Η ΚΑΤΑΝΟΜΗ ΠΟΛΕΟΔΟΜΙΚΩΝ ΑΡΜΟΔΙΟΤΗΤΩΝ ΚΑΤΑ ΤΟ ΣΥΝΤΑΓΜΑ (Ιούλιος 2006)

Ι. Η μέριμνα του συντακτικού νομοθέτη για τη χωροταξία και την πολεοδομία

 

1. Το Σύνταγμα του 1975 υπήρξε το πρώτο ευρωπαϊκό Σύνταγμα που ασχολήθηκε με την χωροταξία, ενώ περιέλαβε εκτενείς διατάξεις για την πολεοδομία. Είχαν προηγηθεί, βέβαια, οι διατάξεις του άρθρου 9 εδ. β΄ του Ιταλικού Συντάγματος του 1948, οι οποίες όμως έκαναν γενικά λόγο για προστασία του τοπίου και της ιστορικής και καλλιτεχνικής «περιουσίας του έθνους». Στα Συντάγματα των δύο, σχεδόν συνομήλικων με την Ελληνική Δημοκρατία, νοτιο-ευρωπαϊκών δημοκρατιών, δηλ. της Πορτογαλίας και της Ισπανίας, συναντώνται πάντως  κάποιες διατάξεις για την χωροταξία[1] ή ακόμη και ρυθμίσεις για τις χρήσεις γης «σύμφωνα με το δημόσιο συμφέρον», την καταπολέμηση της κερδοσκοπίας στα ακίνητα και την «συμμετοχή του δημοσίου στην υπεραξία που οφείλεται σε δημόσιες οικιστικές πρωτοβουλίες»[2]. Ωστόσο, ακόμη και σήμερα, μετά την ψήφιση και νεότερων ανατολικο-ευρωπαϊκών Συνταγμάτων[3],  η περιήγηση στις διατάξεις των ευρωπαϊκών Συνταγμάτων αναδεικνύει την εμφατική και ιδιαίτερα λεπτομερή ενασχόληση του ΄Ελληνα συντακτικού νομοθέτη με την πολεοδομία.

2. Αυτό το συγκριτικό εύρημα αποτυπώνει μια αλήθεια γνωστή και εκτός της συνταγματικής επιστήμης: Σε αρκετές περιπτώσεις, οι εξαιρετικά λεπτομερείς συνταγματικές διατάξεις  αντανακλούν το μέγεθος των τραυματικών εμπειριών αλλά και της δυσπιστίας έναντι της κρατικής εξουσίας ως προς ένα συγκεκριμένο θέμα. Έτσι, όπως ακριβώς τα περισσότερα μετα-δικτατορικά Συντάγματα διακρίνονται για την επιμελημένη κατοχύρωση των ανθρώπινων δικαιωμάτων, όπως ακριβώς τα Συντάγματα των συγκεντρωτικών κρατών επιδεικνύουν ιδιαίτερη φροντίδα για την αναβάθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, το Σύνταγμα της πολεοδομικά αμαρτωλής χώρας μας εντυπωσιάζει με το χώρο που αφιερώνει στην πολεοδομία. Μετά από τις μεταπολεμικές δεκαετίες μιας άναρχης οικιστικής ανάπτυξης που συνδυάσθηκε με τη βάρβαρη καταστροφή της ιστορικής φυσιογνωμίας των ελληνικών πόλεων και κορυφώθηκε κατά την περίοδο της στρατιωτικής δικτατορίας, το Σύνταγμα της Τρίτης Ελληνικής Δημοκρατίας προσπάθησε να εκφράσει όχι μόνο συμβολικά αλλά και ουσιαστικά τη ρήξη με πολιτικές επιλογές που σφράγισαν την κοινωνική και οικονομική πραγματικότητα της χώρας μας: Επρόκειτο για την αποχή, εν πολλοίς,  του κράτους από το στεγαστικό και οικιστικό παρεμβατισμό, την ώρα όπου μια αχαλίνωτη ιδιωτική πρωτοβουλία, ενθαρρυμένη και από συγκεκριμένες νομοθετικές  ρυθμίσεις και διοικητικές πρακτικές, ανάλωνε οικιστικούς, πολιτισμικούς και φυσικούς πόρους ερήμην και του πλέον στοιχειώδους χωροταξικού και πολεοδομικού ορθολογισμού[4]. Το κέρδος, αυτής της άναρχης ανοικοδόμησης ήταν βέβαια η αποκόμιση υπεραξιών προς όφελος μεγάλου μέρους του πληθυσμού και η αποκατάσταση της κοινωνικής συνοχής σε μια δύσκολη μετεμφυλιακή περίοδο[5]. Οι απώλειες σε πολιτισμικό και φυσικό κεφάλαιο υπήρξαν όμως πολύ μεγάλες, ενώ υποθήκευαν, σε πολλά επίπεδα, τις δυνατότητες των επερχόμενων γενεών[6].

3. Ο συντακτικός νομοθέτης του 1975 επικέντρωσε, λοιπόν, τις προσπάθειές του στη διευκόλυνση της επιβολής πολιτικών αποφάσεων για την τιθάσευση της ιδιωτικής οικοδομικής και οικιστικής κερδοσκοπίας με τη λήψη μέτρων που επιβάλουν περιορισμούς στην ιδιοκτησία στο πλαίσιο των πολεοδομικών διαδικασιών. Έτσι, το ίδιο το Σύνταγμα θέτει ως προϋπόθεση για την αναγνώριση μιας περιοχής ως οικιστικής και την πολεοδομική της ενεργοποίηση, την υποχρεωτική συμμετοχή ιδιοκτησιών χωρίς αποζημίωση στη διάθεση εκτάσεων για κοινωφελείς σκοπούς και κοινόχρηστους χώρους καθώς και στις δαπάνες για την εκτέλεση των βασικών κοινόχρηστων έργων (άρθρ. 24 παρ. 3). Επίσης, το Σύνταγμα εξουσιοδοτεί τον κοινό νομοθέτη να προβλέψει «τη συμμετοχή των ιδιοκτητών περιοχής που χαρακτηρίζεται ως οικιστική στην αξιοποίηση και γενική διαρρύθμισή της σύμφωνα με εγκεκριμένο σχέδιο, με αντιπαροχή ακινήτων ίσης αξίας ή τμημάτων ιδιοκτησίας κατ’ όροφο, από τους χώρους που καθορίζονται τελικά ως οικοδομήσιμοι ή από κτίρια της περιοχής αυτής»  (άρθρ. 24 παρ. 4).

