Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΟΥ ΔΙΚΑΙΟΥ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ ΣΤΗΝ ΕΥΡΩΠΗ ΚΑΙ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ (Ιούνιος 2006)

1. ΕΛΛΗΝΙΚΗ- ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΟΣ

 

Η νομοθεσία παραμένει το κεντρικό εργαλείο αντιμετώπισης των προκλήσεων του περιβάλλοντος, που αποτελεί ένα από τα σημαντικότερα προβλήματα του αιώνα μας. Στο έκτο Κοινοτικό Πρόγραμμα Δράσης για το Περιβάλλον[1] η Ε. Επιτροπή αναγνωρίζει ότι η πλήρης και αποτελεσματική εφαρμογή και επιβολή της νομοθεσίας αποτελεί προτεραιότητα της Ε. Ένωσης.

          Το Eλληνικό Δίκαιο για την Προστασία του Περιβάλλοντος εξελίσσεται και εμπλουτίζεται την τελευταία εικοσιπενταετία βασιζόμενο κατά κύριο λόγο στο Ευρωπαϊκό, αλλά και στο Διεθνές Δίκαιο. Συγκεκριμένα το 80% των ελληνικών νομοθετικών διατάξεων για την προστασία του περιβάλλοντος είναι το Δίκαιο περιβάλλοντος της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Αποτελείται από τις Οδηγίες, τους Κανονισμούς και τις Αποφάσεις της Ε. Ένωσης, οι οποίες υιοθετούνται στις Βρυξέλλες, με την συμμετοχή της Ελλάδας. Εκτιμάται ότι αριθμεί περισσότερες από 200 Κανονιστικές Πράξεις οι οποίες ανανεώνονται και αντικαθίσταται από νεότερες Πράξεις, προσαρμοζόμενες στην επιστημονική και τεχνολογική πρόοδο.

Τουλάχιστον 140 Οδηγίες έχουν ενσωματωθεί στο ελληνικό δίκαιο περιβάλλοντος, με έκδοση, κατά κανόνα, Προεδρικών Διαταγμάτων (ΠΔ) ή Κοινών Υπουργικών Αποφάσεων (ΚΥΑ).

 

2. Η ΠΟΙΟΤΗΤΑ ΤΗΣ  ΕΥΡΩΠΑΪΚΗΣ ΠΕΡΙΒΑΛΛΟΝΤΙΚΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ

 

Απαραίτητη προϋπόθεση για την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου είναι η ύπαρξη σαφών και καλογραμμένων νομοθετικών κειμένων. Η ευρωπαϊκή νομοθεσία αποτελεί συχνά προϊόν δύσκολων πολιτικών συμβιβασμών με αποτέλεσμα η ποιότητά της και η σαφήνεια των υποχρεώσεων των κρατών μελών να μην είναι πάντοτε ικανοποιητικές.

Η ευρωπαϊκή περιβαλλοντική νομοθεσία, ειδικά, έχει επιπλέον έντονα τεχνοκρατικό χαρακτήρα λόγω του είδους των προβλημάτων που καλείται να αντιμετωπίσει. Αποτέλεσμα αυτής της διαπίστωσης υπήρξε η ενεργοποίηση της Ε. Ένωσης για τη «βελτίωση της νομοθεσίας». Η διαδικασία βελτίωσης καθορίστηκε από δύο βασικές πρωτοβουλίες.

          Η πρώτη ήταν η λευκή βίβλος της Επιτροπής που εκδόθηκε το 2001 σχετικά με την «Ευρωπαϊκή Διακυβέρνηση»[2]. Στόχος της βίβλου ήταν η βελτίωση των κοινοτικών πολιτικών μέσω της ενίσχυσης της διαφάνειας, της συνοχής, της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας τους, ενδυναμώνοντας παράλληλα τη συμμετοχή των πολιτών και τη λογοδοσία κατά τη διαδικασία της ανάπτυξής τους.

Η δεύτερη πρωτοβουλία ήταν η «στρατηγική της Λισαβόνας», που εγκαινιάστηκε τον Μάρτιο του 2000, στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Λισαβόνας. Έχει στόχο να καταστήσει έως το 2010 την Ε. Ένωση την πιο ανταγωνιστική και βασισμένη στη γνώση οικονομία παγκοσμίως. Κατά τη σύνοδό στο Γκέτεμποργκ τον Ιούνιο του 2001, οι ηγέτες της Ε. Ένωσης δίνουν έμφαση στην αειφόρο ανάπτυξη, εμπλουτίζοντας με τη περιβαλλοντική διάσταση τη στρατηγική της Λισαβόνας.

Ευθυγραμμισμένη με αυτή την πολιτική η Ευρωπαϊκη Επιτροπή αποφάσισε ότι στη διαδικασία χάραξης πολιτικών, οι νέες νομοθετικές προτάσεις που θα υποβάλλονταν από την Επιτροπή θα έπρεπε να προωθούν την βελτίωση της νομοθεσίας και την ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας. Στο πλαίσιο αυτό, στη διοργανική συμφωνία για τη βελτίωση της νομοθεσίας της 16ης Δεκεμβρίου 2003, τα θεσμικά όργανα της Ε. Ένωσης επεσήμαναν τη σημασία της απλούστευσης της νομοθεσίας, της μείωσης του όγκου της και της απαλλαγής της από αναποτελεσματικές νομοθετικές πράξεις και της κωδικοποιήσης της. Παραδείγματα αυτής της προσέγγισης αποτελούν η Οδηγία πλαίσιο για την ατμοσφαιρική ρύπανση και η Οδηγία πλαίσιο για την διαχείριση των υδάτων.

