ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΙΚΗ ΠΡΟΣΤΑΣΙΑ ΔΑΣΩΝ ΚΑΙ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΗ ΤΟΥ ΣΥΝΤΑΓΜΑΤΟΣ (Νοέμβριος 2006)

1. Εισαγωγή

 

Τα δασικά οικοσυστήματα δια­δρα­ματίζουν καθοριστικό ρόλο στη διατή­ρηση της οικολογικής ισορροπίας αλλά και τη βελτίωση της ποιότητας ζωής. Ο πολυλειτουργικός τους ρό­λος καθώς και η ιδιαίτερη φύση τους ως ευπαθών, και άρα εύκολα απο­στα­θε­ρο­ποιούμενων, οικοσυστημάτων εί­ναι κοινής και αδιαμφισβήτητης παραδοχής. Λόγω των ανωτέρω άλλωστε η ελληνική έννομη τάξη διαθέτει ένα σχετικό νομο­θετικό οικοδόμημα πλούσιο μεν εξαιρετικά περίπλοκο όμως και σύνθετο, απαρτιζόμενο από νομοθετήματα ποικίλης ύλης, χρονικής εμβέ­λειας αλ­λά και διαφορετικής ισχύος. Κεντρική θέση κατέχει η ρητή συ­νταγ­­μα­τική πρόβλεψη των άρθρων 24 παρ. 1 εδαφ. γ΄, δ΄ και ε΄ και 117 παρ. 3 και 4 του ισχύοντος Συντάγματος.

Αντικείμενο της παρούσας εισήγησης είναι αφενός η συνοπτική παρου­σία­ση του ισχύοντος συνταγματικού πλαισίου προστασίας των δασών με έμφαση στις νομολο­γιακές λύσεις που συνδέονται με την επικείμενη αναθεώρηση και αφετέρου η κριτική προσέγ­γιση των προτά­σεων αναθεώρησης που συναρτώνται με τον το­μέα αυτό.

 

2. Το συνταγματικό πλαίσιο προστασίας των δασών

 

Μετά τη συνταγματική αναθεώρηση του 2001 οι άξονες της συνταγ­ματι­κής προστασίας των δασών είναι πλέον τρεις, οριο­θετούμενοι από το ει­σα­γόμενο με το άρθρο 24 παρ. 1 εδαφ. γ, δ και ε ιδιαίτερο καθεστώς αυξη­μένης προστασίας τους, την ερ­μηνευτική δήλωση του άρθρου 24 Συντ. για την έννοια του δά­σους και της δασικής έκτασης καθώς και τη ρητή πρόβλεψη της διαδι­κα­σί­ας αναδάσωσης και αναγκαστικής απαλλοτρίωσής τους (άρθρο 117 παρ. 3 και 4 Συντ.). Οι παραπάνω διατάξεις, που λειτουργούν συνδυα­στι­κά και παραπληρωματικά, στοιχειο­θε­τούν την ύπαρξη ενός ιδιαίτερα αυστηρού προστατευτικού καθεστώτος[1] με κομβικό στοιχείο την κατ΄ αρχήν απαγόρευση της μεταβολής του προ­ορισμού τους και υπό την απαραί­τη­τη προϋπόθεση καταγραφής του δασικού χώρου.  Ειδικότερα :

 

α. Το άρθρο 24 παρ. 1 εδάφια γ΄, δ΄ και ε΄

 

Με τα εδαφ. γ΄ και ε΄ εισάγεται αντιστοίχως ένας νομοθετικός και ένας συνταγματικός περιορισμός σχετικά με το περιεχόμενο του δικαιώματος στο δασικό περιβάλλον[2].

Σύμφωνα με τον εισαγόμενο με το εδάφιο ε΄ συνταγματικό περιορισμό, ενώ απαγορεύεται η μεταβολή του προορισμού των δασών και δασικών εκτάσεων (εξομοίωση δημόσιων και ιδιωτικών μετά την αναθεώρηση του 2001), εισάγεται στη συνέχεια εξαιρετική ρήτρα, σύμφωνα με την οποία επιτρέπεται η σχετική μεταβολή, εάν προέχει για την εθνική οικονομία η αγροτική εκμετάλλευση ή άλλη χρήση που την επιβάλλει το δημόσιο συμφέρον. Επομένως επιτάσσεται πρωτίστως η προστασία του δασικού πλούτου, ενώ δευτερευόντως και κατ΄ εξαίρεση αναγνωρίζεται η δυνα­τό­τ­ητα της παράλληλης εναρμόνισης των πολλαπλών λειτουργιών των δα­σών και δασικών εκτάσεων, με τις άλλες ανάγκες του κοινωνικού βίου, οι οποίες όμως συνιστούν ειδι­κούς λόγους δημοσίου συμφέροντος, η συνδρομή των οποίων και ελέγ­χεται ακυρωτικά.

Η προσθήκη του εδαφ. δ΄ με την αναθεώρηση του 2001 για τη σύνταξη δασολογίου κρίθηκε ως επιβεβλημένη, ικανή και αναγκαία προϋ­πόθεση για την πραγμάτωση της συνταγματικής επιταγής, αφού δεν νοείται προστασία χωρίς προηγούμενη γνώση και καταγραφή του προστατευτέου αντικειμένου. Άλλωστε όταν εισήχθη για πρώτη φορά η συνταγματική προστασία των δασών, δεν μπορούσε να φανταστεί κανείς ότι μετά 30 χρόνια δεν θα είχε επιλυθεί οριστικά και ολοκλη­ρωθεί του­λά­χιστον η καταγραφή τους[3]. Ας μην διαφεύγει της προσοχής μας το γεγο­νός ότι ήδη με τον ν. 998/1979 προ­βλεπόταν στο άρθρο 13  τα περί καταρτίσεως του δασολογίου, είχαν δε τεθεί οι προδια­γραφές για την πραγμάτωσή του, πλην όμως το έργο αυτό δεν έχει ακόμη ολοκληρωθεί. Σε αυτήν την περί­πτωση θα είχε πραγματικά μεταβατικό και παρενθετικό χαρακτήρα η όλη διαδικασία του άρθρου 14 του ν. 998/1979 για την προσωρινή επίλυση αμφισβητήσεων και θα είχαν αποφευχθεί πολλές δυσχέρειες[4].

 

β. Το άρθρο 117 παρ. 3 και 4

 

Παρά το γεγονός ότι η έννοια της προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων εμπεριέχει τη διατήρηση, ανάπτυξη αλλά και αποκατάστασή τους, άρα και τη διαδικασία της αναδάσωσης, εν τούτοις αφιερώνεται σε αυτήν η διάταξη του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. Σκοπός της είναι η υποχρεωτική αναδάσωση των κατεστραμμένων δα­σών ή δασικών εκτάσεων. Αφορά  τις εκτάσεις που κηρύσσονται αναδα­σωτέες είτε για τη δημιουργία προϋπάρχουσας δασικής βλάστησης είτε για τη δάσωση για πρώτη φορά. Η υποχρέωση αναδάσωσης εκτείνεται σύμφωνα με ρητή διατύπωση και σε παρελθόντα χρόνο και επομένως χωρίς χρονικούς περιορισμούς.

Με την παρ. 4 προβλέπεται η δυνατότητα αναγκαστικής απαλλοτρίωσης ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων μόνον υπέρ του Δημοσίου και για λόγους δημόσιας ωφέλειας, διατηρείται όμως αμετάβλητη η δασική τους μορφή.

 

γ. Η ερμηνευτική δήλωση

 

Μέχρι την αναθεώρηση του 2001 δεν προσδιοριζόταν στο συνταγματικό κείμενο η έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης ούτε διατυ­πω­νό­ταν ορισμός τους. Χρειάστηκε μια νομολογιακή διαδρομή πολ­λών ετών για την αποσαφήνιση και οριστική αποκρυστάλλωση των σχετικών εννοιών[5]. Ο αναθεω­ρητικός νομοθέτης του 2001 αποφάσισε την προσθήκη ερμη­νευτικής δή­λωσης στο άρθρο 24 Συντ., η οποία αφιερώνεται στον ορισμό των παραπάνω εννοιών, μετά και την έκδοση της απόφασης 27/1999 του ΑΕΔ.