4. Ως προς τη χωροταξία, εξάλλου, αξίζει να σημειωθεί το γεγονός ότι στην Ε΄ Αναθεωρητική Βουλή, ο τότε Υφυπουργός Δημοσίων Έργων  Κ. Μπίρης είχε προτείνει, για συστηματικούς και λειτουργικούς λόγους, να ενταχθεί η διάταξη για τη χωροταξία όχι στο άρθρο 24 (τότε άρθρο 27 του κυβερνητικού σχεδίου) αλλά  στο άρθρο 26 (δηλ. στο σημερινό άρθρο 106), το οποίο  κατοχύρωνε τον κρατικό παρεμβατισμό στην οικονομία μέσω του προγραμματισμού, υπογράμμιζε το ρόλο του κράτους για την περιφερειακή ανάπτυξη και έθετε όρια στην ανάπτυξη της ιδιωτικής οικονομικής πρωτοβουλίας. Η άμεση και εμφανής σύνδεση του χωροταξικού σχεδιασμού με τον οικονομικό προγραμματισμό και τις αναπτυξιακές πρωτοβουλίες θα ήταν άλλωστε πολλαπλά ωφέλιμη[7]. Τελικά η πρόταση του Κ. Μπίρη δεν έγινε δεκτή, με αποτέλεσμα να προστεθεί εμβόλιμα ο όρος χωροταξία στην παρ. 2 του άρθρου 24 σε βάρος της νοηματικής και λειτουργικής συνοχής της διάταξης, η οποία αναφέρεται, κατά τα άλλα, στην πολεοδομία. Επισημαίνεται πάντως, ότι η γραμματική διατύπωση της εν λόγω διάταξης συνδέει τη «χωροταξική αναδιάρθρωση» με το σύνολο της «χώρας», ενώ αμέσως μετά ακολουθεί σημείο στίξης (κόμμα) και τα προβλεπόμενα πολεοδομικά μέτρα (διαμόρφωση, ανάπτυξη, πολεοδόμηση, επέκταση κ.λ.π.) συνδέονται όχι γενικά με τη «χώρα» ή την «επικράτεια», αλλά με συγκεκριμένες πόλεις και οικιστικές περιοχές, δηλ. με εδαφικά και τοπικά προσδιοριζόμενες οντότητες.

 

ΙΙ.  Σκοπός και λειτουργίες των συνταγματικών ρυθμίσεων

 

1. Από αυτή την πρώτη, κυρίως ιστορική και γραμματική, προσέγγιση των διατάξεων του Συντάγματος συνάγονται ορισμένα βασικά συμπεράσματα:

Πρώτον, το γεγονός ότι η εκτεταμένη και λεπτομερής ενασχόληση του συντακτικού νομοθέτη με την πολεοδομία δεν είχε μόνο συμβολική αλλά και ουσιαστική διάσταση, αφού είχε ως βασικό στόχο την επιβολή περιορισμών στην ιδιοκτησία και την ιδιωτική πρωτοβουλία χάριν του πολεοδομικού ορθολογισμού που υπηρετεί, βέβαια, το δημόσιο συμφέρον. Αντίθετα, το ζήτημα της κατανομής πολεοδομικών αρμοδιοτήτων μεταξύ των δημοσίων υπηρεσιών δεν απασχόλησε τον ιστορικό συντακτικό νομοθέτη.

Το γεγονός, εξάλλου, ότι η διατύπωση του Συντάγματος φαίνεται να αντιδιαστέλλει ανάμεσα στη χωροταξία, αφενός, που αφορά καταρχήν το σύνολο της χώρας και, αφετέρου, την πολεοδομία, που αναφέρεται σε πόλεις και οικιστικές περιοχές. Οι τελευταίες περιορίζονται σε εδαφικά προσδιοριζόμενους χώρους, όπου συγκεντρώνονται οι ανθρώπινες οικιστικές δραστηριότητες και καταλαμβάνουν μικρό τμήμα  της συνολικής έκτασης της χώρας (περίπου το 4% σύμφωνα με την έκθεση περιβαλλοντικών επιδόσεων του ΟΟΣΑΑ)[8].     

2. Οι διατάξεις του Συντάγματος για τη χωροταξία και την πολεοδομία δεν θα έπρεπε, βέβαια, να εξετάζονται απομονωμένα, αλλά ως οργανικό μέρος τόσο των επιμέρους διατάξεων του Καταστατικού μας Χάρτη που συγκροτούν το λεγόμενο «Περιβαλλοντικό Σύνταγμα»[9], όσο και των συστημάτων που συγκροτούνται σε επίπεδο Συντάγματος για  τη ρύθμιση και τη διοίκηση των δημοσίων υποθέσεων (νομοθετικές εξουσιοδοτήσεις[10], αποκεντρωτικό σύστημα[11], τοπική αυτοδιοίκηση[12]). Ως βασικός παράγοντας μιας εύρυθμης και οργανωμένης κοινωνικής συμβίωσης στην εποχή μας, η ορθολογική πολεοδομία διευκολύνει, εξάλλου, την υλοποίηση πολλών από τις δημόσιες πολιτικές που κατοχυρώνονται στο Σύνταγμα, όπως τις πολιτικές στέγασης, υγείας, κοινωνικής φροντίδας, εκπαίδευσης κ.ά. Ο χωροταξικός και ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει στόχους κοινωνικούς (κοινωνικό κράτος-ισότητα και δικαιοσύνη στο χώρο),  περιβαλλοντικούς (προστασία του περιβάλλοντος), αλλά και οικονομικούς- αναπτυξιακούς (εύρυθμη ανάπτυξη των οικονομικών λειτουργιών στο χώρο). Καλείται δηλαδή, ο εν λόγω σχεδιασμός να εναρμονίσει στόχους που συχνά βρίσκονται σε σχέση έντασης μεταξύ τους.

3. Ενόψει όλων αυτών καθίσταται σαφές ότι ο πολεοδομικός σχεδιασμός δεν είναι δυνατό, στην εποχή μας, να αντιμετωπισθεί ως μια καθαρά τεχνική ή/και ως μια  γραφειοκρατικά στεγανοποιημένη από τις κοινωνικές δυνάμεις διαδικασία. Αντίθετα, η καλύτερη δυνατή κατάστρωση και υλοποίηση του πολεοδομικού σχεδιασμού προϋποθέτει τη συμμετοχή των πολιτών, η οποία μάλιστα υπό μια εκδοχή κατοχυρώνεται στο ίδιο το Σύνταγμα (άρθρ. 5 παρ. 1 Συντ. κ.ά. ) ως έκφανση μιας συμμετοχικής αντίληψης περί δημοκρατίας[13]. Σε κάθε περίπτωση, πάντως, σημαντικός ρόλος στο πλαίσιο του πολεοδομικού σχεδιασμού, όπως δείχνει και η διεθνής εμπειρία, επιφυλάσσεται στους οργανισμούς τοπικής αυτοδιοίκησης, οι οποίοι λειτουργούν και ως θεσμοί διαμεσολάβησης μεταξύ πολιτικοδιοικητικής εξουσίας και τοπικών κοινωνιών που αποτελούν και τους αποδέκτες του πολεοδομικού σχεδιασμού. Επιπλέον, οι πολεοδομικές αρμοδιότητες διακρίνονται για το σύνθετο χαρακτήρα τους και τις τοπικές τους αναφορές, με αποτέλεσμα να προβάλλει ως ιδιαίτερα σημαντικός στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες και ειδικότερα στις χώρες από τις οποίες συνήθως εμπνέεται ο ΄Ελληνας νομοθέτης, δηλ. τη Γαλλία και τη Γερμανία, ο ρόλος των τοπικών αρχών[14].