Βέβαια οι ανωτέρω παραδοχές δημιούργησαν παράλληλα ανησυχίες μήπως ο όρος «βελτίωση της νομοθεσίας» αρχίσει να ερμηνεύεται ολοένα και πιο στενά, καταλήγοντας τελικά να σημαίνει «απορύθμιση», ή μήπως χρησιμοποιθεί ως πρόσχημα για όσους επιδιώκουν την υποβάθμιση των μέτρων περιβαλλοντικής προστασίας.[3]

 

 

3. Η ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ

 

Δεδομένου ότι η περιβαλλοντική νομοθεσία αποτελεί στην πλειονότητα της νομοθεσία της Ε. Ένωσης, το πρόβλημα της εφαρμογής της θα μας απασχολήσει σε  ευρωπαϊκό[4] και σε εθνικό επίπεδο.

 

3.1. Μέτρα για την εφαρμογή της νομοθεσίας σε ευρωπαϊκό επίπεδο

 

Το άρθρο 226 της Συνθήκης ΕΚ δίνει στην Ε. Επιτροπή την εξουσία να κινεί διαδικασίες επί παραβάσει κατά κρατών μελών που θεωρεί ότι παραβιάζουν τις υποχρεώσεις τους που απορρέουν από το κοινοτικό δίκαιο. Η Ε. Επιτροπή ελέγχει την εφαρμογή του δικαίου, είτε αυτεπάγγελτα, είτε κατόπιν υποβολής καταγγελιών από τους ευρωπαίους πολίτες. Η μη τήρηση της νομοθεσίας καταλήγει στην παραπομπή του κράτους μέλους στο Δικαστήριο των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων (ΔΕΚ) και στην επιβολή κυρώσεων (αρθ. 228 Συνθ.).

Η παρακολούθηση της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου από την Ε. Επιτροπή συνίσταται:

1) Στον έλεγχο του εάν η Ελλάδα έχει θεσπίσει και κοινοποιήσει στην Ε. Επιτροπή εθνικά μέτρα μεταφοράς της νομοθεσίας εντός της προβλεπόμενης προθεσμίας,

2) Στον έλεγχο της συμβατότητας των εθνικών μέτρων μεταφοράς με την κοινοτική νομοθεσία,

3) Στην έμπρακτη εφαρμογή, δηλαδή στη διασφάλιση της πραγματικής τήρησης των διατάξεων από ιδιωτικούς και δημόσιους φορείς και αρχές.

Η παρακολούθηση επομένως της εφαρμογής του περιβαλλοντικού δικαίου δεν συνίσταται απλώς στην αξιολόγηση της μεταφοράς με ποσοτικούς όρους, αλλά και στην αξιολόγηση της ποιότητας της μεταφοράς και των πρακτικών που ακολουθούνται κατά την εφαρμογή του δικαίου στην πράξη. Σύμφωνα με τα στατιστικά στοιχεία που περιλαμβάνονται στην πλέον πρόσφατη Έκθεση Εφαρμογής της Περιβαλλοντικής Νομοθεσίας που δημοσίευσε η Ε. Επιτροπή και αναφέρεται στο έτος 2003[5], σε συνδυασμό με αυτά της 21ης Έκθεσης Εφαρμογής του Δικαίου της Ε. Ένωσης γενικά[6], παρατηρούμε τα ακόλουθα:

1) Θέσπιση και κοινοποίηση των εθνικών μέτρων μεταφοράς

Διαπιστώθηκε ότι παρά το γεγονός ότι η ορθή και έγκαιρη μεταφορά αποτελεί νομική υποχρέωση των κρατών μελών, πολύ συχνά η προθεσμία της μεταφοράς των νομοθετικών πράξεων εκπνέει προτού καν αρχίσει στα κράτη μέλη η διαδικασία θέσπισης των μέτρων μεταφοράς. Το περιβάλλον αντιπροσωπεύει το 23% του συνόλου των εκκρεμών υποθέσεων της Ε. Επιτροπής λόγω μη μεταφοράς των Οδηγιών.

Ο αριθμός των διαδικασιών που ξεκίνησε η Ε. Επιτροπή για μη θέσπιση και μη κοινοποίηση εθνικών μέτρων μεταφοράς στα κράτη μέλη έχει σχεδόν διπλασιαστεί το 2003 σε σύγκριση με το 2001 και το 2002, συγκεκριμένα αυξήθηκε κατά 92,1% σε σχέση με το 2002, δηλαδή από 607 σε 1166 περιπτώσεις.

2) Συμβατότητα των εθνικών μέτρων μεταφοράς με την κοινοτική νομοθεσία

Το περιβάλλον αντιπροσωπεύει το 20% του συνόλου των εκκρεμών υποθέσεων της Ε. Επιτροπής λόγω της μη ορθής μεταφοράς των Οδηγιών.

3) Έμπρακτη εφαρμογή

Το περιβάλλον αντιπροσωπεύει το 22% του συνόλου των εκκρεμών υποθέσεων της Ε. Επιτροπής λόγω κακής εφαρμογής των Οδηγιών, ποσοστό ιδιαίτερα υψηλό. Στις εκκρεμείς ελληνικές υποθέσεις τα θέματα που κυριαρχούν είναι κατά σειρά η φύση, με την έλλειψη ή ανεπάρκεια θεσμικού πλαισίου για τις προστατευόμενες περιοχές, τα απόβλητα με σοβαρότατο έλλειμμα στην οργάνωση και τον σχεδιασμό υποδομών για την διαχείρισή τους, το νερό, η ατμόσφαιρα και οι μελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων.