 

3. Η ερμηνεία των συνταγματικών διατάξεων από τη νομολογία

 

Ο τομέας των δασών αποτέλεσε αντικείμενο συστηματικής επεξεργασίας από τη νομολογία τόσο των διοικητικών όσο και των πολιτικών δικα­στη­ρίων. Κυρίως όμως τα ζητήματα, που έχουν σχέση με την προστασία του δασικού πλούτου, ως κεφαλαίου, απασχόλησαν τη νομολογία του ΣτΕ και μάλιστα πολύ πριν από τη ρητή συνταγματική πρόβλεψη του 1975[6]. Μετά τη συνταγματική κατοχύρωση της προστασίας των δασών, οι νομο­λογιακές λύσεις που υιοθετήθηκαν συνέθεσαν μια πλουσιότατη και πάγια νομολογία για την αποτελεσματική προ­στα­σία τους.

Οι σχετικές συνταγματικές διατάξεις (άρθρα 24 παρ. 1 και 117 παρ. 3 και 4) ερμηνεύτηκαν με ιδιαίτερη αυστηρότητα τόσο ως προς την έκταση και το περιεχόμενο εφαρμογής τους[7] όσο και ως προς τις προϋπο­θέσεις και τους όρους της μεταβολής του προ­ορι­σμού των δασών και των δασικών εκτάσεων[8] και της κήρυξής τους ως αναδασωτέων[9]. Επίσης, ιδιαίτερα σημαντική είναι και η σχετική νομολογία για την έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης.

 

3.1. Το περιεχόμενο και η έκταση εφαρμογής

 

Σύμφωνα με την πάγια νομολογία τα δάση και γενικά οι δασικές εκτάσεις υπάγονται ως φυσικά αγαθά ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού τους καθε­στώτος και της ειδικότερης ονομασίας ή της θέσης τους σε σχέση με τα οικι­στικά κέντρα ή άλλους χώρους, σε ιδιαίτερο προστατευτικό καθε­στώς, προκειμένου να διατηρηθεί η κατά προορισμό χρήση τους και να διαφυλαχθεί η οικολογική ισορροπία, που προκύπτει από την ύπαρξη και χρήση τους[10]. Η αυξημένη συνταγματική προστασία των δασών επεκτείνεται και σε εκτάσεις που καλύπτονται από δασική βλά­στηση, η οποία δημιουργήθηκε με φυσικό ή και τεχνητό τρόπο, κοντά ή και μέσα σε οικιστικές περιοχές ή σχέδια πόλεων, δηλ. στα αστικά πάρκα και άλση[11]. Αντιθέτως, η παραπάνω επέκταση δεν αφορά και τους κοινό­χρηστους χώρους πρασίνου ή τους ρυμο­το­μούμενους χώρους και εκεί­νους που χαρακτηρίζονται ως οικοδομήσιμοι, ανεξάρτητα από την ύπαρ­ξη σ΄ αυτούς βλάστησης[12].

 

3.2. Η δυνατότητα μεταβολής του προορισμού

 

Η νομολογία της θεματικής αυτής ενότητας διακρίνεται για συστημα­τικούς λόγους στις εξής υποενότητες :

 

α. Η απόλυτη προστασία των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων

 

αα. Μέχρι την αναθεώρηση του 2001

 

Μέχρι την αναθεώρηση του 2001 η δυνατότητα εφαρμογής της ειδικής ρήτρας του άρθρου 24 παρ. 1 εδαφ. δ΄ Συντ. περιορίζεται μόνο στα δημόσια δάση και δασικές εκτάσεις, ενώ απαγορεύεται απολύτως η μεταβολή του προ­ορισμού των ιδιωτικών δασών και δασι­κών εκτάσεων, για τα οποία δεν αναγνωρίζεται, σύμφωνα με πάγια ως τότε νο­μολογία, η εφαρμογή της σχετικής εξαίρεσης[13].

Ως πρώτη παρατήρηση σημειώνεται ότι η στάση αυτή της νομολογίας συρρικνώνει καθοριστικά τις περιπτώσεις εφαρμογής της ειδικής ρήτρας, η απόλυτη δε προστασία των ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων συνιστά δημιούργημα της νομολογίας του ΣτΕ, αφού κάτι τέτοιο δεν προκύπτει από την ερμηνεία της οικείας διάταξης αλλά και τα σχετικά πρακτικά της Αναθεωρητικής Βουλής του 1975.

Μοναδική εξαίρεση στην παγίως δεκτή απόλυτη και χωρίς καμία εξαί­ρεση προστασία των ιδιωτικών δασών (σε αντίθεση με την κατηγορία των δημοσίων δασών) αποτελεί η απόφαση ΣτΕ 1675/1999 (Ολομ., -Περιφερειακή Λεωφόρος Υμηττού). Κατ’ εφαρμογή της αρχής στάθμι­σης κόστους-οφέλους, κρίθηκε σ’ αυτήν θεμιτή η αναγκαστική απαλ­λο­τρίωση ιδιωτικών δασών και δασικών εκτάσεων για την εκτέλεση έργου κοινής ω­φέ­λειας. Ο ακυρωτικός δικαστής αποδέχθηκε δηλαδή τη δυνατότητα της μεταβολής του προορισμού τους και της κάμψης του απόλυτου απαγορευτικού κα­νόνα.

 

αβ. Μετά την αναθεώρηση του 2001

 

Η νομολογία αναγνωρίζει την μετά την αναθεώρηση επιγενόμενη εξο­μοίωση των προϋποθέσεων μεταβολής του προορισμού των ιδιωτικών και δη­μόσιων δασών και δασικών εκτάσεων, υπογραμμίζει όμως εμφα­τι­κά ότι η εξο­μοίωση αυτή δεν συνεπάγεται νομιμο­ποίηση εκ των υστέρων επεμβάσεων σε ιδιω­τικά δάση και δασικές εκτάσεις, οι οποίες έγιναν κατόπιν αποφάσεων που εκδόθηκαν κατά πα­ρά­βαση του συνταγματικού καθεστώτος που ίσχυε κατά τον χρόνο έκδοσής τους[14]. Επιβεβαιώνεται έτσι τόσο η προαναφερθείσα πάγια θέση για τα ιδιωτικά δάση και δασικές εκτάσεις για το χρονικό διάστημα μέχρι την αναθεώρηση του 2001 όσο και εκείνη για τη μη ανοχή πραγματικών καταστάσεων που δημιουργήθηκαν παρανόμως.

 

β.  Η τάση για αυστηρότερη ερμηνεία

 

Ειδικότερα για τις περιπτώσεις των δημοσίων δασών και δασικών εκτάσεων και την εφαρμογή σε αυτά της ειδικής ρήτρας του άρθρου 24 παρ. 1 εδαφ. δ΄ (ήδη ε΄) Συντ. η εξελικτική διαμόρφωση της νομολογίας εστιάζεται:

ι) στην αυστηρότερη ερμηνεία της συνδρομής λόγων δημοσίου συμφέ­ρο­ντος, αξιώνοντας συστηματικά τη συνδρομή σπουδαίου[15] ή σοβαρού[16] ή υπέρτερου[17] ή εξαιρετικού[18] ή όλως εξαιρετικού[19] λόγου δημοσίου συμφέροντος[20] ή την εξυπηρέτηση ζωτικής ανάγκης της Εθνικής Οικονομίας[21] ή όταν ο εξαιρετικός λόγος που αφορά την εθνική οικονομία άπτεται κρίσιμων παραμέτρων της εθνικού επιπέδου[22],

ιι) στην πρόσθετη απαίτηση η θυσία της δασικής βλάστησης να απο­τελεί το μόνο πρόσφορο μέσο για την ικανοποίηση του σχετικού λόγου δη­μοσίου συμφέροντος[23] με τη μικρότερη δυνατή απώλεια του δασικού πλούτου[24] και εφόσον οι επεμβάσεις αποδεδειγμένα δεν μπορούν να γίνουν πουθενά αλλού [25],

ιιι) στην εξαίρεση των αναδασωτέων περιο­χών[26], και

ιv) στην απαίτηση ύπαρξης ειδικού νόμου ή ειδικής διάταξης [27].