 

ΙΙΙ. Η κατανομή των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στην Ελλάδα

 

1. Σε αντίθεση με τα δυτικο-ευρωπαϊκά της πρότυπα, η Ελλάδα χαρακτηριζόταν επί πολλές δεκαετίες από τη συγκέντρωση των σημαντικότερων πολεοδομικών ευθυνών  στα κεντρικά όργανα του κράτους, ενώ κάποιες δευτερεύουσες αρμοδιότητες μεταβιβάστηκαν σε περιφερειακές κρατικές υπηρεσίες ή και σε ορισμένους ΟΤΑ[15]. Οι δυσχέρειες στελέχωσης των δήμων με το αναγκαίο ανθρώπινο δυναμικό (μηχανικοί κ.ά.), ο περιορισμός σε μια και μάλιστα κατακερματισμένη σε χιλιάδες θνησιγενείς μονάδες (μικροί δήμοι και κοινότητες) βαθμίδα αυτοδιοίκησης[16] και η συγκριτικά περιορισμένη, μέχρι το Β΄ παγκόσμιο πόλεμο, αστικοποίηση[17] αποτελούν ορισμένες εξηγήσεις για τον περιορισμένο, μάλλον παθητικό, ρόλο της αυτοδιοίκησης στο ελληνικό σύστημα πολεοδομικού σχεδιασμού. Αργότερα, οι προσπάθειες του νομοθέτη για τη μεταφορά πολεοδομικών αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ προσέκρουσαν, όπως είναι γνωστό, στο Συμβούλιο της Επικρατείας, το οποίο υιοθέτησε μια ιδιαίτερη στενή ερμηνεία του όρου «κράτος» στο Σύνταγμα και ειδικότερα στο άρθρο 24 παρ. 2, αφού περιόρισε τη σημασία του στο νομικό πρόσωπο του κράτους stricto sensu[18], αποκλείοντας τους ΟΤΑ αλλά και άλλα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου[19].

2. Η εν λόγω ερμηνεία έχει υιοθετηθεί από το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο και ως προς άλλους τομείς, όπως η υγεία[20], η εκπαίδευση[21], ο αθλητισμός[22], που συνδέονται στον Καταστατικό μας Χάρτη με αντίστοιχες ευθύνες του «κράτους». Η νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας εκλαμβάνει τις εν λόγω ρυθμίσεις όχι μόνον ως κατοχύρωση παρεμβατικής δημόσιας πολιτικής και συναφών θεμελιωδών (ιδίως: κοινωνικών) δικαιωμάτων σε συγκεκριμένα αντικείμενα και τομείς (λ.χ. την υγεία κ.ά.), αλλά πέραν τούτων και ως ρητή επιφύλαξη υπέρ αντιστοίχων αποκλειστικών αρμοδιοτήτων των οργάνων και υπηρεσιών που εντάσσονται στο νομικό πρόσωπο του κράτους ή δρουν για λογαριασμό του.

3. Σύμφωνα με αυτή την προσέγγιση, φαίνεται λοιπόν ότι μια σειρά από νευραλγικής σημασίας τομείς δημόσιας πολιτικής αποκλείονται από τη σφαίρα των τοπικών υποθέσεων και τοποθετούνται με ρητή συνταγματική επιταγή στη σφαίρα των εθνικών ή γενικών υποθέσεων, για τις οποίες υπεύθυνα είναι τα όργανα του υπό στενή έννοια «κράτους». Το απτό αποτέλεσμα αυτής της ερμηνείας είναι βέβαια η αποκλειστική κρατική-κυβερνητική αρμοδιότητα για τις σημαντικότερες δημόσιες πολιτικές του σύγχρονου κοινωνικού κράτους (εκπαίδευση, κοινωνική φροντίδα, υγεία, αθλητισμός, πολιτισμός, περιβάλλον, πολεοδομία,  κ.ά.). Η ιστορική ερμηνεία δεν φαίνεται, όμως,  να συνηγορεί σε μια τέτοια αντίληψη, αφού κατά τις συζητήσεις για όλα τα σχετικά άρθρα[23] το ζητούμενο φαίνεται να ήταν περισσότερο οι σχέσεις δημόσιου-ιδιωτικού, τα συναφή κοινωνικά και άλλα θεμελιώδη δικαιώματα, ο κρατικός παρεμβατισμός υπό την πληθώρα των μορφών του και όχι η κατοχύρωση αντίστοιχων αποκλειστικών αρμοδιοτήτων των κρατικών οργάνων.

4. Οι περιπτώσεις στις οποίες ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να κατοχυρώσει ρητά την αποκλειστική αρμοδιότητα του κράτους stricto sensu για κάποιο συγκεκριμένο τομέα ή αντικείμενο διακρίνονται ευχερώς στη διατύπωση των συναφών συνταγματικών διατάξεων, σε συνδυασμό με την ίδια την κλίμακα ενός συγκεκριμένου αντικειμένου ή τομέα δημόσιας πολιτικής. Έτσι, στο άρθρο 78  Συντ. 1975 κατοχυρώθηκε το φορολογικό μονοπώλιο του κράτους, στο άρθρο 106 παρ. 1 η ευθύνη του κράτους για τον προγραμματισμό και το συντονισμό της οικονομικής δραστηριότητας στο σύνολο «της χώρας», στο άρθρο 24 παρ. 2 η αρμοδιότητά του για το χωροταξικό σχεδιασμό «της χώρας», στο άρθρο 22 παρ. 5 η μέριμνά του για την κοινωνική ασφάλιση των εργαζομένων, στο άρθρο 102 παρ. 4 και 5 η ευθύνη του Κράτους για  την άσκηση εποπτείας στους ΟΤΑ και τη διασφάλιση των πόρων που είναι απαραίτητοι για την εκπλήρωση της αποστολής τους κ.ο.κ.  Αντίθετα, η απλή αναφορά του όρου «κράτος» και μάλιστα σε τόσο πολλές διατάξεις που καλύπτουν ένα ευρύτατο φάσμα δημόσιων πολιτικών δεν είναι δυνατό να εκληφθεί ως επιφύλαξη αποκλειστικής αρμοδιότητας υπέρ του νομικού προσώπου του κράτους για όλες αυτές τις δημόσιες πολιτικές: Κάτι τέτοιο θα οδηγούσε σε ουσιαστική εκμηδένιση το ρόλο της συνταγματικά κατοχυρωμένης και δημοκρατικά νομιμοποιημένης αυτοδιοίκησης και σε υποβιβασμό των ΟΤΑ σε απλούς διεκπεραιωτές και γραφειοκρατικούς μηχανισμούς επιτόπιας εκτέλεσης κρατικών επιλογών και εντολών.

5. Πάντως, και το ίδιο το Συμβούλιο της Επικρατείας έχει ερμηνεύσει, σε ορισμένες περιπτώσεις, όχι περιοριστικά αλλά ευρύτερα τον όρο «κράτος» και έχει δεχθεί, λ.χ., ότι σύμφωνα με το άρθρο 24 παρ. 1 Συντ. (που αναφέρεται επίσης στο «κράτος») ευθεία εκ του Συντάγματος υποχρέωση να μεριμνά για την προστασία τους περιβάλλοντος είχε και μια συγκεκριμένη Κοινότητα[24]. Σε σχέση με την ιδιαίτερα σημαντική για το περιβάλλον, ενωσιακή έννομη τάξη, αξίζει να σημειωθεί ιδιαίτερα το γεγονός ότι ως προς τους υπόχρεους για περιβαλλοντική πληροφόρηση τόσο η γνωστή παλαιότερη οδηγία 90/313, σε συνδυασμό με την ΚΥΑ 77921/1440/1995 για την εφαρμογή της, όσο και η  Σύμβαση του ¶ρχους, σε συνδυασμό με τη νεότερη σχετική οδηγία 2003/4 υιοθετούν μια ευρύτατη ερμηνεία των όρων «κράτος», «δημόσιες αρχές» κλπ., περιλαμβάνοντας όχι μόνον τους ΟΤΑ αλλά και δημόσια νομικά πρόσωπα[25]. Και είναι βέβαια προφανές ότι η διαχείριση και αξιοποίηση των σχετικών πληροφοριών ανήκει σε όργανα που δεν περιορίζονται σε ένα παθητικό ή απλά «εκτελεστικό» ρόλο αλλά αποτελεί συστατικό στοιχείο και βασική προϋπόθεση για τη συγκροτημένη ανάληψη ευθυνών και την άσκηση αποφασιστικών αρμοδιοτήτων.