Στις 31.12.2003 βρίσκονταν σε εξέλιξη 3.927 περιπτώσεις παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου γενικά. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονταν 1.855 περιπτώσεις για τις οποίες είχε ήδη κινηθεί η διαδικασία, 999 περιπτώσεις για τις οποίες είχε ήδη αποσταλεί αιτιολογημένη γνώμη, 411 περιπτώσεις για τις οποίες είχε ήδη ασκηθεί προσφυγή στο Δικαστήριο και μόνο 69 περιπτώσεις για τις οποίες είχε ήδη κινηθεί η διαδικασία του άρθρου 228.

Από τις 69 περιπτώσεις αυτές, 40 αφορούν τον τομέα του περιβάλλοντος.

 

Η έκθεση αναφέρεται μεταξύ άλλων στην κατά 15% αύξηση του συνολικού όγκου των διαδικασιών επί παραβάσει που έχει κινήσει η Επιτροπή το 2003 (από 2 356 το 2002 σε 2 709 το 2003).

Διαπιστώνεται ότι οι καταγγελίες των πολιτών αποτελούν την κύρια πηγή πληροφόρησης της Ε. Επιτροπής για να ξεκινήσει τις διαδικασίες επί παραβάσει (1.290 το 2003), ενώ την ίδια περίοδο ο αριθμός των διαδικασιών που κίνησε η Επιτροπή βάσει των δικών της ερευνών, μειώθηκε από 318 το 2002 σε 253, δηλαδή κατά 20,44%. Η πλειονότητα των καταγγελιών αφορά το περιβάλλον (493 καταγγελίες). Οι καταγγελίες που αφορούν την Ελλάδα αναφέρονται κατά το 1/3 στη διαχείριση αποβλήτων, γεγονός που είναι αναμενόμενο αν ληφθεί υπόψη ότι έχομε περισσότερους από 1000 Χώρους Ανεξέλεγκτης Διάθεσης Αποβλήτων (ΧΑΔΑ).

Καταδεικνύεται ότι οι καταγγελίες των πολιτών δεν έχουν απλώς συμβολικό ρόλο στην οικοδόμηση της «Ευρώπης των λαών», αλλά συνιστούν αποτελεσματικό εργαλείο παρακολούθησης της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου.[7]

Διαπιστώνεται από την έκθεση του 2004, ότι η κατάσταση κατά το 2004 δεν διαφέρει σημαντικά από το 2003 και τα προηγούμενα έτη.

Ο ακόλουθος πίνακας παρέχει συγκριτικά στοιχεία κατά τα τελευταία εννέα έτη.

 

Έτος

Διαπιστωθείσες παραβάσεις

Καταγγελίες

Πολιτών

Ιδία πρωτοβουλία Ε. Επιτροπής

Περιπτώσεις μη κοινοποίησης

1996

2 155 εκ των οποίων

819

257

1 079

1997

1 978 εκ των οποίων

957

261

760

1998

2 134 εκ των οποίων

1 128

396

610

1999

2 270 εκ των οποίων

1 305

288

677

2000

2 434 εκ των οποίων

1 225

313

896

2001

2 179 εκ των οποίων

1 300

272

607

2002

2 356 εκ των οποίων

1 431

318

607

2003

2 709 εκ των οποίων

1 290

253

1 166

2004 (ΕΕ-15)

2 146 εκ των οποίων

1 080

285

781

2004 (Ε-25)

2 993 εκ των οποίων

1 146

328

1 519

 

Για την εφαρμογή του δικαίου της Ε. Ένωσης ο ΟΟΣΑ έχει εκτιμήσει ότι απαιτείται 1% του κρατικού προϋπολογισμού κάθε κράτους μέλους. Σε όλα τα κράτη μέλη παρατηρείται κάποιο «έλλειμμα εφαρμογής». Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει λάβει επιπλέον τα ακόλουθα μέτρα για την εξασφάλιση της εφαρμογής του περιβαλλοντικού δικαίου:

1) καθιέρωσε την υποχρέωση της Ε. Επιτροπής να συντάσσει ειδική ετήσια έκθεση προόδου της μεταφοράς των Οδηγιών από τα κράτη μέλη με στόχο την παρακολούθηση της εφαρμογής της νομοθεσίας

2) ΄Ιδρυσε, το 1992, το  ευρωπαϊκό Δίκτυο για την Εφαρμογή και την Επιβολή του Δικαίου Περιβάλλοντος (Implementation and Enforcement Environment Law, IMPEL)[8]. Μέλη του είναι τα 25 κράτη μέλη της Ένωσης καθώς και η Βουλγαρία, Ρουμανία, Κροατία, Τουρκία, Νορβηγία. Αποτελεί μία άτυπη μορφή συνεργασίας των δημοσίων διοικήσεων των κρατών μελών που έχουν αρμοδιότητες στο περιβάλλον. Σκοπός του Δικτύου είναι η ανταλλαγή εμπειρίας και πληροφοριών μεταξύ των μελών του, για την αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου περιβάλλοντος. Ασχολούνται με θέματα όπως η χορήγηση αδειών λειτουργίας σε βιομηχανικές εγκαταστάσεις, η εξακρίβωση της συμμόρφωσης και οι σχετικές επιθεωρήσεις. Εθνικός συντονιστής είναι το ΥΠΕΧΩΔΕ.

