτη νομολογιακή επιβεβαίωση της φύσης της νομικής δεσμευτικότητας των περιφερειακών πλαισίων δόθηκε σε πρόσφατη απόφαση του Ε Τμήματος του ΣτΕ[49] όπου το δικαστήριο έκρινε, με αφορμή αίτηση ακυρώσεως κατά της έγκρισης περιβαλλοντικών όρων υδροηλεκτρικού έργου στον ποταμό ¶ραχθο, ότι από τη διατύπωση του περιφερειακού πλαισίου Ηπείρου που ορίζει ότι «δεν συνιστάται η κατασκευή υδροηλεκτρικών έργων στα Τζουμέρκα για λόγους περιβαλλοντικής προστασίας», προκύπτει ότι δεν είναι ανεκτή για λόγους περιβαλλοντικής προστασίας η περαιτέρω εκτέλεση υδροηλεκτρικών έργων, χωρίς την τήρηση συγκεκριμένων ειδικών προϋποθέσεων και διαδικασιών.
Με το σκεπτικό αυτό ακύρωσε τις προσβαλλόμενες πράξεις, διότι με αυτές επετράπη η κατασκευή υδροηλεκτρικού παρά την αντίθετη πρόβλεψη στο οικείο ΠΠΧΣΑΑ. Πρόκειται, προφανώς, για μία πρώτη νομολογιακή επεξεργασία της έννοιας της συμβατότητας μεταξύ των προβλέψεων του χωροταξικού, δηλαδή του υπερκείμενου και των πράξεων που εκδίδονται από υποκείμενους σχεδιασμούς κατ’ εφαρμογήν του και έχει, όπως προαναφέρθηκε, την έννοια της μη ανατροπής των προβλέψεων του πρώτου από τις ρυθμίσεις του δεύτερου.
Ζήτημα, πάντως, γεννάται σε ορισμένες περιπτώσεις σχετικά με τη νομική δεσμευτικότητα των εγκεκριμένων χωροταξικών πλαισίων, δεδομένου του υψηλού βαθμού ασάφειας και γενικότητας κάποιων προβλέψεών τους που θέτει, τελικά, υπό αμφισβήτηση και αυτόν ακόμα τον κατευθυντήριο χαρακτήρα τους. Τα προηγούμενα επιβεβαιώνονται, επίσης, νομολογιακά με πρόσφατη απόφαση του Ε Τμήματος του Δικαστηρίου [50] που εκδόθηκε με αφορμή το εγκεκριμένο Περιφερειακό της Στερεάς Ελλάδας και τις προβλέψεις του για την εγκατάσταση αιολικών σταθμών παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας.
Τέλος, το Δικαστήριο δέχθηκε ότι με βάση το Περιφερειακό Πλαίσιο ευνοείται η ανάπτυξη των ΑΣΠΗΕ σε όλη την έκταση της περιφέρειας, η οποία ανάπτυξη θα πρέπει να εναρμονίζεται με την προστασία των ευρισκόμενων σε μεγάλο υψόμετρο δασικών οικοσυστημάτων. Κατά τη γνώμη, όμως, της μειοψηφίας ο σχεδιασμός που προτείνει το συγκεκριμένο περιφερειακό πλαίσιο ως προς την εκμετάλλευση της αιολικής ενέργειας κρίνεται όλως γενικός και αόριστος, με αποτέλεσμα να μην πληρούνται στη συγκεκριμένη περίπτωση οι προϋποθέσεις του νόμου για την εκτίμηση των περιβαλλοντικών επιπτώσεων από την εγκατάσταση του επίδικου έργου.
Συμπερασματικά, θα μπορούσε να υποστηριχθεί ότι οι προβλέψεις του ν. 2742/1999 που αφορούν το χωροταξικό σχεδιασμό και την βιώσιμη ανάπτυξη και, ιδίως, οι κατευθύνσεις του ΓΠΧΣΣΑ και του ΕΠΧΣΑΑ για τον Τουρισμό συνιστούν σήμερα ένα πρώτο θεσμικό πλαίσιο για την ορθολογική διαχείριση και τη βιώσιμη ανάπτυξη του χώρου του αιγιαλού και της παραλίας στη χώρα μας.