 6. Ενόψει του κανονιστικού χαρακτήρα πολλών πολεοδομικών αρμοδιοτήτων, ιδιαίτερα σημαντική είναι εξάλλου και μια άλλη πτυχή της νομολογίας του Συμβουλίου της Επικρατείας: Ως προς την κατανομή ευθυνών για την κατ’ εξουσιοδότηση κανονιστική ρύθμιση σύμφωνα με το άρθρο 43 παρ. 2 Συντ. το δικαστήριο κατέταξε με αξιολογικά, εν τέλει, κριτήρια τη ρυθμιστέα ύλη και όχι με βάση τη σχέση γενικού-ειδικού. Έτσι, έχει κριθεί, λ.χ., ότι η κατ’ εξουσιοδότηση ρύθμιση της προστασίας όλων των ευπαθών οικοσυστημάτων, παραδοσιακών οικισμών κ.λπ., θα πρέπει να γίνεται με προεδρικό διάταγμα[26], χωρίς να υπολογίζεται η κλίμακα, το μέγεθος ή η εμβέλεια των υπό προστασία αντικειμένων.  Το Συμβούλιο της Επικρατείας αντιμετωπίζει την κατανομή των νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων που παρέχονται αφενός στον Πρόεδρο της Δημοκρατίας και, αφετέρου, στα «άλλα όργανα της διοίκησης» (άρθρ. 43 παρ. 2 Συντ.) ως σχέση  κανόνα (προς τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας) και  εξαίρεσης  (προς τα άλλα διοικητικά όργανα)[27].  Ωστόσο, είναι προφανές ότι τα θέματα που είναι ειδικότερα ή έχουν τοπικό ενδιαφέρον ή χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό ούτε ποσοτικά λιγότερα είναι ούτε κατ’ ανάγκη «ήσσονος σημασίας» (όπως δείχνει το παράδειγμα των ορίων ρύπων στο περιβαλλοντικό δίκαιο).

7. Ως προς την κατανομή των κατ’ εξουσιοδότηση κανονιστικών ευθυνών μεταξύ των διαφόρων βαθμίδων και οργάνων της διοίκησης είναι λοιπόν σαφές ότι η αντίληψη που έχει υιοθετηθεί από το Συμβούλιο της Επικρατείας όχι μόνον εκφράζει ένα φορμαλιστικό-συγκεντρωτικό πνεύμα που είναι ξένο προς το ισχύον Σύνταγμα, αλλά επιπλέον συρρικνώνει  «εξ αντανακλάσεως» την έννοια των τοπικών υποθέσεων. Πράγματι, αν μόνον ήσσονος σημασίας θέματα μπορεί να χαρακτηρίζονται ως «τοπικού ενδιαφέροντος»[28] και να ρυθμίζονται από ΟΤΑ, τότε η ρυθμιστέα ύλη για τις «τοπικές υποθέσεις» περιορίζεται ασφυκτικά και είναι αμφίβολο κατά πόσο αξίζει να ασχολούνται μαζί τους αιρετά όργανα με ισχυρή δημοκρατική νομιμοποίηση. ¶λλωστε, ο κατ’ αποτέλεσμα περιορισμός της αυτοτέλειας των ΟΤΑ στην έκδοση, κατά κύριο λόγο, διοικητικών πράξεων (για τις οποίες δεν υφίσταται πάντοτε διακριτική ευχέρεια), οδηγεί σε ουσιαστική εκμηδένιση τον συνταγματικά κατοχυρωμένο θεσμό της τοπικής αυτοδιοίκησης, ενώ αφαιρεί από τις τοπικές αρχές ρυθμιστικά εργαλεία (κανονιστική δράση) που είναι απαραίτητα για την άσκηση τοπικών δημόσιων πολιτικών.

8. Επισημαίνεται, εξάλλου, ότι η ratio του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ. εντοπίζεται κυρίως στην  αποσυμφόρηση του Κοινοβουλίου, σε μια εποχή όπου οι παρεμβατικές δραστηριότητες του κράτους και η αυξανόμενη πολυπλοκότητα της κοινωνικής συμβίωσης έχουν πολλαπλασιάσει τις ανάγκες για νομοθετικές ρυθμίσεις. ¶λλωστε, μολονότι η εν λόγω συνταγματική διάταξη χρησιμοποιεί το ρήμα «επιτρέπεται» για την παροχή νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων, είναι προφανές ότι η ρύθμιση θεμάτων ειδικότερων ή τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα από τη Βουλή ή και από τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας αντιβαίνει στο πνεύμα του συντακτικού νομοθέτη και του συστήματος νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων που για πρώτη φορά καθιέρωσε ρητά στη χώρα μας το Σύνταγμα του 1975[29]. Ειδικά ως προς την παροχή εξουσιοδότησης για ρύθμιση θεμάτων «τοπικού ενδιαφέροντος»[30], είναι σαφές ότι δεν «επιτρέπεται» απλώς, αλλά επιβάλλεται η παροχή εξουσιοδότησης προς ρύθμιση σε ΟΤΑ, όταν πρόκειται για θέματα τοπικού ενδιαφέροντος που αποτελούν συνάμα και «τοπικές υποθέσεις». Για τις τελευταίες υφίσταται αποκλειστική αρμοδιότητα των ΟΤΑ κατά το άρθρο 102 Συντ. παρ. 1 και, συνεπώς, η παροχή νομοθετικών εξουσιοδοτήσεων για ρύθμιση τοπικών υποθέσεων θα πρέπει να εξετάζεται μέσα από το πρίσμα μιας συνδυασμένης ερμηνείας των άρθρων 43 παρ. 2 εδ. β΄ και 102 παρ. 1 Συντ.

9. Ειδικά ως προς την πολεοδομία αξίζει πάντως να σημειωθεί ότι τόσο το συγκεντρωτικό πνεύμα ερμηνείας του άρθρου 43 παρ. 2 Συντ.[31] όσο και η πάγια θέση του Συμβουλίου της Επικρατείας για τον αυστηρά κρατικό χαρακτήρα του πολεοδομικού σχεδιασμού (με εξαίρεση ορισμένες αρμοδιότητες εφαρμογών και συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες)[32] συνδέονται ασφαλώς και με την απουσία χωροταξικού σχεδιασμού σε εθνικό και περιφερειακό επίπεδο. Φαίνεται δηλ. ότι είχε καλλιεργηθεί η προσδοκία της κάλυψης ορισμένων από τα συναφή ρυθμιστικά κενά μέσω του πολεοδομικού σχεδιασμού. ΄Ηταν έτσι εύλογο, υπό μια τέτοια προσέγγιση, να θεωρείται σκόπιμο να διαμορφώνονται οι πολεοδομικές ρυθμίσεις υπό μια ευρύτερη οπτική γωνία που πρόσφερε το ψηλότερο, κρατικό, περιφερειακό ή -ακόμη καλύτερα- κεντρικό επίπεδο.