3) Με σκοπό τη δημιουργία environment INSPECTORATE εξέδωσε τη Σύσταση 2001/331, ελάχιστες απαιτήσεις για τις περιβαλλοντικές επιθεωρήσεις. Με βάση αυτή τη Σύσταση Ιδρύθηκε η Ελληνική Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος (ΕΥΕΠ), το έργο της οποίας αναλύεται κατωτέρω,

4) καθιέρωσε μέτρα για την ενίσχυση της συμμετοχής των πολιτών στην διαδικασία εκπόνησης και εφαρμογής του δικαίου, Οδηγία 2003/4 πρόσβαση του κοινού σε πληροφορίες για το περιβάλλον, και 2003/35 συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων.

5) θέσπισε οικονομικά μέτρα όπως οι περιβαλλοντικοί φόροι, η εφαρμογή της αρχής ο ρυπαίνων πληρώνει

6) θέσπισε μέτρα για την πρόληψη της ρύπανσης όπως οι Οδηγίες για την διαλογή και την ανακύκλωση των απορριμμάτων και για την επέμβαση στον σχεδιασμό έργων και εγκαταστάσεων με την έγκριση μελετών περιβαλλοντικών επιπτώσεων,

7) καθιέρωσε την μη ενίσχυση από τους χρηματοδοτικούς μηχανισμούς της έργων και δραστηριοτήτων που δεν σέβονται την περιβαλλοντική νομοθεσία,

 

3.2. Η εφαρμογή του περιβαλλοντικού δικαίου στην Ελλάδα

 

Στην Ελλάδα η εφαρμογή της νομοθεσίας παρουσιάζει σοβαρό έλλειμμα[9]. Έχουν διαπιστωθεί 36 παραβιάσεις του περιβαλλοντικού δικαίου. Από αυτές οι 8 διαπιστώθηκαν ύστερα από καταγγελία πολιτών. Οι λόγοι στους οποίους οφείλεται το έλλειμμα εφαρμογής είναι οι ακόλουθοι:

1) το κοινοτικό δίκαιο παράγεται με τη συνεργασία κρατών μελών με ετερογενείς διοικήσεις

2) η εφαρμογή του απαιτεί σημαντικούς οικονομικούς πόρους, κατάλληλη διοικητική δομή, μηχανισμούς παρακολούθησης και επιβολής κυρώσεων. Η έλλειψη της αναγκαίας περιβαλλοντικής υλικοτεχνικής υποδομής εκτιμάται ότι είναι ο σημαντικότερος λόγος που η Ελλάδα βρίσκεται σε πολύ χαμηλή θέση μεταξύ των κρατών μελών στην εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας.

Οι χρηματοδοτήσεις από τα Διαρθρωτικά ταμεία συμβάλλουν βέβαια στην δημιουργία της υποδομής αλλά προφανώς δεν επαρκεί, όπως οι εγκαταστάσεις ολοκληρωμένης διαχείρισης αποβλήτων, διαλογής, ανακύκλωσης, λιπασματοποίησης.

3) η ενσωμάτωση του  ευρωπαϊκού δικαίου στην ελληνική έννομη τάξη γίνεται με μεγάλη καθυστέρηση

4) οι αρμοδιότητες έχουν κατανεμηθεί σε περισσότερα από εννέα Υπουργεία τα οποία δεν λειτουργούν πάντα συντονισμένα.

5) όπως προαναφέρθηκε, η νομοθεσία είναι συχνά δυσνόητη είναι δύσχρηστη

Ειδική αναφορά γίνεται στους ελεγκτικούς μηχανισμούς, δεδομένης της βαρύτητας του έργου τους στην εφαρμογή της νομοθεσίας

 

1) Γενικός μηχανισμός ελέγχου

Ο έλεγχος για την τήρηση των περιβαλλοντικών όρων ασκείται από τα όργανα της υπηρεσίας που είναι αρμόδια για την ίδρυση, λειτουργία ή πραγματοποίηση του έργου ή της δραστηριότητας. Αρμόδιες για περιβαλλοντική αδειοδότηση και για διενέργεια ελέγχων είναι οι κεντρικές, περιφερειακές και νομαρχιακές υπηρεσίες.

Βάσει των διατάξεων περί αποκέντρωσης οι περιβαλλοντικοί έλεγχοι έχουν περιέλθει κυρίως στις Νομαρχίες.

 

2) Ειδικοί μηχανισμοί ελέγχου

 

Α) Τα Κλιμάκια Ελέγχου Ποιότητας Περιβάλλοντος (ΚΕΠΕ) τα οποία συστάθηκαν από το ν. 1650/1986, αρθ.26. Τα ΚΕΠΕ υπάγονται στο υπουργείο Περιβάλλοντος Χωροταξίας και Δημοσίων Έργων και ελέγχουν την τήρηση περιβαλλοντικών όρων και γενικά την εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας. Τα ΚΕΠΕ διενεργούν αυτοψίες, κάνουν συστάσεις, συντάσσουν σχετικές εκθέσεις και εισηγούνται κυρώσεις. Λειτουργούν σε συνεργασία με τους ΟΤΑ.

Β) το Σώμα Επιθεωρητών-Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης (ΣΕΕΔΔ) το οποίο συστάθηκε με το Ν. 2477/1997, (αρθ.6 παρ.1) και αντικατέστησε το Σώμα Ελεγκτών Δημόσιας Διοίκησης.