Ωστόσο, σε σύγκριση τουλάχιστον με αντίστοιχα θεσμικά πλαίσια ευρωπαϊκών εννόμων τάξεων, όπως είναι για παράδειγμα η γαλλική και συγκεκριμένα οι διατάξεις του Loi-Littoral, το εθνικό θεσμικό πλαίσιο δεν είναι ούτε σαφές, ούτε και ευχερώς κατανοητό[51]. Το πλαίσιο, μάλιστα, αυτό δεν φαίνεται να ανταποκρίνεται επαρκώς ούτε στις σύγχρονες διεθνείς θεωρητικές προσεγγίσεις για το χωροταξικό σχεδιασμό και τη βιώσιμη ανάπτυξη των ευαίσθητων οικοσυστημάτων, αλλά ούτε και στις κατευθυντήριες αρχές της εθνικής νομολογίας, έτσι όπως αυτές, τουλάχιστον, έχουν διατυπωθεί σε μία σειρά από πρόσφατες και παλαιότερες αποφάσεις.
Επιβάλλεται, επομένως, να γίνει κατανοητό το γεγονός ότι η διεξοδική αναζήτηση και η ειδική και εμπεριστατωμένη έρευνα για τη διατύπωση ενός σύγχρονου θεσμικού πλαισίου που θα επιδιώκει αφενός την ολοκληρωμένη και ορθολογική διαχείριση και αφετέρου την μακροπρόθεσμη και βιώσιμη ανάπτυξη του πολύτιμου εθνικού μας παράκτιου χώρου, είναι σήμερα, που η ύπαρξη και η λειτουργία του εθνικού μας αυτού συγκριτικού πλεονεκτήματος διακυβεύεται σοβαρά, πιο επείγουσα και απαραίτητη παρά ποτέ.
[1] Στα πλαίσια της παρούσας μελέτης δεν πρόκειται να γίνει αναφορά στις εξαιρετικά αμφιλεγόμενες ρυθμίσεις της ΚΥΑ 103/2009, οι οποίες, σε μία πρώτη ανάγνωση, φαίνεται ότι έρχονται σε αντίθεση με την πάγια νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας για την προστασία των ακτών, των ευαίσθητων παράκτιων οικοσυστημάτων, καθώς και για την προστασία του κοινόχρηστου χαρακτήρα του αιγιαλού και της παραλίας. ΒΛ. σχετικά με τα προηγούμενα την εισήγηση στα σεμινάρια του ΔΣΑ για το περιβάλλον (29-5-2009) Α. Παπαπετροπουλος, Το νομικό καθεστώς του αιγιαλού και της παραλίας, (υπό δημοσίευση).
[2] National Security Planning.
[3] Economic Planning.
[4] Environmental Planning.
[5] Town Planning, Urban planning.
[6] Βλ. σχετικά με αυτούς τους ειδικούς σχεδιασμούς Σ. Ρίζος, Τι είναι η Χωροταξία, ΕλλΔνη, 39/1998, σ.254-256.
[7] Directive Planning of the Utilization and Control of Water Resources.
[8] Για τη διάκριση αυτή μεταξύ ειδικού και συνολικού σχεδιασμού βλ. Α. Παπαπετρόπουλος, Δίκαιο και Πολιτική του Χωροταξικού Σχεδιασμού, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2008, σ. 26-56.
[9] Rationality.