 

γ. Η οικιστική αξιοποίηση

Η οικιστική ανάπτυξη δεν θεωρείται από τη νομολογία ως θε­μιτός λόγος μεταβολής του προορισμού των δασών και δασικών εκτά­σεων[28], αφού η χρησιμοποίησή τους για οικιστικούς σκοπούς απα­γορεύεται, διότι προδή­λως συνεπάγεται την εν όλω ή εν μέρει εκχέρσωση και μεταβολή του προορισμού τους ως οικοσυστημάτων[29]. Η οικο­πεδοποίηση και η χρησιμοποίηση των δασών για οικιστικούς σκοπούς κρίθηκε ότι απαγορεύεται από το Σύνταγμα, η δε οικιστική αξιοποίηση δεν συνιστά λόγο υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος, που θα δικαιο­λο­γούσε κατ΄ αρχήν τη μεταβολή του προορισμού του δάσους[30]. Ση­μειώ­νεται ότι και προ της ισχύος του Συντάγματος 1975 η νομολογία δεν επέτρεπε την οικιστική αξιο­ποίηση των δασών και δασικών εκτάσεων ούτε με την υπαγωγή τους στο σχέδιο πόλεως ούτε με την επέκταση σχεδίων πόλεως ή ρυμοτομικών σχεδίων[31]. Αλλά και η έκδοση ρυμοτομικών σχεδίων που καθορίζουν ζώ­νες δόμησης εντός δασικών περιοχών έχει ελεγχθεί ακυρωτικά και θεω­ρήθηκε ως μη νόμιμη, διότι αποσκοπούν κατ΄ ουσία στην οικιστική αξιοποίησή τους[32]. Ο έλεγχος όμως παρεμπι­πτόντως των ρυμοτομικών σχεδίων, που ενέτασσαν σε αυτά δάση και δα­σικές εκτάσεις και των οποίων τα σχετικά π.δ. είχαν διαφύγει της ευ­θείας ακυρωτικής προσβολής, δεν γίνεται δεκτός από τη νομολογία λό­γω της νομικής φύσης τους ως πράξεων γενικών ατομικών[33].

Ειδικότερα σε σχέση με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 49 παρ. 2α του ν. 998/1979 περί της δυνατότητας κατ΄ εξαίρεση ένταξης δασών και δασι­κών εκτάσεων σε οικιστική περιοχή, εφόσον αυτό επιβάλλεται από την ενότητα του πολεοδομικού σχεδιασμού, γίνεται δεκτό ότι μόνον μικρά τμήματα δάσους ή δασικής έκτασης δύνανται κατ΄ εξαίρεση να εντα­χθούν στο σχέδιο πόλης, διατηρώντας όμως αναλλοίωτο το δασικό τους χα­­ρα­κτήρα[34]. Σε αντίθετη περίπτωση, όταν δηλ. δεν πρόκειται για μικρά τμήματα δάσους, η διάταξη του αρθρου 49 παρ. 2α αντίκειται στο άρθρο 24 Συντ., το οποίο απαγορεύει την ένταξη δασικού οικοσυ­στή­ματος εντός οικιστικής περιοχής ή γενικού πολεοδομικού σχεδίου ή σχεδίου πόλεως ή οικισμού και μάλιστα «έστω και εάν αυτή γίνεται υπό το πρόσχημα δημιουργίας κοινοχρήστων χώρων διατηρούντων το δασικό τους χαρα­κτήρα»[35].

Επίσης, οι διατάξεις για τους οικοδομικούς συνεταιρισμούς (άρθρο 50 παρ. 1 και 2 του ν. 998/1979), κατά το μέρος που προβλέπουν τη δυνατότητα οικιστικής ανάπτυξης δασικών εκτάσεων, κρίθηκαν ως αντικείμενες στο άρθρο 24 Συντ. [36]. Το αυτό ισχύει και για την παρ. 3 του ίδιου άρθρου, διότι προϋποθέτει ότι είναι θεμιτή η οικιστική αξιοποίηση των δασικών εκτάσεων και, ως εκ τούτου, αντίκειται στο άρθρο 24 Συντ. Στο πλαίσιο όμως της απόφασης ΣτΕ 3403/2001 διατυπώθηκε μειοψηφία, σύμφωνα με την οποία η παρ. 3 εξεταζόμενη αυτοτελώς και ερμηνευόμενη εν όψει του άρθρου 24 Συντ. συνάδει με αυτό, μόνον βεβαίως κατά το μέρος που προ­βλέ­πει την ανταλλαγή ή απαλλοτρίωση εκτάσεων, που εί­χαν αποκτηθεί πριν από την έναρξη ισχύος του Συντάγματος 1975 είτε με αγορά είτε με παραχώρηση ή ανταλ­λαγή, δεδομένου ότι έκτοτε δεν είναι πλέον θεμιτή η απόκτηση δάσους και δασικής έκτασης με σκοπό την οικιστική τους αξιο­ποίηση.

Αλλά και οι διατάξεις του άρθρου 64 παρ. 1 εδαφ. γ και δ και παρ. 6 τελευταίο εδάφιο του ν. 998/1979, με τις οποίες παρέχεται η δυνατότητα οικιστι­κής αξιοποίησης ιδιωτικών και δημοσίων δασών από οικοδο­μικούς συν­εται­ρισμούς, δηλαδή οικοπεδοποίησης και διανομής οικοπέδων, θεω­ρήθηκαν ότι αντίκει­νται στα άρθρα 24 παρ. 1 και 117 παρ. 4 Συντ. [37].

 

3.3. Η παράλειψη κατάρτισης του δασολογίου

 

Η αδράνεια της διοίκησης για τη σύνταξη του εθνικού δασολογίου, το οποίο είναι απαραίτητο για «την επιβεβλημένη βιώσιμη διαχείριση των δασικών οικοσυστημάτων» κρίθηκε από τη νομολογία ότι συνιστά παράλειψη οφειλόμενης νόμιμης ενέργειας[38]. Η απόφαση αυτή αποτέλεσε και το έρεισμα για την προσθήκη σχετικού εδαφίου στο άρθρο 24 από τον αναθεωρητικό νομοθέτη του 2001.

 

3.4. Το ενιαίο του οικοσυστήματος

 

Σε σχέση με την προστασία του δάσους ως «ενιαίου οικοσυ­στήματος» η νομολογία εμφανίζεται πάγια. Για πρώτη φορά ο σχετικός όρος αποτυ­πώ­νεται στη ΣτΕ 1/1993, ενώ επαναλαμβάνεται στη ΣτΕ 89/1993, στο ΠΕ 301/1996, στη ΣτΕ 1318/2001 (δάσος Σχοινιά) και μεταγενέστερα στις ΣτΕ 2996 και 2997/2003 (δάσος Στροφιλιάς). Σε όλες τις παραπάνω πε­ρι­πτώσεις αναγνωρίζεται η ση­μα­σία της ενότητας και συνέχειας των δασικών οικοσυστημάτων και ακυρώνονται οι πράξεις που διασπούν την ενότητα αυτή. Έτσι τα οικοσυστήματα αυτά δεν αντιμε­τω­πί­ζο­νται αποσπασματικά και με μια λογική διαίρεσής τους σε μερικότερα υποσυ­στή­ματα, αλλά ως δυναμικά και εξελισσόμενα συστήματα.