Το ΣΕΕΔΔ, που υπάγεται στο Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης, ελέγχει τις υπηρεσίες του Δημοσίου, των ΟΤΑ και άλλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου. Σκοπός του είναι η πάταξη της διαφθοράς, της αναποτελεσματικότητας και της κακοδιοίκησης. Η λειτουργία του είναι παράλληλη και ανεξάρτητη από την Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος, με την οποία συνεργάζεται σε συγκεκριμένες περιπτώσεις. Στο πλαίσιο του ΣΕΕΔΔ λειτουργεί Συντονιστικό Όργανο Επιθεώρησης και Ελέγχου για την παρακολούθηση και το συντονισμό της επιθεώρησης και του ελέγχου όλων των σωμάτων επιθεώρησης και ελέγχου της Δημόσιας Διοίκησης

Γ) Η Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος(ΕΥΕΠ) θεσμοθετήθηκε με το Ν. 2947/2001 και στελεχώθηκε το 2004. Στόχος της είναι η συμμόρφωση της χώρας μας προς την Κοινοτική Σύσταση 2001/331 «Ελάχιστες απαιτήσεις για περιβαλλοντικές επιθεωρήσεις», καθώς και η διατύπωση προτάσεων θεσμικών μέτρων βελτίωσης των ελέγχων.

 Εδρεύει στην Αθήνα και στην Θεσσαλονίκη, με προσωπικό 78 άτομα και προϋπολογισμό 1.800.000 € /έτος

Τον Μάιο του 2004 δημοσίευσε την πρώτη έκθεση της[10] και το 2005 την δεύτερη.

Δ) Ο Συνήγορος του Πολίτη ο οποίος με την αναθεώρηση του Συντάγματος, το 2001, θεσμοθετήθηκε ως ανεξάρτητη αρχή ( αρθ. 103 παρ.9 Συντάγματος) και καθορίστηκαν οι αρμοδιότητας του με το Ν. 3094/2003. Αποτελεί ανεξάρτητο, εξωδικαστικό μηχανισμό ελέγχου που επιλύει προβλήματα μεταξύ πολιτών και δημόσιας διοίκησης και δημοσιοποιεί τα αποτελέσματα των ερευνών του, με σύνταξη ετήσιας έκθεσης.

           Αποστολή του είναι η διαμεσολάβηση μεταξύ των πολιτών και των δημοσίων υπηρεσιών, των ΟΤΑ, των άλλων Νομικών Προσώπων Δημοσίου Δικαίου για την προστασία των δικαιωμάτων του πολίτη, την καταπολέμηση της κακοδικίας και την τήρηση της νομιμότητας. Η παράβαση των κανόνων του περιβαλλοντικού δικαίου εντάσσεται στον λεγόμενο «κύκλο ποιότητας ζωής»[11], που αποτελεί ένα από τους πέντε κύκλους θεμάτων της αρμοδιότητάς του.

Ε) Η Βουλή με την άσκηση του κοινοβουλευτικού ελέγχου

ΣΤ) To Συμβουλίου της Επικρατείας, ως ανώτατο ακυρωτικό δικαστήριο. Κατά την άσκηση του ρόλου του, συχνά αντιμετωπίζει την αδράνεια, τον εμπειρισμό και τις υστερήσεις της ελληνικής διοίκησης, αλλά και τις αβλεψίες του νομοθέτη. Το οικονομικό και κοινωνικό κόστος από την μη εφαρμογή, ή την καθυστέρηση εφαρμογής, της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και από την ανάγκη του Συμβούλιου της Επικρατείας (ΣτΕ), να ενεργήσει το ίδιο για να διορθώσει την παρανομία που έχει ασκήσει η Διοίκηση, είναι μεγάλο.

         

4. ΑΠΟΤΥΠΩΣΗ ΑΔΥΝΑΜΙΩΝ ΚΑΙ ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ

 

Σε ευρωπαϊκό και σε εθνικό επίπεδο διαπιστώνονται οι ακόλουθες αδυναμίες του συστήματος εφαρμογής της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και διατυπώνονται αντίστοιχες προτάσεις για την βελτίωση της κατάστασης:

1) Η διαδικασία επί παραβάσει που προβλέπεται στα άρθρα 226 και 228 ΣΕΚ έχει δύο βασικά προβλήματα. Το πρώτο αναφέρεται στη διάρκειά της που έχει εκτιμηθεί 54 μήνες κατά μέσο όρο από τη στιγμή της καταχώρισης της καταγγελίας μέχρι την παραπομπή στο ΔΕΚ, και το δεύτερο στην περιορισμένη χρήση του άρθρου 228 από την Ε.Επιτροπή.

Σύμφωνα με τον εσωτερικό της κανονισμό, η Ε. Επιτροπή συγκαλεί τέσσερις συνεδριάσεις ετησίως για να λάβει αποφάσεις σχετικά με τις διαδικασίες επί παραβάσει. Στο πλαίσιο αυτό, όλες οι αποφάσεις, από την επίσημη Προειδοποιητική Επιστολή, που αποσκοπεί στην απόκτηση πληροφοριών από το κράτος μέλος, έως την απόφαση για προσφυγή στο ΔΕΚ, λαμβάνονται από το σώμα των Επιτρόπων.

Το άρθρο 228 ΣΕΚ, όπως προαναφέρθηκε, δεν αξιοποιείται πλήρως. Η διαδικασία παραμένει χρονοβόρα και δύσκαμπτη. Αφότου τέθηκε σε ισχύ η Συνθήκη του Μάαστριχτ, η διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 228 έχει οδηγήσει στην έκδοση αποφάσεων από το ΔΕΚ μόνο σε τρεις υποθέσεις. Πρόκειται για τις υποθέσεις C-387/97 Επιτροπή κατά Ελλάδας της 4ης Ιουλίου 2000, C-278/01 Επιτροπή κατά Ισπανίας της 25ης Νοεμβρίου 2003 και C-304/02 Επιτροπή κατά Γαλλίας της 12ης Ιουλίου 2005.