[10] Βλ. σχετικά με τον ορισμό αυτό Α. Παπαπετρόπουλος, Χωροταξικός σχεδιασμός και Βιώσιμη ανάπτυξη, Διδακτορική διατριβή, Νομική Σχολή του Εθνικού και Καποδιστριακού Πανεπιστημιακού Αθηνών, Μάρτιος 2009, σ. 25-31, J. Friedmann, Planning in the Public Domain, όπ.π., σ. 47-48, P.Hall, Cities of Tomorrow, 3th edition, Blakwell, 2007, σ. 122-124, του ιδίου, Urban and Regional Planning, 4th edition, Routledge, 2002, σ. 1-5.
[11] Βλ. σχετικά Γ. Μπαμπινιώτης, Λεξικό της Νέας Ελληνικής Γλώσσας, Κέντρο λεξικολογίας ΕΠΕ, 1998, σ. 1744-1745.
[12] Το ίδιο ακριβώς ισχύει και στη Μ. Βρετανία όπου ως σχεδιασμός αποδίδεται σύμφωνα με το Oxford English Dictionary αφενός «η προσπάθεια για τη φυσική αναπαράσταση ενός πράγματος» και αφετέρου «η μέθοδος για την πραγματοποίηση μίας δράσης».
[13] Βλ. σχετικά M. Castells, The City and the Grass roots: A cross-cultural Theory of Urban Movements, London, 1983, P. HALL, Urban and Regional Planning, όπ.π., σ. 1 επ., J. Timberlain, Central Planning, Yale University, 1964.
[14] Βλ. σχετικά V. Moore, A Practical approach to Planning Law, 10th edition, Oxford University Press, 2007, σ. 35-45, H. Jacquot-F. Priet, Droit de l’ Urbanisme, 5eme edition, Dalloz, 2004, σ. 95-101.
[15] Για τον ορισμό αυτόν βλ. Α. Τζίκα-Χατζοπούλου, Πολεοδομικό Δίκαιο, ΕΜΠ, 2000, σ. 46-47. Βλ. επίσης παρόμοιους ορισμούς του πολεοδομικού σχεδιασμού σε Δ. Χριστοφιλόπουλο, Πολιτιστικό Περιβάλλον – Χωρικός Σχεδιασμός και Βιώσιμη Ανάπτυξη, Π.Ν. Σάκκουλας, 2002, σ. 234-277, P. Hall, Urban and Regional Planning, όπ.π., σ. 1-7, S. Fainstein, New Directions in Planning Theory, σε: S. Campell-S. Fainstein, Readings in Planning Thoery, Blackwell, 2007, σ. 173-195, H. Jacquot-F. Priet, Droit de l’Urbanisme, Introduction, Dalloz, 2006, σ. 1-91.
[16] Βλ. σχετικά με τη λειτουργία και την οργάνωση των χρήσεων γης (Land Use-Affectation des Sols) Δ. Οικονόμου, Αστική ανάπτυξη και χωροταξική οργάνωση οικιστικού δικατύου, σε: Π. Γετίμης-Γ. Καυκαλάς-Ν. Μαραβέγιας (Επιμ.), Αστική και Περιφερειακή Ανάπτυξη, Θεμέλιο, 1994, σ. 43-93, J. Juergensmeyer-T. Roberts, Land Use Planning and Development Regulation Law, Second Edition, Thomson West, 2007, P. Hall, Cities of Tomorrow, Third Edition, Blackwell, 2007, M. Castells, City , class and Power, Macmillan, 1978, του ιδίου, The Informational City: Information, Technology, Economic Restructuring and the Urban – Regional Process, Basic Blackwell, 1996, J. Jacobs, The Death and Life of Great American Cities, The Modern Library, New York, 1993, D. Harvey, The Urbanization of Capital: Studies in the History and Theory of Capitalist Urbanization, Baltimore, 1985.
[17] Για τη διάκριση συνολικού και ειδικού σχεδιασμού βλ. Α. Παπαπετρόπουλος, Δίκαιο και πολιτική του Χωροταξικού Σχεδιασμού, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2008, σ. 23 επ., Σ. Ρίζος, Τι είναι χωροταξία, όπ.π., σ. 254-255, Ν. Ρόζος, Η νομική προβληματική του χωροταξικού σχεδιασμού, όπ.π., Μ. Αγγελίδης, Σχεδιασμός και Χωροταξικό Σχεδιασμός, Συμμετρία, 2000, σ. 131-155.