 

3.5. Η έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης

 

Και στον εννοιολογικό προσδιορισμό του δάσους και της δασικής έκτασης η συνεισφορά της νομολογίας υπήρξε καταλυτική. Μέσα από νο­μο­λογιακές παλινδρομήσεις και διαφωνίες (ιδιαιτέρως μεταξύ ΣτΕ και ΑΠ), το ακανθώδες αυτό ζήτημα επιλύθηκε οριστικώς με την ΑΕΔ 27/1999, σύμφωνα με την ο­ποία για τον ορισμό του δάσους αρκεί η ύπαρξη των μορφολογικών του χαρα­κτηρι­στικών. Υιοθετήθηκε δηλαδή η αυστηρότερη και σύμφωνη με τα πορίσματα της επιστήμης της δασικής οικολογίας ερμηνευτική εκδοχή, την οποία είχε προ­ηγου­μένως κάνει δεκτή η νομολογία του ΣτΕ. Η απόφαση του ΑΕΔ αποτέλεσε και το έρεισμα για την προσθήκη σχετικής ερμηνευτικής δήλωσης στο άρθρο 24 από τον αναθεωρητικό νομοθέτη του 2001.

 

3.6. Η αναδάσωση

 

α. Ως προς τη νομική ισχύ της συνταγματικής διάταξης του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. η νομολογία δέχεται παγίως ότι :

 

αα. αποτελεί ειδική διάταξη[39] και έχει άμεση εφαρμογή, διότι δεν εξαρτάται από την έκδοση νόμου[40],

 

αβ. σε περίπτωση καταστροφής ή αποψίλωσης δάσους ή δασικής έκτα­σης είτε από πυρκαγιά είτε από άλλη αιτία, που προέρχεται από υλικές πρά­ξεις ή φυσικά αίτια[41], η κήρυξη της καταστραφείσας έκτασης, δη­μό­σιας και ιδιωτι­κής, ως αναδασωτέας και η απαγόρευση οποιασδήποτε χρήσης που εμπο­δίζει την αναδάσωση είναι υποχρεωτική και χωρεί χωρίς εξαιρέσεις με μό­νη τη διαπίστωση της συνδρομής των σχετικών συνταγ­ματικών προϋ­πο­θέσεων[42]. Σε περίπτωση όμως οποιασδήποτε άλλης επέμβασης, η οποία δεν συνεπάγεται την καταστροφή της δασικής βλά­στησης, όπως επί κα­τά­ληψης ή περίφραξης, το Δημόσιο δεν μπορεί να κηρύξει την έκταση ανα­δασωτέα, αλλά μπορεί να χρησιμοποιήσει άλλα μέσα για την προ­στασία της δασικής έκτασης[43].

 

β.  η απόλυτη προστασία των αναδασωτέων εκτάσεων

 

Οι αναδασωτέες εκτάσεις τίθενται υπό καθεστώς μείζονος προστασίας, και απαγορεύεται απολύτως κάθε επέμβαση σε αυτές ή η διάθεσή τους για άλλο σκοπό δημοσίου συμφέροντος, και μάλιστα ανεξαρτήτως εάν η πρά­­­ξη κήρυξης της αναδάσωσης έχει εκδοθεί πριν ή μετά την ισχύ του Συ­­ντάγ­ματος[44]. Τέτοια επέμβαση επιτρέ­πεται μόνον μετά την πρα­γμα­το­ποίηση της αναδάσωσης και την ανάκτη­ση της δασικής μορφής της κα­τασ­τραφείσας έκτασης. Έτσι, μεταξύ άλ­λων έχει ακυρωθεί η εγκα­τάσταση ΧΥΤΑ σε αναδασωτέα έκταση[45] και η παραχώρηση εκτά­σεων που έχουν κηρυχθεί αναδασω­τέες για τη δημιουργία και λειτουργία σχολικών κτιρίων[46].

 

            γ. Τα χρονικά όρια της συνταγματικής προστασίας 

Η προστασία των δασών θεσπίζεται χωρίς κανένα χρονικό όριο  στο πα­ρελθόν[47], δηλ. ανε­ξαρ­τήτως του χρόνου καταστροφής ή αποψίλωσής τους[48] και αφορά δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν από πυρκαγιά ή αποψιλώθηκαν από άλλη αιτία και πριν την έναρξη ισχύος του Συντάγματος του 1975. Η πάροδος δε χρόνου έστω και μακρού από την καταστροφή δεν αίρει τη σχετική υποχρέωση κήρυξης αναδάσωσης και δεν δύναται να δημι­ουρ­­γήσει πραγματική κατάσταση σεβαστή από το δίκαιο[49].

             δ. Οι εξαιρέσεις από την αναδάσωση             Με βάση την τελευταία αυτή πάγια θέση για τα χρονικά όρια της συνταγματικής προστασίας της αναδάσωσης κρίθηκε ως αντισυ­νταγματική η διά­­ταξη του άρθρου 38 παρ. 1 του ν. 998/1979, κατά το μέρος με το οποίο ει­σάγεται εξαίρεση από τον κανόνα της υποχρεωτικής αναδάσωσης για τις εκτάσεις εκείνες, οι οποίες, αν και είχαν καταστραφεί από πυρκαγιά ή άλ­λη αιτία, είχαν παράνομα χρησιμοποιηθεί πριν από την ισχύ του Συντάγματος 1975 για άλλο σκοπό κατά τρόπο που να καθίσταται αδύνατη η ανατροπή της δη­μιουρ­γηθείσας πραγματικής κατάστασης[50]. Έτσι, μεταξύ άλλων, θεωρήθηκε ως μη νόμιμη η εξαίρεση εκτάσεων, οι οποίες αυ­θαι­ρέτως είχαν οικισθεί, διότι σύμφωνα με τη διάταξη του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. δεν αναγνωρίζεται ως λόγος άρσης της αναδάσωσης εκτά­σεων που κάηκαν ή καταστράφηκαν με άλλο τρόπο, η αυθαίρετη δόμησή τους[51].

Αντιθέτως, σε περίπτωση που το δάσος ή οι δασικές εκτάσεις απώλεσαν προ του 1975 το δασικό τους χαρακτήρα για νόμιμη αιτία και όχι συνε­πεία αυθαίρετης και παράνομης ανθρώπινης ενέργειας, καθίσταται δε αδύνατη η ανατροπή της κατάστασης που έχει δημιουργηθεί με νόμιμο τρόπο, συντρέχει περίπτωση εξαίρεσης από την υποχρέωση αναδά­σω­σης[52]. Ως εκ τούτου εκτά­σεις οι οποίες νομίμως έχουν απωλέσει το δα­σικό τους χαρακτήρα πριν από την 11-6-1975 με βάση διοικητικές πρά­ξεις, δεν είναι δυνατόν να χα­ρα­κτηριστούν κατά τη διαδικασία του άρ­θρου 14 του ν. 998/1979 με πράξη του δασάρχη ως δάση ή δασικές εκτά­σεις[53]. Έτσι, μεταξύ άλλων, κρί­θη­κε ότι η απώλεια του δασικού χαρα­κτή­ρα έκτα­σης εξαιτίας νόμιμης λα­τομικής δραστηριότητας, η οποία ανα­πτύ­χθηκε με βάση διοικητικές πρά­ξεις, δεν μπορεί να δικαιολογήσει την κή­ρυξη της έκτασης ως αναδα­σωτέας, υπό την προϋπόθεση ότι η λα­τομική δραστηριότητα εξακολουθεί να υφίσταται νομίμως κατά το χρόνο έκδο­σης της πράξης αναδάσωσης[54].

 

3.7. Συμπεράσματα για τη συμβολή της νομολογίας

 

Έχει σημασία να αναφερθεί ότι η παραπάνω νομολογιακή διαδρομή δια­κρί­νεται για τον πάγιο χαρακτήρα της σε σχέση με όλες σχεδόν τις επι­μέ­ρους διαστάσεις και συνιστώσες του δα­σικού ζητήματος. Μοναδική εξαί­ρεση αποτέλεσε, όπως προαναφέρθηκε,  η πε­ρίπτωση της νομολογιακής στροφής σε σχέση με την απόλυτη προ­στα­σία των ιδιωτικών δασών και ιδιωτικών δασικών εκτάσεων (ΣτΕ 1675/1999 Ολομ., Περιφερειακή Λεωφόρος Υμηττού). Η από­φαση αυτή αποτέλεσε και τη νομιμοποιητική βάση για την επα­κο­λου­θήσασα συνταγματική αναθεώ­ρηση και την απά­λειψη του επιθέτου «δημοσίων» από τον όρο «δασών», εξομοιώνοντας τη συνταγματική προστασία και στις δυο κατηγορίες, ανεξαρτήτως δη­λα­δή  του  ιδιο­κτη­σιακού τους καθεστώτος.