 

IV. Η «ετερογονία» των σκοπών του αναθεωρητικού νομοθέτη: Προς πολεοδομικό αδιέξοδο;

 

1. Τα νομολογιακά εμπόδια στις νομοθετικές προσπάθειες αποσυγκέντρωσης πολεοδομικών αρμοδιοτήτων[33] οδήγησαν, τελικά, στη γνωστή προσπάθεια υπέρβασης μέσω της αναθεώρησης του Συντάγματος. Ωστόσο, αντί να επιχειρηθεί η υιοθέτηση  ρύθμισης για τη σημασία του όρου «κράτος» σε συγκεκριμένες διατάξεις[34], η προσθήκη κάποιας ερμηνευτικής δήλωσης ή κάποια αναδιατύπωση του άρθρου 24 παρ. 2, αποφασίσθηκε να  κατοχυρωθεί ρητά στο άρθρο 102 παρ. 1, σε νέο εδάφιο, αυτό το οποίο ήδη κάνει η αυτοδιοίκηση στη χώρα μας εδώ και 170 χρόνια, δηλ. η κατ’ εντολή άσκηση από τους ΟΤΑ αρμοδιοτήτων που «συνιστούν αποστολή του κράτους»[35]. Έτσι, ο αναθεωρητικός νομοθέτης του 2001, αφού και κατά τις σχετικές συζητήσεις έγινε ρητή αναφορά στα προβλήματα που είχαν ανακύψει ως προς τις πολεοδομικές αρμοδιότητες, απεδέχθη πλέον έμμεσα τις ερμηνευτικές επιλογές του Συμβουλίου της Επικρατείας και τον κρατικό χαρακτήρα του πολεοδομικού σχεδιασμού[36]. Επιβεβαιώθηκε δηλ.  το αυστηρά συγκεντρωτικό μοντέλο ενός ιδιότυπου «κρατικού τοπικού σχεδιασμού» στη χώρα μας[37] που προκαλεί αλγεινή, για μια δημοκρατική χώρα, εντύπωση σε κάθε καλόπιστο ξένο παρατηρητή.

2. Η συνέχεια αποτελεί χαρακτηριστικό παράδειγμα αυτού που ορισμένοι ονομάζουν «ετερογονία των σκοπών», αν και η αντίδραση του Συμβουλίου της Επικρατείας στη συγκεκριμένη πρωτοβουλία του αναθεωρητικού νομοθέτη θα έπρεπε να είναι αναμενόμενη, αφού ακόμη και οι βασικές θέσεις της μετά την αναθεώρηση της νομολογίας είχαν προβλεφθεί εγκαίρως στη σχετική επιστημονική συζήτηση[38]. Πράγματι, το Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο επικεντρώθηκε στο άρθρο 43 παρ. 2 του Συντάγματος, το οποίο αξιοποίησε ως «όριο» του αναθεωρημένου άρθρου 102 παρ. 1[39] αρχικά με τα Πρακτικά Επεξεργασίας 601-602/2002 του Πέμπτου Τμήματος και, πρόσφατα, με τις αποφάσεις 3661-3/2005 της Ολομέλειας. Στις τελευταίες, το Συμβούλιο της Επικρατείας δέχθηκε ότι «κατά την έννοια των διατάξεων του άρθρου 24 του Συντάγματος» ο πολεοδομικός σχεδιασμός, δηλ. η πολεοδομική οργάνωση πόλεων και οικισμών «οποιουδήποτε μεγέθους» έχει συνέπειες που εκτείνονται σε ολόκληρη την επικράτεια. Έτσι, το Δικαστήριο έκρινε ότι «η έγκριση και τροποποίηση των πολεοδομικών σχεδίων οποιασδήποτε κλίμακος, και η θέσπιση με ρυθμίσεις κανονιστικού χαρακτήρα πάσης φύσεως όρων δομήσεως, δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε ειδικότερο θέμα…αλλά ούτε και θέμα τοπικού ενδιαφέροντος ή τεχνικού ή λεπτομερειακού χαρακτήρα». Συνεπώς, βάσει νομοθετικής εξουσιοδοτήσεως κατά το άρθρο 43 μπορούν τα ανωτέρω να γίνονται μόνο με Προεδρικά Διατάγματα και όχι με πράξεις άλλων οργάνων της διοικήσεως.

3. Οι εν λόγω αποφάσεις υπογραμμίζουν μάλιστα ότι αυτός ο κανόνας ισχύει όχι μόνο για τις «αμιγώς κανονιστικές πράξεις» (λ.χ. όροι δομήσεως[40] και χρήσεων), αλλά και για τις πράξεις μικτού χαρακτήρα (λ.χ. τροποποίηση σχεδίου πόλεως με ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως), καθώς και για τις ατομικές πράξεις (λχ. απλή τροποποίηση σχεδίου πόλεως χωρίς ταυτόχρονο καθορισμό όρων δομήσεως), εξαιτίας της πολύ ισχυρής εσωτερικής συνοχής του πολεοδομικού σχεδιασμού που συνδέει «αρρήκτως» όλες αυτές τις κατηγορίες πράξεων. Μετά από αυτές τις αποφάσεις του Ανώτατου Διοικητικού Δικαστηρίου, η επιδείνωση της ήδη υφιστάμενης παραλυτικής  συμφόρησης των κεντρικών πολεοδομικών υπηρεσιών είναι αναμενόμενη[41].  Πάντως, το Συμβούλιο Επικρατείας έκρινε ότι η έγκριση του Γενικού Πολεοδομικού Σχεδίου με Υπουργική Απόφαση δεν είναι προβληματική λόγω της δυνατότητας ανατροπής των σχετικών επιλογών κατά το μεταγενέστερο στάδιο της πολεοδομικής μελέτης, ενώ και οι αρμοδιότητες εφαρμογής των πολεοδομικών σχεδίων (προς τις οποίες εξομοιώνεται ή «όλως εντοπισμένη τροποποίηση»), καθώς και οι συναφείς εκτελεστικές αρμοδιότητες που «δεν έχουν τον κατά τα ανωτέρω γενικότερο χαρακτήρα», επιτρέπεται να ανατεθούν σε άλλα, πλην του Προέδρου της Δημοκρατίας, όργανα[42].

4. Αξίζει να σημειωθεί ότι τον κρατικό χαρακτήρα των πολεοδομικών αρμοδιοτήτων δεν αμφισβήτησε ούτε η αξιόλογη μειοψηφία του δικαστηρίου[43], η οποία πάντως υποστήριξε ότι το αναθεωρημένο άρθρο 102 παρ. 1 Συντ. επιτρέπει την ανάθεση και ρυθμιστικών αρμοδιοτήτων πολεοδομικού σχεδιασμού στους ΟΤΑ, εφόσον πρόκειται για θέματα τοπικού και όχι γενικότερου ενδιαφέροντος. Στα τελευταία συμπεριέλαβε η μειοψηφία τα θέματα που αφορούν ή έχουν άμεσες επιπτώσεις σε περισσότερες από μία Περιφέρειες της χώρας ή ενδιαφέρουν ολόκληρη την επικράτεια, όπως η πολεοδόμηση ευαίσθητων, από απόψεως προστασίας του φυσικού πολιτιστικού ή οικιστικού περιβάλλοντος, περιοχών.

5. Το γεγονός ότι η πλειοψηφία του Συμβουλίου της Επικρατείας αποδίδει στην πολεοδομική οργάνωση πόλεων και οικισμών επιπτώσεις εθνικής κλίμακας που, κατά τη διεθνή εμπειρία, συνήθως ανάγονται στο γενικό χωροταξικό και όχι στον τοπικό πολεοδομικό σχεδιασμό προκαλεί εκ πρώτης όψεως έντονη απορία, αλλά τελικά αναδεικνύει τις ρίζες του προβλήματος που εντοπίζονται στον τρόπο κατάστρωσης και λειτουργίας (ή ορθότερα μη λειτουργίας) του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας. Το ουσιαστικό διακύβευμα δεν είναι δηλαδή τελικά η κατά τα άρθρα 24, 43, 101, 102 Συντ. κατανομή διοικητικών και κανονιστικών ευθυνών για την πολεοδομία.