Χαρακτηριστικό παράδειγμα χρονοβόρας διαδικασίας είναι η προαναφερθείσα υπόθεση κατά της Ελλάδας. Το 1987 η Επιτροπή έλαβε καταγγελία από διάφορους δήμους σχετικά με την ανεξέλεγκτη ρίψη λυμάτων στον ποταμό Κουρουπητό. Πέντε χρόνια μετά, το ΔΕΚ εξέδωσε την πρώτη του απόφαση, κρίνοντας ότι η Ελλάδα παραβίαζε δύο Οδηγίες σε σχέση με τη διαχείριση των τοξικών και επικίνδυνων λυμάτων. Το 1993 η Επιτροπή υπενθύμισε στην Ελλάδα ότι όφειλε να συμμορφωθεί με την απόφαση και κίνησε νέα διαδικασία στα τέλη του 1995, ωστόσο η Ελλάδα δεν προέβη σε καμία ενέργεια.

Το 1997, η Επιτροπή προσέφυγε στο ΔΕΚ ζητώντας την έκδοση εντολής με την οποία η Ελλάδα θα καλείτο να καταβάλει 24.600 ευρώ για κάθε ημέρα καθυστέρησης από την έκδοση της νέας απόφασης. Δεκατρία χρόνια μετά την αρχική καταγγελία, το ΔΕΚ διαπίστωσε τον Ιούλιο του 2000 ότι συνεχιζόταν η ανεξέλεγκτη ρίψη λυμάτων στον ποταμό και τελικά καταδίκασε την Ελλάδα επιβάλλοντάς της πρόστιμο 20.000 ευρώ για κάθε ημέρα καθυστέρησης της συμμόρφωσης προς την απόφαση του 1992. Χρειάστηκαν δεκατρία χρόνια για να κλείσει ο κύκλος της διαδικασίας επί παραβάσει με την επιβολή χρηματικής ποινής. Το σύνολό της χρηματικής ποινής ανήλθε σε 4.700.000 Ευρω.

Το ανωτέρω παράδειγμα δεν αποτελεί μεμονωμένη περίπτωση.

Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει προτείνει τη συντόμευση της διάρκειας της εσωτερικής διαδικασίας, δίνοντας τη δυνατότητα σε κάθε Επίτροπο να απευθύνει άμεσα επίσημες Προειδοποιητικές Επιστολές στα κράτη μέλη για ζητήματα που εμπίπτουν στην αρμοδιότητά του στην περίπτωση που αυτά δεν έχουν μεταφέρει εντός της τεθείσης προθεσμίας την κοινοτική νομοθεσία στο εθνικό τους δίκαιο, ή δεν την έχουν μεταφέρει σωστά.

Το  Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο στηρίζει επίσης την Ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή του άρθρου 228 της ΣΕΚ [12]της 14ης Δεκεμβρίου 2005, όπου η Ε. Επιτροπή αποσαφηνίζει και αναπτύσσει την πολιτική της, ζητώντας από το ΔΕΚ να επιβάλλει ένα περιοδικά καταβαλλόμενο πρόστιμο και ένα κατ’ αποκοπήν ποσό στα κράτη μέλη που δεν συμμορφώνονται με αποφάσεις του.

Η άμεση εφαρμογή των ανωτέρω προτάσεων κρίνεται ως αναγκαίο πρώτο βήμα.

2) Η ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών κοινοβουλίων και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και μεταξύ των βουλευτών τους, θα ήταν ιδιαίτερα χρήσιμη για να προωθηθεί και να ενισχυθεί ο αποτελεσματικός έλεγχος των ευρωπαϊκών θεμάτων σε εθνικό επίπεδο.

3) Για τη διευκόλυνση του ελέγχου της συμμόρφωσης της εθνικής νομοθεσίας, στις Οδηγίες θα πρέπει συστηματικά να προβλέπεται η υποχρέωση των κρατών μελών να παρέχουν, μαζί με την κοινοποίηση της μεταφοράς της νομοθεσίας, έναν πίνακα αντιστοιχίας, όπου θα φαίνεται η αντιστοιχία μεταξύ των συγκεκριμένων διατάξεων της εθνικής νομοθεσίας και των άρθρων της Οδηγίας που έχουν μεταφερθεί.

4) Η Ε. Επιτροπή εκτιμά πως είναι δύσκολο να εντοπιστούν οι αρμόδιοι υπάλληλοι των κρατών μελών με τους οποίους θα πρέπει να έρθει σε επαφή για τον έλεγχο της συμμόρφωσης των μέτρων μεταφοράς. Όπως αναφέρεται στην Ανακοίνωση της, πρέπει να συσταθούν «όργανα συντονισμού» σε όλα τα κράτη μέλη. Κατ’ αυτό τον τρόπο η Ε. Επιτροπή θα αποκτήσει ένα συγκεκριμένο, υπεύθυνο συνομιλητή για τα θέματα μεταφοράς και εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου, καθώς και για τον συντονισμό με τα υπουργεία, τις περιφερειακές και τοπικές αρχές. Ήδη η Μάλτα, η Πολωνία, η Πορτογαλία, η Ιρλανδία και το Βέλγιο έχουν επιτυχώς συγκροτήσει έναν κεντρικό φορέα παρακολούθησης σε κυβερνητικό επίπεδο για τον συντονισμό της συνολικής πολιτικής μεταφοράς. Η Εσθονία, η Σλοβακία, η Τσεχική Δημοκρατία, η Μάλτα, η Πολωνία, η Ουγγαρία και η Γαλλία έχουν ορίσει επίσης ένα υπουργείο υπεύθυνο για κάθε οδηγία[13].