Επίσης από τη συν­­δυα­στι­κή ερμη­νεία των σχετικών συνταγματικών δια­τά­ξεων δια­τυ­πώθηκε σε αντι­στοι­­χία με τον κανόνα του «πολεοδο­μικού κε­­κτη­μένου»[55] και εκείνος του «δα­σικού κε­κτη­μέ­νου», υπό την έν­νοια ότι οι συ­νταγ­ματικές διατάξεις δεσμεύουν το νομοθέτη να θε­σπί­σει πρόσφορα μέτρα για την προστασία των δασών, τα οποία είναι βέ­βαια δυνατόν να μετα­βάλλονται, μόνον όμως προς την κατεύθυνση ότι με την εισαγόμενη νέα ρύθμιση η προστασία των δασών δεν θα καθίσταται λιγότερο απο­τελεσματική[56]. Αντι­με­τωπίζεται δηλαδή νο­μολογιακά και το ζήτημα της μη περαιτέρω υπο­βάθμισης των δασικών οικοσυ­στη­μάτων.  

Επομένως ο τομέας των δασών απο­λαύει μιας ιδιαίτερα αυστηρής νομο­λογιακής προστασίας. Η οικιστική μάλιστα αξιοποίηση των δασών και δασικών εκτάσεων απαγορεύεται απολύτως, μη ανα­γό­με­νη σε καμία περίπτωση σε υπέρτερο λόγο δημοσίου συμφέροντος και χω­ρίς άλλη περαιτέρω στάθμιση, ώστε να εξετάζονται οι πρόσθετες απαι­τή­σεις, που τίθενται για τις άλλες περιπτώσεις μεταβολής του προ­ορι­σμού. Πρόκειται ίσως για την πιο αυστηρή πτυχή της νομολογίας σχετικά με τα δάση.

 

4. Η πρόταση αναθεώρησης για τον τομέα των δασών

 

Οι άξονες της πρότασης για την επικείμενη αναθεώρηση, πλην των άλλων, περιλαμβάνουν και την περίπτωση του δασικού περιβάλλοντος. Στη σχετική αιτιολογική έκθεση αναφέρεται ότι απαιτείται μια «διορ­θω­τικού τύπου παρέμβαση» στα άρθρα 24 και 117 παρ. 3 και 4 Συντ. καθώς και στην ερμηνευτική δήλωση του άρθρου 24, δηλαδή στο υπάρχον συνταγματικό πλαίσιο προστασίας των δασών. Αξίζει να αναφερθεί ότι σύμφω­να με την αιτιολογική έκθεση,  πρόθεση των προτεινόντων είναι η αντι­μετώπιση ακραίων καταστάσεων καθώς και η αποφυγή ανελαστικών και ανεπιεικών λύσεων, που υιοθετούνται από τη νομο­λογία, σχετικά με ήδη από πολλές δεκαετίες διαμορφωθείσες πραγμα­τικές καταστάσεις και οι οποίες δεν εξυπηρετούν το δημόσιο συμφέρον με τον καλύτερο δυνατό τρόπο.

Συγκεκριμένα προτείνεται η αναθεώρηση στον τομέα των δασών να εμπε­ριέχει δύο συνιστώσες : α) τη σύνδεση των δασικών εκτάσεων με το χωροταξικό και πολεο­δομικό σχεδιασμό, και β) τη σύνδεση της συ­νταγ­ματικής προ­στασίας με το έτος 1975, ως χρονικό όριο απόδειξης του δασικού χαρακτήρα. Η τελευταία περίπτωση συνδέεται με την έκταση εφαρμογής της συνταγματικής διάταξης για την αναδάσωση. Ειδικότερα:

 

α. δάση και χωροταξικός- πολεοδομικός σχεδιασμός

 

Με την πρόταση αναθεώρησης πρωτίστως εισάγεται μια ιεράρχηση σε σχέση με τα δάση και τις δασικές εκτάσεις, οι οποίες εφεξής θα διακρί­νονται ως προς την προστασία τους. Στη συνέχεια προτείνεται περιορι­στικά για τις δασικές εκτάσεις η σύνδεσή τους με το χωροταξικό και πο­λεο­δομικό σχεδιασμό υπό την εξής έννοια: να συνιστά ο πολεοδομικός και χωροταξικός σχεδιασμός, που προβλέπεται στην παρ. 2 του άρθρου 24 Συντ., λόγο δημοσίου συμφέροντος, η συνδρομή του οποίου να θεωρείται «δεδομένη» και να επιτρέπεται η μεταβολή του προορισμού των δασικών εκτάσεων.

 

Κριτικές παρατηρήσεις:

 

Δύο είναι τα ουσιώδη ζητήματα που θίγονται με την παραπάνω πρόταση αναθεώρησης :

αα. εγκαταλείπεται η ενιαία αντιμετώπιση από πλευράς συνταγματικής προστασίας των δασών και δασικών εκτάσεων. Πρόκειται για την ίδια προσέγγιση που είχε προταθεί και στο πλαίσιο της προηγούμενης ανα­θεώρησης, πλην όμως τελικώς δεν έγινε αποδεκτή, είχε μάλιστα αποτε­λέσει αντικείμενο έντονου διαλόγου και αντιπαραθέσεων. Αντιθέτως, το 2001 προστέθηκε ως ερμηνευτική δήλωση ο ορισμός τόσο του δάσους όσο και της δασικής έκτασης, υποδηλώνοντας τη βούληση του ανα­θεωρητικού νομοθέτη για την ενότητα των δασικών οικοσυ­στη­μάτων, αλλά και την εξομοίωση της προστασίας τους. Επομένως μια τέτοια διαφοροποίηση, όπως η προτεινόμενη, που προβαίνει σε μια καθαρά τεχνική διάκριση, αποψιλωμένη από την όλη φιλοσοφία της δασικής νομοθεσίας που κάνει λόγο για «ενιαίο» δασικό χώρο, αφενός αγνοεί ότι αυτός εμπεριέχει διάφορους βαθμούς φυσι­κότητας και βλάστησης -βασικό χαρακτηριστικό των μεσογειακών δα­σικών οικοσυστημάτων, όπως και της Ελλάδας- και αφετέρου εισάγει μια προστασία «δυο ταχυτήτων» που δεν βρίσκεται σε αρμονία με την εκπε­φρασμένη ήδη βούληση του αναθεω­ρη­τικού νομοθέτη. Δεν συνάδει επίσης και με την προαναφερθείσα πάγια νομο­λογία για το ενιαίο των οικοσυ­στημάτων και την ενιαία αντιμετώπιση δα­σών και δασικών εκτάσεων,

αβ. η κατηγορία των δασικών εκτάσεων καθίσταται αντικείμενο του χω­ρο­ταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού, οι οποίοι ως λόγοι δημοσίου συμφέροντος θα επιτρέπουν την μεταβολή του προορισμού τους. Και η περίπτωση αυτή είχε αποτελέσει αντικείμενο της προηγούμενης ανα­θεώ­ρησης, πλην όμως η σύνδεση των δασικών εκτάσεων με την οικιστική αξιοποίηση δεν υιοθετήθηκε τελικώς και δεν συμπεριλήφθηκε στο τε­λικό κείμενο. Η πρόταση αναθεώρησης χρησιμοποιεί ως αφετηρία αφενός την ανάγκη ολοκλήρωσης της χωροταξικής πολιτικής και κατ΄ επέκταση της σύνδεσής της με το δασικό χώρο και αφετέρου τη διασφάλιση όρων καλύτερης διαβίωσης, παραδοχή εν πρώτοις και γενικώς αποδεκτή.

Οι επιφυλάξεις μας επικεντρώνονται στα εξής σημεία:

ι) ΄Οτι η χωρο­ταξική πολιτική μπορεί να ολοκληρωθεί δίνοντας προτε­ραιότητα και επιταχύνοντας τη σύνταξη του εθνικού δασολογίου, διότι δεν μπορεί να υπάρξει σχεδιασμός χωρίς τον καταγεγραμμένο δασικό χώρο (δάση και δασικές εκτάσεις).