6. Ο κίνδυνος που εξακολουθεί να προβάλλει αυτή τη στιγμή είναι να συνεχισθεί η μεταπολεμική  «πεπατημένη» στα πολεοδομικά μας πράγματα με τη νομοθετική εξουσία να επιτρέπει την εκτός σχεδίου νόμιμη[44] και να νομιμοποιεί εκ των υστέρων την εκτός σχεδίου παράνομη αυθαίρετη δόμηση, έτσι ώστε ο όποιος πολεοδομικός σχεδιασμός να μην έχει κατά κανόνα  προληπτικό ex ante αλλά ex post χαρακτήρα, αναιρώντας την ίδια του τη φύση. Σημασία έχει λοιπόν η ταχύτητα, η αξιοπιστία, η λειτουργικότητα, η ποιότητα κατάστρωσης και υλοποίησης του ίδιου του πολεοδομικού σχεδιασμού στο πλαίσιο μιας σύγχρονης, δηλαδή εξαιρετικά σύνθετης και διαρκώς μεταβαλλόμενης κοινωνικής και οικονομικής πραγματικότητας. Συνεπώς, η λύση στα σημερινά αδιέξοδα ίσως δεν ανευρίσκεται σε μια νέα αναθεώρηση που μπορεί να προκαλέσει ένα ακόμη φαύλο κύκλο που θα συνεπάγεται νέες καθυστερήσεις, οι οποίες ευνοούν τελικά την de facto άναρχη ανάπτυξη των οικισμών και γενικά των ανθρώπινων δραστηριοτήτων στο μεγαλύτερο μέρος της χώρας. Τα πολεοδομικά μας αδιέξοδα κακώς συνδέονται με το Σύνταγμα. Ένα αναμορφωμένο, σύγχρονο, αποτελεσματικό, ανοικτό στις τοπικές κοινωνίες και ευέλικτο θεσμικό πλαίσιο που θα απορρίπτει τις απαρχαιωμένες λογικές ενός άνωθεν, συγκεντρωτικού και στεγανοποιημένου σχεδιασμού θα πρέπει να είναι το ζητούμενο.

[1] Βλ.  άρθρο. 66 παρ. 2 εδ. β΄ Πορτ. Συντ. 1976.

[2]  Βλ.  άρθρ. 47 Ισπ. Συντ. 1978.

[3] Από τα Συντάγματα που ψηφίσθηκαν μετά την κατάρρευση του λεγόμενου «υπαρκτού σοσιαλισμού» βλ. π.χ. στο ρωσικό Σύνταγμα 1994 το άρθρ. 36 παρ. 3, όπου γίνεται λόγος για «όρους και τρόπους κάρπωσης της γης», και στο βουλγαρικό Σύνταγμα του 1991 το άρθρ. 22 για την προστασία της καλλιεργήσιμης γης. Αξιοσημείωτες είναι, εξάλλου, και ορισμένες διατάξεις του τουρκικού Συντάγματος του 1982 που αφορούν τις παραποτάμιες και παραλίμνιες όχθες, καθώς και τις θαλάσσιες ακτές (άρθρ. 43), τις χρήσεις γης για αγροτικές καλλιέργειες και την προστασία των δασών (άρθρ. 44) και την ορθολογική ανάπτυξη των οικισμών (άρθρ. 23).

[4] Βλ. Δ. Οικονόμου/Γ. Πετράκου (Επ.),  Η Ανάπτυξη των ελληνικών πόλεων. Πανεπιστημιακές Εκδόσεις Θεσσαλίας, Gutenberg, Αθήνα 1999.

[5] Βλ. Μ. Μαντούβαλου/Ευ. Μπαλλά, Ο (μη;) σχεδιασμός του αστικού χώρου: Κοινωνικοί προσδιορισμοί και πολιτικές διαστάσεις, στον δικτυακό τόπο: www. nomosphysis. org. gr (Σεπτέμβριος 2003).

[6] Όπ.π., όπου επίσης αναφέρεται ότι σύμφωνα με ορισμένους υπολογισμούς, στην 25ετία 1952-1976 το 8% μόλις του συνολικού αριθμού των κατοικιών είχε κτισθεί με δημόσια χρηματοδότηση, ενώ το 20% αποτελούσε αυθαίρετη εκτός σχεδίου δόμηση.  Η τελευταία αυξήθηκε ελαφρά κατά την περίοδο 1985-1995 και έφθασε (συνυπολογιζόμενης και της β΄ κατοικίας) το 25% περίπου των νέων κτισμάτων.

[7] Στην Ελλάδα είναι πολύ συνηθισμένη η ασυμβατότητα του χωροταξικού και πολεοδομικού σχεδιασμού με αναπτυξιακούς νόμους και πρωτοβουλίες. Βλ. Μ. Μαντούβαλου/Ευ. Μπαλλά,  όπ.π.

[8] Βλ. ΥΠΕΧΩΔΕ/ΟΟΣΑ, Εκθέσεις περιβαλλοντικών επιδόσεων: Ελλάδα, ελληνική έκδοση, Αθήνα 2000, σ. 37 επ.

[9] βλ. Γ. Παπαδημητρίου, Το περιβαλλοντικό Σύνταγμα. Θεμελίωση, περιεχόμενο και λειτουργία, Νόμος και Φύση 2/1994, σ. 375 επ.

[10] ¶ρθρο 43 του Συντάγματος. Βλ.  Γ. Παπαδημητρίου, Οι θεσμικές εγγυήσεις για την άσκηση της κανονιστικής αρμοδιότητας και η αρχή του κράτους δικαίου, στο έργο:  Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης, Νόμοc, Επιστημονική Επετηρίδα του Τμήματος Νομικής της Σχολής Νομικών και Οικονομικών Επιστημών. Αφιέρωμα στον Νικόλαο Σ. Παπαντωνίου, Θεσσαλονίκη 1996, σ. 581 επ.

[11] ¶ρθρο 101 Συντ. Βλ.  Ν.-Κ. Χλέπα, Η τοπική διοίκηση στην Ελλάδα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1999, σ. 39 επ.

[12] Βλ.  Ν.-Κ. Χλέπα, Η Πολυβάθμια Αυτοδιοίκηση, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1994, σ. 265 επ.

[13] Πρβλ.  Γ. Παπαδημητρίου, όπ.π., σ. 581 επ.

[14] Για τα συστήματα πολεοδομικού σχεδιασμού που λειτουργούν στη Γερμανία, στη Γαλλία και σε άλλες ευρωπαϊκές χώρες βλ. την συστηματική παρουσίαση της  Γ. Γιαννακούρου,  Ο ρόλος της Νομαρχιακής Αυτοδιοίκησης στον πολεοδομικό και χωροταξικό σχεδιασμό, στο έργο:  ΕΝΑΕ,  Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και Κράτος. Με αναφορές στο Κοινοτικό και Συγκριτικό Δίκαιο, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα 2000, σ. 271 επ. (291 επ.)

[15] Βλ. την ιστορική αναδρομή που πραγματοποιεί η  Γ. Γιαννακούρου, Το διοικητικό σύστημα του πολεοδομικού σχεδιασμού στην Ελλάδα: σκέψεις με αφορμή την ΣτΕ Ολ3661/2005.