[18] Βλ. σχετικά τα «προγράμματα ανάπτυξης υδατικών πόρων», την Οδηγία 2000/60/ΕΚ του ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το Νόμο 1739/1987 με τον οποίο ρυθμίσθηκαν όλα τα συναρτώμενα με τη διαχείριση των υδατικών πόρων. Βλ. επίσης Ε. Τροβά, Η προστασία των υδατικών πόρων σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο και το Σύνταγμα, ΠερΔικ 4/2005, σελ. 552 επ., Δ. Λιακόπουλος, Διεθνές και Κοινοτικό Δίκαιο για το υδάτινο περιβάλλον, ΠερΔικ 3/2003, σελ. 506 επ., Α. Καλλία-Αντωνίου, Νομικό Πλαίσιο διαχείρισης υδάτινων πόρων – Η εφαρμογή της Οδηγίας 2000/60/ΕΚ, ΠερΔικ 4/2006, σ. 576 επ, Γ. Αραμπατζής, Θεσμικό πλαίσιο για τη διαχείριση και ανάπτυξη των υδατικών πόρων στην Ελλάδα, ΠερΔικ, σ. 192 επ.
[19] Βλ. ενδεικτικά τα άρθρα 12 και 13 του Ν. 1650/1986, τις Οδηγίες 75/442/ΕΟΚ, 91/15/ΕΟΚ, 2006/21/ΕΚ και Γ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2003, Χ. Συνοδινός, Η διαχείριση στερεών αποβλήτων και η εθνική μας νομοθεσία σύμφωνα με τη σχετική κοινοτική οδηγία πλαίσιο, ΠερΔικ 1/1997, σελ. 20 – 40.
[20] Βλ. σχετικά τα άρθρα 18 και 19 του Ν. 1650/1986, τις Οδηγίες 79/409/ΕΟΚ και 92/43/ΕΚ και Τ. Νικολόπουλος, Η προστασία των φυσικών οικοτόπων στο κοινοτικό δίκαιο, Νόμος και Φύση, 1995, σ. 521 επ.
[21] Βλ. Σχετικά Σ. Ρίζος, Τι είναι Χωροταξία, όπ.π., σ. 255 επ.
[22] Βλ. Σχετικά Α. Τζίκα-Χατζοπούλου, Πολεοδομικό Δίκαιο, όπ.π., σ. 44-45, Π. Γετίμης, Χωροταξία, Ινστιτούτο Περιφερειακής Ανάπτυξης της ΠΑΣΠΕ, σ. 2-4.
[23] Εισηγητική έκθεση Νόμου 2742/1999, όπ.π., σ. 2176-2177.
[24] www.minenv.gr, Σχέιδο ΚΥΑ, όπ.π., σ. 37.
[25] www.minenv.gr, Σχέδιο ΚΥΑ, όπ.π., σ. 39 επ.
[26] ΣτΕ 293/2009.
[27] Bλ. ΣτΕ293/2009, 2059, 1990/2007, 3478/2000 Ολ.
[28] ΣτΕ 293/2009.
[29] Στ ΕΠΕ 273/1998.
[30] Κ. Μενουδάκος, Προστασία του περιβάλλοντος στο ελληνικό δημόσιο δίκαιο. Η συμβολή του ΣτΕ, Νόμος και Φύση 1997, σ. 12 επ.
[31] ΣτΕ 50/1993.
[32] ΣτΕ 50/1993.
[33] ΣτΕ 1340/2007, 2506/2002.
[34] ΣτΕ 1340/2007, 613/2002.
[35] ΣτΕ 1340/2007, 2506/2002.
[36] ΣτΕ 2993/1998, 4634/1997.
[37] ΣτΕΠΕ 362/1998.