ιι) ΄Οτι οι δασικές εκτάσεις δεν συνδέονται μόνο με το χωρο­ταξικό σχεδιασμό αλλά και τον πολεοδομικό και άρα ο καθορισμός εντός των δασικών εκτάσεων και άλλων χρήσεων (οικιστική, τουριστική, βιομη­χανική κ.ά) θα κρίνεται συμβατός με το χωροταξικό σχέδιο ή το σχέδιο πόλεως[57] και όχι με τη δασική νομοθεσία (συνταγματικές διατάξεις και κοινή νομοθεσία).

ιιι) ΄Οτι προτείνεται η δημιουργία ενός «πρωθύστερου», διότι προσαρ­μόζεται ο δασικός χώρος στο χωρο­ταξικό σχεδιασμό, κάτι που επιτυγχά­νεται μόνο μέσω του δασολογίου, και όχι ο χωροταξικός σχε­διασμός στο δασικό χώρο. Θα περίμενε κανείς δηλ. πρωτίστως να πραγ­ματωθεί το άρθρο 24 παρ. 1 εδαφ. δ΄ Συντ. και εφόσον προ­κύψει σύνδεση και με το άρθρο 24 παρ. 2 Συντ., τότε οι ήδη αποτυπωθείσες δασικές εκτάσεις να αποτε­λέ­σουν αντι­κείμενο σχεδιασμού, χωροταξικού ή πολεοδομικού, διατη­ρώ­ντας το ρόλο τους και καθορίζοντάς τον σε σχέση με αυτούς και με την τήρηση των σχετικών διατάξεων για τις επιτρεπτές επεμβάσεις. Γιατί όμως αυτή η σύν­δεση-συσχέτιση να γίνει από τον αναθεωρητικό και όχι από τον κοινό νομοθέτη;

ιv) Ότι, εφόσον η χρήση των δασικών εκτάσεων ορίζεται ρητώς στο εδαφ. ε του άρθρου 24 παρ. 1 Συντ., παρέλκει η σύν­δεση και η συσχέτιση με την παρ. 2 του άρθρου 24 Συντ., το οποίο διαφο­ρο­ποιείται από πλευράς περιεχομένου, έπεται της παρ. 1 για την προστασία του φυ­σικού περιβάλλοντος και των δασών και δεν μπορεί να την αλ­λοιώ­σει[58]. Η σχετική στάθμιση των δυο ισοδύναμων συνταγματικών διατάξεων 24 παρ. 1 και 24 παρ. 2  Συντ. και η επιλεκτική αναγωγή του χωροταξικού και πολεοδομικού σχε­διασμού σε «δεδομένο», κατά την πρόταση, λόγο δημοσίου συμφέ­ροντος τόσο από συστηματική όσο και από ουσιαστική άποψη εγείρουν σοβαρές επιφυλάξεις κατά πόσον μπορεί να γίνονται από το ίδιο το Σύνταγμα, το διαχρονικό κατα­στα­τικό χάρτη, και

v) Σύμ­φω­να με τη συνταγματική διάταξη αλλά και τη σχετική νο­μο­λογία είναι δυνατή η μεταβολή του προορισμού των δασών και δα­σικών εκτάσεων για λόγους δημοσίου συμφέροντος, υπάρχουν δε πολ­λές περι­πτώσεις νό­μιμης μεταβολής. Όμως ουδέποτε η οικιστική αξιο­ποίηση των δασών συμπεριλήφθηκε από τη νομολογία στους λόγους δημοσίου συμ­φέ­ροντος εδώ και τριάντα χρόνια, αλλά και προ του Συντάγματος του 1975. Οι όποιες ενστάσεις για μεγάλη αυστηρότητα της νομολογιακής προσέγ­γισης στο συγκε­κρι­μένο ζήτημα είναι αντικείμενο ενός γόνιμου επιστημονικού διαλόγου και όχι της αναθεώρησης του Συντά­γμα­τος.

 

β. Η ημερομηνία έναρξης ισχύος του Συντάγματος 1975 ως χρονικό όριο απόδειξης του δασικού χαρακτήρα

 

Η απόδειξη του δασικού χαρακτήρα προτείνεται να γίνεται με βάση απο­δει­κτικά στοιχεία (αεροφωτογραφίες κ.ά.), που θα είναι μεταγενέστερα της ημερομηνίας έναρξης του Συντάγματος 1975, υπό την εξής έννοια: Η συνταγ­ματική προστασία θα αφορά μόνον όσες εκτάσεις ήταν αδιαμφισβήτητα δάση ή δασικές εκτάσεις την 11η Ιουνίου 1975. Η πρόταση κα­τα­λήγει, ότι για τη θεμελίωση του δασικού ή μη χαρακτήρα μιας έκτασης δεν μπορεί να λαμβάνονται υπόψη στοιχεία προγενέστερα του 1975, όπως π.χ. αεροφωτογραφίες του 1940 ή μεταγενέστερες. Συνακόλουθα και η εφαρμογή του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. για τις αναδασώσεις θα αφορά μόνον δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν από πυρκαγιά  ή αποψι­λώθη­καν με άλλο τρόπο και τα οποία ήσαν αποδεδειγμένα τέτοια μετά την 11.6.1975.

 

Κριτικές παρατηρήσεις:

 

Τα ουσιώδη ζητήματα που θίγονται με την παραπάνω πρόταση αναθεώ­ρησης είναι: 

α. η σύνδεση της απόδειξης του δασικού χαρακτήρα με την ημερομηνία έναρξης του Συντάγματος του 1975

 

Το γεγονός αυτό έχει μεγάλη σημασία, διότι συνδέεται άρρηκτα τόσο με την προαναφερθείσα συσχέτιση δασικών εκτάσεων και χωροταξικού σχε­δια­σμού όσο και με την ίδια την ουσία και το περιεχόμενο της συνταγ­ματικής διάταξης για την υποχρεωτική αναδάσωση εκτάσεων, η οποία θεσπίζεται χωρίς κανένα χρονικό όριο στο παρελθόν. 

Οι επιφυλάξεις μας επικεντρώνονται στα εξής σημεία: αα) η συγκε­κρι­μένη πρό­ταση αντιμετωπίζει το δάσος ως ένα στιγμιότυπο «παγω­μένο» στο χρόνο, απογυμνωμένο από τη δυναμικότητα του παράγοντα χρό­νου,  ββ) καταργεί τη χρησιμότητα των αεροφωτογραφιών των ετών 1945 και 1960 που καταγράφουν τη διαχρονική εξέλιξη του χώρου, και γγ) αποχαρακτηρίζει και νομιμοποιεί στην ουσία όσες εκτάσεις είχαν παρα­νό­μως αλλάξει χρήση πριν από την παραπάνω ημερομηνία, το πράττει δε αυτό όχι με διάταξη της κοινής νομο­θεσίας αλλά με αναθεώρηση του καταστατικού χάρτη.

Η παραπάνω εισαγωγή χρονικού ορίου απόδειξης του δασικού χαρακτήρα  θα δημιουργήσει πιθανότατα δυσχέρειες και θα εγείρει και ζητήματα άνισης μεταχείρισης ή και ανασφάλειας δικαίου σε σχέση με την πραγμά­τωση του Εθνικού Δασολογίου, του κατε­ξο­χήν εργαλείου καταγραφής και αποτίμησης του ελληνικού δασικού πλούτου.

 

β. η εφαρμογή του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. για τις αναδασώσεις θα αφορά μόνο δάση και δασικές εκτάσεις που καταστράφηκαν από πυρκαγιά ή αποψι­λώθηκαν με άλλο τρόπο και τα οποία ήσαν αποδεδειγμένα τέτοια μετά την 11.6.1975. 