[16] Μετά τη μεταρρύθμιση Βενιζέλου-Ρέπουλη το 1912 δημιουργήθηκαν χιλιάδες μικρές κοινότητες, ενώ η νομοθεσία και η πολιτικο-διοικητική πρακτική διευκόλυναν το διοικητικό κατακερματισμό και των αστικών κέντρων (ιδίως μετά την έλευση των προσφύγων) σε περισσότερους δήμους και κοινότητες. Είναι χαρακτηριστικό ότι πριν από την εφαρμογή του Προγράμματος «Ι. Καποδίστριας» για τις υποχρεωτικές συνενώσεις στη χώρα μας υπήρχαν στην Ελλάδα 438 δήμοι και 5.387 κοινότητες. Από τους πρώτους, οι 200 περίπου δεν είχαν ούτε 5.000 κατοίκους, ενώ από τις δεύτερες το 75% περίπου δεν είχε ούτε 1.000 κατοίκους (βλ. Ν.-Κ. Χλέπα, όπ.π., σημ. 12, σ. 408). Αξίζει να σημειωθεί ότι οι μητροπολιτικές περιοχές Αθηνών και Θεσσαλονίκης εξαιρέθηκαν από τις αναγκαστικές συνενώσεις, με αποτέλεσμα να διατηρείται και σήμερα ο κατακερματισμός τους σε πολλές δεκάδες πρωτοβάθμιων ΟΤΑ. 

[17] Κατά το 1940, μόλις 60 ελληνικές πόλεις είχαν πληθυσμό μεγαλύτερο από 10.000 κατοίκους, ενώ στις 5.618 Κοινότητες κατοικούσαν σχεδόν 5 εκατομμύρια ΄Ελληνες επί συνόλου 7,3 εκατομμυρίων. Βλ. σχετικούς Πίνακες:  Ν.-Κ. Χλέπα, όπ.π. (σημ. 12), σ. 313 και 387.

[18] Για την κριτική στη στενή ερμηνεία του όρου «κράτος» στο Σύνταγμα βλ. Β. Σκουρή, Χωροταξικό και Πολεοδομικό Δίκαιο, Σάκκουλας, β΄ έκδοση, Θεσσαλονίκη 1991, αρ. 127 και  Ν.-Κ. Χλέπα,  Σχόλιο στο Πρακτικό Επεξεργασίας 2/1996, Νόμος και Φύση 1/1997, σ. 128 επ. (ιδίως 130 επ.).

[19] Πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας είχε αποδεχθεί και παλαιότερα τη δυνατότητα ανάληψης πολεοδομικών αρμοδιοτήτων σε περιφερειακά όργανα τους κράτους και, συνεπώς, την υπέρβαση της άκρως συγκεντρωτικής παράδοσης του πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας. Βλ. ενδεικτικά τα ΠΕ 498 και 587/1993 για την «άμεση πολεοδόμηση».  

[20] Βλ. ήδη ΠΕ 75/1986.

[21] ΣτΕ 263/1997, 2592/1999, 2237/2001.

[22] ΣτΕ 888/1997, 3444/1998, 1960/1999.

[23] Βλ. Πρακτικά των Συνεδριάσεων των Υποεπιτροπών της επί του Συντάγματος 1975 Κοινοβουλευτικής Επιτροπής, Αθήναι 1975 και Πρακτικά των Συνεδριάσεων της Βουλής επί των συζητήσεων του Συντάγματος 1975, Αθήναι 1975.

[24] Επρόκειτο για την Κοινότητα Απολλωνίας Σίφνου. Βλ. ΣτΕ 363/1990, Πλατύς Γιαλός Σίφνου. Για μια ευρεία ερμηνεία του όρου «κράτος» στο Σύνταγμα βλ.  Γ. Παπαδημητρίου, όπ.π. (σημ. 11), σ. 293 επ., και Ν.-Κ. Χλέπα, Η μεταβίβαση αρμοδιοτήτων στους ΟΤΑ, ΤοΣ 1993, σ. 347 επ. (354). Αντιθ.  Π.Μ. Ευστρατίου, Η άσκηση αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του Κράτους από τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Δήμος 1/2004, σ. 55 επ. (58 επ.), ο οποίος πάντως δέχεται ότι «ο πολεοδομικός σχεδιασμός έχει ασφαλώς τοπικό χαρακτήρα, αφού λαμβάνει χώρα μόνο σε τοπικό επίπεδο» (όπ.π., σ. 58).

[25] Βλ. αναλυτικότερα  Κ. Μενουδάκου,  Σύμβαση του ¶αρχους και κοινοτικό δίκαιο: μια συγκριτική προσέγγιση, Νόμος και Φύση, Αθήνα 2003. Πρβλ. επίσης  Ευ. Κουτούπα-Ρεγκάκου, Δίκαιο του Περιβάλλοντος, Σάκκουλας, Θεσσαλονίκη 2005, σ. 83 επ.

[26] Βλ. ΣτΕ 5935/1986, 3111/1998, 2318-19/1999, 552/2000, 3405/2001, 3250/2002, 3661/2005 κ.ά..

[27] Βλ. ενδεικτικά ΠΕ 601 και 602/2002.

[28] Αξίζει να σημειωθεί ότι κατά το παρελθόν υπήρξε και απόφαση (ΣτΕ 1712/1998), η οποία υποστήριξε ότι ως θέματα «με τοπικό ενδιαφέρον νοούνται όχι οι αναφερόμενες στο άρθρο 102 του Συντάγματος τοπικές υποθέσεις, αλλά εκείνα που αφορούν μία και μόνο εδαφική περιοχή από εκείνες στις οποίες διαιρείται εκάστοτε η χώρα», ενώ ως όργανα που μπορούν κατ’ εξουσιοδότηση να ρυθμίζουν τέτοια «θέματα με τοπικό ενδιαφέρον» νοούνται «τα περιφερειακά όργανα του κράτους». Έτσι αποκλείονταν από την έννοια των «θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος» οι τοπικές υποθέσεις, ως προς τις οποίες μόνο ως «ειδικότερα θέματα ή θέματα….με χαρακτήρα τεχνικό ή λεπτομερειακό» θα μπορούσε, κατά συνέπεια, να δοθεί νομοθετική εξουσιοδότηση για κανονιστική ρύθμιση κατά το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ Συντ.  Σε άλλες περιπτώσεις πάντως, το Συμβούλιο της Επικρατείας ενέταξε την έννοια των τοπικών υποθέσεων στην ευρύτερη έννοια των «θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος, αφού «κάθε…θέμα τοπικού ενδιαφέροντος δεν αποτελεί και τοπική υπόθεση, εάν το συγκεκριμένο αυτό θέμα περιλαμβάνεται στον κύκλο των κρατικών αρμοδιοτήτων, η άσκηση των οποίων σε συγκεκριμένη εδαφική περιοχή βεβαίως είναι θέμα τοπικού ενδιαφέροντος» (ΠΕ ΣτΕ 654/1986, 662/1986). Πρβλ. επίσης  Σπ. Βλαχόπουλου,  Και τα τοπικά ρυμοτομικά σχέδια εγκρίνονται μόνο με διάταγμα. (Σχόλιο στη ΣτΕ 5/1999)), Δικαιώματα του Ανθρώπου Νο 6/2000, σ. 453 επ. και  Χρ. Ντουχάνη, Υποθέσεις τοπικού ενδιαφέροντος και τοπικές υποθέσεις, αδημ. μεταπτ. Εργασία στο πλαίσιο του Μ.Π.Σ. «Κράτος και Δημόσια Πολιτική», Αθήνα, Απρίλιος 2006. 