5) Τα κράτη μέλη δεν πρέπει να αρκούνται στη συγκρότηση τεχνικών οργάνων, αλλά επιπλέον να ορίσουν πολιτικά πρόσωπα αρμόδια σε εθνικό επίπεδο για την πολιτική παραβάσεων.

6) Το έλλειμμα εφαρμογής οφείλεται επίσης στις περίπλοκες, ασαφείς ή αόριστες διατάξεις. Οι πρόσφατες πρωτοβουλίες της Επιτροπής να συνδράμει τα κράτη μέλη στη μεταφορά και εφαρμογή ιδιαίτερα περίπλοκων οδηγιών με κατευθυντήριες γραμμές και ερμηνευτικά κείμενα πρέπει να υλοποιηθούν άμεσα.

7) Πρέπει να συντομευθεί η προθεσμία ενός έτους, που έχει ορίσει η Ε. Επιτροπή με την σχετική Ανακοίνωση της, μεταξύ της καταχώρισης μιας καταγγελίας και της αποστολής επίσημης Προειδοποιητικής Επιστολής ή της απόφασης να τεθεί η υπόθεση στο αρχείο. Παράλληλα η Ε. Επιτροπή, προφανώς λόγω ελλείψεως προσωπικού, ακολουθεί μια νέα, ανησυχητική πρακτική αρνούμενη να καταχωρίσει καταγγελίες που υποβάλλουν οι πολίτες, με τον ισχυρισμό ότι οι πολίτες θα πρέπει καταρχάς να ασκήσουν ένδικα μέσα σε εθνικό επίπεδο, προτού προσφύγουν στην Ε. Επιτροπή, ή ότι εξετάζονται ήδη παρόμοιες υποθέσεις. Στο πλαίσιο αυτό, ο Ευρωπαίος Διαμεσολαβητής έλαβε προσφάτως συγκεκριμένες καταγγελίες για μη καταχώριση καταγγελιών, τις οποίες και ερευνά.

8) Πρέπει να οριστούν τα διαδικαστικά δικαιώματα των αναφερόντων με τρόπο παρόμοιο με τα δικαιώματα των καταγγελλόντων, τα οποία ορίζονται στην Ανακοίνωση της Επιτροπής όσον αφορά τις σχέσεις με τον καταγγέλλοντα (COM(2002)141 τελικό)·

9) Ο Επίτροπος περιβάλλοντος κος Δήμας, τόνισε πρόσφατα ότι η Γενική Διεύθυνση «Περιβάλλον» δεν κατάφερε να αυξήσει τον αριθμό των υπαλλήλων της, ώστε να ανταποκριθεί στα νέα δεδομένα, δηλαδή την αύξηση της περιβαλλοντικής νομοθεσίας και την ένταξη των 10 νέων χωρών. Η αύξηση του προσωπικού της, ιδιαίτερα στη μονάδα ελέγχου των παραβάσεων κρίνεται αναγκαία. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι δύο υπάλληλοι είναι υπεύθυνοι για τα 10 νέα κράτη μέλη. Εκτιμάται επίκαιρη η πρόταση του  ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου προς την Ε. Επιτροπή να διαθέσει μέρος των πόρων που στο παρελθόν διετίθεντο για την κατάρτιση και ενημέρωση για την νομοθεσία, στην αποτελεσματική και ορθή εφαρμογή της υφιστάμενης ευρωπαϊκής νομοθεσίας στις διάφορες μονάδες της Ε. Επιτροπής που ασχολούνται με καταγγελίες και περιπτώσεις παραβάσεων[14].

Ειδικότερα σε εθνικό επίπεδο απαιτείται:

10) Εύχρηστη κωδικοποίηση της νομοθεσίας περιβάλλοντος

11) Εκσυγχρονισμός/βελτίωση της αποδοτικότητας της δημόσιας διοίκησης

12) Σχεδιασμός εργασιών περιβαλλοντικής επιθεώρησης σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο

13) Δημιουργία βάσης δεδομένων για την καταγραφή και επεξεργασία στοιχείων για τους περιβαλλοντικούς ελέγχους

14) Ανάπτυξη μηχανισμού καταγραφής αδειοδοτημένων ή μη έργων και δραστηριοτήτων

 

ΕΠΙΛΟΓΟΣ

 

Η ευρωπαϊκή Ένωση βρίσκεται σε κρίσιμο σταυροδρόμι εξελίξεων, με το Ευρωσύνταγμα σε προσωρινή νάρκη, με έντονα κοινωνικά προβλήματα και αμέσως μετά τη διεύρυνση που διατάραξε την επί σειρά ετών σταθερή λειτουργία της. Ο σεβασμός και η εφαρμογή των πολιτικών της αποτελεί το ελάχιστο δείγμα αξιοπιστίας της ως θεσμού προς τους ευρωπαίους πολίτες.