 

Αλλοιώνεται επομένως το περιεχόμενο του άρθρου 117 παρ. 3 Συντ. και μετατοπίζεται το χρονικό σημείο εφαρμογής του, αναγνωρίζοντας και νομιμοποιώντας πραγματικές καταστάσεις που δημιουργήθηκαν παρανόμως. Αξίζει να αναφερθεί ότι  τέσσερα χρόνια μετά τη ψήφιση του Συντάγματος του 1975 ο εκτελεστικός του νόμος 998/1979, σε μια προσπάθεια ευνοϊ­κό­τε­ρης μεταχείρισης των «πραγματικών καταστάσεων» που δημιουργή­θη­καν πριν από την 11-6-1975, προέβλεψε ρητώς τις περιπτώσεις αυτές ως εξαι­ρέσεις από την υποχρέωση αναδάσωσης (άρθρο 38 παρ. 1, εδαφ. β΄). Το ζήτημα αυτό επομένως έχει ήδη απασχολήσει το νομοθέτη από το 1979, ο οποίος και διατύπωσε ρητώς τη σχετική του βούληση. Όπως όμως προαναφέρ­θηκε, η πάγια έκτοτε νομολογία δέχεται την αντισυ­νταγμα­τικότητα της εν λόγω διάταξης μόνο στις περιπτώσεις των εκτάσεων εκείνων που είχαν παρά­νομα χρησιμοποιηθεί πριν από την ισχύ του Συντάγματος του 1975 για άλλο σκοπό και θεω­ρεί αυτές ως καταστάσεις μη  σεβαστές από το δίκαιο. Αντιθέτως, στις περιπτώσεις των εκτάσεων που απώλεσαν προ του 1975 το δασικό τους χαρακτήρα για νόμιμη αιτία και όχι συνε­πεία αυθαίρετης και παράνομης ανθρώπινης ενέργειας, καθίσταται δε αδύνατη η ανατρο­πή της κατάστασης που έχει δημιουργηθεί με νόμιμο τρόπο, συντρέχει περίπτωση εξαίρεσης από την υποχρέωση αναδά­σω­σης.

Επομένως, η νομολογία έχει ήδη αντιμετωπίσει το ζήτημα και μάλιστα προ­βαίνοντας στη διάκριση νόμιμων αιτιών και παράνομων ενεργειών, καλύπτει όλες σχεδόν τις περιπτώσεις, κάθε άλλο δε παρά ως «ανελα­στι­κές» ή «ανεπιεικείς» μπορούν να χαρακτηριστούν οι παραπάνω νομολο­γιακές λύσεις. Ως εκ τούτου, η συγκεκριμένη πρόταση αναθεώρησης μπορεί να εγκαταληφθεί, ώστε να παραμείνει ως έχει το άρθρο 117 παρ. 3 Συντ., όπως ήδη έχει νομο­λο­γιακά ερμηνευτεί κατά πάγιο τρόπο.

 

5. Συμπεράσματα

 

Αν και ο πολυλειτουργικός ρό­λος των δασικών οικοσυστημάτων είναι κοινής και αδιαμ­φισβήτητης διαπίστωσης και παρα­δοχής, εν τούτοις η αντίστοιχη πολιτική προ­στασίας τους διακρίνεται από μια αμφι­θυμία, η οποία αποτυπώνεται ανάγλυφα τόσο στο επίπεδο της κοινής νομοθε­σίας όσο και στο επίπεδο του Συντάγματος με αφορμή την επικείμενη αναθεώρηση. Αιτία της, ο διφυής χαρακτήρας του αγαθού «δάσος» ως φυ­σικού και ταυτοχρόνως οικονομικού αγαθού καθώς και η σύνδεσή του με την οικονομική αξία της γης. Αποτέλεσμά της, η έλ­λε­ι­ψη ο­ρά­ματος για την προστασία τους, οι αποσπασματικές νομοθετικές πρωτοβουλίες με κυρίαρ­χο στοιχείο τροποποιήσεις της κοινής νομοθεσίας χωρίς καμία κωδικοποίηση και συνέ­πεια τη δημιουργία ενός οι­κοδομήματος εξαιρετικά σύνθετου, δυσα­νά­γνω­­στου και εν τέλει δυσχερούς ως προς την εφαρμογή του.

Στα παρα­πάνω προστίθεται και η πρόσφατη προσπάθεια αναθεώρησης του σχε­τικού συνταγματικού πλαισίου, η οποία επιδιώκει αφενός να επαναπροσδιορίσει ουσιαστικά την έννοια του δάσους και της δασικής έκτασης, θέτοντας νέα χρονικά όρια ως προς την απόδειξη χα­ρα­κτήρα τους, και αφετέρου να στοιχειοθετήσει ως νόμι­μο λόγο δημοσίου συμφέροντος για τη μεταβολή του προορισμού των δασικών εκτάσεων τις περιπτώσεις χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού. Οι προ­τά­σεις αυτές δημιουργούν έντονο προβληματισμό και εγείρουν ερωτήματα ως προς την αλλοίωση της αρχικής βούλησης του συντακτικού νομο­θέτη του 1975 αλλά και του 2001, αφού έρχονται σε αντίθεση με την πάγια σχε­τική νομολογία, είναι δε σαφείς οι τάσεις συρρίκνωσης της προ­στασίας. Ως ενδεικνυόμενη λύση φαίνεται ο αναπροσανατολισμός των πα­ρεμ­βάσεων με τη μετατόπιση του κέντρου βάρους στην πρόταξη της σύνταξης του δασολογίου και στην εφαρμογή της ισχύουσας συνταγματικής προστασίας.

Όσο καθυστερεί η καταγραφή του δασικού χώρου, ο δασικός πλού­τος θα είναι μοιραία αντικείμενο απο­σπα­­σμα­τικών ρυθμίσεων, που θα προ­σπαθούν να επιτύχουν μια εξαι­ρετικά δύ­σκολη ισορροπία. Επιπλέον όσο παρατείνεται αυτή η μεταβατική περίοδος δεν διαφαίνεται η δυ­νατότητα να αντιμετωπιστούν νομολογιακά τα προβλήματα και οι «πραγματικές καταστάσεις» του δασικού χώρου. Έτσι τυχόν μεταβατικές ρυ­θ­μίσεις ίσως μόνον τότε θα είχαν νόημα να διατυπωθούν και μάλιστα από την κοινή νομοθεσία και όχι από το Σύνταγμα, αφού προηγηθεί βεβαίως εκτεταμένος επιστημονικός διάλογος.

Βέβαια, δεν είναι στις προθέσεις της εισήγησης να αγνοήσει τις δυσκο­λίες αλλά και τις περίπλοκες καταστάσεις, που έχουν δημιουργηθεί στον τομέα των δασών, οι οποίες τον καθιστούν ίσως τον πιο σύνθετο και πάντοτε επίκαιρο. Άλλωστε το δασικό ζήτημα απασχολεί το Ελληνικό Κράτος από τη σύστασή του. Με βάση όμως την παραπάνω προβλη­ματική, η όποια απάντηση δεν μπορεί να προσανατολίζεται στην περικοπή της προ­στασίας από την Αναθεωρητική Βουλή. Η άρση των αδιεξόδων και η «νομιμο­ποίη­ση» παράνομων καταστάσεων δεν ενδείκνυται να λαμβάνει συνταγ­μα­τι­κή περιωπή, δημιουργώντας ελπίδες και για μελλοντικές παρόμοιες. Ούτε όμως και η επίρριψη ευθυνών στην αυστηρή νομολο­γιακή επεξερ­γασία φαί­νεται ικανή να αμβλύνει τις παραπάνω δυσκολίες. Άλλωστε αν το ζητούμενο εντοπίζεται στη διαφοροποίηση της νομολο­για­κής προσέγγισης, η προτεινόμενη αναθεώρηση είναι αμφίβολο αποτελέσματος.