[29] Υπό το Σύνταγμα του 1952, η κανονιστική εξουσία της διοίκησης θεμελιώνονταν εξ αντιδιαστολής στο άρθρο 59  εδ. β΄, το οποίο απαγόρευε τη νομοθετική εξουσιοδότηση επί ορισμένων φορολογικών θεμάτων και συνεπώς είχε την έννοια ότι η νομοθετική εξουσιοδότηση επιτρέπονταν σε άλλες περιπτώσεις.

[30] Σχετικά με την έννοια των «θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος» βλ. αναλυτικά την προηγούμενη υποσημείωση.

[31] Βλ. τα προαναφερθέντα ΠΕ 601 και 602/2002.

[32] Ως «εκτελεστικές πολεοδομικές αρμοδιότητες» χαρακτηρίζονται η έκδοση οικοδομικών αδειών, η εφαρμογή ορισμένων διαδικασιών για τα αυθαίρετα, η κατάρτιση και κύρωση πράξεων αναλογισμού, προσκύρωσης και τακτοποίησης, ο έλεγχος των επικίνδυνων οικοδομών, η κύρωση των πράξεων εφαρμογής των οικοδομικών μελετών κ.ά. Βλ. αναλυτικά  Αθ. Αραβαντινού,  Πολεοδομικός Σχεδιασμός. Για μια βιώσιμη ανάπτυξη του αστικού χώρου, Εκδόσεις Συμμετρία, Αθήνα 1997.

[33] Βλ. ενδεικτικά  Π.Μ. Ευστρατίου,  Ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας ως φορέας «άσκησης αρμοδιοτήτων που συνιστούν αποστολή του κράτους» (άρθρο 102 παρ. 1 Συντ.). Η αντισυνταγματικότητα της ανάθεσης αρμοδιοτήτων πολεοδομικών ρυθμίσεων σε άλλα όργανα της διοίκησης με το άρθρο 10 παρ. 1 του ν. 3044/2002 (ΣτΕ Ολ. 3661/2005), ΠερΔικ 4/2005, σ. 544 επ.

[34] Βλ. αντίθετα τις προτάσεις της Επιτροπής για την Συνταγματική Αναθεώρηση του ΙΤΑ, www.ita.org.gr.

[35] Για τις λεγόμενες «δοτές» ή «κατ’ εντολή» ή «κατά παραχώρηση» ή «μη αυτοτελείς» αρμοδιότητες των ΟΤΑ που αφορούν κρατικές υποθέσεις βλ. αναλυτικά  Ν.-Κ Χλέπα.  Λειτουργική επέκταση και οργανωτικός κατακερματισμός: Οι αρμοδιότητες των ΟΤΑ και οι τρέχουσες τάσεις για την μετάθεσή τους σε άλλους φορείς, στο έργο: Ν.-Κ. Χλέπα (Επιμ.), Προοπτικές της Τοπικής Δημοκρατίας, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 1998, σ. 183 επ. (190 επ. με περαιτέρω παραπομπές).

[36] Π.-Μ. Ευστρατίου, όπ.π. (σημ.  34), σ. 546.

[37] Έτσι:  Π.-Μ. Ευστρατίου, όπ.π. (σημ.  25 ), σ. 64.

[38] Βλ., λ.χ., Ν.-Κ. Χλέπα, Αποκέντρωση και Αυτοδιοίκηση στο νέο Σύνταγμα: Η αναθεώρηση των συνταγματικών ρυθμίσεων για την αποκέντρωση και την τοπική αυτοδιοίκηση – Συναινετική κατοχύρωση του «μεταρρυθμιστικού κεκτημένου»;, στο έργο: Αντ Μακρυδημήτρη/Όλ. Ζύγουρα, Η Διοίκηση και το Σύνταγμα, Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα-Κομοτηνή 2002, σ. 41 επ. (78).

[39] Αξίζει να σημειωθεί το γεγονός ότι κατά τις προπαρασκευαστικές εργασίες της αναθεώρησης ο εισηγητής της πλειοψηφίας είχε επισημάνει, σχετικά με τις αρμοδιότητες για κρατικές υποθέσεις που θα ασκούσαν οι ΟΤΑ, ότι «είναι προφανές ότι οι αρμοδιότητες αυτές μπορούν να μετουσιώνονται είτε στην έκδοση ατομικών είτε στην έκδοση γενικών είτε στην έκδοση κανονιστικών διοικητικών πράξεων. ¶ρα, είναι δυνατή η ανάθεση αρμοδιοτήτων κάθε μορφής. Είναι δυνατή η ανάθεση και των κανονιστικών αρμοδιοτήτων, όταν πρόκειται φυσικά για τη ρύθμιση θεμάτων τοπικού ενδιαφέροντος στο πλαίσιο του άρθρου 43 παρ. 2 του Συντάγματος, που τυποποιεί το φαινόμενο της νομοθετικής εξουσιοδότησης». Βλ. Πρακτικά συνεδριάσεων και Έκθεση της Επιτροπής Αναθεώρησης του Συντάγματος, Αθήνα 2001, σ. 531. Από την άλλη πλευρά, όπως ήδη επισημάνθηκε προηγουμένως, δεν θα πρέπει να παραγνωρίζεται και το γεγονός ότι, όταν πρόκειται για υποθέσεις  τοπικού ενδιαφέροντος, και το άρθρο 43 παρ. 2 εδ. β΄ Συντ. θα πρέπει, αντιστρόφως, να ερμηνεύεται σε συνδυασμό με τις διατάξεις των άρθρων 101 Συντ. (ως προς τα περιφερειακά κρατικά όργανα για κρατικές υποθέσεις) και 102 Συντ. (ως προς τους ΟΤΑ).

[40] Οι όροι δομήσεως περιλαμβάνουν την αρτιότητα (δηλ. τις ελάχιστες διαστάσεις των οικοπέδων), το συντελεστή δόμησης, το ποσοστό κάλυψης του οικοπέδου, το μέγιστο ύψος και τον αντίστοιχο αριθμό ορόφων, τις ελάχιστες διαστάσεις πρασιών και στοών κ.ά. Βλ. Αθ. Αραβαντινού,  όπ.π. (σημ. 33), σ. 167 επ.

[41] Τις απίστευτες χρονικές καθυστερήσεις του πολεοδομικού σχεδιασμού στη χώρα μας που οδηγούν κατ’ αποτέλεσμα στην ασχεδιάστη ανάπτυξη των πόλεων, ακόμη και στις περιοχές όπου ο πολεοδομικός σχεδιασμός βρίσκεται σε εξέλιξη, στηλίτευσαν πολλοί ομιλητές στην σχετική εκδήλωση που πραγματοποιήθηκε από το ΙΤΑ.

[42] Βλ. αναλυτικότερα  Γ. Γιαννακούρου, όπ.π. (σημ. 16).

[43] Βλ. ΣτΕ 3661-3/2005 και τα σχόλια της  Γ. Γιαννακούρου, όπ.π.

[44] Το γεγονός ότι η εκτός σχεδίου δόμηση αναιρεί την ίδια τη φύση του πολεοδομικού σχεδιασμού προβάλλει εύστοχα ο  Σ. Ρίζος,  Η αυτοαναίρεση του ελληνικού πολεοδομικού δικαίου, στο έργο:  Τόμος Τιμητικός του Συμβουλίου της Επικρατείας,  σ. 1191 επ.