[38] ΣτΕ 1588/1999, Νόμος και Φύση 3/1999, σ. 722.
[39] ΣτΕ 1434/1998, 637/1998 «Λιμενικά έργα στη Μύκονο», 4634/1997 «Λιμενικά έργα στη Ραφήνα».
[40] ΣτΕ 3818/1995, 2293/1998 και Γλ. Σιούτη, Η νομική προστασία των οικοσυστημάτων των ακτών, ΠερΔικ 1997, σ. 10 επ.
[41] ΣτΕ 5168/1997.
[42] ΣτΕ 4634/1997 «Λιμενικά έργα Ραφήνας», ΠερΔικ 2/1999, σ. 240.
[43] ΦΕΚ Α 124/13.6.1997.
[44] Βλ. σχετικά Π.-Μ. Ευστρατίου, Κώδικας Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, Εισαγωγή, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2001, σ. 29-30.
[45] Υποστηρίζεται ότι το «ρυμοτομικό σχέδιο» δεν αποτελεί ατομική πράξη γενικού περιεχομένου, όπως δέχεται παγίως το ΣτΕ (π.χ. ΣτΕ 4046/1980, 488/1991) και υποστηρίζουν πολλοί συγγραφείς (βλ. Ε. Σπηλιωτόπουλος, Εγχειρίδιο Διοικητικού Δικαίου, Αντ. Ν. Σάκκουλας, ενδέκατη έκδοση, 2002, σ. 112-114) αλλά κανόνας δικαίου- κανονιστική, δηλαδή, πράξη, αφού η θέσπιση όρων και περιορισμών δόμησης αποτελεί περιορισμό δικαιωμάτων και επιβολή υποχρεώσεων, τοπικά μεν περιορισμένη, αλλά ανεξάρτητη από συγκεκριμένες περιπτώσεις ή άτομα. Στο πλαίσιο αυτό, η νομολογιακή διαφοροποίηση μεταξύ σχεδίου πόλεως που καθορίζει απλώς τους κοινόχρηστους και οικοδομήσιμους χώρους και αποτελεί γενική διοικητική πράξη και των σχεδίων που επιβάλλουν όρους και περιορισμούς δόμησης και έχουν πάντα κανονιστικό χαρακτήρα θεωρείται πλέον ξεπερασμένη. Βλ. σχετικά Π.-Μ. Ευστρατίου, Κώδικας Βασικής Πολεοδομικής Νομοθεσίας, όπ.π., σ. 93 επ., Π. Δ. Δαγτόγλου, Γενικό Διοικητικό Δίκαιο, πέμπτη έκδοση, Αντ. Ν. Σάκκουλας, 2004, σ. 295-297.
[46] ΣτΕΠΕ 636/2002, 633/2002, 601/2002, 536/2002, 210/2002.
[47] Όπως άλλωστε και τα χωροταξικά σχέδια δεν έχουν το νομικό χαρακτήρα κανόνα δικαίου, ούτε βέβαια αποτελούν σύνολο ατομικών διοικητικών διοικητικών πράξεων , αλλά συνιστούν μία τρίτη κατηγορία που ο Π. Δ. Δαγτόγλου ονομάζει ορθά aliud.
[48] Είτε του παλαιού Ρυμοτομικού Σχεδίου του ΝΔ 17-7/1923 είτε του σύγχρονου Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου του 2508/1997 και της συναφούς Πολεοδομικής Μελέτης.
[49] ΣτΕ 3597/2007.
[50] ΣτΕ 1508/2008.
[51] Για το θεσμικό πλαίσιο του Loi-Littoral στην γαλλική έννομη τάξη βλ. A. Papapetropoulos, La prise en compte de l’environnement par les procédures du droit de l’Urbanisme en France et en Grèce, Ant. N. Sakkoulas, 2002, σ. 65-80, H. Jacquot-F. Priet, Droit de l’Urbanisme, Dalloz, 2004, σ. 242 επ.