Το συνταγματικό πλαίσιο της προστασίας του δασικού πλούτου, όσο αυ­τός παραμένει μη καταγεγραμμένος, ενδείκνυται να παραμείνει ως έχει, όχι βέβαια λόγω αποδοχής της νομοθετικής «ακινησίας», αλλά προς αποφυγή νεότερων δυσχερειών. Η διοχέτευση της νομοθετικής ενέργειας ας αλλάξει κατεύθυνση και ας στραφεί προς την ενίσχυση των σχετικών ελεγκτικών μηχανισμών, που θα εγγυώνται αποτελε­σμα­τι­κότερη προστασία, αλλά και σε άλλες κατευθύνσεις, όπως για παράδειγμα στην απαγόρευση της εκτός σχεδίου δόμησης. Άλλωστε σε μια εποχή που νέες συνιστώσες της περιβαλλοντικής προ­στασίας αναδεικνύονται στο χώρο του διεθνούς δικαίου, όπως η προ­στα­σία του τοπίου, ο σχετικός προβληματισμός θα ενταθεί προς μια συν­θε­τική προοπτική βελτίωσης της ποιότητας ζωής παρά προς μια υπαναχώρηση προστασίας, που θα συνοδεύεται από την υποβάθμισή της.

 

 

Το κείμενο αποτελεί εισήγηση στο Συνέδριο «Συνταγματική Αναθεώρηση-Περιβάλλον-Δάση», που διοργάνωσαν το Εθνικό Κέντρο Δημόσιας Διοίκησης και Αυτοδιοίκησης, η Ένωση Διοικητικών Δικαστών και η Ένωση Εισαγγελέων Ελλάδος στις 3, 4 και 5 Νοεμβρίου 2006 στα Χανιά.

[1] Ε.-Α. Μαριά, Η νομική προστασία των δασών, εκδ. Αντ. Σάκκουλα 1998, σ. 200, Κ. Μενουδάκου, Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος μετά την αναθεώρηση, ΝοΒ 50 (2002), σ. 58, Γλ. Σιούτη, Εγχειρίδιο Δικαίου Περιβάλλοντος, εκδ. Αντ. Σάκκουλα 2003, σ. 50, Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Δίκαιο του Περιβάλλοντος, εκδ. Σάκκουλα Θεσ/νίκη 2004, σ. 171.

[2] Ε.-Α. Μαριά, Η νομική προστασία των δασών, εκδ. Αντ. Σάκκουλα 1998, σ. 461.

[3] Γ. Παπαδημητρίου, Χωροταξική οργάνωση και δασολόγιο, Ιούλιος 2006, www.nomosphysis.org.gr

[4] Ε.-Α. Μαριά, παρατηρήσεις στη ΣτΕ 2818/1997, ΠερΔικ  2/1997,  σ. 215.

[5] Ε.-Α. Μαριά, Ο ν. 3208/2003 για την προστασία των δασικών οικοσυστημάτων ένα χρόνο μετά τη θέση του σε ισχύ-Κριτικές σκέψεις και παρατηρήσεις, ΠερΔικ 4/2004, σ. 460 επ.

[6] ΣτΕ 2531/1961 Ολομ., 75/1969 Ολομ.,  2531/1961 Ολομ. καθώς και 75/1969 Ολομ.

[7] Βλ. νομολογία ΣτΕ α) για πάρκα και άλση (89/1981, 2452/1983, 4884/1987, 718/1984, 1322/1989, 281/1990, 2588/1992, 1118/1993, 1157/1993, 281/1990, 55/1993 (Ολομ.), 1589/1999, 3972/2001, 1978/2002, 974/2005), β) για αναδάσωση και επέκταση του πεδίου εφαρμογής του άρθρου 117 παρ. 3 Σ (2754/1994 (Ολομ.), 3643/1999, 1970/2000, 667/2004, 1283/2004).

[8] Βλ. νομολογία ΣτΕ για επιτρεπτές επεμβάσεις (772/1990, 2829/1993, 2453/1994, 943/1996, 2397/2001, 1062/2003, 2569/2004 7μελούς).

[9] Βλ. Ε.-Α. Μαριά, σ. 397, 410, Κ. Μενουδάκου, Η συνταγματική προστασία του περιβάλλοντος μετά την αναθεώρηση, ΝοΒ 50 (2002), σ. 58.

[10] ΣτΕ 89/1981.

[11] ΣτΕ 974/2005.

[12] ΣτΕ 3057/2002.

[13] ΣτΕ 1362/1981, 3754/1981, 2196/1982.

[14] ΣτΕ 1062/2003.

[15] ΣτΕ 772/92.

[16] ΣτΕ 2435/1993 και ΣτΕ 951-2/1996.

[17] ΣτΕ 1/93, 2855/2003 Ολομ.

[18] ΣτΕ 4739/95.

[19] ΣτΕ 666/94.

[20] ΣτΕ 2829/93, 951-2/96.

[21] ΣτΕ 951-2/96.

[22] ΣτΕ 2435/1993 και 2829/1993.

[23] ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996.

[24] ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996, 1986/2002, 2569/2004.

[25] ΣτΕ 2435/1993, 951-2/1996, 2569/2004.

[26] ΣτΕ 89/1981, 3053/1981, 3277/1986, 2778/1990, 664/1990, 1127/1990, 2174/1991.

[27] ΣτΕ 2526/2000, 1322/2001, 1324/2001 και 2569/2004.  

[28] ΣτΕ 3754/1981, 1/1993, 664/1994, 3403/2001, 533/2003.

[29] ΣτΕ 533-5/2003, 335/2004.

[30] ΣτΕ 3403/2001, 2681/2001, 2855/2003 Ολομ.

[31] ΣτΕ 359/1963, 615/1968, 75/1969, 3627/1972, 1184/1973, 850/1974.

[32] ΣτΕ  533-5/2003, 335/2004.

[33] ΣτΕ 412/1993, 2757/1994, 2562/2000.

[34] ΠΕ ΣτΕ 667/1994.

[35] ΣτΕ 1589/1999.

[36] ΣτΕ 3403/2001.

[37] ΣτΕ 2855/2003 Ολομ.

[38] ΣτΕ 2818/1997.

[39] ΣτΕ 1968/2000.

[40] ΣτΕ  2281-2/1992, 55/1993, 412/1993, 2757/1994, 2006/1997, 2729/1997.

[41] ΣτΕ 2281-2/1992, 55/1993, 412/1993, 2757/1994.

[42] ΣτΕ 392/2002, 2994/2003, 3058/2003, 3891/2004, 322/2005, 315/2006.

[43] ΣτΕ 2137/2002.

[44] ΣτΕ 2778/88 Ολομ., 1069/2000.

[45] ΣτΕ 1520/2002.

[46] ΣτΕ  287/2005.

[47] ΣτΕ 2281-2/1992, 2754/1994, 939/2002, 1497/2002.

[48] ΣτΕ  113/2002.

[49] ΣτΕ 933/2002, 666/2004, 3888/2004.

[50] ΣτΕ 2619/1982, 2453/1982,­377/1988, 6,7 & 8/1993, 5351/1995,  1316, 2126/2000, 392/2002, 2089/2004, 2895/2004, 2188/2005.

[51] Γνωμοδότηση  ΝΣΚ 565/2002.

[52] ΣτΕ 2257/2002,2089/2004, 2895/2004, 2188/2005.

[53] ΣτΕ 1573/2002 7μελούς, 2257/2002 7μελούς, 1953/2003, 2188/2005.

[54] ΣτΕ 2089/2004.

[55] ΣτΕ 10/1998 (Ολομ.), 3618/1995, 2809/2002 και 2818/2004 (Ολομ.).

[56] ΣτΕ 4309/2001 7μελούς, 838/2002. Βλ. και Γ. Δελή, Το Σύνταγμα, το Δάσος και το Συμβούλιο της Επικρατείας, Εφαρμογές Δημοσίου Δικαίου, 1/2005, σ. 61-62.

[57] Δ. Χριστοφιλόπουλου, Καταστροφή του δασικού πλούτου χάριν «αξιοποίησης» με την επικείμενη αναθεώρηση, Ελευθεροτυπία 25.5.2006, σ. 9.

[58] Δ. Χριστοφιλόπουλου, Προτάσεις βελτίωσης του περιβάλλοντος, Ελευθεροτυπία 23.7.2006, σ. 42 και Κ. Χατζημπίρου-Μ. Χαϊνταρλή, Άρθρο 24: Αναθεώρηση αλλά προς σύγχρονη κατεύθυνση, Ελευθεροτυπία 26.7.2006, σ. 68.