 

Βιβλιογραφία

 

Δήμας Σ. 2006, Περιβαλλοντική πολιτική, πρόσφατες εξελίξεις και μελλοντικές προοπτικές, Νόμος και Φύση, Μάρτιος, www.nomosphysis.org.gr

Παπακωνσταντίνου Α. 2006, Διοικητικοί μηχανισμοί ελέγχου του δικαίου περιβάλλοντος, Νόμος και Φύση, Μάρτιος, www.nomosphysis.org.gr

Παπαδημητρίου Γ. 2006, Στην εφαρμογή του περιβαλλοντικού δικαίου δοκιμάζεται η προστασία του περιβάλλοντος, Νόμος και Φύση, Φεβρουάριος, www.nomosphysis.org.gr

Γιαννακούρου Τ. 2005, Το κοινοτικό δίκαιο περιβάλλοντος στη Νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας Νόμος και Φύση, Ιούλιος, www.nomosphysis.org.gr

Ρίζος Σ., 2005, Παρατηρήσεις στην έκθεση της WWF, εφαρμογή της περιβαλλοντικής νομοθεσίας στην Ελλάδα Ιούνιος, www.nomosphysis.org.gr

WWF-Ελλάς 2005, Δεσμεύσεις χωρίς εφαρμογή- Η περιβαλλοντική νομοθεσία στην Ελλάδα», Νομική Ομάδα υποστήριξης πολιτών, Ιανουάριος 2004- Μάιος 2005, Ιούνιος.

WWF-Ελλάς 2005, Νομική ομάδα υποστήριξης πολιτών, αναφορά πεπραγμένων Ιανουάριος-Μάιος, Μάιος.

Κρεμλής Γ. 2005, Η εφαρμογή του περιβαλλοντικού δικαίου στην Ελλάδα, Μάιος, www.nomosphysis.org.gr

[1] Απόφαση 1600/2002, 22.07.2002, ΕΕ L 242, 10.09.2002

[2] COM (2001)0428

[3] Βλ. Ινστιτούτο Ευρωπαϊκής Περιβαλλοντικής Πολιτικής «For Better or for Worse? The EU’s ‘Better Regulation’ Agenda and the Environment», (Ευχή ή κατάρα; Το πρόγραμμα της ΕΕ για τη «βελτίωση της νομοθεσίας» και το περιβάλλον), Νοέμβριος 2005

[4] Βλ. σχετικά και την Ανακοίνωση της Επιτροπής για τη «βελτίωση του ελέγχου της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου» (COM (2002)0725), όπου περιγράφονται ποικίλες δράσεις για την επίτευξη του στόχου αυτού

 

[5] Έκτη Ετήσια Έκθεση της Ε. Επιτροπής για την Εφαρμογή και Επιβολή του Κοινοτικού Περιβαλλοντικού Δικαίου το έτος 2004, 17.08.2005, SEC (2005) 1055

[6] 21η Εκθεση της Επιτροπής 2004, για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (2003), COM (2004) 839, τελικό, 30.12.2004

 

[7]Βλ. Σχετικά την Ανακοίνωση της Επιτροπής προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και τον Ευρωπαίο Διαμεσολαβητή για τις «σχέσεις με τον καταγγέλλοντα στον τομέα των παραβάσεων του κοινοτικού δικαίου» (COM (2002)0141

 

[8] IMPEL, www.europa.eu.int/comm/environment/impel

 

[9] Σε συνέχεια σχετικής σύστασης τον Ιούλιο του 2004, ο Επίτροπος κ. McCreevy, τον Μάιο του 2005, κάλεσε τα κράτη μέλη να ενημερώσουν την Επιτροπή για τα βασικά αποτελέσματα των εσωτερικών ελέγχων. Η Επιτροπή έχει λάβει 21 απαντήσεις από τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη που δεν έχουν απαντήσει είναι η Ιταλία, οι Κάτω Χώρες, η Ελλάδα και η Αυστρία· δύο εξ αυτών (Ελλάδα και Ιταλία) βρίσκονται μεταξύ των χωρών με το μεγαλύτερο έλλειμμα όσον αφορά τη μεταφορά.

 

[10] Καραβασίλη Α. 2005, Ετήσια Έκθεση 2004-Αποτελέσματα περιβαλλοντικών ελέγχων,   Ειδική Υπηρεσία Επιθεωρητών Περιβάλλοντος, Αθήνα.

 

[11] Ετήσια Έκθεση του Συνήγορου του Πολίτη για το έτος 2005, Μάρτιος 2006, www.synigoros.gr

 

[12] SEC (2005)1658

[13] Σε συνέχεια της σύστασης της 12ης Ιουλίου 2004, ο Επίτροπος κ. McCreevy, τον Μάιο του 2005, κάλεσε τα κράτη μέλη να ενημερώσουν την Επιτροπή για τα βασικά αποτελέσματα των εσωτερικών ελέγχων. Η Επιτροπή έχει λάβει 21 απαντήσεις από τα κράτη μέλη. Τα κράτη μέλη που δεν έχουν απαντήσει είναι η Ιταλία, οι Κάτω Χώρες, η Ελλάδα και η Αυστρία· δύο εξ αυτών (Ελλάδα και Ιταλία) βρίσκονται μεταξύ των χωρών με το μεγαλύτερο έλλειμμα όσον αφορά τη μεταφορά. Οι πληροφορίες αυτές αφορούν τις απαντήσεις που ελήφθησαν από την Επιτροπή και διαβιβάστηκαν ανεπισήμως στο Κοινοβούλιο.

[14] ΄Εκθεση της Επιτροπής Νομικών Θεμάτων του  ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου σχετικά με την 21η και 22η ετήσια έκθεση της Επιτροπής για τον έλεγχο της εφαρμογής του κοινοτικού δικαίου (2003 και 2004), εισηγήτρια M. Frassoni, Α6-0089/2006, 24.03.2006